于曉藝 于承洛

摘 要：數(shù)字技術(shù)已經(jīng)全面嵌入了行政體制，數(shù)字治理成為法治政府建設(shè)的核心議題之一。而數(shù)字形式主義卻因其反映出數(shù)字治理亟待解決的種種問(wèn)題，成為數(shù)字治理被廣泛詬病的癥結(jié)。數(shù)字法治治理應(yīng)直面數(shù)字形式主義所揭示的關(guān)鍵問(wèn)題：數(shù)字權(quán)力真空、數(shù)字政府獨(dú)特的技術(shù)語(yǔ)境、數(shù)字公平問(wèn)題等。對(duì)于數(shù)字形式主義的研究應(yīng)當(dāng)超越對(duì)于官僚主義和技術(shù)理性的批評(píng)，重新定位數(shù)字政府建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。進(jìn)而通過(guò)完善“治理需求定位—技術(shù)引進(jìn)—治理需求重定位—技術(shù)完善”的搭建式進(jìn)路充分釋放依法行政下的數(shù)字治理效能。

關(guān)鍵詞：數(shù)字形式主義；技術(shù)理性；依法行政；數(shù)字治理

中圖分類號(hào)：? DF0-051? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1672-335X（2023）02-0088-09

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202302009

數(shù)字技術(shù)的引入正在引起行政行為的范式革命，［1］在法治政府發(fā)展的當(dāng)前階段，數(shù)字治理已經(jīng)不僅是一種治理技術(shù)或治理方法，其本身就是某種意義上的具體行政行為。［2］黨的十九屆五中全會(huì)指出，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，不斷提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。然而，部分地方政府在其數(shù)字治理中存在重視數(shù)字、留痕、技術(shù)等形式，輕視質(zhì)量、效率、人文關(guān)懷等價(jià)值的“數(shù)字形式主義”傾向。這就意味著行政行為和數(shù)字治理有可能被虛質(zhì)化，不但無(wú)法完成法治政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而且會(huì)因?yàn)閿?shù)字化本身的慣性導(dǎo)致政府陷入被技術(shù)架空的決策困境。因此，厘清并破解數(shù)字形式主義背后的治理問(wèn)題成為法治政府建設(shè)不容回避的任務(wù)。

一、法治政府建設(shè)的“數(shù)字陷阱”

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和我國(guó)行政體制改革的逐步深入，數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為法治政府建設(shè)中的重要一環(huán)。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在浙江考察時(shí)指出：“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?！保?］《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》亦提出，要“全面建設(shè)數(shù)字法治政府，運(yùn)用技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合”。［4］數(shù)字政務(wù)勾勒出了政府治理能力現(xiàn)代化的美麗圖景：更透明的行政決策過(guò)程、更高的公民參與度、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等。［5］在數(shù)字治理理論的愿景中，數(shù)字技術(shù)能從提升公共服務(wù)組織的效率以及降低社會(huì)組織管理過(guò)程中的信息成本兩方面為政府治理賦能，［6］［7］最終在整體上提升社會(huì)治理的效能，增強(qiáng)政府治理行為的回應(yīng)性。［8］

但數(shù)字政府的建設(shè)不會(huì)一蹴而就，有時(shí)地方政府的數(shù)字治理舉措存在“高科技、低效能”的現(xiàn)象，［9］進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)字化政務(wù)的推進(jìn)并沒(méi)有顯著提升人民對(duì)于政府服務(wù)的滿意度。［10］公共管理研究稱這類現(xiàn)象為“數(shù)字形式主義”“智能官僚主義”或“數(shù)字留痕主義”。［11］在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，“形式”主要指會(huì)議、文件、檔案、程序規(guī)章、量化標(biāo)準(zhǔn)等工作方式，“主義”則表現(xiàn)為以大量重復(fù)、低效、表象的形式來(lái)掩蓋工作目標(biāo)，進(jìn)而出現(xiàn)脫離實(shí)際的工作作風(fēng)。［12］數(shù)字形式主義研究所指向的現(xiàn)象也是大體一致的，例如，部分地方政府過(guò)于重視電子政務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)目字管理，催生出“公眾號(hào)點(diǎn)贊數(shù)”等無(wú)意義的考核指標(biāo)；部分政務(wù)app、小程序呈現(xiàn)出重復(fù)化、僵尸化、低能化的特點(diǎn)。

上述批判指出了地方政府開(kāi)展數(shù)字治理的不足之處，也隱含著數(shù)字治理中存在的觀念沖突，而觀念沖突將模糊公共政策討論的焦點(diǎn)。從公共管理學(xué)界對(duì)于數(shù)字形式主義的探討來(lái)看，數(shù)字形式主義作為干部群眾對(duì)于數(shù)字治理不滿的“集合體”受到關(guān)注，相比之下，行政法學(xué)界對(duì)于數(shù)字形式主義的研究興趣并不高漲。究其原因，現(xiàn)代行政法具有“重視程序大過(guò)實(shí)體”的傳統(tǒng)，［1］以“留痕主義”為代表的數(shù)字治理行為提升了執(zhí)法的能見(jiàn)度，［2］在某種程度上迎合了行政程序正當(dāng)性原則。但值得注意的是，技術(shù)對(duì)于當(dāng)下行政行為的影響已經(jīng)遠(yuǎn)超程序法所及的范疇，一旦數(shù)字形式主義在行政行為中產(chǎn)生慣性，數(shù)字治理將會(huì)被懶政架空。行政系統(tǒng)如何引入數(shù)字技術(shù)、用好數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為依法行政下的核心問(wèn)題，而認(rèn)清數(shù)字形式主義問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是討論當(dāng)前數(shù)字治理中出現(xiàn)的種種弊端的邏輯起點(diǎn)。

二、數(shù)字形式主義的“迷思”

（一）現(xiàn)象：“數(shù)據(jù)治理”是一種權(quán)力濫用嗎

數(shù)據(jù)是數(shù)字治理最為直觀的特征，地方政府在數(shù)字治理中的“數(shù)據(jù)治理”行為也是數(shù)字形式主義研究所集中批判的對(duì)象。政府以打造“面子工程”的方式盲目追求可量化行政指標(biāo)固然是不可取的，［13］沒(méi)有意義的績(jī)效考核指標(biāo)會(huì)帶來(lái)資源浪費(fèi)。問(wèn)題在于，所謂數(shù)據(jù)治理是數(shù)字治理發(fā)展的必經(jīng)階段，還是一種亟需得到糾正的錯(cuò)誤。

黨的十九大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》（下稱“綱要”），部分地方政府隨后出臺(tái)了相應(yīng)的法治政府指標(biāo)評(píng)估體系。［14］法治在價(jià)值、基本內(nèi)容和技術(shù)角度上具有一定的共同性和普適性，是法治政府建設(shè)指標(biāo)的邏輯前提。［15］而黨中央將法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)納入地方政府的績(jī)效考核，確保法治政府建設(shè)成為地方政府的直接競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，［16］是為了避免行政績(jī)效考核落入“形式化、口號(hào)化、實(shí)用化和利益化”困境所作出的現(xiàn)實(shí)選擇。［17］

明確現(xiàn)階段下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)將更有利于我們理解數(shù)據(jù)治理與行政權(quán)力之間的關(guān)系。“綱要”為數(shù)字治理所設(shè)定的具體目標(biāo)是“促進(jìn)依法行政”，如果簡(jiǎn)要概括依法行政的含義，就是行政機(jī)關(guān)的行為必須具有“合法律性”，就是加強(qiáng)法律對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約，“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”。［18］在行政系統(tǒng)中推行數(shù)據(jù)績(jī)效考核，在內(nèi)部行政行為中以客觀標(biāo)準(zhǔn)替代領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀判斷，是防止獨(dú)斷專行滋生權(quán)力腐敗的一種方法。例如，貴陽(yáng)市于2016年著手推進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”工程，提出要運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行全覆蓋、監(jiān)管過(guò)程“全留痕”“三重一大”監(jiān)管和兩個(gè)責(zé)任落實(shí)，減少和消除權(quán)力尋租空間，完善監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，提升政府治理能力，為國(guó)家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”提供可復(fù)制推廣的貴州經(jīng)驗(yàn)和模式。［19］和所有的電子數(shù)據(jù)指標(biāo)一樣，“權(quán)力鐵籠”的算法可能存在著很大的優(yōu)化空間，但權(quán)力鐵籠計(jì)劃本身所揭示的道理是，將數(shù)據(jù)治理引入行政系統(tǒng)時(shí)，擺在決策者面前的是一道選擇題，而非填空題。選擇題的答案總是“更優(yōu)的”，而不一定是“最優(yōu)的”。而當(dāng)我們將地方政府崇尚數(shù)據(jù)的態(tài)度作為一種批判對(duì)象時(shí)，討論的終點(diǎn)將自然而然地導(dǎo)向“摒棄數(shù)目字追求，注重人文關(guān)懷”的政策建議。［20］這樣的政策建議所隱含的結(jié)論就是地方政府應(yīng)當(dāng)減弱其對(duì)于數(shù)字指標(biāo)的關(guān)注，那么除了數(shù)字之外，還有更好的指標(biāo)來(lái)提升行政決策的公正性嗎？與任何主觀化的指標(biāo)相比，電子數(shù)據(jù)績(jī)效的算法都是相對(duì)透明的。數(shù)據(jù)考核指標(biāo)的種種不合理之處馬上受到了社會(huì)各界關(guān)注和批評(píng)，其實(shí)就是決策相對(duì)透明的表征。更為重要的是，在承受批評(píng)的基礎(chǔ)上，數(shù)字治理的算法是可以不斷優(yōu)化的。

重視數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的基本守則之一，也是數(shù)字政府不可或缺的思維方式，［21］（P27-37）而養(yǎng)成數(shù)據(jù)思維的第一步就是學(xué)會(huì)“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”。數(shù)據(jù)治理是數(shù)字治理的一種初級(jí)形態(tài)，地方政府要想實(shí)現(xiàn)由數(shù)據(jù)治理到數(shù)字治理的跨越，首要任務(wù)是不斷提升數(shù)據(jù)指標(biāo)設(shè)定的合理性，而不是削弱數(shù)據(jù)的“話語(yǔ)權(quán)”。

（二）制度：數(shù)字治理被科層體制“綁架”了嗎

有研究主張，“認(rèn)為數(shù)字技術(shù)占主導(dǎo)影響官僚制的數(shù)字優(yōu)化論”和“認(rèn)為維系官僚科層制在政府的主導(dǎo)地位和存在價(jià)值的數(shù)字工具論”都是片面的，數(shù)字治理和科層體制之間存在相互優(yōu)化作用。［22］但在當(dāng)前數(shù)字形式主義的研究視角下，這種觀點(diǎn)似乎過(guò)于樂(lè)觀了，最起碼“相互優(yōu)化”并不會(huì)自動(dòng)發(fā)生。已經(jīng)有相當(dāng)多的研究從科層制的視角解構(gòu)數(shù)字形式主義的生成邏輯。有研究提出，數(shù)字形式主義是官僚系統(tǒng)中形式主義的新變種，其異化表現(xiàn)為“數(shù)字工程”“數(shù)字掛帥”以及“數(shù)字變通”，導(dǎo)致數(shù)字減負(fù)起到了反作用。［23］有研究將科層制下的數(shù)字形式主義分為“冗余型”“迎合—展示型”“爭(zhēng)議型”和“執(zhí)行扭曲型”四種類型。［11］有研究認(rèn)為，數(shù)字形式主義是科層體制內(nèi)目標(biāo)置換效應(yīng)、執(zhí)行偏差、上下級(jí)之間的壓力傳導(dǎo)、單一性激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制異化共同作用的結(jié)果。［13］

倘若僅從科層制的角度理解數(shù)字形式主義，我們得出的結(jié)論將是數(shù)字技術(shù)是科層制內(nèi)的被決定因素，數(shù)字形式主義下的種種現(xiàn)象，不過(guò)是始終存在于科層系統(tǒng)中的官僚主義、形式主義的新型表現(xiàn)。循著這一邏輯，數(shù)字技術(shù)被科層體制綁架，只會(huì)固化原有的權(quán)力體系，無(wú)法幫助后者突圍。［24］而在事實(shí)層面，數(shù)字治理中的形式主義和官僚體制語(yǔ)境下的形式主義并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。以政務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的“信息孤島”現(xiàn)象為例，有研究指出所謂“信息孤島”現(xiàn)象，歸根結(jié)底是官僚主義在新時(shí)期下的產(chǎn)物。［25］回顧數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展歷史，平臺(tái)內(nèi)部出現(xiàn)類似于信息孤島的數(shù)據(jù)交流障礙，其實(shí)是數(shù)據(jù)中臺(tái)（可以理解為數(shù)據(jù)在各個(gè)部門(mén)間的交換中介）不成熟時(shí)的常見(jiàn)問(wèn)題，數(shù)字政務(wù)平臺(tái)也將通過(guò)完善數(shù)據(jù)中臺(tái)建設(shè)解決信息孤島的問(wèn)題。［21］（P89-98）

科層制的弊端固然是數(shù)字治理需要破除的障礙之一，但數(shù)字技術(shù)與行政體制的關(guān)系并不遵循一方?jīng)Q定另一方的邏輯架構(gòu)，將數(shù)字技術(shù)引入行政系統(tǒng)是一個(gè)搭建式的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，行政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)首先明確自身的改革需求，進(jìn)而對(duì)數(shù)字技術(shù)開(kāi)展?jié)u進(jìn)式的引入，最終以數(shù)字技術(shù)重塑行政體制和公共服務(wù)場(chǎng)景。

（三）價(jià)值：數(shù)字形式主義違背了什么價(jià)值

對(duì)于數(shù)字形式主義的批判，往往伴隨著對(duì)數(shù)字治理所秉持的技術(shù)理性的批判。在技術(shù)理性修辭下，數(shù)字技術(shù)追求效率的特性與官僚制度的工具理性不謀而合，［26］二者共同剝奪了人的自主性，最終將導(dǎo)致人的客體化。［27］

數(shù)字治理中的技術(shù)理性修辭可能產(chǎn)生于一種望文生義式的誤會(huì)，倫理學(xué)上技術(shù)理性的主要表現(xiàn)之一是追求規(guī)則與目標(biāo)一致性的計(jì)算倫理，［28］而韋伯科層制理論中的工具理性則表現(xiàn)為關(guān)注達(dá)成目標(biāo)的手段而非目標(biāo)本身，［26］二者不應(yīng)被混為一談。拋開(kāi)具體的概念辨析，技術(shù)理性或工具理性修辭的盲點(diǎn)在于，其將地方政府開(kāi)展數(shù)字治理的效率導(dǎo)向和以人為本的價(jià)值導(dǎo)向置于對(duì)立關(guān)系。而著眼于數(shù)字治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)下干部群眾在數(shù)字政務(wù)中缺乏獲得感的主要原因正是數(shù)字政務(wù)缺乏效率?！度嗣袢?qǐng)?bào)》曾對(duì)6077名干部群眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，其結(jié)果顯示，受訪者最常遇到的五種“智能官僚主義”現(xiàn)象是：1、工作群要求24小時(shí)即時(shí)響應(yīng)（42.20%）;2、反復(fù)填寫(xiě)相同材料，補(bǔ)臺(tái)賬，應(yīng)付各種檢查、命令和匯報(bào)（42.03%）;3、工作微信群和政務(wù)辦公群成為“曬調(diào)研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的“秀”（41.85%）;4、每日打卡，“列隊(duì)”回復(fù)，事事留痕（40.83%）;5、信息化學(xué)習(xí)、宣傳內(nèi)容缺乏可讀性，往往是各部門(mén)之間自吹自擂（39.56%）。［29］上述現(xiàn)象中的后四種都降低了基層政府的辦事效率。

從當(dāng)前數(shù)字形式主義的表現(xiàn)形式上看，破除數(shù)字官僚主義的關(guān)鍵就在于提高數(shù)字政務(wù)資源的利用效率，成本收益分析與數(shù)字治理以人為本的價(jià)值追求并不矛盾。為了避免產(chǎn)生混淆，本文避免使用倫理學(xué)或政治學(xué)理論中的概念，而使用“技術(shù)合理性”這一表述。

（四）數(shù)字法治政府建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

重新審視數(shù)字形式主義在現(xiàn)象、制度和價(jià)值層面所引發(fā)的批評(píng)，數(shù)字形式主義背后的關(guān)鍵問(wèn)題無(wú)法被簡(jiǎn)單歸結(jié)于官僚系統(tǒng)對(duì)數(shù)字技術(shù)的綁架，或數(shù)字技術(shù)的冷漠特質(zhì)削弱了治理的效能。破除數(shù)字形式主義，最終還是要回到數(shù)字法治政府建設(shè)的邏輯起點(diǎn)上來(lái)。

1、法治政府是數(shù)字政府的核心

數(shù)字政府是法治政府建設(shè)規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵舉措，因此數(shù)字政府建設(shè)最終要服務(wù)于法治政府建設(shè)的目的。在這樣的前提下，所謂數(shù)字形式主義中的“目標(biāo)置換”效應(yīng)只能解釋地方數(shù)字治理中出現(xiàn)的階段性問(wèn)題，而真正需要警惕的是數(shù)字系統(tǒng)的引入創(chuàng)造出的行政權(quán)力真空。信息的重復(fù)收集問(wèn)題就揭示了地方數(shù)字政府在數(shù)據(jù)管理職能上的混亂，目前各省份的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)屬于地方政務(wù)中的新增模塊，其性質(zhì)和職能尚未實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。有些地方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)屬于政府職能部門(mén)，而另一些屬于事業(yè)單位。因此，從更深層意義上解決數(shù)字形式主義的問(wèn)題，還是要回到法治政府建設(shè)中的政府權(quán)力清單上來(lái)。

同時(shí)，法治政府并不是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的前沿陣地，數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)并非當(dāng)然承繼互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字系統(tǒng)中的技術(shù)問(wèn)題，這就要求數(shù)字政府建設(shè)既要尊重互聯(lián)網(wǎng)思維，又不能囿于一般意義上的互聯(lián)網(wǎng)思維，最終還是要通過(guò)行政手段重新挖掘數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用價(jià)值。再以數(shù)據(jù)收集為例，商用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)深諳數(shù)據(jù)的價(jià)值，他們致力于收集、管理、分析用戶數(shù)據(jù)，［30］其中既包括用戶的個(gè)人信息等靜態(tài)數(shù)據(jù)，也包括用戶在其使用過(guò)程中產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。但在電子政務(wù)的語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)的互通和共享似乎成為一個(gè)難以解決的頑疾。［31］有學(xué)者提出，電子政務(wù)數(shù)據(jù)難以流通和共享的原因是越有價(jià)值的數(shù)據(jù)，其持有方就越是缺乏共享的激勵(lì)，最終形成“有用的數(shù)據(jù)難共享，共享的數(shù)據(jù)沒(méi)人用”的困局。［32］這一邏輯在商用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下是共識(shí)，在電子政務(wù)的語(yǔ)境下卻未必成立。首先，數(shù)據(jù)的大規(guī)模聚合和流動(dòng)會(huì)促成數(shù)據(jù)的多元、多維開(kāi)發(fā)，從而極大提升數(shù)據(jù)的價(jià)值，而這種價(jià)值的提升并非是排他的。［33］因?yàn)閿?shù)據(jù)價(jià)值的提升所產(chǎn)生的利益并不排他，商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中涌現(xiàn)出企業(yè)之間的利益分配困境。在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，數(shù)據(jù)共享所面臨的難題是高價(jià)值數(shù)據(jù)持有方與低價(jià)值數(shù)據(jù)持有方如何分配數(shù)據(jù)聚合流動(dòng)所產(chǎn)生的利益。這一難題在電子政務(wù)中卻并不突出，尤其當(dāng)各數(shù)據(jù)持有方實(shí)際上是同一行政單位的不同部分時(shí)。即便存在類似的問(wèn)題，政府也沒(méi)有理由受制于存在于市場(chǎng)中的集體行動(dòng)困境，而應(yīng)當(dāng)主動(dòng)打破數(shù)據(jù)壁壘，充分發(fā)揮電子政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值。其次，商用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及其用戶之間就數(shù)據(jù)收集問(wèn)題存在緊張關(guān)系，平臺(tái)可能會(huì)利用數(shù)據(jù)開(kāi)展“大數(shù)據(jù)殺熟”等剝削性的營(yíng)銷手段。行政部門(mén)對(duì)于數(shù)據(jù)的收集和利用目前還遠(yuǎn)達(dá)不到濫用的程度，目前青島市已經(jīng)擁有公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其所定義的數(shù)據(jù)范圍較為狹窄，僅包括公交車(chē)線路、常住人口分布情況等一般公共數(shù)據(jù)。只要增強(qiáng)行政部門(mén)收集和利用數(shù)據(jù)的合規(guī)管理，充分保障公民的知情權(quán)，根據(jù)具體場(chǎng)景控制政務(wù)平臺(tái)所收集個(gè)人信息的顆粒度，電子政務(wù)數(shù)據(jù)將在優(yōu)化政府服務(wù)、充分了解群眾需求、公共安全危機(jī)預(yù)防、地方人才引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等方面有廣闊應(yīng)用前景。并且，經(jīng)過(guò)大量數(shù)據(jù)集學(xué)習(xí)的深度學(xué)習(xí)算法還可能對(duì)城市治理的諸多問(wèn)題給出更優(yōu)的解決方案。

2、什么是數(shù)字技術(shù)的人性化

在明確政府部門(mén)職能的前提下，法治政府對(duì)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的要點(diǎn)仍然是數(shù)字合規(guī)和數(shù)字技術(shù)的合理性?，F(xiàn)階段的數(shù)字政府技術(shù)合理性包括三方面：（1）成本收益分析是地方政府在進(jìn)行數(shù)字項(xiàng)目規(guī)劃和管理的首要依據(jù)，而群眾滿意度應(yīng)是數(shù)字法治政府項(xiàng)目評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)；（2）技術(shù)容錯(cuò)率是技術(shù)合理性不可或缺的組成部分，地方政府部門(mén)不應(yīng)以“沒(méi)有系統(tǒng)權(quán)限”等理由拒絕合理的系統(tǒng)變更請(qǐng)求，而應(yīng)減少群眾和企業(yè)辦事過(guò)程中的數(shù)字系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；（3）數(shù)字技術(shù)應(yīng)促進(jìn)公共服務(wù)資源分配的公平性，這就要求在開(kāi)展數(shù)字治理的過(guò)程中充分考慮到地方政府之間的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，保護(hù)數(shù)字弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

三、技術(shù)合理性原則下的數(shù)字治理完善

（一）以行政算法治理推進(jìn)依法行政

所謂行政算法治理，是政府針對(duì)其作為內(nèi)部行政行為和外部行政行為依據(jù)的算法開(kāi)展自我審查。行政算法治理需要完成兩方面任務(wù)：其一是去除地方政府?dāng)?shù)字考核績(jī)效中的冗余項(xiàng)目，減少“面子工程”對(duì)于行政資源的浪費(fèi)。在社會(huì)各界的監(jiān)督下，這一議程已經(jīng)得到了推進(jìn)。其二是警惕行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展數(shù)字決策時(shí)，決策所依據(jù)的算法中存在偏見(jiàn)因素，即所謂“數(shù)字殺傷性武器”。［34］（P12-13）雖然在國(guó)內(nèi)行政算法決策的實(shí)際應(yīng)用中，還鮮少有難以解釋的決策模型見(jiàn)諸報(bào)道，在政治責(zé)任的限定下，政府部門(mén)對(duì)于算法決策的應(yīng)用會(huì)比私營(yíng)企業(yè)更加謹(jǐn)慎，但為了應(yīng)對(duì)潛在的數(shù)字殺傷性武器風(fēng)險(xiǎn)，法律應(yīng)當(dāng)將算法決策作為一種具體行政行為納入行政實(shí)體法和程序法框架下，并在算法決策被大規(guī)模應(yīng)用前出臺(tái)行政算法決策的解釋和監(jiān)督制度。

在行政算法治理中，需要注意的問(wèn)題是算法決策的程序和實(shí)質(zhì)是一體化的，而真正的行政程序其實(shí)發(fā)生在算法制定（包括數(shù)據(jù)收集、算法訓(xùn)練、決策因素權(quán)重調(diào)整等流程）的階段，這意味著行政法有必要對(duì)算法治理行為進(jìn)行單獨(dú)立法，或者進(jìn)行系統(tǒng)性的法律調(diào)適。

（二）以搭建式進(jìn)路引入數(shù)字技術(shù)

將行政需求明確為數(shù)字治理的技術(shù)語(yǔ)境具有兩層含義：首先，行政系統(tǒng)引入數(shù)字技術(shù)的前提是地方政府存在相應(yīng)的治理或體制改革需求，進(jìn)而通過(guò)逐步引入數(shù)字技術(shù)提升治理效能;其次，數(shù)字治理的技術(shù)語(yǔ)境不同于商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)語(yǔ)境，部分?jǐn)?shù)字治理所面臨的技術(shù)問(wèn)題和商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中的技術(shù)問(wèn)題有所區(qū)別。

各地“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程充分體現(xiàn)了政府對(duì)于數(shù)字技術(shù)的搭建式引入，“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的產(chǎn)生首先源于地方政府解決老百姓“辦證難”等問(wèn)題的治理需求。在一網(wǎng)通辦平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中，地方政府首先注意到要通過(guò)引入信息系統(tǒng)解決老百姓辦事成本高、行政信息流不暢通的問(wèn)題。［35］（P15-21）隨著一網(wǎng)通平臺(tái)的逐步完善，政府需要通過(guò)確定部門(mén)職責(zé)的邊界來(lái)設(shè)定平臺(tái)前端的服務(wù)接口，這樣一網(wǎng)通平臺(tái)就從技術(shù)上促使地方政府明確了各個(gè)部門(mén)間的權(quán)力清單。一網(wǎng)通平臺(tái)建設(shè)的下一步應(yīng)致力于突破線上服務(wù)場(chǎng)景對(duì)于線下服務(wù)場(chǎng)景的復(fù)刻式模仿，提升數(shù)字系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量的上限。政府可以通過(guò)建設(shè)更加完善的數(shù)據(jù)中臺(tái)收集用戶數(shù)據(jù)，訓(xùn)練出智能化更高的算法。更加智能的行政算法可以自動(dòng)檢測(cè)用戶的行政辦事要求，智能獲取相應(yīng)信息，實(shí)現(xiàn)行政場(chǎng)景的重塑。行政場(chǎng)景的重塑又將涉及行政實(shí)體法和程序法的相應(yīng)調(diào)整，由此開(kāi)啟行政系統(tǒng)和數(shù)字技術(shù)之間新一輪的良性循環(huán)。

在上述過(guò)程中，政府首先明確了需要通過(guò)數(shù)字技術(shù)滿足的治理需求，又在數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了需要通過(guò)優(yōu)化行政體制滿足的技術(shù)需求，可以說(shuō)，行政系統(tǒng)和數(shù)字技術(shù)的良性互動(dòng)是在二者相互滿足需求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。

電子政務(wù)數(shù)據(jù)流通困難的真正原因在于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一以及電子政務(wù)接口運(yùn)營(yíng)方缺乏收集和管理數(shù)據(jù)的激勵(lì)。浙江省出臺(tái)了《數(shù)字化改革術(shù)語(yǔ)定義》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南》，數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化是政府建立公共數(shù)據(jù)中臺(tái)，進(jìn)而解決信息孤島問(wèn)題的起點(diǎn)。地方數(shù)字政務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)利用也應(yīng)選擇搭建式路徑，先從規(guī)范數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)做起，擴(kuò)展合法收集數(shù)據(jù)的范圍，建立電子政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而逐步挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，解決公共數(shù)據(jù)共享中可能存在的利益分配問(wèn)題。

（三）以成本收益審查實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)迭代

數(shù)字治理中技術(shù)合理性的首要標(biāo)準(zhǔn)是成本收益分析，只有讓數(shù)字技術(shù)發(fā)揮效率優(yōu)勢(shì)，數(shù)字治理才真正步入了實(shí)質(zhì)化發(fā)展軌道。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)正視其在數(shù)字治理中的資源約束問(wèn)題，對(duì)于部分因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資源約束而暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的數(shù)字治理場(chǎng)景，政府部門(mén)可以依舊采用線下服務(wù)模式。當(dāng)采取線上線下服務(wù)相結(jié)合的方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證這種結(jié)合的辦事效率確實(shí)高于線下服務(wù)模式。其次，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于數(shù)字治理項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，建立數(shù)字治理項(xiàng)目的效率考核制度，通過(guò)在事前開(kāi)展項(xiàng)目審查和事后調(diào)查群眾滿意度的方式確保政府對(duì)于數(shù)字治理項(xiàng)目的投入有助于提升群眾的辦事效率。對(duì)于已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)但實(shí)際效果不佳的數(shù)字治理項(xiàng)目，政府應(yīng)及時(shí)予以優(yōu)化或停運(yùn)，避免出現(xiàn)數(shù)字政務(wù)的“僵尸化”“重復(fù)化”等情況。最后，政府應(yīng)基于服務(wù)目標(biāo)的實(shí)際情況差異化分配行政資源，避免數(shù)字治理帶來(lái)“數(shù)字鴻溝”。例如，青島市數(shù)字政務(wù)平臺(tái)推出“老人專區(qū)”，以較大的字體和樸素的界面美工為老年人群體使用政務(wù)平臺(tái)提供了便利，體現(xiàn)出數(shù)字政務(wù)對(duì)于“數(shù)字弱勢(shì)群體”的關(guān)懷。政府還可以進(jìn)一步精細(xì)化線上線下行政服務(wù)之間的資源分配，根據(jù)群眾的實(shí)際需求保留一定數(shù)量的人工服務(wù)窗口，擺脫對(duì)于數(shù)字辦公的形式化依賴。

四、法治政府?dāng)?shù)字化的可能舉措

2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，并開(kāi)始推行政務(wù)“全國(guó)一網(wǎng)通辦”的建設(shè)試點(diǎn)。目前，各地已經(jīng)紛紛開(kāi)始建設(shè)數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的嘗試，其功能基本覆蓋了稅務(wù)、醫(yī)保、生活繳費(fèi)等人民群眾的日常需求，部分政務(wù)系統(tǒng)嘗試對(duì)行政服務(wù)進(jìn)行“門(mén)戶式”整合，提升了政務(wù)效率。數(shù)字政務(wù)的普遍推行還在一定程度上與“放管服”改革相呼應(yīng)，我國(guó)在一些國(guó)際組織展開(kāi)的有關(guān)電子政務(wù)排名穩(wěn)步提升，成為全球電子政務(wù)水平進(jìn)步速度最快的國(guó)家之一。［36］例如，青島市的數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)也取得了相當(dāng)突出的成就，2020年青島市在智慧政務(wù)系統(tǒng)上試行“無(wú)感審批”，力求對(duì)群眾和企業(yè)的辦事需求實(shí)現(xiàn)智能預(yù)判、智能處理。但從技術(shù)合理性的角度，各地的數(shù)字政務(wù)建設(shè)尚有改進(jìn)空間。

目前，各地政務(wù)平臺(tái)app的評(píng)分普遍偏低。以青島市為例，其電子政務(wù)門(mén)戶app“愛(ài)山東青e辦”在iOS應(yīng)用市場(chǎng)上的評(píng)分是3.8分，雖然在整體上屬于評(píng)分較高的電子政務(wù)平臺(tái)，但還未能達(dá)到領(lǐng)先水平（上海市電子政務(wù)平臺(tái)“隨申辦”評(píng)分為3.1分，北京市電子政務(wù)平臺(tái)“北京通”評(píng)分為2.5分，深圳市電子政務(wù)平臺(tái)“i深圳”評(píng)分為4.3分）。本文根據(jù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)的匯總和實(shí)際測(cè)試，梳理青島市電子政務(wù)平臺(tái)存在的問(wèn)題如下：1、用戶的認(rèn)知資源是有限的，而政務(wù)平臺(tái)功能的“高大全”造成了用戶額外的學(xué)習(xí)成本和信息負(fù)載?！皭?ài)山東青e辦”的功能覆蓋了人力資源和社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、出入境手續(xù)辦理等政務(wù)辦事模塊，包括地鐵公交購(gòu)票、教育平臺(tái)、地圖導(dǎo)航等便民服務(wù)模塊，還包括嶗山旅游服務(wù)模塊。這樣全面的功能設(shè)計(jì)未必能適應(yīng)群眾應(yīng)急辦事的需求。政務(wù)平臺(tái)內(nèi)置了內(nèi)容搜索功能，但是經(jīng)實(shí)際測(cè)試，該搜索并不能實(shí)際導(dǎo)引至相關(guān)應(yīng)用。即便政府優(yōu)化app的搜索功能，數(shù)量繁多的搜索結(jié)果仍然可能造成用戶的認(rèn)知負(fù)擔(dān)，除非app內(nèi)部嵌入了基于大數(shù)據(jù)和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的智能搜索，政務(wù)平臺(tái)與用戶交互的第一選擇仍然應(yīng)該是界面模塊，而不是搜索功能。2、獨(dú)立的小型政務(wù)或服務(wù)app與功能高度集成的政務(wù)平臺(tái)并立，這些小型政務(wù)app缺乏有效的維護(hù)，并且可能造成用戶的認(rèn)知混亂。青島人社app的流量接口與“愛(ài)山東青e辦”是互通的，作為政務(wù)辦事的常用模塊，該app可以成為內(nèi)嵌于政務(wù)平臺(tái)的應(yīng)用模塊。青島的地鐵乘車(chē)服務(wù)也是政務(wù)平臺(tái)的功能之一，單獨(dú)的交通服務(wù)app和小程序已經(jīng)可以滿足用戶的乘車(chē)需要，同樣基于用戶認(rèn)知資源有限的前提，各個(gè)電子政務(wù)端口沒(méi)有必要圍繞同一種便民服務(wù)功能開(kāi)展常態(tài)化的多渠道競(jìng)爭(zhēng)。3、政務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有待加強(qiáng)。政務(wù)平臺(tái)中的部分服務(wù)模塊具有季節(jié)性，如義務(wù)教育入學(xué)手續(xù)辦理模塊，這些模塊在特定的時(shí)期可能會(huì)迎來(lái)使用高峰期，此時(shí)如果平臺(tái)的服務(wù)器建設(shè)缺乏相應(yīng)準(zhǔn)備，將會(huì)導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理受到影響。

為了更好地發(fā)揮政務(wù)平臺(tái)對(duì)于依法行政的助推作用，有關(guān)部門(mén)可以對(duì)政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)做出如下改進(jìn)：1、推進(jìn)政務(wù)平臺(tái)建設(shè)的體制機(jī)制改革，通過(guò)設(shè)立專門(mén)的政務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作小組，基于用戶實(shí)際使用需求，對(duì)平臺(tái)功能設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使電子政務(wù)建設(shè)和行政體制改革深度融合，同時(shí)提升政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)效率。2、明確政務(wù)平臺(tái)的功能定位，對(duì)功能模塊進(jìn)行簡(jiǎn)化，并整合政務(wù)平臺(tái)的核心功能。政務(wù)平臺(tái)的功能模塊應(yīng)當(dāng)以地方政府權(quán)力清單中的行政處罰、行政審批等具體行政行為為基本參照，在政府具體行政行為以外的功能均屬于輔助功能。政務(wù)平臺(tái)的使用群體以本地市民為主，可以考慮將旅游導(dǎo)航模塊轉(zhuǎn)移至總體普及率更高的微信小程序平臺(tái)。對(duì)于地鐵乘車(chē)?yán)U費(fèi)等便民服務(wù)功能，有關(guān)部門(mén)可以考慮將其打包，整合為政務(wù)平臺(tái)中的一個(gè)模塊，明確便民服務(wù)在政務(wù)平臺(tái)中的輔助功能定位。3、提高政務(wù)平臺(tái)建設(shè)資源的配置效率，根據(jù)對(duì)各項(xiàng)行政服務(wù)使用頻率的預(yù)期合理調(diào)配服務(wù)器等基礎(chǔ)資源。同時(shí)，可以通過(guò)刪除冗余的服務(wù)接口節(jié)約政務(wù)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)成本。

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)字治理引發(fā)了行政法領(lǐng)域的范式變革，其影響涉及內(nèi)部行政行為和外部行政行為兩個(gè)領(lǐng)域，重新定義了行政程序與行政實(shí)體，甚至使得行政立法和行政執(zhí)法之間的界限變得模糊不清。數(shù)字政府的建設(shè)是搭建式的過(guò)程，數(shù)字治理所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題也將是分階段的。形式主義在科層制中是一個(gè)貶義詞，而在數(shù)字治理中可能是一個(gè)修辭陷阱。隨著決策算法被全面引入行政過(guò)程和行政算法深度的逐漸提升，數(shù)字形式主義將不再是一個(gè)問(wèn)題，無(wú)形的行政決策過(guò)程才是依法行政所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

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Moving Beyond "Digital Formalism"： The Logical Basis of Building a Digital Government

Abstract： Digital technology has been fully embedded in the administrative system， and digital governance has become one of the core issues in the construction of a rule-of-law government. However， digital formalism has become the crux of the widespread criticism of digital governance because it reflects the problems that need to be solved urgently in digital governance. Digital governance under the rule of law should confront the key issues revealed by digital formalism： the digital power vacuum， the unique technical context of digital government， and the issue of digital fairness. The study of digital formalism should go beyond the criticism of bureaucracy and technical rationality， and determine the logical basis of building a digital government. The efficiency of digital governance under the framework of administration by law would be fully released through improving the construction approach of "governance demand positioning-technology introduction-governance demand repositioning-technology improvement".

Key words： digital formalism; technical rationality; administration according to law; digital governance