黨艷東，高建梅

（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100）

一、問題的提出

作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正在全國如火如荼推進(jìn)。雖然基于行政推動(dòng)的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐取得了重要進(jìn)展，但是，也面臨公共決策機(jī)械執(zhí)行、偏向執(zhí)行、象征執(zhí)行和變異執(zhí)行等偏差行為［1］。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，有的地方出現(xiàn)“有振興之名，無振興之實(shí)”的治理空轉(zhuǎn)，特別在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織系統(tǒng)中政策目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果相偏差的現(xiàn)象頻有發(fā)生［2］。偏差行為與高質(zhì)量發(fā)展的要求相背離，黨和國家對此高度重視?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于做好2023 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出，“深化糾治鄉(xiāng)村振興中的各類形式主義、官僚主義等問題”［3］。中央紀(jì)委出臺(tái)的《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治的意見》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決糾治有令不行、有禁不止，片面理解、野蠻操作，‘翻燒餅’、換頻道，以及為群眾辦事推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等問題?！保?］只有認(rèn)真厘清鄉(xiāng)村振興偏差行為的基本內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)表征，剖析其形成原因，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村振興偏差行為的規(guī)避機(jī)制，才能更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既要科學(xué)規(guī)劃、有力推動(dòng)，也要避免誤區(qū)、及時(shí)化解困境。已有研究觀察到鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的偏差現(xiàn)象，認(rèn)為基層政府在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中面臨價(jià)值引導(dǎo)異化、制度權(quán)威弱化和自利人角色困境等多重桎梏［5］，從而奉行策略主義行事邏輯，衍生出“形式化”“亮點(diǎn)化”“數(shù)字化”等偏差行為。概括而言，學(xué)界主要從目標(biāo)、動(dòng)力、結(jié)果以及原因方面探究鄉(xiāng)村振興偏差行為?；趯χ卫砟繕?biāo)的審視發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐忽視了民生為先的基本遵循［6］，與國家振興的基本目標(biāo)、鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相背離?；趯?dòng)力機(jī)制的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共政策執(zhí)行中的截留與消解行為是鄉(xiāng)村振興動(dòng)力梗阻的重要因素［7］，基層“條塊”通過“共同包裝”“共同擺平”“共同應(yīng)付”各取所需［8］，構(gòu)成了偏差行為的動(dòng)因?；趯π袨榻Y(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，偏差行為導(dǎo)致基層出現(xiàn)過度行政化、過于形式主義、強(qiáng)調(diào)同一性、重視外部化等現(xiàn)象［9］，在一定程度上消減了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效果?；趯υ虻钠饰霰砻鳎靶姓娲灾巍睂?dǎo)致治理成本增加、治理能力弱化的實(shí)踐困境；公共利益受損的肇因，是“精英俘獲”導(dǎo)致的基層政府及其代理人對政策的“選擇性執(zhí)行”或“變通式執(zhí)行”［10］。此外，“謀生式”行政［11］等概念為鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的治理異化、偏差行為提供了一定的解釋。

上述研究為認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中基層政府的偏差行為提供了研究基礎(chǔ)，例如基于經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的歸納將偏差行為視為治理異化的行動(dòng)結(jié)果或基層策略主義的一種表現(xiàn)，這類觀點(diǎn)提供了一定的解釋力，但是對偏差行為的主體、動(dòng)機(jī)和機(jī)制等的分析則較為模糊，對基層政府的偏差行為尚未形成明確的內(nèi)涵界定。與此同時(shí)，概念模糊會(huì)引起對現(xiàn)實(shí)表征認(rèn)識(shí)的重疊化、碎片化。

二、鄉(xiāng)村振興偏差行為的內(nèi)涵與主要表征

（一）鄉(xiāng)村振興偏差行為的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的偏差行為主要是指基層政府及其行政人員為追求鄉(xiāng)村振興政績目標(biāo)，策略性應(yīng)用不對稱的信息優(yōu)勢、政策執(zhí)行的彈性空間，在短時(shí)間內(nèi)以振興鄉(xiāng)村為名實(shí)施偏離鄉(xiāng)村發(fā)展預(yù)期目標(biāo)的偏差行為。偏差行為主體主要涉及基層政府組織，目的是策略性或趨利性地達(dá)成鄉(xiāng)村振興短期績效目標(biāo)；其手段是利用鄉(xiāng)村振興帶來的資源優(yōu)勢、傾斜政策，開展“盆景式”“集中化”“文牘化”等治理行為。它的結(jié)果是鄉(xiāng)村振興行為脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)性價(jià)值目標(biāo)，進(jìn)而侵蝕公共利益、弱化農(nóng)民主體地位、影響政府公信力。

鄉(xiāng)村振興偏差行為在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中具有失范性、損害性、輻射性和隱蔽性的多重特質(zhì)。失范性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的價(jià)值特質(zhì)。它在制度層面往往消解或弱化涉農(nóng)制度的規(guī)范性，在一定程度上違反黨的紀(jì)律和作風(fēng)要求。損害性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的核心特質(zhì)。它在本質(zhì)層面破壞了建設(shè)性、發(fā)展性導(dǎo)向，一是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理資源錯(cuò)配和空耗，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村內(nèi)源發(fā)展；二是影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮，忽視農(nóng)民訴求與發(fā)展關(guān)切，甚至違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)律。輻射性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的形式特質(zhì)。其表現(xiàn)為基層政府系統(tǒng)內(nèi)所引發(fā)的行為趨同效應(yīng)，借由模仿學(xué)習(xí)輻射到更大范圍。隱蔽性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的內(nèi)在特質(zhì)。其主要表現(xiàn)為假借鄉(xiāng)村振興的合法性、合理性庇護(hù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興偏差行為結(jié)果的危害不易被識(shí)別，并容易誘發(fā)更大的治理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）鄉(xiāng)村振興偏差行為的現(xiàn)實(shí)表征

鄉(xiāng)村振興偏差行為內(nèi)涵與特征的分析為準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)其現(xiàn)實(shí)表征提供了指引。基層政府偏差行為的現(xiàn)實(shí)表征主要是注重概念創(chuàng)造忽視務(wù)實(shí)行動(dòng)、注重典型塑造忽視均衡發(fā)展、注重行政推動(dòng)忽視內(nèi)源式發(fā)展、注重短期績效忽視可持續(xù)發(fā)展。

1.注重概念創(chuàng)造忽視務(wù)實(shí)行動(dòng)

部分基層政府受思維慣性、片面經(jīng)驗(yàn)影響，往往忽視了鄉(xiāng)村發(fā)展的真問題，過于注重“新瓶裝舊酒式”的概念創(chuàng)造，以標(biāo)新立異的口號(hào)宣傳替代鄉(xiāng)村振興務(wù)實(shí)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興過程中新穎名詞層出不窮，例如，“N 大強(qiáng)農(nóng)行動(dòng)”“N 企興N 村行動(dòng)”“1 ＋N 模式”“X 項(xiàng)目振興之路”等。個(gè)別部門通過富有創(chuàng)新性的概念彰顯鄉(xiāng)村振興業(yè)績、凸顯工作方式方法的改進(jìn)，但更多的是對已有工作的再包裝。

2.注重典型塑造忽視均衡發(fā)展

資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)為農(nóng)村發(fā)展帶來較為富集的發(fā)展資源，但資源配置科學(xué)與否至關(guān)重要。鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，有的基層政府熱衷于壘大戶、樹典型，將發(fā)展要素資源集中化配置，以資源堆疊塑造鄉(xiāng)村振興樣板工程、示范點(diǎn)、亮點(diǎn)村。高強(qiáng)度的資源配置和政策支持打造的典型樣板往往缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力或自主發(fā)展能力，并不具有可復(fù)制和可推廣性，反而損害鄉(xiāng)村振興的普惠性和人民性。個(gè)別工作人員與鄉(xiāng)村精英結(jié)成權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，形成資源分配的“分利秩序”，公共資源被占為己有，導(dǎo)致資源分配不公平［12］。

3.注重行政推動(dòng)忽視內(nèi)源式發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，基層政府偏好以行政化方式推動(dòng)鄉(xiāng)村振興政策落地，開展鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目。一方面，基層以行政化方式包辦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、公共服務(wù)、項(xiàng)目實(shí)施等，農(nóng)民意愿表達(dá)渠道狹窄，這導(dǎo)致農(nóng)民主體性弱化、主動(dòng)性不強(qiáng)，公共服務(wù)供給與農(nóng)民內(nèi)在需求匹配不到位。另一方面，行政推動(dòng)側(cè)重行政效率而易忽視發(fā)展質(zhì)量，村莊建設(shè)服務(wù)于政績亮點(diǎn)和考核績效［13］，鄉(xiāng)村內(nèi)源式發(fā)展動(dòng)力被弱化。

4.注重短期績效忽視可持續(xù)發(fā)展

國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，但是部分基層政府囿于任期限制和政績競爭環(huán)境，往往追求短期績效，力求“速戰(zhàn)速?zèng)Q”，長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略問題被戰(zhàn)術(shù)化或者策略化。這犧牲了鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量、削弱鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的可持續(xù)性。例如，個(gè)別地區(qū)無視資源稟賦而打造遍地開花的旅游村、民俗村，忽視市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭嚴(yán)重［14］，有的發(fā)展項(xiàng)目曇花一現(xiàn)，甚至引發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化。

三、鄉(xiāng)村振興偏差行為的生成原因

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是自上而下貫徹執(zhí)行，也有自下而上的反向作用，具備濃厚的本土情境和復(fù)雜場景。不論是制度結(jié)構(gòu)、組織環(huán)境、目標(biāo)群體，還是執(zhí)行主體本身或干部個(gè)體行為，它們都發(fā)揮一定的作用。其一，鄉(xiāng)村治理體系在正式制度層面規(guī)范和形塑著基層政府行為，自上而下的治理任務(wù)強(qiáng)度、制度約束性質(zhì)是影響基層鄉(xiāng)村振興行為的結(jié)構(gòu)因素。其二，政策執(zhí)行過程中，基層政府無時(shí)無刻不與周圍組織環(huán)境交互作用；在組織系統(tǒng)內(nèi)部競合中確定行為優(yōu)化策略，府際競合是影響基層推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的組織因素。其三，基層干部是鄉(xiāng)村振興政策在基層實(shí)踐層面的決策者與執(zhí)行者。干部的個(gè)人動(dòng)機(jī)、行動(dòng)策略等個(gè)體性因素滲透到基層鄉(xiāng)村振興的全過程、各方面，其行為偏好是影響鄉(xiāng)村振興的個(gè)體因素。為此，本文構(gòu)建“制度—環(huán)境—個(gè)體”三個(gè)維度的分析框架（圖1），嘗試將宏觀系統(tǒng)與微觀行為相結(jié)合，以鄉(xiāng)村振興偏差行為發(fā)生的壓力場域與機(jī)會(huì)場域?yàn)榉治雎窂剑源颂綄むl(xiāng)村振興偏差行為的形成原因。

圖1 鄉(xiāng)村振興偏差行為生成原因的分析框架圖

（一）制度壓力：鄉(xiāng)村振興偏差行為的結(jié)構(gòu)致因

制度作為結(jié)構(gòu)性要素，從宏觀上塑造著基層政府的行動(dòng)界域和行為邏輯。一方面，基層政府面臨的鄉(xiāng)村振興任務(wù)結(jié)構(gòu)較為緊張?；鶎诱鳛閲抑卫眢w系的末梢，是科層組織系統(tǒng)層級(jí)控制、資源配置、任務(wù)下達(dá)和信息管理的末端。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，不僅公共組織的治理重心逐步下移，治理任務(wù)邁向復(fù)合，而且政策執(zhí)行過程監(jiān)督愈加強(qiáng)化，形成了制度性結(jié)構(gòu)緊張?；鶎诱氖聶?quán)承接面臨“接不住”又“必須接”的現(xiàn)實(shí)困境［15］。另一方面，對基層政府的制度約束較為軟化?；鶎诱畧?zhí)行鄉(xiāng)村振興政策具有相對上級(jí)組織的信息優(yōu)勢，上級(jí)組織對其的監(jiān)督有時(shí)難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從而缺乏自上而下的有效監(jiān)督。制度變遷過程產(chǎn)生了軟化的制度環(huán)境［16］，降低偏差行為的成本。由此，制度性結(jié)構(gòu)緊張與制度環(huán)境約束軟化造成的制度壓力成為誘發(fā)鄉(xiāng)村振興偏差行為的結(jié)構(gòu)致因。

1.結(jié)構(gòu)緊張：任務(wù)復(fù)合與控制強(qiáng)化

鄉(xiāng)村振興工作面臨自上而下的復(fù)合治理任務(wù)，基層治理結(jié)構(gòu)愈加剛性，治理壓力隨之上升。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕?！边@構(gòu)成基層推動(dòng)鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)方面振興的任務(wù)結(jié)構(gòu)，既要注重鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，又要保持社會(huì)穩(wěn)定。這促使基層政府治理任務(wù)在廣度、深度上發(fā)生顯著變化，基層治理任務(wù)數(shù)量迅速膨脹、內(nèi)容更具復(fù)雜性。與此同時(shí)，隨著行政權(quán)力、資源重心逐步下移，治理形態(tài)向技術(shù)化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，自上而下的層級(jí)控制也逐步強(qiáng)化。上級(jí)政府通過“數(shù)目字”管理強(qiáng)化基層治理過程控制［17］，往往將鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的定性評價(jià)細(xì)化為量化考核，一定程度上壓縮了基層政府政策執(zhí)行的靈活性空間。因此，當(dāng)治理任務(wù)復(fù)合化疊加層級(jí)控制強(qiáng)化，基層政府既要承接自上而下的多重任務(wù)，又受到嚴(yán)格的過程控制和規(guī)則約束，導(dǎo)致其在政策執(zhí)行過程中不時(shí)陷入兩難境地，出現(xiàn)治理任務(wù)膨脹與治理規(guī)則硬化的結(jié)構(gòu)性緊張。

2.約束軟化：監(jiān)督失準(zhǔn)與制度軟約束

基層政府行為約束的軟化為鄉(xiāng)村振興偏差行為的發(fā)生提供了制度空間。層級(jí)之間的信息不對稱與制度環(huán)境的約束不到位，共同開辟了鄉(xiāng)村振興偏差行為發(fā)生的機(jī)會(huì)空間。軟化的約束制度環(huán)境將降低基層偏差行為懲罰成本，從而起到變相激勵(lì)作用。在監(jiān)督失準(zhǔn)方面，縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督失準(zhǔn)，是政府層級(jí)監(jiān)督的一道難題。鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中治理任務(wù)的復(fù)雜性，影響多層級(jí)政府之間信息采集，形成下級(jí)組織對上級(jí)組織的信息不對稱優(yōu)勢。通過指標(biāo)化操作、數(shù)字化展現(xiàn)，基層政府將復(fù)雜治理任務(wù)數(shù)據(jù)化，但是“數(shù)據(jù)”真實(shí)性難以驗(yàn)真。限于政府層級(jí)鏈條，數(shù)據(jù)信息采集鏈條漫長，基層政府生產(chǎn)而來的數(shù)據(jù)難以精準(zhǔn)［18］。組織層級(jí)之間有效監(jiān)督偏弱，鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中投機(jī)行為的成本降低。在制度約束方面，基層政府處于一種制度軟約束環(huán)境，主要體現(xiàn)在預(yù)算、法治等方面。預(yù)算軟約束使基層政府突破公共預(yù)算限制，影響基層財(cái)政投入的規(guī)范性?；鶎訉俚鼗芾砣趸痉w系權(quán)威，難以對基層政府偏差行為形成有力硬約束［19］。這些均降低了基層政府實(shí)施偏差行為的成本。制度失靈下突破約束的高收益將激發(fā)基層政府自我理性，追求自身利益最大化，產(chǎn)生突破約束的偏差行為。

（二）交互影響：鄉(xiāng)村振興偏差行為的組織致因

處于治理場域的基層政府，條塊之間、塊塊之間既有競爭又有合作，基層組織行為是這種復(fù)雜互動(dòng)的產(chǎn)物。基層組織決策在一定程度上是以其他組織為參照體系而作出的決策。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著超越常規(guī)的治理任務(wù)、變革阻礙和首創(chuàng)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府之間需要彼此合作。但是在錦標(biāo)賽體制影響下，地區(qū)間對資源的競爭較為激烈。組織系統(tǒng)內(nèi)部相互競合，塑造了組織系統(tǒng)的條塊性障礙，為鄉(xiāng)村振興偏差行為提供了組織環(huán)境土壤。

1.府際競爭：地方保護(hù)與協(xié)同乏力

政績考核以各行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量為指標(biāo)，這容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義問題［20］（P237-238）。而保護(hù)屬地市場、爭奪生產(chǎn)要素，又引發(fā)地區(qū)間的市場封鎖、產(chǎn)業(yè)保護(hù)、重復(fù)建設(shè)等問題。與地方保護(hù)主義相伴而生的是基層政府“塊塊”之間的協(xié)同治理困境。一方面，既有行政體制下，基層政府之間的治理資源缺少協(xié)同聯(lián)動(dòng)的整合平臺(tái)。條塊分割、多頭管理的組織網(wǎng)絡(luò)通常抑制跨區(qū)域溝通。另一方面，基層政府協(xié)同治理配套政策不到位，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、考核評價(jià)指標(biāo)互異，區(qū)域性制度壁壘尚難根除。這些都阻礙府際治理的分工與合作，客觀上限制了政策的合理執(zhí)行。不論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治安綜合治理，都屬于跨區(qū)域公共治理問題。只有基層政府協(xié)同配合、齊抓共管，才能化解鄉(xiāng)村治理“公地悲劇”問題。

2.聯(lián)合避責(zé)：取向轉(zhuǎn)換與風(fēng)險(xiǎn)外溢

廣泛存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)“有組織的不負(fù)責(zé)任”［21］（P143），出現(xiàn)不少的政府避責(zé)或反向避責(zé)現(xiàn)象。面對鄉(xiāng)村治理外部環(huán)境復(fù)雜性和不確定性、強(qiáng)問責(zé)壓力，部分基層政府行為取向由邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)［22］。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，大量治理任務(wù)向基層下沉，但并未伴隨權(quán)力賦能，甚至出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)層層向下轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，基層治理責(zé)任超載，不得不規(guī)避潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)與相關(guān)責(zé)任?；诒茇?zé)取向的邏輯，基層政府由主動(dòng)積極創(chuàng)造最大業(yè)績轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O被動(dòng)，最大程度減少風(fēng)險(xiǎn)。

基于強(qiáng)大的治理壓力與問責(zé)機(jī)制，基層治理實(shí)踐存在風(fēng)險(xiǎn)外溢的不確定性。當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)溢出實(shí)際控制范圍時(shí)，基層政府與上級(jí)政府就形成避責(zé)聯(lián)合體，以反向避責(zé)行為最大限度地應(yīng)對、減輕來自更上一級(jí)政府的問責(zé)壓力［23］。府際聯(lián)合避責(zé)致使基層政府原本個(gè)別的消極避責(zé)行為蔓延為組織層級(jí)之間、條塊之間的集體行動(dòng)。這將消解跨區(qū)域公共政策執(zhí)行以及基層治理能力。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中公共政策執(zhí)行的取向轉(zhuǎn)換為風(fēng)險(xiǎn)管理，而治理風(fēng)險(xiǎn)的外溢性進(jìn)一步促使局部偏差行為演變?yōu)榧w行動(dòng)。聯(lián)合避責(zé)所引發(fā)的基層集體性消極作為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

（三）行為偏好：鄉(xiāng)村振興偏差行為的個(gè)體致因

上述結(jié)構(gòu)性影響、條塊性阻礙體現(xiàn)了基層政府行為的一般性、系統(tǒng)性邏輯，與此同時(shí)還要注意其特殊性、個(gè)體性邏輯。深入理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的政策執(zhí)行偏差行為，還需具象化地考察基層政府人格化代表——基層干部的行為邏輯。作為具體決策與執(zhí)行主體的基層干部，其注意力配置摻雜了個(gè)體行為的成本—收益因素。一方面，在具體治理過程中趨利避害，以責(zé)任稀釋規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，圍繞職位職級(jí)晉升展開鄉(xiāng)村振興的政績競爭，競相向上、向社會(huì)展現(xiàn)標(biāo)志性、開創(chuàng)性、數(shù)據(jù)化治理績效，以獲取競爭優(yōu)勢。

1.責(zé)任稀釋：權(quán)責(zé)分立與注意力配置

鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，基層干部責(zé)任稀釋的表現(xiàn)主要為以下四個(gè)方面。其一，以縮減行政事務(wù)、下放任務(wù)等方式將治理任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移。其二，忙而不動(dòng)、表面服從而實(shí)際上敷衍工作任務(wù)。其三，不斷請示匯報(bào)、請求上級(jí)明確指示向上轉(zhuǎn)移責(zé)任。其四，扭曲、隱藏基層真實(shí)信息，選擇性上報(bào)掩飾自身錯(cuò)誤?；鶎痈刹堪炎⒁饬劢褂谪?zé)任稀釋，采取策略性消極行動(dòng)，影響基層治理效能，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中不作為、消極作為的滋生和蔓延。

究其原因，權(quán)責(zé)分離不斷擠壓基層干部正面施政的注意力配置，造成其轉(zhuǎn)向消極的避責(zé)行為。一方面，鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，基層干部往往難以充分平衡權(quán)力與責(zé)任，權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)使他們個(gè)人被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)加大。面對鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中非常規(guī)性任務(wù)大量下沉，為應(yīng)對鄉(xiāng)村治理緊迫性任務(wù)，以“一票否決”“一把手工程”“攻堅(jiān)項(xiàng)目”等實(shí)現(xiàn)非常規(guī)治理，這引發(fā)責(zé)任下移且權(quán)力上收的權(quán)責(zé)分立［24］。另一方面，在權(quán)責(zé)分立的情況下，基層干部直面愈加沉重的治理責(zé)任與問責(zé)壓力，其注意力往往轉(zhuǎn)為主動(dòng)地稀釋責(zé)任。因?yàn)榛鶎痈刹坑邢薜臅r(shí)間與信息處理能力，所以基層干部注意力配置的重要取向是如何實(shí)現(xiàn)責(zé)任稀釋從而避免個(gè)人問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、化解問責(zé)壓力，進(jìn)而規(guī)避負(fù)面評價(jià)。

2.政績競爭：目標(biāo)轉(zhuǎn)換與治理創(chuàng)新

基于政績競爭考慮，基層干部偏好短期政績工程的行為，增加了鄉(xiāng)村發(fā)展的不可持續(xù)性。受干部任期、職位調(diào)動(dòng)、任職交流和年齡限制等因素影響，基層干部的政績競爭愈加激烈。任期的不確定性激勵(lì)干部采取急功近利的短期主義行為提升任期內(nèi)政績。提升任期政績的典型做法是通過資源堆疊營造政績工程。個(gè)別基層政府短期內(nèi)大量出售土地以便增加財(cái)政收入、擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模獲取項(xiàng)目資金，用于項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得任期內(nèi)突出政績。資源堆疊發(fā)展方式一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，但也導(dǎo)致政府組織債務(wù)規(guī)模膨脹，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

政績競爭動(dòng)機(jī)下，鄉(xiāng)村振興中基層干部突顯政績的另一方面是治理創(chuàng)新，但這也使形式主義問題頻發(fā)。破解鄉(xiāng)村社會(huì)長期發(fā)展累積的復(fù)雜性難題，離不開基層干部的創(chuàng)造性工作。政績競爭動(dòng)機(jī)下，基層干部競相追求亮眼數(shù)據(jù)和項(xiàng)目，創(chuàng)新成為彰顯治理績效、證明干部能力的突破點(diǎn)［25］。為實(shí)現(xiàn)短期治理創(chuàng)新效益，基層干部策略性地將創(chuàng)新過程轉(zhuǎn)換為可預(yù)期的程序性過程，不僅通過設(shè)立“示范點(diǎn)”“示范鎮(zhèn)”，來包裝創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，謀求創(chuàng)新正面聲譽(yù)，而且注重使用“首創(chuàng)”“率先”等符號(hào)化操作，提升創(chuàng)新政績影響力，進(jìn)而達(dá)成“創(chuàng)新”的計(jì)劃性生產(chǎn)，產(chǎn)生不觸及根本的形式化創(chuàng)新。這些追求創(chuàng)新形式和創(chuàng)新數(shù)量的行為，通常犧牲創(chuàng)新質(zhì)量和發(fā)展之根本。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)村振興偏差行為因制度層面結(jié)構(gòu)性影響、組織層面條塊性阻礙、個(gè)體層面行為偏好綜合作用而生成。首先，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下，基層政府面臨國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)執(zhí)行的硬性要求，它的任務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理壓力增大，而制度變遷過程中層級(jí)監(jiān)督、制度約束方面愈加軟化，宏觀上的制度壓力誘發(fā)政策執(zhí)行偏差行為。其次，中觀組織環(huán)境塑造基層政府施政取向，府際之間交叉互動(dòng)、競合交錯(cuò)，從不同向度影響其行為，進(jìn)而引發(fā)偏差行為。最后，基層干部既要在政績競爭中脫穎而出，又要努力避免基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊政治生命，個(gè)體內(nèi)在的理性行為構(gòu)成鄉(xiāng)村振興偏差行為的微觀機(jī)制。就行為邏輯而言，三個(gè)層次的解釋要素因共同作用于基層政府而實(shí)現(xiàn)耦合，綜合作用導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興偏差行為的產(chǎn)生。其中，制度的結(jié)構(gòu)性張力、府際競爭的負(fù)面效應(yīng)以及責(zé)任稀釋的避害動(dòng)機(jī)共同構(gòu)筑基層被動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興偏差行為的壓力場域；而軟化的約束制度環(huán)境、聯(lián)合避責(zé)的推動(dòng)作用、政績競賽的個(gè)體驅(qū)動(dòng)共同營造基層主動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興偏差行為的機(jī)會(huì)場域。

四、鄉(xiāng)村振興偏差行為的規(guī)避機(jī)制

鄉(xiāng)村振興偏差行為不僅阻滯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效推進(jìn)、影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的成效，還影響農(nóng)民對國家發(fā)展的信心以及對基層政府的信任。本文提出要在精準(zhǔn)識(shí)別、明晰原因的基礎(chǔ)上，從供給需求、政治生態(tài)、干部作為三個(gè)方面構(gòu)建有效的規(guī)避機(jī)制，進(jìn)而更好地防范鄉(xiāng)村振興偏差行為，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）注重供需平衡，以系統(tǒng)思維推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

治理任務(wù)與制度約束的平衡是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興回歸本質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。一方面，上級(jí)要運(yùn)用系統(tǒng)思維推動(dòng)鄉(xiāng)村振興治理任務(wù)供給與治理資源需求相平衡，提升任務(wù)配置科學(xué)化程度，避免多頭下派、重復(fù)建設(shè)問題。各地通過負(fù)面清單、積分制治理等手段，增強(qiáng)基層政府常規(guī)治理能力、規(guī)范工作范圍，防止中心工作擴(kuò)散到各項(xiàng)常規(guī)工作當(dāng)中。在基層考核方面，避免不必要的過程性考核，突出實(shí)際需求和結(jié)果導(dǎo)向，為基層提供相應(yīng)的自由裁量空間。以基層社會(huì)需求為導(dǎo)向，賦予非正式治理有效參與途徑。增強(qiáng)資源賦能，為基層提供制度、人力、服務(wù)和財(cái)政等公共資源，注重與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)基層善治能力。另一方面，注重改善約束平衡，增強(qiáng)基層黨組織的引領(lǐng)作用，全方位構(gòu)建鄉(xiāng)村振興硬約束的制度環(huán)境。完善自上而下的縱向監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，健全科學(xué)合理的立體式監(jiān)督體系。健全基層橫向監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮同級(jí)人大監(jiān)督作用，暢通和拓展民眾利益訴求渠道。此外，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中政府行為透明度，拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道。

（二）突出多維互動(dòng)，以組織協(xié)同優(yōu)化基層治理體系

基層治理體系的優(yōu)化離不開多維互動(dòng)治理［26］，基層政府要增強(qiáng)基層組織協(xié)同，拓展合作空間。其一，在橫向上，以區(qū)域統(tǒng)籌增進(jìn)基層政府間協(xié)同合作。一是由區(qū)域競爭導(dǎo)向區(qū)域合作，在更高層級(jí)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)。打破鄉(xiāng)村振興中合作不優(yōu)的局面。構(gòu)建區(qū)域合作公共治理組織，作為政府間矛盾、沖突消解的平臺(tái)，增進(jìn)區(qū)域內(nèi)合作意愿，將地區(qū)間比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)為協(xié)同優(yōu)勢和治理效能，超越屬地管理的局限性，實(shí)現(xiàn)互利共贏的新局面。二是消解地區(qū)間行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域治理協(xié)同。協(xié)同推進(jìn)要素資源整合，在互相協(xié)作、功能優(yōu)化中實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，進(jìn)而在更高層次上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興整體性發(fā)展。其二，在縱向上，促進(jìn)條塊協(xié)同合作，增強(qiáng)上級(jí)職能部門對基層政府業(yè)務(wù)指導(dǎo)。通過條塊結(jié)對構(gòu)建條抓塊統(tǒng)的資源整合機(jī)制，圍繞項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)工作構(gòu)建上級(jí)職能部門與基層政府協(xié)同共治機(jī)制。推動(dòng)上級(jí)職能部門與基層政府目標(biāo)協(xié)同、資源整合，找到雙方利益結(jié)合點(diǎn)。實(shí)行雙重考核，既考核基層專項(xiàng)工作或項(xiàng)目工作，也對上級(jí)職能部門開展績效考核，構(gòu)建條塊緊密合作、協(xié)同互進(jìn)的利益共同體。將職能部門專業(yè)優(yōu)勢與基層屬地優(yōu)勢相結(jié)合，向基層賦能推動(dòng)條塊合作共治。與此同時(shí)，以黨建引領(lǐng)促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)與條塊協(xié)同。通過支部聯(lián)建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、資源聯(lián)享等方式，聚合上級(jí)職能部門、屬地企事業(yè)單位等組織，進(jìn)而更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理格局。

（三）重視激勵(lì)約束，以容錯(cuò)機(jī)制促進(jìn)基層干部擔(dān)當(dāng)作為

科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制是善治的重要條件?；鶎诱匀蒎e(cuò)機(jī)制促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)作為，激發(fā)預(yù)期行為。其一，穩(wěn)定基層干部主動(dòng)作為的心理預(yù)期。容錯(cuò)機(jī)制有助于提升基層干部干事創(chuàng)業(yè)安全感，包容鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的探索失誤，賦予其個(gè)人行為穩(wěn)定心理預(yù)期。通過科學(xué)界定問責(zé)與容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，把推動(dòng)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域改革或創(chuàng)新的無意過失與謀取私利的故意行為區(qū)別開來。這樣既保護(hù)基層干部積極性，又防止容錯(cuò)權(quán)濫用。其二，重塑基層干部行為動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)作為動(dòng)力。發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制正向激勵(lì)作用，基于物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、晉升激勵(lì)重塑不忘初心、服務(wù)為民的心理動(dòng)機(jī)，激發(fā)干部勇于擔(dān)當(dāng)、銳意進(jìn)取的精神動(dòng)力。其三，塑造基層干部科學(xué)民主的決策風(fēng)格?；鶎痈刹康目茖W(xué)決策、民主決策、依法決策，能夠促進(jìn)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行以及公共政策決策效能提升，要通過及時(shí)問責(zé)不當(dāng)作為和隨意決策行為，塑造基層干部科學(xué)決策、民主決策的風(fēng)格?？傊?，問責(zé)與容錯(cuò)的合理均衡能調(diào)整優(yōu)化基層干部心理預(yù)期、行為動(dòng)機(jī)、決策行為，激發(fā)基層干部在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)作為。

五、總結(jié)與討論

沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國式現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興是國家的需要和人民的期盼。基層政府的偏差行為，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村振興成效。對鄉(xiāng)村振興中基層政府偏差行為的內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)表征的梳理有助于形成系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。從“制度—環(huán)境—個(gè)體”三維框架對鄉(xiāng)村振興偏差行為的分析表明，鄉(xiāng)村振興偏差行為是鄉(xiāng)村治理宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行為共同作用的結(jié)果，表現(xiàn)在制度層面結(jié)構(gòu)性壓力、組織環(huán)境的條塊性阻礙和基層干部個(gè)體行為偏好，這三者導(dǎo)致基層組織主動(dòng)或被動(dòng)出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偏差行為。需要指出的是，探討鄉(xiāng)村振興偏差行為并不是為了否定鄉(xiāng)村振興成效，而是為了更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。有效規(guī)避鄉(xiāng)村振興偏差行為，要從機(jī)制層面矯正基層實(shí)踐進(jìn)程中的偏差行為，注重基層治理任務(wù)供需平衡、優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理體系、促進(jìn)基層干部擔(dān)當(dāng)作為，確保通過鄉(xiāng)村振興更好地增進(jìn)廣大農(nóng)民福祉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。