韋曙和

從供給需求兩側談高校后勤高質(zhì)量發(fā)展

韋曙和

[蘇州蘇大教育服務投資發(fā)展（集團）有限公司]

文章立足高校后勤高質(zhì)量發(fā)展，從現(xiàn)狀分析入手，論述了高校后勤供給側結構性改革的目標及重難點，探討了高校后勤實現(xiàn)供給側結構性改革的途徑和策略，在此基礎上，提出要加強需求側管理，構建一體化的高?，F(xiàn)代后勤服務體系。

供給側；需求側；改革；管理；現(xiàn)代后勤服務體系

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》發(fā)布并指出：“高校后勤改革的方向是社會化?！睆哪菚r起至今，高校后勤社會化改革歷經(jīng)38年的實踐探索取得了輝煌的成績，高校后勤社會化改革開啟了國家新發(fā)展階段供給側結構性改革的先河，為當下全國范圍內(nèi)開展供給側結構性改革提供了寶貴經(jīng)驗，而全國范圍內(nèi)的供給側結構性改革也為從更高的高度和更新的視角推動高校后勤社會化改革提供了理論和政策依據(jù)。

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，要“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需求為根本目的”, "推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，"戰(zhàn)略導向：‘十四五’時期推動高質(zhì)量發(fā)展，必須立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局。必須堅持深化供給側結構性改革，以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領和創(chuàng)造新需求，提升供給體系的韌性和對國內(nèi)需求的適配性。必須建立擴大內(nèi)需的有效制度，加快培育完整內(nèi)需體系，加強需求側管理，建設強大國內(nèi)市場。”

在高校后勤社會化改革的多年實踐中，我們面臨著許多挑戰(zhàn)和任務。為了實現(xiàn)高校后勤的高質(zhì)量發(fā)展，從供給與需求兩側的結合上進行研究是非常必要和迫切的。只有深入了解供給與需求的關系，才能更好地滿足高校教學科研、師生工作生活的需要，從而提高后勤服務的質(zhì)量和效率。同時，這也是推進高校后勤社會化改革的重要途徑。

一、高校后勤供給側結構性改革的現(xiàn)狀

目前高校后勤服務提供的模式主要有三種。

一是學校自己組織力量辦后勤實體，學校后勤服務工作主要由學校自己負責、自已提供（目前，相當部分高校后勤經(jīng)濟實體仍在運營）。這種后勤經(jīng)濟實體主要成立于上個世紀末和本世紀初，相對于當時普遍行政化的后勤體制具有一定的先進性，但是隨著時代的進步，社會服務市場的發(fā)育逐漸成熟，學校后勤事業(yè)編制員工大量減少，其歷史使命已經(jīng)基本完成。

根據(jù)國家相關政策，高校后勤行政總體上不再增加一線員工編制，而是采取勞務派遣或服務外包的方式解決后勤服務用工問題；另外，現(xiàn)存的高校后勤經(jīng)濟實體由于面臨的困難越來越多，面對市場化競爭和招投標的要求難以應對，特別是勞務用工方面存在許多不符合法律法規(guī)的現(xiàn)象難以解決，高校后勤實體的存在已經(jīng)越來越不適應國家發(fā)展形勢和現(xiàn)行政策的要求。

二是社會企業(yè)提供后勤服務為主，學校自己辦后勤為輔。目前占有相當比例的高校都向社會開放了部分或大部分的后勤服務市場（其中?？祁惖母咝Ｓ捎跉v史包袱不重，基本實現(xiàn)了向社會企業(yè)購買服務的運行模式），而學校自辦后勤采用中心實體運行的模式，主要是作為一種過渡，其目的在于安排一部分學校事業(yè)編制后勤職工，待事業(yè)編制后勤一線員工規(guī)?？s小到一定程度時，后勤服務市場的全面開放將成為一種必然。

三是完全由市場力量提供后勤服務且學校部分非核心業(yè)務實現(xiàn)了外包。通過公平公正的市場競爭，社會優(yōu)質(zhì)企業(yè)進入高校后勤服務市場，帶來了全新的服務理念和高質(zhì)量的服務產(chǎn)品，不但能夠提供基本保障類服務、滿足學校教學科研、師生工作的正常運行，而且能夠承擔高校教學、圖書館、運動場所等高校非核心業(yè)務的創(chuàng)新型服務，實現(xiàn)了創(chuàng)新引領需求的目標，滿足了國家實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)的戰(zhàn)略要求；能夠協(xié)助和配合學校開展服務育人活動，助力“三全育人”教育目標的實現(xiàn)。該模式可大大減輕學校辦學成本，提高服務效率和質(zhì)量，既可滿足師生員工對工作生活的需求，亦可提升學校教學科研核心業(yè)務生產(chǎn)力。

總體上來講，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，適合高校選擇的后勤服務企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成規(guī)模宏大的市場主體，為實現(xiàn)高校后勤高質(zhì)量發(fā)展提供了必要條件，高校后勤服務供給方式從完全由學校組織力量自己辦后勤正在向市場提供服務為主的方向轉化。目前，不少省份高校的后勤市場化服務比重已占據(jù)大半壁江山，但從全國范圍看，學校后勤由市場提供服務的比例還未占據(jù)壓倒性優(yōu)勢，特別是本科高校表現(xiàn)尤為突出。

同時，對供給側結構性改革和需求側管理如何與高校后勤改革的實踐相結合，如何用供給側結構性改革和加強需求側管理的理論、政策來指導高校的后勤改革，如何以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領和創(chuàng)造新需求來實現(xiàn)高校后勤的現(xiàn)代化等問題，尚未引起相關方面的高度重視。

二、高校后勤供給側結構性改革的目標

首先，高校后勤改革的目標是社會化、市場化，38年來這個目標一直沒有變。高校后勤供給側結構性改革涉及的核心問題也是解決“由誰來提供后勤服務”這一根本問題。根據(jù)黨中央“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的要求，高校后勤服務工作主要應當由專業(yè)化的社會企業(yè)負責提供，應當通過市場有序競爭的方式來配置社會資源。因此高校后勤供給側結構性改革，就是要變學校自己辦后勤的模式為社會企業(yè)提供服務的模式。

其次，高校后勤供給側結構性改革的具體目標是建立“市場提供服務、學校自主選擇、強化需求管理、政府監(jiān)管調(diào)控、行業(yè)自律引導、社會全面監(jiān)督”的新型后勤保障體系。經(jīng)過三十多年的改革實踐探索，這個目標是正確的，也是可行的。

三、高校后勤供給側結構性改革的難點和重點

（一）理念問題

1.在實施改革目標時，有些學校面對原有自給自足的后勤管理與服務體制顯得難以割舍。在改革的過程中，不少學校覺得自己手中有一支隊伍，后勤服務有保障；認為自己組織力量提供后勤服務安全、可靠、方便，原有的后勤編制職工更易于管控。但在過往實踐中普遍出現(xiàn)的問題已表明，后勤工作效率不高，后勤隊伍普遍出現(xiàn)了熵增現(xiàn)象，形成了“干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣”的局面。

2.有些人認為社會企業(yè)就是來賺錢的，與其讓人家賺，不如學校自己辦，一些學校后勤實體的管理者也存在“自己經(jīng)營自己方便”的本能沖動。

3.對供給側結構性改革認識不足，對高校后勤社會化改革本質(zhì)上屬于供給側結構性改革的重要組成部分的認識不足，如何將“使市場在資源配置中起決定性作用”的黨中央重大決策與高校后勤市場運行相接軌的認識比較模糊。

4.教育行政部門有一段時間對后勤在教育強國中的地位和作用重視不夠，在重大教育政策制定和規(guī)劃文件中對高校后勤供給側結構性改革和加強需求側管理很少提及，很少得到反映。

5.少數(shù)高校領導過分強調(diào)因校制宜，在后勤改革決策研究時往往不與國家供給側結構性改革（后勤社會化改革）要求相聯(lián)系，將“特殊性”作為學校自己辦后勤的理由和依據(jù)。高校后勤改革一直在前進與后退二者之間徘徊，對教育事業(yè)帶來一定的損失。

關鍵時刻黨中央指明了方向，“十四五”期間提出了“以深化供給側結構性改革為主線” “必須堅持深化供給側結構性改革”等重要論述。目前，高校后勤面對供給側結構性改革需要回答高校后勤服務是回到自已辦后勤的老路，還是走市場化的道路、以社會企業(yè)為主力軍？更要回答“要讓市場在資源配置中起決定性作用”在高校后勤改革中能否落實以及如何體現(xiàn)等問題。

（二）現(xiàn)實問題

1.少數(shù)學校后勤崗位還存有一些事業(yè)編制職工，引進社會企業(yè)辦后勤，上述人員工作安排較為困難，利益調(diào)整必然帶來一些阻力。同時，學校后勤實體長期以來利用校辦后勤企業(yè)吸收了一批企業(yè)編制員工并聘用了大批勞務用工，實施解聘或重新安排困難很大。

2.有些學校經(jīng)費較為充足，自建后勤服務隊伍有本錢，后勤管理力量比較強，后勤某些方面工作辦得不錯（但開支成本比較高的情況一直未能得到客觀有效的評價），各方面還比較滿意 ，所以深化后勤改革動力不足。

3.有些地區(qū)和學校引進社會企業(yè)辦后勤，在安全、質(zhì)量、服務、育人體系建設諸多方面出了一些問題，就認為后勤社會化行不通，產(chǎn)生抵觸。實際上問題的出現(xiàn)與學校引進社會企業(yè)的方式和引進什么樣的企業(yè)有密切的關系。事實上，無論后勤服務是由社會企業(yè)提供還是由學校后勤實體提供并不是后勤服務出現(xiàn)問題的主要因素，其根本在于需求側管理的方式與水平，以及供給側企業(yè)（實體）的誠信度與服務能力。

4.高校后勤供給側結構性改革推進了相當長一段時間，社會企業(yè)大量進入學校后勤服務的各個領域，目前存在的問題與取得的成績不禁讓人思考，高校應當引進什么樣的后勤企業(yè)？

擺在進入或準備進入高校后勤服務市場的社會企業(yè)面前的挑戰(zhàn)是：如何誠實履行合約，自覺接受校方的監(jiān)管？如何提升后勤服務的質(zhì)量？如何自覺與學校形成服務育人的共同體？如何成為高校后勤需要的、歡迎的、離不開的好幫手？

高校需要企業(yè)提供滿足學校教學科研、師生工作生活的高質(zhì)量服務，既要能提供高質(zhì)量的基礎后勤保障服務，也要能夠提供優(yōu)質(zhì)、難忘的超值服務（如校企合作服務育人，防疫抗疫期間的服務等）。同時，高校也是培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人的重要場所，對“三全育人”有著較高的要求，對進入高校后勤服務場所的社會企業(yè)，必然存在”服務育人“的要求，相關企業(yè)的員工應具備服務育人的理念、素養(yǎng)和技能。因此，堅持“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的市場競爭原則，選擇優(yōu)質(zhì)的服務企業(yè)才能保證高校后勤的高質(zhì)量發(fā)展。

5.引進社會企業(yè)提供后勤服務，在市場運行方面也存在一些問題。目前后勤大物業(yè)服務市場招標往往偏離高質(zhì)量發(fā)展的目標，出現(xiàn)了惡意競爭的跡象。政府部門對小微企業(yè)投標的照顧和政策傾斜在高校后勤服務領域的實施值得研討，因為從高校后勤服務的需求來講，小微企業(yè)能夠承擔的服務內(nèi)容并不多，從國家稅收和安排就業(yè)的角度特別是對年輕大學生的就業(yè)角度講，具有較高知識技能文化含量的大中型勞動密集型企業(yè)更適合大學生就業(yè)。實踐表明，以大生產(chǎn)為特征的大中型企業(yè)組織更有利提升員工的綜合素養(yǎng)，更有利于提升中華民族的整體素養(yǎng)。

高校后勤餐飲在貫徹五部委文件的過程中也存在不少問題，不少學校以中標為由，采取“餐飲企業(yè)須帶資金投入以改善就餐條件”或“企業(yè)上繳管理費或變相費用”等方式。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要由于對學生餐飲公益性要求的問題認識不清，沒有把執(zhí)行五部委文件精神上升到“為大學生提供餐飲服務是貫徹國家公益性原則、促進教育公平”的認知高度上，而是片面強調(diào)學校經(jīng)費緊張，從而曲解了五部委文件精神。

（三）具體的政策導向問題

黨的十九大以來，一系列文件精神對高校后勤供給側結構性改革的方向和加強需求側管理要求很明確，但是教育行政部門具體的指導意見長期不太明晰，沒有把高校后勤社會化改革與深化供給側結構性改革的要求相聯(lián)系，導致目前許多學校后勤供給側結構性改革五花八門。2011年國家五部委曾發(fā)布《教育部等五部門關于進一步加強高等學校學生食堂工作的意見》教發(fā)〔2011〕7號，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些問題，近幾年各地政府加強了審計和檢查，高校食堂中的亂象才有所遏止。

（四）對高校后勤服務的屬性存在分歧

根據(jù)《國家經(jīng)濟行業(yè)分類》國家標準（GB/T4754—2017），高校后勤服務應屬于單位后勤，從屬于商務服務類，而并不屬于物業(yè)管理類；但在實際運行中，財政部門發(fā)布《政府采購品目分類目錄》（2022年印發(fā)），將高校后勤服務主體部分歸并到物業(yè)范疇，提出對小微企業(yè)進入高校后勤服務業(yè)的硬性比例，并不符合高校后勤的實際需求，不利于高校后勤的保障和高質(zhì)量的發(fā)展。

（五）如何以供給創(chuàng)造需求價值

為實現(xiàn)高校后勤高質(zhì)量發(fā)展，在高校后勤服務中落實國家“十四五”規(guī)劃“以高質(zhì)量供給創(chuàng)造引領新需求”的要求意義重大。高校后勤服務通過市場化實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的配置，可以滿足高校教學科研、師生工作生活的需求，實現(xiàn)“滿足人們對生活質(zhì)量的改善和提升核心業(yè)務生產(chǎn)力”的目標，真正體現(xiàn)后勤管理和后勤服務在高校辦學中的價值。這在以往高校后勤改革的實踐中已經(jīng)得到證明。

此外，不少高校后勤服務企業(yè)根據(jù)學校的發(fā)展需要，通過承接圖書館、實驗室、教學輔助場所等非核心業(yè)務，為高校提供了全新的服務，創(chuàng)造出高校對后勤服務的新需求。如高校將非核心業(yè)務外包，精簡管理力量和流程，可以集中精力搞好教學科研，可以較大幅度提升辦學效率，從而實現(xiàn)提升教學、科研等核心競爭力的目的。此類實踐對于深化高校管理改革、提升辦學效率、建設現(xiàn)代化的高校，具有創(chuàng)新引領的意義。

四、高校后勤實現(xiàn)供給側結構性改革的途徑和策略

（一）加快校內(nèi)后勤實體改革的進程，制定改革總體方案

將大部分或全部后勤生活性服務業(yè)務交由專業(yè)化的社會企業(yè)，將大部分教學科研輔助性質(zhì)的管理和服務通過購買服務的形式外包給專業(yè)化的設施管理（FM）企業(yè)，將少部分純經(jīng)營服務性質(zhì)的業(yè)務如超市、賓館等可交由學校資產(chǎn)經(jīng)營公司或地方政府下屬的國有企業(yè)進行分類經(jīng)營。

（二）堅定不移地開放后勤服務市場

學校后勤服務市場的開放要遵循“逐步、有序、擇優(yōu)、持久”的原則開展，學校后勤供給側結構性改革要堅持“走小步、不停步、機會成熟跨大步”的策略有序推進，選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)的過程也是一個需要實踐和時間檢驗的過程。

（三）妥善處理原有用工的歷史遺留問題

由于學校在一段時期內(nèi)大舉興辦后勤實體，用多種形式聘用了許多勞務用工，許多人員已經(jīng)超過了“勞動合同法”界定的無固定用工的期限，處理起來比較復雜。學校應該按照相關法規(guī)制訂詳細可操作的方案，積極、穩(wěn)步推進。

五、加強需求側管理，構建一體化的高?，F(xiàn)代后勤服務體系

其一，2020年中央經(jīng)濟工作會議上首次提出了“注重需求側管理”的要求。實際上，學校后勤服務的需求側就是校方，學校師生和學校行政對服務的需求通過學校職能部門的整合形成了需求側管理。

目前，校內(nèi)甲乙方體制的合并形成新的需求側管理方的進程正在加快，從行政性的單一后勤管理到校內(nèi)后勤甲乙方的設立與運行，再到校內(nèi)后勤甲乙方的合并，經(jīng)歷了否定之否定的過程，這不是后勤社會化改革的倒退，而是從后勤社會化改革到高校后勤供給側結構性改革螺旋式上升的體現(xiàn)。學校后勤甲乙方合并，學校后勤職能部門的整合，可以加強學校后勤管理的力量，提升后勤管理的效率。

其二，需求側管理是實現(xiàn)高校后勤高質(zhì)量的決定性因素?！皩W校后勤服務搞得好不好”，一方面取決于企業(yè)服務方的品質(zhì)和綜合實力，另一方面更取決于學校管理方（需求側）的管理能力和管理水平。供給方（社會企業(yè)）的選擇基本由校方?jīng)Q定，供給方的服務運行由校方管理監(jiān)督，主導權都在校方，因此后勤服務質(zhì)量的好壞決定權仍在校方手中。

其三，在深化學校后勤供給側結構性改革中必須牢牢抓住“需求側管理”這一主要因素，在學校管理方的建設上下功夫，這也是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

《高等教育法》中指出，高校組織機構的設置，應遵循“實際需要”和“精簡效能”的原則。有的高校后勤部門林立，過度制約，造成工作效率不高，有的學校后勤人員冗余，管理效率低下等情況嚴重。當下，高校組織機構的設置與目標差距較大，仍需不斷調(diào)整和完善。

其四，需求側管理主要是解決“誰來管”的問題，也是學校后勤職能部門應如何設置的問題。對于高校機構設置、編制以及管理范疇，應由教育行政部門提出統(tǒng)一性原則并執(zhí)行。目前各高校后勤管理的對象、范圍、內(nèi)容均不相同，機構設置在某些方面存在不夠完善的情況，造成中國高校后勤基礎數(shù)據(jù)庫難以建立、后勤管理的效率和效益難以評價的現(xiàn)狀。如果缺少對學校后勤管理效率、投入效益的評價，那么這項評價就不是科學全面的，更無法實現(xiàn)國家“十四五”規(guī)劃提出的“建立健全教育評價制度和機制”的具體要求。

同時也要解決“后勤怎么管”和“怎么提升后勤管理效率和績效”的問題。選擇社會企業(yè)承辦后勤服務業(yè)務必然要采用市場競爭、招標投標、合同協(xié)議方式進行，同時也要防止在招投標中由于惡性競爭和潛規(guī)則帶來的偏離管理目的的相關條款。

例如物業(yè)管理招標中由于市場競爭評價指標不科學的影響，以人均單價低者為中標依據(jù)，形成了以“數(shù)人頭”為主要處罰依據(jù)而不考慮實際服務效果的情況；如在學生食堂招標中違反規(guī)定，要求企業(yè)帶資裝修、上繳管理費或變相上繳管理費的做法，實際上加重了學生的生活負擔，違背了通過學生食堂為所有學生提供具公益性質(zhì)的餐飲（全世界高校普遍的做法）以實現(xiàn)教育公平的宗旨。令人擔憂的是，一些學校后勤管理者對此并沒有清醒的認知。

其五，建立現(xiàn)代后勤管理體系，實現(xiàn)后勤管理現(xiàn)代化。高校后勤管理是一個系統(tǒng)工程，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展不僅涉及到校內(nèi)方方面面，還涉及到政府相關部門，涉及到行業(yè)協(xié)會組織，涉及到社會和學生家庭。

該體系需要政府行政部門、教育主管部門、教育后勤協(xié)會、高校、社會以及第三方共同參與、相互配合，協(xié)同發(fā)揮監(jiān)管、指導、組織、協(xié)調(diào)、檢查、評價、咨詢和管理的作用。

六、以建設現(xiàn)代后勤服務體系為目標

當下，高校后勤戰(zhàn)線要積極回應“教育強國、后勤何為”的時代之問，必須在建設現(xiàn)代后勤服務體系上下功夫?？蓮囊韵聨c著手：

一是以“綠色后勤、質(zhì)量后勤、安全后勤、效率后勤、數(shù)字后勤、文化后勤”為建設目標，堅持理念先行；

二是踐行“綠色、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享”的新發(fā)展理念；

三是引入現(xiàn)代后勤設施管理（FM）的理念，在建筑環(huán)境內(nèi)，整合人員、場所、過程，并以改善人們生活質(zhì)量，提高核心業(yè)務生產(chǎn)力為目的的組織職能；

四是大力推行綜合設施管理（IFM），踐行建筑物“全生命周期”管理的理念；

五是構建“一體化”的現(xiàn)代后勤服務體系，實現(xiàn)后勤保障服務一體化和服務育人一體化，通過提升后勤的戰(zhàn)略地位，使其與學校教學科研能力和改善師生工作生活目標緊密結合，并形成一體化的行動計劃；

六是優(yōu)化高校后勤管理組織，建議修訂《高等教育法》，整頓目前高校后勤現(xiàn)有的組織架構，組建“精簡效能”的現(xiàn)代后勤管理體系；

七是建立高校大后勤管理機構（包括：保衛(wèi)、后勤、基建、資產(chǎn)、學生公寓管理等），實行嚴格的定編（高校后勤管理人員與在校學生當量比約為1：1000，不包含有大規(guī)模的新校區(qū)建設人員，對于規(guī)模小于5000學生規(guī)模的高?？蛇m當擴大）；

八是學習和執(zhí)行相關法律法規(guī)，如《消防法》《勞動合同法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》；

九是引進和貫徹現(xiàn)代管理方法、工具和標準，高校后勤在推行現(xiàn)代管理方法、工具、標準方面有一定的滯后性，為了建設教育強國，必須建設現(xiàn)代后勤，引進和執(zhí)行現(xiàn)代管理方法、工具和“綠色建筑評價標準”等標準。

綜上，要持續(xù)加強對高校供給側結構性改革和需求側管理的成效進行評價，以確保高校后勤實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從而不斷推動教育強國偉大目標的實現(xiàn)。

（責任編輯：趙相華）