湯文 五冶集團(tuán)上海有限公司

引言

據(jù)全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)顯示，截至2023年1 月，已入庫項目過萬（10338 個）、累計投資額達(dá)到16.78 萬億元（其中866 個被列為PPP 示范項目，其對應(yīng)的投資額已達(dá)2.01 億元）。中辦、國辦在有關(guān)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)、盤活存量資產(chǎn)等意見中，均明確提出要規(guī)范有序推廣PPP 模式；財政部發(fā)文明確，采取多種方式支持生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP 項目；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)通知表示，各地都要需積極配合我國建設(shè)PPP 模式下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工作；水利部發(fā)文明確，水利基礎(chǔ)設(shè)施工作重心應(yīng)圍繞PPP 模式展開……在各領(lǐng)域擴(kuò)大投資的“頂層設(shè)計”中，可供PPP 大展拳腳的領(lǐng)域都在不斷拓展，PPP 項目發(fā)展前景一片利好。但龐大的項目體量，如何籌集資金成為制約PPP 項目穩(wěn)步推進(jìn)的重要因素。

一、PPP模式含義

PPP 模式是高質(zhì)量、有序、全面推動公共社會基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)、運營的重要管理方式，國內(nèi)以及國外學(xué)者對PPP 定義表達(dá)略有不同，可從狹義與廣義兩個角度剖析。狹義角度認(rèn)為PPP模式就是一種新型的融資模式（吳波，2017）[1]；廣義角度認(rèn)為PPP 模式是在提供社會公共產(chǎn)品、服務(wù)中政府和社會資本共同聯(lián)手合作關(guān)系的總稱（賈康，2016；王守清等，2017）[2-3]。

二、PPP項目融資特征

較其他項目而言，PPP 項目具有工程體量大、合作周期長、投資額度高、管理交易復(fù)雜等特點，因此PPP 項目融資與其他項目融資也有著明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)在：

（一）高融資需求、高融資利率、長借款周期

根據(jù)國發(fā)〔2019〕26 號文規(guī)定，PPP 項目一般規(guī)定政府與社會資本成立的合資公司（以下簡稱：項目公司）的自有資金即注冊資本金及資本公積金合計數(shù)應(yīng)達(dá)到項目總投資額的百分之二十至三十，PPP 項目融資則是解決項目資本金與項目總投的差額，一般是項目總投的百分之七十至八十，可由一家銀行機(jī)構(gòu)或者是多個銀行組成的銀團(tuán)提供資金。PPP 項目的合作整體周期一般是10 年以上，最長不超過30 年，對比其他項目，PPP 項目具有更長的借款周期需求。項目公司是PPP 項目融資主體，由于項目公司無信用評級，同時受國家金融監(jiān)管和PPP 發(fā)展政策影響，PPP 項目融資成本持續(xù)提高，不斷增加資金成本，降低項目收益。

（二）融資落地艱難

PPP 項目公益性強(qiáng)、投資周期長、項目收益低，投資回報的支付方式是政府可用性付費、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費，是項目公司償還金融機(jī)構(gòu)本息的主要資金來源。由于政府未來的財政能力、對本項目納入財政預(yù)算金額、基于績效考核結(jié)果對項目公司的實際付費數(shù)以及使用者的消費能力等存在很大不確定性，金融機(jī)構(gòu)對項目公司還本付息能力有所懷疑，對PPP 項目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)效益、項目各參與方的經(jīng)濟(jì)實力和運營能力進(jìn)行全方位嚴(yán)格仔細(xì)評估，會增加融資成功難度。政府若為PPP 項目融資提供增信擔(dān)保會觸碰隱性負(fù)債這個紅線，實操中，若無社會資本方提供抵押、信用擔(dān)保、融資增信的話，PPP 項目很難通過銀行的風(fēng)險評估獲得融資[4]。

三、我國PPP項目融資存在的問題

細(xì)觀中國城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，PPP 模式已然成為其中極其重要的一環(huán)，融資不到位小到影響PPP 項目建設(shè)，大到影響國家的戰(zhàn)略落實，因此對可能影響PPP 項目融資到位的一系列問題進(jìn)行分析迫在眉睫。

（一）PPP 項目融資渠道單一

原則上，一般項目融資均通過債權(quán)或者股權(quán)這兩種模式，PPP 項目也不例外。因股權(quán)融資風(fēng)險較大，存在血本無歸的可能性，實操中以債權(quán)為準(zhǔn)，我國目前多是銀行貸款。國家雖然大力支持PPP 項目融資方式的多元化，例如基金、資產(chǎn)計劃、信托或保險等形式，但是從目前債權(quán)融資中資金來源來看其他金融機(jī)構(gòu)并不買賬，銀行貸款占絕對主力。筆者比較分析了幾種融資方式，其中，銀行貸款以其融資成本低的優(yōu)勢，成為絕對的首選。自國辦發(fā)〔2015〕42 號文之后，各家商業(yè)銀行積極支持PPP 項目融資，商業(yè)銀行的中長期貸款占據(jù)了一半左右的份額。但PPP項目實際所需資金和銀行資金在期限上還存在期限錯配的問題，中長期貸款一般不超過15 年，中短期理財資金不超過5 年，解決這種問題需調(diào)整PPP 融資交易結(jié)構(gòu)，拓寬豐富融資渠道。

（二）民營資本參與率低

PPP 模式本以鼓勵民營資本涉足社會服務(wù)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施為初心，這樣既調(diào)動了民間資本流動的積極性，又使得社會資本使用效率越來越高，同時某種程度上也減輕了政府的財政壓力，助力經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。實際執(zhí)行中，社會資本方大多為大型國企、央企，民營資本鮮少參與，嚴(yán)重背離PPP 模式精神實質(zhì)內(nèi)涵。民營資本消極加入PPP 項目建設(shè)的主要原因是：一是高融資利率，國企具有先天優(yōu)勢，信用評級高，受金融機(jī)構(gòu)青睞，其融資成本遠(yuǎn)低于民營資本；二是低資回報率，PPP 項目多為公益性項目，投資回報低，對民營資本吸引力??；三是長投資回收期，PPP 項目合作期一般至少10 年，民營資本資金一旦投入后很難退出；四是地方部分政府的行政環(huán)境已然呈現(xiàn)出負(fù)向影響，比如不遵守合同約定、換屆次數(shù)日益增多、朝令夕改，都讓民營資本無法邁出前進(jìn)的一步。

（三）社會資本退出機(jī)制實施困難

目前，PPP 項目多為保障性住房工程、市政交通工程等基礎(chǔ)項目，建設(shè)周期長。對于社會資本而言，時間越長、風(fēng)險越高，一旦資本投入，則很難退出。目前，社會資本退出機(jī)制缺乏多樣性，主要是到期才能退出、事前雙方約定價格由政府回購等方式。發(fā)改投資〔2016〕1744 號文指明“完備社會資本退出機(jī)制，借助資本市場發(fā)展機(jī)遇，提高PPP 項目流動性，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式構(gòu)建社會資本多元化退出渠道?！闭叽嬖诤艽笞灾鞑僮骺臻g，比較抽象，社會資本難以通過資產(chǎn)證券化實現(xiàn)提前退出。

（四）PPP 政策法律體系暫不完善

PPP 項目可持續(xù)、高質(zhì)量、穩(wěn)健地發(fā)展務(wù)必具有健全的法律保障、較為優(yōu)質(zhì)的社會環(huán)境，PPP 項目融資更是如此。對社會資本而言，一個項目是否值得投資，在有可觀收益前提下，也需要具備完善的法律體系。目前，PPP 項目在法律方面上，還是有其不足之處，比如地方政府的法規(guī)規(guī)章已表現(xiàn)出地位低下、尚缺乏配套法律用以支撐的特點。民營資本則會擔(dān)心萬一政府沒有遵循合同規(guī)定，涉及的法律規(guī)定也無法給予相應(yīng)的支持，因此國家發(fā)行PPP 上位法，同時有效推動其落實迫在眉睫。完善的法律體系基于偉大的勞動人民長期的實踐和探索，PPP 模式在我國自2014 年開展至今不足9 年，尚處于不斷摸索階段，我國PPP 政策法律體系建設(shè)之路任重而道遠(yuǎn)。

四、我國PPP項目融資問題解決措施

針對我國PPP 項目融資問題，筆者提出如下建議：

（一）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新融資工具

融資渠道多元化，需要多方同心協(xié)力。第一，政府機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對地方金融機(jī)構(gòu)鼓勵，調(diào)動更多的金融資源參與到PPP 項目建設(shè)，加大信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新力度。第二，整合各項資源，有效利用資產(chǎn)證券化，提升PPP 資本流通性。第三，借助互聯(lián)網(wǎng)資源，發(fā)展普惠金融。PPP 項目的公益性質(zhì)，項目實施關(guān)乎每個人的切身利益，因此可借助政府的公信力，在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行融資。同時，將PPP 項目運作進(jìn)行公開透明，提升大眾對PPP 項目的信任。第四，擴(kuò)展PPP 項目產(chǎn)業(yè)鏈條，解決融資渠道不暢問題。PPP 項目可與相關(guān)產(chǎn)業(yè)綁定，產(chǎn)生更多價值。比如PPP 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)除傳統(tǒng)觀念上照顧老人生活、康復(fù)護(hù)理等，可綜合老年人的食品、保健、旅游等進(jìn)行綜合性布局，既保證PPP 項目公益，又解決盈利問題。

（二）調(diào)動民營資本積極性，提高其參與度

PPP 項目應(yīng)充分調(diào)動民營資本的積極性，實現(xiàn)收益與風(fēng)險共存，讓民營資本成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的一部分。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾點做起：

1.降低融資成本，提高民營資本回報率

政府應(yīng)做好引導(dǎo)和支持工作，出臺各項優(yōu)化融資中間環(huán)節(jié)、降低融資成本的優(yōu)惠政策，包括各種形式的稅負(fù)減免、政策補(bǔ)貼，對于民營資本進(jìn)入PPP 項目給予更多優(yōu)惠，通過擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、改善重復(fù)征稅等方式，進(jìn)一步降低民營資本在PPP項目中的成本，提高其投資回報率。另外，成立相應(yīng)的專項監(jiān)督小組，跟進(jìn)各項優(yōu)惠政策是否落實，并提供相關(guān)法律、政策解讀方面的幫助，減少民營資本的顧慮。

2.增強(qiáng)契約意識，抓實政府信用工作

針對某些地方政府信用度低的情況，應(yīng)當(dāng)抓緊構(gòu)建完善的信用系統(tǒng)。國發(fā)〔2016〕76 號文要求對政府失信易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行重點治理，要求“政府不得以換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約”“各級人民政府在債務(wù)融資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等市場交易領(lǐng)域應(yīng)城市守信”“嚴(yán)格履行各項約定義務(wù)，為全社會作出表率”，在一定程度上能規(guī)范政府行為。此外，PPP 項目所在地的上級政府等區(qū)域，應(yīng)當(dāng)把建立PPP 項目失信公示平臺作為工作的重中之重，對部分地方政府未按合同履行義務(wù)等失信行為進(jìn)行公示[5]。同時，盡早落實上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機(jī)制，對失信政府進(jìn)行實在的經(jīng)濟(jì)懲罰，直戳其痛點要害，減少政府的失信行為。

（三）構(gòu)建多元化退出機(jī)制，靈活設(shè)計退出方案

國發(fā)〔2014〕60 號、國辦發(fā)〔2015〕42 號、發(fā)改投資〔2016〕1744 號文件的相繼出臺，都強(qiáng)調(diào)應(yīng)創(chuàng)新豐富PPP 項目的退出機(jī)制，從而激發(fā)社會資本的參與熱情。對社會資本而言，退出機(jī)制的多樣化代表其可以較小的成本吸引新的資本進(jìn)入或?qū)崿F(xiàn)其自身的退出，政府方也可據(jù)此滿足社會資本方不同的退出需求，比如建設(shè)方通常不具備運營能力，其最為關(guān)注的是項目工程建設(shè)及工程款的回收，所以其希望在運營期盡快退出。PPP 項目由于合作整體期限較長，過程中會面臨各種不可預(yù)見風(fēng)險，在財辦金92號文等一系列規(guī)范性文件出臺后，不少PPP 項目面臨整改或退庫風(fēng)險，在整改無果、雙方不能繼續(xù)合作的情形下，社會資本方只能尋求可行的方法實現(xiàn)退出及時止損，完善的退出機(jī)制是一個有力保障。

社會資本方的退出可通過多種途徑實現(xiàn)，比如股權(quán)回購、資產(chǎn)證券化等。政府方在PPP 項目設(shè)計前端準(zhǔn)備階段經(jīng)常產(chǎn)生“重準(zhǔn)入，輕退出”的誤區(qū)，對社會資本退出僅是一些原則性描述語句，缺少指導(dǎo)性和操作性。政府應(yīng)結(jié)合項目實際情況和潛在社會資本方的合理訴求，對退出機(jī)制進(jìn)行多元化設(shè)計。例如：針對建設(shè)單位，在進(jìn)入運營期后允許其退出；承擔(dān)融資責(zé)任的財務(wù)投資人，在項目完成融資交割或者資金到位后允許其退出；對于承擔(dān)融資擔(dān)保、融資增信的社會資本需兼顧金融機(jī)構(gòu)的訴求，決定社會資本退出時間。

（四）完善PPP 模式的法律法規(guī)

國家政府要加快立法進(jìn)程，盡快出臺PPP 基本法，地方法規(guī)進(jìn)行合理補(bǔ)充。一套完整的法律法規(guī)可保護(hù)各參與主體的利益，尤其是對處于弱勢的民營資本。

1.頒布國家級PPP 基本法

目前，許多學(xué)者認(rèn)為亟須頒布國家級PPP 基本法，明確各參與方的責(zé)、權(quán)、利，包括前述對政府失信的懲戒，統(tǒng)籌考慮PPP 全周期的各種要素，并重點關(guān)注PPP 項目合規(guī)性手續(xù)、融資優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、社會資本退出機(jī)制、爭議解決機(jī)制等，梳理PPP 規(guī)范文件之間的關(guān)系，理順開展PPP 項目合法、合規(guī)的依據(jù)。當(dāng)前我國PPP 的指導(dǎo)文件，多由發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部等制定，尚未形成體系，存在串位、缺位，還可能出現(xiàn)文件相沖突的情況。

2.地方性法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充

明晰的法規(guī)是PPP 項目穩(wěn)步推行不可缺少的條件，但不代表從國家層面出臺PPP 基本法后，我國的PPP 項目就可以穩(wěn)健高質(zhì)發(fā)展。我國地域遼闊，各地風(fēng)土民情不同，因此在PPP 基本法之后，各地方政府應(yīng)因地制宜出臺地方性法規(guī)予以補(bǔ)充，真正讓PPP 項目的法律體系全面有效運用落到實處。地方性法規(guī)應(yīng)定期修訂，汲取廣大社會意見，修訂過程公開透明，不斷完善地方性法規(guī)。同時，設(shè)立多渠道監(jiān)督機(jī)制，對違反PPP 基本法和地方性法規(guī)的嚴(yán)懲不貸，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，營造一個風(fēng)清氣正、公平、公正的PPP 環(huán)境。

結(jié)語

PPP 項目未來的高質(zhì)穩(wěn)健發(fā)展，需要針對性地解決融資中出現(xiàn)的各種問題，通過優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、充分調(diào)動民營資本參與PPP建設(shè)的積極性、構(gòu)建多元化退出機(jī)制、完善PPP 模式法律法規(guī)，只有這樣才能解決PPP 項目的融資問題，推動PPP 項目順利實施。