羅冠男

引 語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議的重要講話(huà)中指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”法典化，是按照一定的立法理念和價(jià)值取向，將同一領(lǐng)域的法律內(nèi)容抽象化、系統(tǒng)化，重新編排整合成一部?jī)?nèi)容全面、體系完備、邏輯嚴(yán)密的法典的過(guò)程。較之于傳統(tǒng)立法，法典化不僅能夠使法律規(guī)范自身更為連貫自洽，還有著保障國(guó)家法律體系穩(wěn)定統(tǒng)一的顯著優(yōu)勢(shì)，因此成為我國(guó)社會(huì)主義法治體系建設(shè)的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。隨著我國(guó)當(dāng)代法典化道路的正式開(kāi)啟，教育法典的編纂工作已經(jīng)正式提上國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程。

教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)。教育法的法典化有著多方面、多層次的現(xiàn)實(shí)必要性和實(shí)踐可行性。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視發(fā)展教育事業(yè)，大力推進(jìn)教育制度改革，為之后的教育立法工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后，我國(guó)教育事業(yè)進(jìn)入法治化階段，義務(wù)教育和高中階段教育全面普及，現(xiàn)代職業(yè)教育、繼續(xù)教育和高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，民營(yíng)教育隨之復(fù)蘇。教育管理對(duì)象的日益多元化推動(dòng)了我國(guó)教育管理關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也對(duì)我國(guó)教育立法工作提出了更高層次的要求。伴隨著“依法治?！焙汀耙婪ㄖ谓獭钡雀拍畹奶岢?，教育事業(yè)對(duì)于法律的需求日漸旺盛。在時(shí)代背景、實(shí)踐需求和法治環(huán)境等多重因素的影響下，教育法法典化是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律規(guī)范體系的題中應(yīng)有之義。在教育法法典化的啟動(dòng)過(guò)程中，亟需回應(yīng)教育法典編纂的必要性、可行性，筑牢教育法法典的理論基礎(chǔ)，對(duì)教育法典的編纂理念與編纂步驟作出科學(xué)、系統(tǒng)的闡明，為我國(guó)教育法治和教育現(xiàn)代化指明前進(jìn)方向。

一、教育法法典化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：立法經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐基礎(chǔ)與理論發(fā)展

早在《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民法典”）出臺(tái)之前，學(xué)界就萌生過(guò)編纂教育法典的設(shè)想，但由于國(guó)家尚未正式啟動(dòng)法典編纂而未能成為現(xiàn)實(shí)。如今，教育法典的編纂已經(jīng)具備了充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這些基礎(chǔ)既源于現(xiàn)有教育立法和法典編纂的經(jīng)驗(yàn)積累，也有賴(lài)于當(dāng)代教育法學(xué)理論的發(fā)展成熟。

（一）現(xiàn)有教育立法基礎(chǔ)

新中國(guó)成立之后，我國(guó)開(kāi)始探索發(fā)展教育事業(yè)。改革開(kāi)放前，國(guó)家主要依靠政策性文件來(lái)引導(dǎo)、規(guī)劃教育事業(yè)的發(fā)展。1951 年，中央人民政府政務(wù)院頒布《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，在徹底廢除舊學(xué)制的基礎(chǔ)上，設(shè)置了四個(gè)層級(jí)的新學(xué)制，并通過(guò)改革教學(xué)制度與教育年限保證教育不同層次之間的互相銜接。1961 年，教育部起草了《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》，整體確立了全國(guó)各級(jí)學(xué)校的教育方針。這一時(shí)期的國(guó)家政策為教育事業(yè)的起步發(fā)揮了強(qiáng)有力的支撐作用，舊中國(guó)曾經(jīng)教育落后的面貌發(fā)生了根本性的變化[1]。

改革開(kāi)放后，教育立法工作正式啟動(dòng)。1980年《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“學(xué)位條例”）頒布，研究生教育和學(xué)位制度得以恢復(fù)與重建；1982 年，憲法對(duì)教育制度作出了明確規(guī)定。由于當(dāng)時(shí)的教育管理體制在很大程度上抑制了辦學(xué)活力，中共中央決定開(kāi)展教育體制改革，以適應(yīng)改革開(kāi)放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“兩個(gè)必須”①兩個(gè)“必須”是“教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育”。，在明確教育對(duì)于社會(huì)主義建設(shè)的重要性之外，著重強(qiáng)調(diào)了教育立法工作的緊迫性。

1993 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，其中明確指出，要抓緊草擬“基本的和當(dāng)前急需的教育法律和法規(guī)”。此后，多部法律法規(guī)②如學(xué)位條例、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“義務(wù)教育法”）、《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“教師法”）、《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“教育法”）、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“職業(yè)教育法”）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“高等教育法”）、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民辦教育促進(jìn)法”）等。相繼出臺(tái)，基本覆蓋了我國(guó)教育事業(yè)的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域。這一時(shí)期，具有中國(guó)特色的教育法律體系初步建成，我國(guó)教育事業(yè)從此實(shí)現(xiàn)了有法可依，為教育法制向教育法治發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

近年來(lái)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)繼續(xù)致力于彌補(bǔ)教育領(lǐng)域的立法空白?！笆濉逼陂g，全國(guó)人大確定了“六修五立”③“六修”是指修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法,“五立”則是指制定學(xué)校法、考試法、學(xué)前教育法、終身學(xué)習(xí)法、家庭教育法。的教育立法計(jì)劃，加速了我國(guó)教育立法的整體進(jìn)程。2021 年，“五立”之一的《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》正式頒布，為家庭教育的發(fā)展提供了基本遵循。同年，教育法法典化正式提上日程，教育法典的編纂工作被列入全國(guó)人大常委會(huì)2021年立法工作計(jì)劃和教育部政策法規(guī)司2021 年工作要點(diǎn)之中，此外，持續(xù)修訂現(xiàn)有教育單行法、建立教育領(lǐng)域規(guī)范性文件備案審查制度等工作也在同時(shí)進(jìn)行。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，我國(guó)教育法律體系已經(jīng)基本建成，在憲法教育條款的宏觀指引下，圍繞教育法這一基本法，形成了八部教育單行法律，多部教育相關(guān)的法規(guī)或規(guī)章的出現(xiàn)更是推動(dòng)了教育事業(yè)的百花齊放，既覆蓋了學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育等不同教育階段，又探索了公辦教育、民辦教育和中外合作教育等多元教育形式。當(dāng)然，我國(guó)教育法律規(guī)范體系目前還存在一些亟待改進(jìn)的地方，例如對(duì)某些教育領(lǐng)域的立法過(guò)于粗疏，同時(shí)還存在著立法滯后的情況，條文之間相互重復(fù)、不一致甚至沖突的情況也時(shí)常出現(xiàn)。但是總的來(lái)說(shuō)，正是這些規(guī)范內(nèi)容構(gòu)成了我國(guó)的教育法律規(guī)范體系，為教育法典編纂提供了借鑒和立法基礎(chǔ)。

（二）民法典和域外教育法典的編纂經(jīng)驗(yàn)

法典化是中華法系的重要特征之一。我國(guó)古代立法者有著純熟的法典編纂技術(shù)，不管是中華法系代表作《唐律疏議》，還是之后的《宋刑統(tǒng)》《大明律》《大清律例》《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》，都積累了豐富的法典編纂經(jīng)驗(yàn)，充分反映出我國(guó)自古就有通過(guò)編纂法典實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一的傳統(tǒng)。

新中國(guó)成立后，我國(guó)曾數(shù)次開(kāi)展民法和行政法的法典化活動(dòng)，試圖傳承中國(guó)古代法典編纂的優(yōu)良傳統(tǒng)。有學(xué)者主張，我國(guó)的法典編纂活動(dòng)總體遵循的是一種“以法典編纂為綱，牽引整體立法進(jìn)程，充分吸納學(xué)界力量參與法典編纂”的內(nèi)在思路。[2]2021年，我國(guó)現(xiàn)代第一部法典—民法典正式實(shí)施。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民法典系統(tǒng)整合了新中國(guó)成立七十多年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)踐形成的民事法律規(guī)范，汲取了中華民族五千多年優(yōu)秀法律文化，借鑒了人類(lèi)法治文明建設(shè)有益成果，是一部體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)、符合人民利益和愿望、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的民法典，是一部體現(xiàn)對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)的民法典，是一部具有鮮明中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色的民法典?！盵3]在凝聚了優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的同時(shí)，民法典也十分注重現(xiàn)實(shí)性和時(shí)代性，通過(guò)內(nèi)容積極回應(yīng)時(shí)代需求，充分展現(xiàn)中國(guó)當(dāng)代特色。民法典在我國(guó)法典編纂的步驟、理念和技術(shù)等方面提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)其他領(lǐng)域法典編纂的啟動(dòng)起到了巨大的推動(dòng)作用。

有民法典編纂的成功經(jīng)驗(yàn)在前，首先，我國(guó)的教育法法典化可以借鑒民法典“先總則編、后分則編”兩步走的編纂步驟，即先行制定教育法典總則編，確定教育法典整體的立法基調(diào)，規(guī)定教育法律規(guī)范的基本原則，以引領(lǐng)教育法典分則編各編的編纂活動(dòng)；其次，在編纂理念上，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)教育領(lǐng)域現(xiàn)有的突出問(wèn)題，回應(yīng)廣大人民群眾對(duì)教育法律規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需求，注重中國(guó)教育特色的全面體現(xiàn)，為我國(guó)新時(shí)代教育事業(yè)護(hù)航；最后，在編纂技術(shù)上可以采用德國(guó)潘德克頓學(xué)派“提取公因式”立法技術(shù)，即遵循一定的內(nèi)在規(guī)律對(duì)現(xiàn)有的教育法律規(guī)范進(jìn)行抽象概括，從中提取出教育主體、范圍、基本權(quán)利和責(zé)任等共有內(nèi)容[4]，以教育法律規(guī)范在微觀層面的協(xié)同性保障教育法典在宏觀層面的系統(tǒng)性和科學(xué)性。

此外，我們也可以從域外的教育法典編纂活動(dòng)中汲取經(jīng)驗(yàn)。在法治傳統(tǒng)、教育水平、社會(huì)思想文化等多種因素的綜合影響下，域外不同國(guó)家或地區(qū)在教育法法典化的過(guò)程中采取了不同的編纂方法，也形成了各具特色的立法模式。

當(dāng)前域外的教育法典編纂主要有“提取公因式法”“平行排列法”和“法律法規(guī)雙軌法”等多種方法?！疤崛」蚴椒ā睆尼槍?duì)不同教育階段或?qū)W習(xí)形式制定的現(xiàn)行教育法律法規(guī)中提取出具有普遍性、一般性、共同性的內(nèi)容，以統(tǒng)領(lǐng)整部教育法典，所制定的教育法典內(nèi)部往往具備著高度的一致性和融貫性，呈現(xiàn)出邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體系嚴(yán)密的總分結(jié)構(gòu)，如摩爾多瓦的《教育法典》在“編”“章”“條”中均設(shè)置了“總則編”“總則章”“總則條”進(jìn)行規(guī)定[5]；美國(guó)采取“平行排列法”，其制定教育法典的方式是對(duì)現(xiàn)行的教育法律規(guī)范進(jìn)行梳理、確認(rèn)和分類(lèi)，并在此基礎(chǔ)上將同一類(lèi)型的教育單行法平行排列，匯編成一個(gè)整體，而非單獨(dú)創(chuàng)設(shè)一套新的體系；法國(guó)在制定《法國(guó)教育法典》時(shí)采取“法律法規(guī)雙軌法”，即分為“法律單元”及“法規(guī)單元”兩個(gè)不同形式的單元，“法律單元”的內(nèi)容是由法國(guó)議會(huì)授權(quán)政府立法的方式制定的基本教育法律，搭建出教育法典的體系框架，而“法規(guī)單元”的制定則無(wú)需議會(huì)授權(quán)，其內(nèi)容主要來(lái)自最高行政法院和政府部長(zhǎng)會(huì)議，是對(duì)“法律單元”中基本法律的細(xì)化。法國(guó)政府同時(shí)主導(dǎo)“法律單元”和“法規(guī)單元”兩個(gè)單元的制定，一部統(tǒng)一的教育法典也因此快速制定完成。

基于不同的編纂方法，當(dāng)前域外的教育法法典化主要分為“總則+單行法式”“統(tǒng)一法典式”“匯編式”三種模式[6]。其中，日本是采取“總則+單行法式”的代表國(guó)家，《日本教育基本法》在教育法律規(guī)范體系中發(fā)揮著綱領(lǐng)性作用，其地位類(lèi)似于日本教育法律規(guī)范中的憲法，僅對(duì)教育的基本理念、基本價(jià)值和基本目標(biāo)等原則性?xún)?nèi)容作出了規(guī)定，對(duì)具體教育法律問(wèn)題的規(guī)制則交給其他教育單行法；采取“統(tǒng)一法典式”的國(guó)家主要有俄羅斯、摩爾多瓦、法國(guó)等國(guó)家，與前一種模式最大的不同在于，“統(tǒng)一法典式”的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育法典在體系結(jié)構(gòu)上的一致性和規(guī)范內(nèi)容上的全面性，該模式下誕生的教育法典通常能夠以一部法典的形式覆蓋絕大多數(shù)乃至全部的教育領(lǐng)域法律關(guān)系，如《俄羅斯聯(lián)邦教育法》就以15章的篇幅整合了所有現(xiàn)行教育法律規(guī)范[7]?！皡R編式”的教育法典在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上則較為簡(jiǎn)單，篇章之間往往不存在嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，如美國(guó)在《美國(guó)法典》中專(zhuān)門(mén)設(shè)置第20卷“教育”，將美國(guó)國(guó)會(huì)制定的諸多教育相關(guān)的法律按照主題編入其中，以此對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行規(guī)制。

教育法典的域外實(shí)施效果也值得我們進(jìn)一步關(guān)注，如意大利早在1994 年就制定了專(zhuān)門(mén)的教育法典，共三大部分676條，分別對(duì)一般性規(guī)定、各種教育形式、人事制度和教育行政部分的組織進(jìn)行了全面的規(guī)范，形成了一個(gè)具有內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。意大利教育法典自頒布起，經(jīng)過(guò)多次修訂而日臻完善，最近一次修訂發(fā)生在2023年2月，對(duì)意大利的教育領(lǐng)域起到了重要的規(guī)制作用。關(guān)注域外不同國(guó)家或地區(qū)的教育法典編纂活動(dòng)，可以為未來(lái)我國(guó)教育法典的編纂提供形式和路徑方面的有益借鑒。

（三）學(xué)界的努力與教育法學(xué)理論的成熟

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的教育法理論也處于不斷成熟完善的過(guò)程中。1978 年，十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，高考制度恢復(fù)，教育部開(kāi)始通過(guò)制定法規(guī)的方式規(guī)范我國(guó)的基礎(chǔ)教育①1978年，教育部重新頒布了《全日制小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》和《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》。。1979 年，開(kāi)始有學(xué)者在主要媒體上撰文談?wù)摻逃⒎▎?wèn)題[8]，倡導(dǎo)開(kāi)展教育立法[9]，我國(guó)的教育法學(xué)研究由此發(fā)端。然而，直到1993 年，教育法學(xué)都處于萌芽階段，真正學(xué)科意義上的教育法學(xué)尚未出現(xiàn)[10]。1993 年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》正式樹(shù)立了教育法治和教育法律體系建設(shè)的目標(biāo)，同年10月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)教師法》，國(guó)內(nèi)首部教育法學(xué)專(zhuān)著《教育法論》隨之出版，湖南省創(chuàng)辦了國(guó)內(nèi)第一家教育法學(xué)期刊——《教育政策法規(guī)研究》。20世紀(jì)90年代，教育立法蓬勃發(fā)展，在此期間出臺(tái)的每一部教育法律法規(guī)都掀起了教育法學(xué)研究的熱潮。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)對(duì)教育法提出了新的要求，教育法學(xué)的發(fā)展自此步入繁榮階段。在教育法律體系不斷完善的過(guò)程中，教育法學(xué)學(xué)術(shù)交流越發(fā)頻繁，教育法學(xué)學(xué)術(shù)團(tuán)體陸續(xù)成立，高質(zhì)量的研究成果、成熟的學(xué)術(shù)研究隊(duì)伍不斷涌現(xiàn)，教育法學(xué)也正式確立了其法學(xué)二級(jí)學(xué)科的地位。

在我國(guó)教育立法和修法的過(guò)程中，學(xué)界緊跟時(shí)事熱點(diǎn)和政策動(dòng)向，貢獻(xiàn)了大量理論層面的研究成果。2015 年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《教育法律一攬子修正案（草案）》，決定對(duì)多部教育法律的相關(guān)條款進(jìn)行打包修訂，時(shí)任教育部部長(zhǎng)袁貴仁在對(duì)草案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)指出，修訂這些法律，是為了解決教育改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一些“突出的制度性問(wèn)題”。這些問(wèn)題同樣也引發(fā)了學(xué)界的廣泛思考。與此同時(shí)，“田永案”“劉燕文案”等經(jīng)典司法案例的出現(xiàn)，不僅推動(dòng)了教育法律的修訂與完善，還進(jìn)一步提高了教育法學(xué)領(lǐng)域的關(guān)注度。學(xué)者們積極開(kāi)展學(xué)術(shù)討論，在學(xué)術(shù)層面全面展開(kāi)了完善教育基本制度的各項(xiàng)探索，并就研究成果向?qū)崉?wù)部門(mén)建言獻(xiàn)策，使得教育法學(xué)的理論研究配合著實(shí)踐需要快速發(fā)展。在實(shí)踐層面，教育立法工作的推進(jìn)也為教育法學(xué)的發(fā)展供給了充足的養(yǎng)分。近四十年來(lái)，教育法學(xué)研究始終煥發(fā)著蓬勃的生命力，并逐漸形成了豐富的教育法學(xué)理論成果。然而不可否認(rèn)的是，教育法學(xué)作為一門(mén)學(xué)科仍然面臨著一些理論層面的問(wèn)題。例如，有學(xué)者就曾提出：“有關(guān)教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)的論述，主要來(lái)自教育學(xué)學(xué)科的學(xué)者。”[11]除此之外，教育法學(xué)研究最為突出的問(wèn)題還在于自身的研究范疇和學(xué)科定位不明確。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于教育法學(xué)是否隸屬于其他法學(xué)學(xué)科這一問(wèn)題，學(xué)界一直都處在爭(zhēng)論中。教育法學(xué)在被確認(rèn)為法學(xué)二級(jí)學(xué)科之后，依舊難以脫離傳統(tǒng)的行政法學(xué)研究視角，與其他臨近學(xué)科的關(guān)系更是紛繁復(fù)雜[12]。因此，教育法學(xué)也有賴(lài)于通過(guò)教育法法典化進(jìn)一步明確自身定位，實(shí)現(xiàn)自我突破、自我完善。

此外，當(dāng)前“領(lǐng)域法”和“領(lǐng)域法學(xué)”的概念興起，也為教育法典的編纂提供了理論根據(jù)。在既有的部門(mén)法分類(lèi)下，部門(mén)法之間存在著一定的立法空白、缺乏足夠的溝通，因此難以調(diào)整或保護(hù)一些新型社會(huì)法律關(guān)系。早在十年前，就曾有學(xué)者指出教育法等新興法律在傳統(tǒng)部門(mén)法中面臨著一種困境：“部門(mén)法與部門(mén)法之間存在著很多間隙、裂縫甚至斷層，環(huán)境法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、教育法、傳媒法等明顯具有行業(yè)規(guī)律的法律，是部門(mén)法無(wú)法進(jìn)行歸納和劃分的。”[13]在此基礎(chǔ)上，又有學(xué)者揭示了部門(mén)法在教育領(lǐng)域的局限性：“盡管其他部門(mén)法可以為教育法提供手段、方法，但是其他部門(mén)法卻不能完成教育法所承載的使命?！盵14]此外還有學(xué)者提出，現(xiàn)有的部門(mén)法難以解決行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利之間的關(guān)系、學(xué)術(shù)自由等教育領(lǐng)域特有的法律問(wèn)題，教育法自身又無(wú)法獨(dú)立成為新的部門(mén)法，而在承認(rèn)既有部門(mén)法體系在調(diào)整教育領(lǐng)域法律關(guān)系時(shí)的局限性后，“領(lǐng)域法”這一新型概念應(yīng)運(yùn)而生，其所獨(dú)有的廣泛包容性和充足解釋力也順勢(shì)體現(xiàn)出來(lái)。

基于這一認(rèn)知，如果將教育法界定為領(lǐng)域法，教育法典編纂的必要性也就隨之凸顯。一方面，現(xiàn)有的民法規(guī)范和行政法規(guī)范均無(wú)法從根源上解決教育法領(lǐng)域所特有的法律關(guān)系和具體問(wèn)題，而教育法典調(diào)整對(duì)象的范圍卻很廣泛，不僅包括平等教育主體之間的民事法律關(guān)系，還包括教育管理活動(dòng)中的行政法律關(guān)系，同時(shí)還包括那些在教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的、教育領(lǐng)域特有的新型法律關(guān)系。另一方面，教育法典在調(diào)整方式上并不局限于單獨(dú)一種，既可以適用傳統(tǒng)部門(mén)法的方式進(jìn)行調(diào)整，也可以根據(jù)需要規(guī)定單獨(dú)的教育法調(diào)整方式，甚至可以通過(guò)制定指向性條款，適用刑事法律的調(diào)整方式。在“領(lǐng)域法”和“領(lǐng)域法學(xué)”的概念下，教育法典按照一定的立法線(xiàn)索，運(yùn)用不同的調(diào)整方式，能夠?qū)缀跛械慕逃申P(guān)系實(shí)現(xiàn)兼容并包式的調(diào)整，從而徹底打破部門(mén)法固有的壁壘。

二、教育法法典化的意義：理念整合、體系完善與治理水平提升

（一）整合當(dāng)代教育法治理念

教育法法典化是整合當(dāng)代教育法治理念、促進(jìn)教育法治現(xiàn)代化的有效手段。教育法治是依法治國(guó)在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[15]，教育法治理念則是有關(guān)教育法治的價(jià)值判斷或思想觀念的總和，也就是教育法治的理性化觀念[16]。

目前在憲法、教育法律法規(guī)以及教育綱領(lǐng)性文件中，都有教育法治理念的體現(xiàn)。在2018年的憲法修正案中，用“健全社會(huì)主義法治”替代了憲法序言中原本的“健全社會(huì)主義法制”這一表述。顯然，由原先的“法制”，到如今的“法治”，遠(yuǎn)不只是字面意義上的轉(zhuǎn)變，而是從“法律制度”到“法的治理”這一深層意義上的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)憲法中，社會(huì)主義法治理念規(guī)定的不止是行政法治的理念，也是教育法治的理念，例如黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主等，都是應(yīng)當(dāng)在教育法治領(lǐng)域貫徹和落實(shí)的理念。

教育法律法規(guī)的頒布既是教育法治的前提，也是體現(xiàn)教育法治理念的主要途徑。在現(xiàn)行的教育法律法規(guī)中，就已經(jīng)基于調(diào)整教育法律關(guān)系的目的提出了教育法治理念，并且滲透到了教育行政法律關(guān)系的方方面面。教育行政法律關(guān)系是指教育行政管理過(guò)程中教育行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間形成的一種具有教育法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政關(guān)系[17]。例如，教育行政部門(mén)給予學(xué)校及教師、學(xué)生等教育主體一定教育行政補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，這一教育行政給付關(guān)系必須全程遵守相關(guān)的教育法律法規(guī)規(guī)定[18]。與之類(lèi)似，教育領(lǐng)域的各項(xiàng)教育行政處罰或處分法律關(guān)系也必須嚴(yán)格依照法律的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，多部現(xiàn)行教育法律法規(guī)①如教育法、教師法、義務(wù)教育法、高等教育法、《教師資格條例》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》等。均涉及教育行政處罰的內(nèi)容。

此外，黨和國(guó)家在教育領(lǐng)域制定的各項(xiàng)教育綱領(lǐng)性文件也發(fā)揮了重要作用，彰顯了教育法治的理念。改革開(kāi)放之初，為了加強(qiáng)教育立法，中共中央出臺(tái)了一系列教育規(guī)范性文件，確立了教育改革和發(fā)展的原則、目標(biāo)、戰(zhàn)略、指導(dǎo)方針以及許多重大政策措施，為教育法律規(guī)范的制定鑄就了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)和良好的立法環(huán)境。近年來(lái)，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020 年）》《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見(jiàn)》《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》等政策性文件陸續(xù)出臺(tái)，建立和完善了我國(guó)學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制和教育行政執(zhí)法體制。同時(shí)，教育行政訴訟的受案范圍呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢(shì)，教育糾紛非訴解決機(jī)制和教育權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也持續(xù)健全。此后，隨著《青少年法治教育大綱》《教育部辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)教師法制教育工作的通知》《全國(guó)教育系統(tǒng)開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025 年）》等文件出臺(tái)，教育法治逐漸常態(tài)化。

盡管從憲法、法律法規(guī)再到綱領(lǐng)性文件都已經(jīng)初步蘊(yùn)含了教育法治的理念，但是這些理念仍然存在著一些結(jié)構(gòu)上的缺陷，有待在教育法典的編纂活動(dòng)中完成系統(tǒng)的梳理和整合。一方面，我國(guó)目前的教育法治理念尚未形成統(tǒng)一的理念體系，核心內(nèi)容之間缺少具有系統(tǒng)性、科學(xué)性的組織框架結(jié)構(gòu)，間接導(dǎo)致了目前教育法治理念中教育主體利益保護(hù)、教育行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)合一等核心內(nèi)容與教育法律規(guī)范中的一些原則難以區(qū)分。因此，需要構(gòu)建一個(gè)多層次的教育法治理念體系，比如教育法治與社會(huì)主義法治建設(shè)一體化的體系理念以及黨的領(lǐng)導(dǎo)在教育法治理念中應(yīng)當(dāng)排在首位，而對(duì)教育主體利益的保護(hù)等應(yīng)當(dāng)緊隨其次，然后列明其他教育法治理念，比如提高教育行政管理效能等。另一方面，教育法治理念的名稱(chēng)使用和概念內(nèi)容尚不明確。例如，在前述的多部綱領(lǐng)性政策文件中曾相繼出現(xiàn)過(guò)“依法治教”“依法治?！钡扔迷~，但是由于名稱(chēng)和理念上的不明確，使得教育法治中的不同概念之間出現(xiàn)混同，應(yīng)該先就名稱(chēng)達(dá)成統(tǒng)一或作出科學(xué)解釋?zhuān)瑢?duì)不同概念賦予明確、具體的內(nèi)涵，在統(tǒng)一體系中形成相對(duì)一致的理論基礎(chǔ)。此外，教育法治理念與教育法治其他部分內(nèi)容的關(guān)系也有待明確，如與教育立法或教育執(zhí)法之間的關(guān)系就需要進(jìn)一步厘清。

通過(guò)教育法典的編纂，特別是對(duì)教育法典總則部分的編纂，可以對(duì)教育法治理念進(jìn)行概念上的界定，同時(shí)對(duì)教育法的性質(zhì)和基本原則進(jìn)行具體的定位，與教育法治理念的各項(xiàng)核心內(nèi)容區(qū)分開(kāi)來(lái)，并對(duì)教育法治理念進(jìn)行排序，以形成具有合理性和科學(xué)性的體系邏輯。具體來(lái)說(shuō)，在教育法典中應(yīng)當(dāng)整合的教育法治理念應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：黨的領(lǐng)導(dǎo)；教育法治與社會(huì)主義法治建設(shè)一體化的體系理念；服務(wù)于人的發(fā)展的目的理念；服務(wù)于教育的治理理念；維護(hù)和保障教育主體權(quán)益的保護(hù)理念；等等。總則編纂完畢后，又可以通過(guò)總則與分則的配合，即將總則中先行提出的內(nèi)容嵌入分則的具體規(guī)則中，還可以加強(qiáng)與現(xiàn)有教育法律規(guī)范的銜接，對(duì)教育法治理念進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的平衡。

（二）完善教育法律規(guī)范體系

雖然在新中國(guó)成立之后，特別是在1993 年之后，我國(guó)大力推進(jìn)了教育法體系的整體建設(shè)，目前已經(jīng)初步形成了從教育基本法到法律再到法規(guī)、地方性法規(guī)的教育法體系，覆蓋了教育領(lǐng)域幾乎所有的基本法律關(guān)系，然而一些問(wèn)題依然存在于現(xiàn)有的教育法律規(guī)范之中，如立法體系尚不完整、立法體例各不相同、立法邏輯缺乏一致性等。此外，現(xiàn)有的教育法律法規(guī)不僅存在著一些重復(fù)或者不協(xié)調(diào)的內(nèi)容，甚至還時(shí)常發(fā)生沖突。例如，教育法、教師法、高等教育法、義務(wù)教育法等多部法律均對(duì)教師地位作出了規(guī)定，在一定程度上構(gòu)成了重復(fù)立法。又如，對(duì)于我國(guó)教師的平均工資水平，義務(wù)教育法第31 條的規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員”，而教師法第25 條卻規(guī)定“應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員”，存在著立法不一致的情況。同一位階尚且如此，在不同位階的法律與規(guī)范性文件之間，這類(lèi)情況只會(huì)更為常見(jiàn)，并且造成更多適用上的困境。

正因如此，學(xué)界也希望借教育法典編纂的機(jī)會(huì)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的教育法律規(guī)范體系在內(nèi)容上進(jìn)行全面的清理、提煉，同時(shí)對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行邏輯上的梳理和整合，使其進(jìn)一步體系化、規(guī)范化，避免教育法律規(guī)范體系失之于散的問(wèn)題。對(duì)此，教育法典有著顯著的優(yōu)勢(shì)：其一，教育法典是現(xiàn)有教育法律規(guī)范體系內(nèi)容全面化、理念統(tǒng)一化、邏輯嚴(yán)密化的成果，其編纂活動(dòng)本身就是現(xiàn)有的教育法律法規(guī)自我發(fā)展、自我升級(jí)的過(guò)程，是我國(guó)教育立法水平隨教育事業(yè)發(fā)展不斷進(jìn)步的體現(xiàn)；其二，以教育法典編纂為契機(jī)，可以將原有教育法律規(guī)范體系內(nèi)部那些交叉、重疊、沖突或操作性過(guò)低的法律法規(guī)進(jìn)行徹底清理、整合，提高我國(guó)教育立法的整體質(zhì)量；其三，能夠查缺補(bǔ)漏，彌補(bǔ)那些當(dāng)前尚且存在著法律空白而亟需立法規(guī)制的教育領(lǐng)域，例如，學(xué)位法、學(xué)校法、考試法、終身教育法等教育法律雖然早已列入我國(guó)立法計(jì)劃，卻長(zhǎng)期擱置，至今未能問(wèn)世，借助教育法法典化這一過(guò)程，以正式的法律形式全面調(diào)整這些教育領(lǐng)域，既能夠合理分配立法資源，省去繁瑣的單獨(dú)立法過(guò)程，又能彰顯我國(guó)教育法律規(guī)范的體系性和科學(xué)性，進(jìn)一步提升我國(guó)教育事業(yè)的國(guó)際影響力。

（三）提高教育領(lǐng)域治理水平，推動(dòng)教育法理論的發(fā)展

我國(guó)教育事業(yè)是否能夠保持健康快速發(fā)展，取決于教育領(lǐng)域治理水平的高低，而教育領(lǐng)域治理水平又建立在依法治教和依法治校這兩大教育管理命題的共同基礎(chǔ)之上。20世紀(jì)90年代，我國(guó)教育立法逐漸進(jìn)入了全面繁榮的發(fā)展階段。在教育法治觀念的推動(dòng)下，1993 年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出，要把“依法治教”當(dāng)作我國(guó)教育體制改革的重要舉措，從此，依法治教成為了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的基本方式。與“依法治教”相比，“依法治校”概念的提出要稍晚一些?！耙婪ㄖ涡！庇?999年在《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》中首次提出，2003 年《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了“依法治?！钡闹匾?。

依法治教關(guān)注學(xué)校與政府之間的治理關(guān)系，而依法治校則聚焦學(xué)校內(nèi)部的治理關(guān)系，二者在治理的主體、層次和工作重心等方面均有所不同，但卻互相聯(lián)系。依法治教是推行依法治校的前提和基礎(chǔ)，依法治校又保障依法治教得以深入貫徹和實(shí)施，二者同為教育領(lǐng)域治理工作的重要組成部分。當(dāng)然，無(wú)論是依法治校還是依法治教，它們實(shí)現(xiàn)的前提都是有法可依。近年來(lái)，我國(guó)教育行政爭(zhēng)議案件層出不窮，“河南女教師職稱(chēng)評(píng)定案”“南京就近入學(xué)案”等案件均暴露出我國(guó)當(dāng)前在教育領(lǐng)域治理中還存在著一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)，譬如教育資源分配不均、職稱(chēng)評(píng)定腐敗問(wèn)題、“雙減”政策落實(shí)不力、校外培訓(xùn)無(wú)序發(fā)展、校內(nèi)服務(wù)采購(gòu)違規(guī)謀利等?？茖W(xué)立法是全面推進(jìn)依法治教和依法治校工作的龍頭，為了解決這些問(wèn)題，既要加強(qiáng)教育事業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，又要持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有教育法律規(guī)范的廢改釋工作。作為教育領(lǐng)域科學(xué)立法成果的集中體現(xiàn)，教育法典可以有效提升我國(guó)現(xiàn)有教育法律規(guī)范的合理性和先進(jìn)性，為依法治教和依法治校提供完備的法律法規(guī)依據(jù)，同時(shí)對(duì)教育行政管理行為進(jìn)行嚴(yán)格法律規(guī)制，并對(duì)教育領(lǐng)域中主體的權(quán)利給予法律保護(hù)。相應(yīng)地，教育法法典化也就成為提高我國(guó)教育領(lǐng)域治理水平的必然要求。

此外，教育法法典化有助于增進(jìn)教育法學(xué)與教育立法實(shí)踐之間的互動(dòng)。20世紀(jì)90年代后，教育法學(xué)的崛起與教育立法的繁榮密不可分，法學(xué)界為教育立法工作積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對(duì)現(xiàn)行立法存在的問(wèn)題和未來(lái)立法的趨勢(shì)展開(kāi)了極為熱烈的討論，推動(dòng)教育法學(xué)進(jìn)入快速發(fā)展階段。近年來(lái)，教育法典編纂提上立法日程之后，學(xué)者們紛紛就教育法典編纂的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐可能以及教育法典的原則、概念、制度、體例結(jié)構(gòu)等內(nèi)容各抒己見(jiàn)，在學(xué)者們思維的碰撞與智慧的共鳴中，教育法法典化必然能夠引領(lǐng)我國(guó)教育法學(xué)理論達(dá)到一個(gè)新的高度。

三、教育法法典化的實(shí)現(xiàn)路徑：價(jià)值定位與編纂步驟、體系展開(kāi)

（一）價(jià)值定位：“以人為本”、管理法兼保障法

教育法法典化的首要任務(wù)是確定教育法的價(jià)值定位。唯有確立了法律本身的價(jià)值定位，才能進(jìn)一步確定法律的基本精神、根本立場(chǎng)與主要內(nèi)容。在法律工具主義的影響下,我國(guó)教育法律在誕生之初就在一定程度上存在著“重權(quán)力、輕權(quán)利”的問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)此曾經(jīng)指出，我國(guó)此前的教育法律過(guò)于注重教育領(lǐng)域的行政權(quán)威、社會(huì)公益與公共秩序，“將公民權(quán)利置于行政威權(quán)之下,不太強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體的權(quán)利保障”[19]，傳統(tǒng)的教育立法更多著力于凸顯國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在教育領(lǐng)域的管理效率，而對(duì)公民享有的教育選擇和教育權(quán)利涉及較少[20]。然而，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，“工具型”立法思路與我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展已不再匹配。

當(dāng)前我國(guó)教育法律規(guī)范的整體價(jià)值定位應(yīng)當(dāng)是“以人為本”。作為立法者內(nèi)嵌于法律之中的倫理道德與社會(huì)價(jià)值觀念，“以人為本”不僅能夠指導(dǎo)教育法律的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容，更能決定我國(guó)教育法律規(guī)范體系構(gòu)建過(guò)程中遵循的建設(shè)路徑與未來(lái)方向。在教育法法典化的過(guò)程中，將“以人為本”作為教育法典的價(jià)值本位，關(guān)注教育主體的實(shí)際需求，對(duì)公民的教育權(quán)利和相關(guān)合法權(quán)益給予足夠的尊重和保護(hù)，是教育法治現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

圍繞“以人為本”，又可以進(jìn)一步衍生出教育公正、人的全面發(fā)展等多重價(jià)值理念。在“以人為本”這一核心價(jià)值取向的指引下，教育公正不僅在于保障教育機(jī)會(huì)和教育資源分配等物質(zhì)層面的公正，更在于確保作為人的教育主體在教育過(guò)程中能夠得到公正對(duì)待，使得不同個(gè)體的個(gè)性化發(fā)展需要得到充分尊重和滿(mǎn)足，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。“教育的本質(zhì)是培養(yǎng)‘人’，讓每一個(gè)個(gè)體都得到充分的發(fā)展”[21]，人的全面發(fā)展內(nèi)生于教育治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之中，促進(jìn)人的全面發(fā)展是未來(lái)教育法典的重要任務(wù)。我國(guó)教育立法工作也應(yīng)當(dāng)以教育公正和人的全面發(fā)展作為重要價(jià)值理念，將教育權(quán)利和教育選擇作為教育立法的優(yōu)先順位，以提升和發(fā)展人的自身價(jià)值為主線(xiàn)，以法典的形式充分保障教育事業(yè)的育人功能。除此之外，教育法典還應(yīng)重視加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念的貫徹和落實(shí)，在法治軌道上全面發(fā)展教育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)在教育領(lǐng)域的有機(jī)統(tǒng)一。

在上述價(jià)值理念的影響下，我國(guó)的教育法典既需要發(fā)揮規(guī)制教育行政管理活動(dòng)的作用，又需要對(duì)教育主體的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。“領(lǐng)域法”的概念更是賦予了教育法典越過(guò)部門(mén)法限制、兼顧管理和救濟(jì)功能的可能性。事實(shí)證明，一部法律完全可以實(shí)現(xiàn)一個(gè)以上的功能或目的。例如，我國(guó)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》就同時(shí)發(fā)揮著糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督公權(quán)力的多重功能。由于教育法典的性質(zhì)與其立法的目的、功能等內(nèi)容緊密聯(lián)系，教育法典的性質(zhì)就應(yīng)當(dāng)確定為管理法兼保障法。

1.教育法典的管理法性質(zhì)

教育法的管理法性質(zhì)在20世紀(jì)末出臺(tái)的多部教育法律規(guī)范中得到了充分體現(xiàn)，教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法等法律都在內(nèi)容和體例上遵循了管理制度的基本邏輯，就連圍繞教師這一教育主體制定的教師法，在教師權(quán)利義務(wù)之外，其規(guī)制的重心依舊在教師資格，教師的任用、培養(yǎng)、培訓(xùn)和考核等教育行政管理方面的內(nèi)容。當(dāng)今時(shí)代，盡管我國(guó)教育領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化，但受教育的行業(yè)特殊性影響，公辦和民辦學(xué)校必須受到國(guó)家公權(quán)力的嚴(yán)格監(jiān)督，學(xué)校內(nèi)部的各項(xiàng)管理活動(dòng)始終不能脫離國(guó)家、政府和教育行政部門(mén)等多方監(jiān)管的軌道。這一事實(shí)決定了調(diào)整教育行政管理關(guān)系以及學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系依舊是教育法典的重要功能。因此，我國(guó)的教育法典首先應(yīng)當(dāng)具備管理法的性質(zhì)。

2.教育法典的保障法性質(zhì)

近年來(lái)，隨著教育事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)教育法律規(guī)范對(duì)教育主體各項(xiàng)權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)的關(guān)注度不斷上升。這一變化主要反映在教育立法、行政管理和權(quán)利救濟(jì)等多個(gè)方面。首先，在教育立法方面，教育法、高等教育法、義務(wù)教育法都涉及教育主體包括受教育權(quán)在內(nèi)各項(xiàng)合法權(quán)益的內(nèi)容，國(guó)家也出臺(tái)了不少教育相關(guān)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)學(xué)生人身安全、殘疾人受教育權(quán)等師生基本權(quán)益加以保障；其次，在行政管理方面，《教育部2022年工作要點(diǎn)》提出要全面推進(jìn)依法治教，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則提出了落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、堅(jiān)持教育公益性原則等要求。在教育領(lǐng)域落實(shí)依法行政的各項(xiàng)要求，明確教育行政管理權(quán)力的行使邊界，是對(duì)教育主體在教育活動(dòng)中的各項(xiàng)合法權(quán)益的保障；最后，在權(quán)利救濟(jì)方面，教育行政爭(zhēng)議案件的出現(xiàn)，反映了我國(guó)教育主體的權(quán)利意識(shí)正在逐漸增強(qiáng)，以行政復(fù)議和行政訴訟為主、行政調(diào)解為輔的多元教育糾紛解決機(jī)制已經(jīng)基本建立，教育法律法規(guī)不但規(guī)定教育主體享有的申訴、訴訟和復(fù)議等各項(xiàng)權(quán)利，還關(guān)注到教育糾紛的預(yù)防和處理，這反映了教育法律對(duì)教育主體權(quán)利救濟(jì)方面的保障。

盡管我國(guó)現(xiàn)有的教育法律規(guī)范在一定程度上已經(jīng)能夠發(fā)揮足夠的權(quán)利保障功能，但各教育主體在教育活動(dòng)中卻仍然缺乏統(tǒng)一的救濟(jì)途徑。有學(xué)者指出，我國(guó)目前實(shí)行的教育單行立法模式不可避免地造成了教育法律救濟(jì)制度內(nèi)部的重復(fù)立法或立法空白等問(wèn)題，具體的各項(xiàng)規(guī)則之間也缺乏邏輯性與體系性，為教育主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)造成了一定阻礙，[22]最終可能導(dǎo)致一部分教育主體的權(quán)利無(wú)法得到切實(shí)保障。

認(rèn)識(shí)到教育法典管理法兼保障法這一性質(zhì)后，即可在教育法法典化的過(guò)程中對(duì)以下幾點(diǎn)給予重點(diǎn)關(guān)注：其一，編纂教育法典可以利用那些貫穿了管理功能與救濟(jì)功能的編纂線(xiàn)索（如教育法律關(guān)系），將管理法與保障法的雙重性質(zhì)融為一體；其二，對(duì)于同時(shí)存在管理目的和救濟(jì)目的的特定教育法律關(guān)系，可以按照“先管理后救濟(jì)”的排列次序加以規(guī)制，例如在規(guī)定學(xué)校與教師之間的關(guān)系時(shí)，可以先行制定管理規(guī)范，再規(guī)定教師權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)；其三，在清理和統(tǒng)一既有教育法律規(guī)范所規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)方式后，還可以突破傳統(tǒng)部門(mén)法的框架，創(chuàng)設(shè)一些教育法領(lǐng)域?qū)俚男滦途葷?jì)方式。

（二）編纂步驟：對(duì)現(xiàn)有的教育立法查缺補(bǔ)漏、清理整合，先總則、后分則

縱然有幾十年發(fā)展歷史的教育法理論和教育法律規(guī)范作為立法基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)有的教育法律規(guī)范體系卻并不完備，嚴(yán)格的立法程序和漫長(zhǎng)的立法周期不僅使得一些教育領(lǐng)域遲遲缺乏法律的規(guī)制，還使得諸如終身教育法、學(xué)前教育法等早已列入了立法計(jì)劃的法律至今未能出臺(tái)，造成了較多的立法空白。因此，我國(guó)未來(lái)的教育法法典化工作也無(wú)法一蹴而就，而必須經(jīng)過(guò)一定的編纂步驟層層遞進(jìn)，分三步循序漸進(jìn)地進(jìn)行。

第一步，先行對(duì)教育單行法中存在的立法空白進(jìn)行補(bǔ)充、清理和體系化，以覆蓋教育活動(dòng)的各個(gè)階段及各個(gè)方面。縱觀我國(guó)此前教育立法，立法的直接目的幾乎都是配合教育事業(yè)發(fā)展的最新動(dòng)向，或是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中較為突出的教育問(wèn)題。被動(dòng)應(yīng)對(duì)的立法思路直接導(dǎo)致了我國(guó)教育立法在一定程度上長(zhǎng)期存在著臃腫化、碎片化的情況，不同規(guī)范內(nèi)容之間也存在著沖突、重復(fù)的情況。因此，編纂教育法典不僅要彌補(bǔ)現(xiàn)有的立法空白，還要根據(jù)教育事業(yè)的發(fā)展需要，充分聽(tīng)取社會(huì)各界公眾意見(jiàn)和學(xué)術(shù)界專(zhuān)家建議，修訂現(xiàn)行教育法律，鞏固和完善其中相對(duì)成熟、完備的部分，清理其中沖突、重復(fù)的部分，同時(shí)對(duì)教育法律規(guī)范體系實(shí)行科學(xué)化和體系化調(diào)整，促進(jìn)教育法結(jié)構(gòu)上的和諧與統(tǒng)一。

第二步，優(yōu)先制定教育法典的總則部分。在彌補(bǔ)教育立法空白的基礎(chǔ)上，編纂教育法典離不開(kāi)教育法學(xué)本身的理論儲(chǔ)備和教義化研究，即由教育法學(xué)界對(duì)立法目的、基本概念、基本原則、教育法律關(guān)系各個(gè)主體及其權(quán)利義務(wù)等教育法典涉及的一般性問(wèn)題展開(kāi)充分的討論和研究。在厘清教育法典的基本問(wèn)題后，即可參考民法典的編纂路徑，運(yùn)用潘德克頓學(xué)派“提取公因式”技術(shù)，正式開(kāi)始編纂教育法典的總則部分，并及時(shí)向社會(huì)公布立法草案。

第三步，搭建教育法典的分則部分，并實(shí)現(xiàn)內(nèi)外的銜接與協(xié)調(diào)。在教育法典總則已經(jīng)制定完成的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)立法需要，組織專(zhuān)家學(xué)者對(duì)隸屬于教育法典分則編的學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、終身教育等各部分內(nèi)容進(jìn)行深入研究，并完成編纂。與此同時(shí)，分則部分編纂還應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上保持三方面的銜接和協(xié)調(diào)，即分則與分則之間、分則與總則之間、分則與其他部分法之間，以達(dá)成整體基調(diào)的一致性和連貫性。

（三）體系展開(kāi)：總則與分則編纂線(xiàn)索的選擇

目前，國(guó)際上已經(jīng)形成了幾種較為主流的教育法典立法模式，即以日本為代表的“總則+單行法式”、以法國(guó)和俄羅斯為代表的“統(tǒng)一法典式”和以美國(guó)為代表的“匯編式”等?！翱倓t+單行法式”教育法典通過(guò)教育基本法在宏觀價(jià)值層面確立教育的宗旨、目的和方針，對(duì)于具體的教育法律問(wèn)題，則借助針對(duì)性和技術(shù)性較強(qiáng)的教育單行法進(jìn)行規(guī)制，二者相互配合，呈現(xiàn)出較為明顯的體系性；“統(tǒng)一法典式”教育法典注重邏輯層面的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)教育法律規(guī)制的全面性和統(tǒng)一性；“匯編式”教育法典則追求在適用中的實(shí)用性，與前兩種模式相比，“匯編式”教育法典在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上通常較為松散、龐雜，不具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯和精心設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)體例，因此抽象性和一致性有所欠缺。我國(guó)教育法典應(yīng)適用統(tǒng)一法典編纂方式而不宜采用法律匯編的方式，似乎已經(jīng)在學(xué)界達(dá)成了一定的共識(shí)。此外，還有學(xué)者根據(jù)統(tǒng)一法典之外有無(wú)單行法將其分為以俄羅斯為代表的“完全法典化”和以法國(guó)為代表的“不完全法典化”，并主張我國(guó)在編纂教育法典時(shí)可以保留單行法，即采取“不完全法典化”的方式[23]。

綜合我國(guó)的法治傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要，在我國(guó)教育法法典化的過(guò)程中，采取法典編纂的方式更為恰當(dāng)。這是因?yàn)?，一方面，“法典”一詞本身的含義就是經(jīng)整理、編訂而形成的系統(tǒng)化法律文件[24]，而不是純粹疊加后的法律匯編，因此需要按照一定的邏輯體系重新整合；另一方面，法典編纂使得教育法律體系具備了內(nèi)在邏輯，可以更好地服務(wù)于教育領(lǐng)域的各項(xiàng)需求。無(wú)論是按照教育階段還是教育主體來(lái)編排，較之于分散的單行法，一部成體系的教育法典更加有利于教育領(lǐng)域的治理。因此，在補(bǔ)充、修訂、清理與協(xié)調(diào)現(xiàn)有教育法律規(guī)范內(nèi)容之后，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一基本概念并確定基本原則，以嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯順序構(gòu)筑教育法典的體例結(jié)構(gòu)，方能形成一部整體性與系統(tǒng)性兼具的教育法典。

1.總則部分的體例結(jié)構(gòu)

在支持統(tǒng)一法典編纂的基礎(chǔ)上，學(xué)界就教育法典的基本體例結(jié)構(gòu)也已初步達(dá)成了共識(shí)，即教育法典應(yīng)當(dāng)借鑒民法典的編纂經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)行教育法為基礎(chǔ)，采取潘德克頓學(xué)派“提取公因式”的立法技術(shù)，采取總則和分則互相配合的“總分”體例[25]。然而，對(duì)于組織總則內(nèi)容時(shí)應(yīng)當(dāng)選取何種編纂線(xiàn)索，不同學(xué)者之間依然有著一些爭(zhēng)議，他們的分歧主要在于：總則應(yīng)當(dāng)以教育法律關(guān)系為線(xiàn)索[26]，還是以受教育權(quán)或其他教育權(quán)利為展開(kāi)[27]，一些原本屬于教育單行法的內(nèi)容放入總則是否恰當(dāng)。有學(xué)者主張總則應(yīng)以核心為受教育權(quán)的主要權(quán)利結(jié)構(gòu)分層展開(kāi)，將家庭教育、社會(huì)教育等權(quán)利相關(guān)的重點(diǎn)內(nèi)容納入總則[28]，也有學(xué)者主張以教育行政體制作為總則框架能夠更多地體現(xiàn)其公法特征，并提出將現(xiàn)行教育單行法悉數(shù)納入總則部分。[29]

本文認(rèn)為，教育法典總則應(yīng)圍繞其價(jià)值定位，以其調(diào)整對(duì)象即教育法律關(guān)系作為編纂線(xiàn)索，按照教育法律關(guān)系中的主體、內(nèi)容與客體分別展開(kāi)，這種方式既吸取了民法典編纂的成功經(jīng)驗(yàn)，又契合了教育法律的內(nèi)部邏輯。據(jù)此，教育法典的總則部分至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：其一是基本規(guī)定，包含立法目的、基本原則和基本概念，其中立法目的應(yīng)體現(xiàn)出教育法典管理法兼保障法的性質(zhì)，基本原則應(yīng)包含“教育平等”“教育法治”“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”“教育與宗教分離”等原則，基本概念則應(yīng)包括“學(xué)生”“學(xué)?！薄笆芙逃摺薄敖虒W(xué)機(jī)構(gòu)”等，以確保法典內(nèi)容的準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性；其二是教育主體，即教育法律關(guān)系的主體，抑或是教育活動(dòng)中承擔(dān)權(quán)利與義務(wù)的主體，如“教育機(jī)構(gòu)”“教育工作者”“受教育者”“教育管理部門(mén)”等；其三是教育主體的主要權(quán)利與義務(wù)，即教育法律關(guān)系的內(nèi)容，包括家庭和社會(huì)在教育活動(dòng)中的基本責(zé)任和義務(wù)；其四是教育法律行為，即教育法律關(guān)系的客體，涵蓋教育懲戒、教育管理等行為的行使條件及一般規(guī)則；其五是教育類(lèi)型，教育類(lèi)型應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)現(xiàn)有教育單行法和立法計(jì)劃的內(nèi)容，從而為分則的邏輯展開(kāi)作鋪墊；其六是法律責(zé)任，應(yīng)規(guī)定教育主體在教育法律關(guān)系中違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)明確規(guī)定教育權(quán)利受侵害時(shí)的救濟(jì)途徑（包括具體規(guī)則和引致條款）。

2.分則部分的體例結(jié)構(gòu)

在教育法典總則部分編纂完畢的基礎(chǔ)上，分則部分也應(yīng)當(dāng)依照一定的編纂線(xiàn)索進(jìn)行組織，將總則規(guī)定的基本原則和一般規(guī)則具體化，構(gòu)成一個(gè)邏輯嚴(yán)密、體系完備的整體。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于分則部分的編纂線(xiàn)索還存在著較大爭(zhēng)議，存在著教育階段說(shuō)、教育行為說(shuō)、教育主體說(shuō)、教育類(lèi)型說(shuō)及教育法律關(guān)系說(shuō)等多種不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者主張按照教育關(guān)系、教育類(lèi)型和教育供給主體這三種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)分則進(jìn)行劃分，并采取“教育主體—教育活動(dòng)—法律責(zé)任”的內(nèi)在邏輯[30]，也有學(xué)者提出教育法典分則可以同時(shí)遵循兩種立法邏輯，即在教育學(xué)段方面按照“學(xué)前—中小學(xué)—大學(xué)”的邏輯，在規(guī)范內(nèi)容方面則按照“教育主體—教育行政行為—教育法律責(zé)任”的邏輯，從而涵蓋更多的教育法內(nèi)容[31]。此外還有學(xué)者指出，教育法典分則的編目應(yīng)當(dāng)按照教育類(lèi)型而非教育主體劃分，因?yàn)楹笳咚苄纬傻慕逃审w系的規(guī)模要明顯低于前者，并且主體的內(nèi)容交由總則統(tǒng)一規(guī)定已然足夠，其余的部分可以視情況“內(nèi)嵌”到不同教育類(lèi)別法律規(guī)定中，而無(wú)須單獨(dú)成編[32]。

本文認(rèn)為，如果將教育法律關(guān)系作為總則部分的編纂線(xiàn)索，那么教育法律關(guān)系中具有一般性、共同性的部分均已提取到了總則之中，分則就沒(méi)有必要嚴(yán)格模仿總則的思路，而是可以參考現(xiàn)行的教育單行法和立法計(jì)劃，按照教育類(lèi)型和階段進(jìn)行組織，例如分為“學(xué)前教育編”“義務(wù)教育編”“高中教育編”“高等教育編”“職業(yè)教育編”以及“終身教育編”，并依次展開(kāi)，至于家庭教育、特殊教育、民族教育等一些無(wú)法以常規(guī)方式分類(lèi)的教育類(lèi)型，則無(wú)須獨(dú)立成編，可以一并列入最后一編也就是“其他教育編”中[33]，由“其他教育編”發(fā)揮兜底作用。此外，一些性質(zhì)較為特殊的教育類(lèi)型（如法治教育、國(guó)防教育）并不屬于教育法的管理范疇，因此不應(yīng)歸入“其他教育編”[34]，而應(yīng)交由其他領(lǐng)域的相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制。

結(jié) 語(yǔ)

法典編纂與法治狀況密不可分，在教育法典編纂過(guò)程中必須弄清楚我國(guó)所處的法治坐標(biāo)。因?yàn)榉ㄖ螤顩r的不同、法律典則積累的不同，法典制定的方略也就有所不同[35]。改革開(kāi)放40余年來(lái)，在黨和國(guó)家的高度重視下，我國(guó)的教育法治建設(shè)飛速發(fā)展。伴隨著學(xué)位條例、教育法、義務(wù)教育法等教育法律的出臺(tái)和“依法治教”“依法治?！钡雀拍畹奶岢?，我國(guó)的教育法律體系已經(jīng)初步建成，教育法學(xué)理論也已經(jīng)日漸純熟。民法典的正式出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了法典化時(shí)代，在教育法治建設(shè)進(jìn)階發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻，編纂教育法典一方面能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有教育法律規(guī)范的立法空白，另一方面能夠增強(qiáng)現(xiàn)行教育法律規(guī)范體系的邏輯性和系統(tǒng)性。在教育法法典化的過(guò)程中，立足我國(guó)教育事業(yè)的最新發(fā)展需要，吸取我國(guó)民法典和域外教育法典的豐富編纂經(jīng)驗(yàn)，制定出一部?jī)?nèi)容全面、體系完備、邏輯嚴(yán)密的教育法典，既是發(fā)展我國(guó)教育事業(yè)、實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的必然要求，也是完善教育法律規(guī)范體系、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的應(yīng)有之義。