馬 楠

（天津市人大立法研究所，天津 300042）

在改革開放初期，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多地依賴一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及有序的社會(huì)規(guī)則，管理型立法因賦予政府強(qiáng)大的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，在地方立法中占據(jù)較大的比重。然而，近年來，地方立法中出現(xiàn)了越來越多的以“促進(jìn)”命名的地方性法規(guī)。這些促進(jìn)型法規(guī)為地方立法增添一抹亮色的同時(shí),也因其表現(xiàn)形式的特殊性，在地方法規(guī)體系中發(fā)揮重要價(jià)值。

一、促進(jìn)型立法的產(chǎn)生背景和作用

（一）促進(jìn)型立法的產(chǎn)生背景

促進(jìn)型立法通常在法規(guī)名稱中帶有“促進(jìn)”二字。所謂“促進(jìn)”，有“促使前進(jìn)”“加快、推進(jìn)使向前發(fā)展”[1]之意。促進(jìn)型立法是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，作為傳統(tǒng)管理型立法的補(bǔ)充而出現(xiàn)的一種新型立法形式。在市場萬能被視為圭臬的自由資本主義時(shí)期，政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用受限。到了十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著市場失靈的弊端日益顯露，呼吁政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)的聲音逐漸加強(qiáng)。這樣的社會(huì)背景，使得有限的混合經(jīng)濟(jì)成為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，能夠同時(shí)遏制政府權(quán)力和控制市場失靈的新型法律形式呼之欲出。[2]資本主義國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的立法手段，表現(xiàn)為通過制定反壟斷、可再生能源、公用事業(yè)等領(lǐng)域的法律，以保持對經(jīng)濟(jì)的適度干預(yù)。[3]

十一屆三中全會(huì)之后，隨著改革開放不斷深入，我國逐步建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府職能也逐漸從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)本身也是法治經(jīng)濟(jì)，這一職能轉(zhuǎn)變在立法上有所體現(xiàn)。1993年，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之初，為了發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用，促使農(nóng)業(yè)科研成果和實(shí)用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，第八屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議分別通過了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》2部促進(jìn)型法律。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，2002年，全國人大常委會(huì)又先后出臺(tái)了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法》3部促進(jìn)型法律，進(jìn)一步通過立法破除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積弊，營造良好的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2004年至2019年，《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律相繼出臺(tái)。2021年，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和《家庭教育促進(jìn)法》的出臺(tái)使得我國促進(jìn)型法律在數(shù)量和內(nèi)容上得以進(jìn)一步豐富。緊跟國家立法趨勢，天津市在促進(jìn)型立法方面也進(jìn)行了積極探索。2007年至2009年，天津市人大常委會(huì)先后審議通過了《天津市信息化促進(jìn)條例》《天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》和《天津市就業(yè)促進(jìn)條例》3部促進(jìn)型法規(guī)。2010年至2023年底，經(jīng)審議通過并施行的促進(jìn)型法規(guī)共計(jì)23部。伴隨政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域改革的不斷深化，促進(jìn)型立法正以其獨(dú)特的立法形式，逐漸豐富著中國特色社會(huì)主義法律體系。

（二）促進(jìn)型立法的作用

一是融合法治約束和政策導(dǎo)向，促進(jìn)法治政府建設(shè)。[4]法律和政策作為上層建筑的組成部分，是政府治理社會(huì)的重要手段。政策受制于其變動(dòng)性強(qiáng)、強(qiáng)制約束力弱的特點(diǎn)，實(shí)際執(zhí)行中往往不具備穩(wěn)定的預(yù)期，缺少法的剛性。促進(jìn)型法規(guī)將政策規(guī)定上升為法律規(guī)定，一方面，增強(qiáng)了政策的剛性約束力，提高了政府以法治方式管理社會(huì)事務(wù)的能力；另一方面，可以有效引導(dǎo)社會(huì)主體，為其行為提供合理預(yù)期。同[4]

二是關(guān)注公共領(lǐng)域和新興行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。促進(jìn)型立法和管理型立法是從立法功能的角度進(jìn)行的分類。促進(jìn)型立法重在推動(dòng)和引領(lǐng)某領(lǐng)域的發(fā)展。這也是與管理型立法在立法本意上的差別。這些領(lǐng)域或者具有公益屬性，因基礎(chǔ)薄弱或者外部限制過多而阻礙了發(fā)展；或者方興未艾，需要政府大力支持加快發(fā)展步伐；或者引領(lǐng)社會(huì)文明進(jìn)步，使良好的社會(huì)風(fēng)尚蔚然成風(fēng)?？傊龠M(jìn)型立法在引領(lǐng)新興領(lǐng)域發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面，相比管理型立法具有更大的作為空間。同[4]

三是順應(yīng)社會(huì)治理新格局要求，促進(jìn)共建共治共享。“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”自十八屆三中全會(huì)被首次提出后，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。社會(huì)治理新格局，是指由政府傳統(tǒng)自上而下的單項(xiàng)治理，向政府、公民、社會(huì)多元主體共同治理轉(zhuǎn)變。同[4]黨的二十大報(bào)告提出，要完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。促進(jìn)型立法將社會(huì)公眾參與法定化，推動(dòng)特定社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、促進(jìn)型立法的特征

促進(jìn)型立法是在傳統(tǒng)管理型立法基礎(chǔ)上發(fā)展形成的立法模式，在繼承傳統(tǒng)立法模式優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，在實(shí)踐中也逐步彰顯出自身的特征。

（一）以適應(yīng)并引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢為立法宗旨

以天津市為例，截至2023年12月，經(jīng)審議通過現(xiàn)行有效的242部地方性法規(guī)中，促進(jìn)型立法26部，占10.7%。按照調(diào)整對象來看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域12部，教科領(lǐng)域7部，民生領(lǐng)域2部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域3部，精神文明領(lǐng)域2部。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2008年審議通過的《天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》是為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展要求，提高資源利用率，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而制定的一部轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的標(biāo)志性法規(guī)；2018年，為了培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧城市，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)改善民生和完善社會(huì)治理等方面的作用，制定了《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》。2021年通過的《天津市促進(jìn)智能制造發(fā)展條例》作為全國首部促進(jìn)智能制造發(fā)展的專項(xiàng)地方性法規(guī)，對于落實(shí)制造業(yè)立市戰(zhàn)略，增強(qiáng)全國先進(jìn)制造研發(fā)基地核心競爭力，推動(dòng)制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級，助力天津高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義?！短旖蚴刑歼_(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》作為全國首部以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級地方性法規(guī)，為促進(jìn)全市實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐和法治保障。為了促進(jìn)我市海水淡化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)海水淡化規(guī)?；茫ㄔO(shè)現(xiàn)代海洋城市，制定了全國首部促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)《天津市促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》。2022年，為貫徹市委制造業(yè)立市戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)制造強(qiáng)市，增強(qiáng)全國先進(jìn)制造研發(fā)基地核心競爭力，制定通過了《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障制造業(yè)立市推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決定》。

在教科領(lǐng)域，面對黨的十九大報(bào)告指出的新時(shí)代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，為了進(jìn)一步加強(qiáng)本市公共文化服務(wù)體系建設(shè)，2018年制定了《天津市公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例》。

在民生領(lǐng)域，結(jié)合本市老齡化程度加劇和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以為繼的現(xiàn)狀，為滿足老年群體對養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等方面產(chǎn)生的巨大需求，2014年在全國率先出臺(tái)《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，為了以農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興，2019年制定了《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》。為了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2021年制定了《天津市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》。

在精神文明領(lǐng)域，為了培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提升城市文明程度，加快建設(shè)文明幸福的現(xiàn)代化天津，2018年和2019年相繼制定了《天津市促進(jìn)精神文明建設(shè)條例》《天津市文明行為促進(jìn)條例》。

由上述法規(guī)不難看出，促進(jìn)型法規(guī)往往與國家或者本地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃方向相一致，無論是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、順應(yīng)新形勢，抑或是破除發(fā)展阻礙、引領(lǐng)新風(fēng)尚，均體現(xiàn)了鮮明的導(dǎo)向作用，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較為顯著的推動(dòng)效應(yīng)。

（二）以貫徹支持性立法旨意為主要內(nèi)容的法規(guī)結(jié)構(gòu)

作為立法內(nèi)容的表現(xiàn)形式，立法體例的結(jié)構(gòu)安排在體現(xiàn)立法旨意方面往往發(fā)揮獨(dú)特的作用。[5]促進(jìn)型法規(guī)“鼓勵(lì)、推動(dòng)、支持”的立法旨意在立法體例中體現(xiàn)得較為充分。在天津26部促進(jìn)型法規(guī)中，5部未劃分章節(jié)的條例和4部法規(guī)性決定，均以相應(yīng)條款規(guī)定了鼓勵(lì)和支持的內(nèi)容。例如，《天津市就業(yè)促進(jìn)條例》規(guī)定：“對吸納失業(yè)人員的企業(yè)、失業(yè)人員創(chuàng)辦的中小企業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營的失業(yè)人員，按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠。對從事個(gè)體經(jīng)營的失業(yè)人員，按照規(guī)定免除行政事業(yè)性收費(fèi)?！薄皠趧?dòng)密集型中小企業(yè)吸納失業(yè)人員達(dá)到一定比例的，金融機(jī)構(gòu)按照實(shí)際招用人數(shù)給予一定額度的貸款，財(cái)政部門按照規(guī)定給予貼息。”《天津市農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)條例》規(guī)定：“科技行政管理部門應(yīng)當(dāng)將適合農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施的科研和推廣項(xiàng)目納入科技計(jì)劃支持范圍，優(yōu)先支持農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施?？萍?、農(nóng)業(yè)行政管理部門對農(nóng)民專業(yè)合作社引進(jìn)新品種、應(yīng)用新技術(shù)的項(xiàng)目優(yōu)先立項(xiàng)，并補(bǔ)助相關(guān)費(fèi)用。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)和科協(xié)等組織，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民專業(yè)合作社提供相應(yīng)技術(shù)咨詢、科普宣傳等服務(wù)?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鼓勵(lì)促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》規(guī)定：“需要先行試點(diǎn)的改革創(chuàng)新措施，可以先在特定區(qū)域或者行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以規(guī)范，并依法在全市范圍推廣?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障制造業(yè)立市推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決定》規(guī)定：“鼓勵(lì)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)通過‘揭榜掛帥’等方式承擔(dān)重大攻關(guān)項(xiàng)目，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)的引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用，推動(dòng)各類創(chuàng)新主體高效協(xié)同互動(dòng)、要素優(yōu)化配置，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。”“鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合制造業(yè)企業(yè)特點(diǎn)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，拓寬制造業(yè)融資渠道，降低融資成本?！?/p>

另外的17部促進(jìn)型法規(guī)，除了將“保障措施”設(shè)專章集中予以規(guī)定外，還將相關(guān)的鼓勵(lì)和支持措施根據(jù)法規(guī)結(jié)構(gòu)的不同分散規(guī)定于其他的章節(jié)。例如，《天津市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》是按照法律關(guān)系的主體進(jìn)行的法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，除了在“政府支持和保障”一章集中規(guī)定了政府的鼓勵(lì)扶持措施外，在“研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等院?！币徽轮羞€規(guī)定了研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校的保障措施：“研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校的主管部門以及財(cái)政、科學(xué)技術(shù)等相關(guān)行政部門，應(yīng)當(dāng)建立有利于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的績效考核評價(jià)體系，將科技成果轉(zhuǎn)化情況作為對研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校考核評價(jià)、科研資金支持的重要內(nèi)容和依據(jù)，并對科技成果轉(zhuǎn)化績效突出的相關(guān)單位加大科研資金支持。”“在科技成果轉(zhuǎn)化中做出重大貢獻(xiàn)的科技人員，可以直接申報(bào)高級職稱?！?/p>

又如，《天津市中小企業(yè)促進(jìn)條例》是按照企業(yè)發(fā)展的過程進(jìn)行的法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，除了在“服務(wù)保障”一章集中規(guī)定了中小企業(yè)促進(jìn)部門在推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展方面的促進(jìn)措施外，在“創(chuàng)業(yè)扶持”“創(chuàng)新推動(dòng)”“轉(zhuǎn)型升級”“市場開拓”等章節(jié)均明確了相關(guān)促進(jìn)措施?！皠?chuàng)業(yè)扶持”一章規(guī)定：“小型微型企業(yè)在創(chuàng)辦期和創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)期從事鼓勵(lì)類行業(yè)需要貸款擔(dān)保的，政府出資的中小企業(yè)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定優(yōu)先提供擔(dān)?！保弧皠?chuàng)新推動(dòng)”一章規(guī)定：“對中小企業(yè)自主研發(fā)并獲得授權(quán)的專利，按照國家和本市的規(guī)定給予一定資金支持”；“市場開拓”一章規(guī)定：“以政府名義主辦或者政府委托主辦的展覽展銷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)為中小企業(yè)提供一定比例的展位或者展館，并適當(dāng)降低中小企業(yè)參展費(fèi)用?！?/p>

《天津市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》按照鄉(xiāng)村振興的要求進(jìn)行法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，除了在“扶持措施”一章集中規(guī)定了鄉(xiāng)村振興的鼓勵(lì)措施外，在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”一章規(guī)定：“鼓勵(lì)各類市場主體拓展適合網(wǎng)絡(luò)銷售的農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)電子商務(wù)企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、連鎖超市等建立多種形式的聯(lián)營協(xié)作關(guān)系，拓展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道”；在“人才支撐”一章規(guī)定:“鼓勵(lì)城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，支持有技能的城鎮(zhèn)居民、科技人員、高等院校學(xué)生、退役軍人等返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?！?/p>

（三）綜合運(yùn)用多元種類的法律規(guī)范

如前文所述，促進(jìn)型法規(guī)具有較強(qiáng)的前瞻性和指引性，表現(xiàn)在法律規(guī)范上，或者為了克服市場本身的缺陷，作出具有保障性的制度安排，或者體現(xiàn)鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，為人們實(shí)施行為提供合理的預(yù)期。[6]縱觀天津的促進(jìn)型法規(guī)，可將其法律規(guī)范概括為以下幾個(gè)類型：

一是經(jīng)濟(jì)保障性規(guī)范。如《天津市促進(jìn)商業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》規(guī)定：“區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，在本級財(cái)政預(yù)算中安排相應(yīng)資金，用于本地區(qū)促進(jìn)商業(yè)發(fā)展工作”?！短旖蚴写龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》規(guī)定：“市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對科技成果轉(zhuǎn)化合理安排財(cái)政資金投入，積極發(fā)揮各類財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，構(gòu)建多層次、多渠道投資融資保障體系，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化資金投入的多元化”。《天津市促進(jìn)智能制造發(fā)展條例》規(guī)定：“本市統(tǒng)籌使用智能制造相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金，以智能制造產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的重大需求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為導(dǎo)向，重點(diǎn)支持下列項(xiàng)目……”

二是道德倡導(dǎo)性規(guī)范。如《天津市文明行為促進(jìn)條例》規(guī)定：“文明行為促進(jìn)工作是全社會(huì)的共同責(zé)任?！薄皺C(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、其他組織和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際積極參與文明行為促進(jìn)工作。”“國家公職人員、教育工作者、社會(huì)公眾人物應(yīng)當(dāng)在文明行為促進(jìn)工作中發(fā)揮表率和示范作用?！薄靶侣劽襟w應(yīng)當(dāng)積極宣傳文明行為，傳播文明理念，營造全社會(huì)促進(jìn)文明行為的氛圍?！薄短旖蚴新糜未龠M(jìn)條例》規(guī)定：“旅游者、旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守文明旅游公約，共同維護(hù)旅游秩序，保護(hù)旅游資源和生態(tài)環(huán)境。”

三是確定發(fā)展方向性規(guī)范。如《天津市促進(jìn)智能制造發(fā)展條例》規(guī)定：“本市促進(jìn)智能制造發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、市場主導(dǎo)、融合發(fā)展、安全可控、系統(tǒng)推進(jìn)的原則，以提升智能制造創(chuàng)新能力、供給能力、支撐能力和應(yīng)用水平為著力點(diǎn)，深入推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、智能化變革?！薄短旖蚴写龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》規(guī)定：“本市大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新引領(lǐng)，依法管理、促進(jìn)發(fā)展，共享開放、深化應(yīng)用，繁榮業(yè)態(tài)、保障安全的原則，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在商用、民用、政用方面的價(jià)值和作用，構(gòu)建大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用新格局，培育數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！薄短旖蚴叙B(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定：“本市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政策支持、社會(huì)參與、市場運(yùn)作的原則，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求?！?/p>

四是表彰獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范。如《天津市促進(jìn)精神文明建設(shè)條例》規(guī)定：“市、區(qū)精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對精神文明建設(shè)中取得顯著成效或者做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰。獲得精神文明表彰情況，應(yīng)當(dāng)記入企業(yè)、個(gè)人信用記錄，并納入公共信用信息平臺(tái)?！薄短旖蚴新糜未龠M(jìn)條例》規(guī)定：“市和區(qū)人民政府及其文化和旅游部門應(yīng)當(dāng)對促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”

五是管理性規(guī)范。在促進(jìn)型法規(guī)中，依然需要一定數(shù)量的管理性規(guī)范確保促進(jìn)政策得以實(shí)施。如《天津市專利促進(jìn)與保護(hù)條例》設(shè)置“專利管理”一章；《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》設(shè)立了“安全監(jiān)督管理”一章，就農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用和執(zhí)法等問題進(jìn)行了規(guī)范；《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》將碳排放總量和強(qiáng)度控制、碳排放統(tǒng)計(jì)核算、碳排放配額管理等管理措施寫入“基本管理制度”一章。

（四）治理方式上注重社會(huì)參與

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，從“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)管理體制到“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，在法律規(guī)范中體現(xiàn)為強(qiáng)化社會(huì)公眾參與，體現(xiàn)公共治理。如《天津市促進(jìn)精神文明建設(shè)條例》規(guī)定：“精神文明建設(shè)是全社會(huì)的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、駐津部隊(duì)、基層群眾性自治組織、其他組織和個(gè)人，共同做好精神文明建設(shè)工作。”《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鼓勵(lì)促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》明確：“改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民主體地位，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，建立健全公眾參與機(jī)制?！薄短旖蚴朽l(xiāng)村振興促進(jìn)條例》明確:“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式，廣泛宣傳鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)和政策，鼓勵(lì)、支持人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位等社會(huì)各方面參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)活動(dòng)。”

三、完善促進(jìn)型立法需要把握的幾個(gè)問題

（一）合理配置促進(jìn)型法規(guī)中的促進(jìn)措施和管理措施

管理型立法和促進(jìn)型立法是按照法律功能的不同進(jìn)行的分類。促進(jìn)型立法是對傳統(tǒng)立法模式的繼承和擴(kuò)展，其中仍然會(huì)有管理措施的存在，二者并非截然對立。例如，《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》的制定起初源于對原《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》的修改。在條例制定過程中，認(rèn)為原《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》側(cè)重對農(nóng)業(yè)機(jī)械自身的規(guī)定，無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的法治保障需求，為此，緊扣黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一重大決策部署，及時(shí)調(diào)整立法方向，將修改《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》調(diào)整為制定《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》。在法規(guī)架構(gòu)上，《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》在保留原《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》中“安全監(jiān)督管理”一章的基礎(chǔ)上，新增了“扶持措施”一章。另外，為了更好體現(xiàn)出“促進(jìn)”的立法主旨，在“科研開發(fā)與推廣應(yīng)用”一章從農(nóng)機(jī)技術(shù)創(chuàng)新體系、裝備升級、技術(shù)推廣應(yīng)用、公益性服務(wù)和成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合、智能應(yīng)用等方面作了具體規(guī)定。在“社會(huì)化服務(wù)”一章從農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)體系、信息服務(wù)、田地宜機(jī)化等方面，體現(xiàn)了農(nóng)機(jī)社會(huì)化發(fā)展的形勢。

可見，促進(jìn)型立法并非不需要管理措施。相反，必要的監(jiān)督管理可以為促進(jìn)該項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。只是受立法價(jià)值取向的影響，決定了“促進(jìn)”“管理”兩種法律規(guī)范在法規(guī)中配置的權(quán)重有所殊異。

（二）重視前瞻性制度論證

如前所述，促進(jìn)型立法順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢，引領(lǐng)了某領(lǐng)域在未來一定時(shí)期的發(fā)展方向。因此，在立法過程中，加強(qiáng)對前瞻性制度的論證，對未來的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行審慎判斷和把握顯得尤為重要。例如，《天津市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》在三次審議前，無論是法規(guī)結(jié)構(gòu)還是制度內(nèi)容，草案三次審議建議稿都在遵循上位法的基礎(chǔ)上作了較大創(chuàng)新。為了充分論證其科學(xué)性和可行性，經(jīng)天津市人大常委會(huì)研究，法工委選定天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院作為第三方評估機(jī)構(gòu)，對草案三次審議建議稿進(jìn)行立法中評估。評估主要圍繞以下兩方面內(nèi)容展開：一是對草案三次審議建議稿章節(jié)安排的科學(xué)性和合理性問題進(jìn)行了評估；二是對三次審議建議稿中“完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬與績效工資相分離”“企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化政策支持”以及“規(guī)范技術(shù)交易活動(dòng)”三個(gè)重點(diǎn)制度為典型，充分論證了制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性、可行性。最終，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院課題評估組向天津市人大常委會(huì)法工委提交了立法中評估報(bào)告，得出了三次審議建議稿章節(jié)安排具有科學(xué)性、合理性；制度、規(guī)范的設(shè)計(jì)和文字表達(dá)具備現(xiàn)實(shí)性、可行性、準(zhǔn)確性和操作性的評估結(jié)論。評估報(bào)告為草案的繼續(xù)審議和表決通過提供了有力的理論支撐和重要參考，具有重要的開創(chuàng)性意義和借鑒價(jià)值。這不僅是天津市人大常委會(huì)對地方性法規(guī)進(jìn)行立法中評估的首次嘗試，更是為做好促進(jìn)型立法工作積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

（三）增強(qiáng)促進(jìn)措施可操作性

促進(jìn)措施對于促進(jìn)型立法實(shí)效具有重要影響。把促進(jìn)措施盡可能規(guī)定得具體、明確，避免讓促進(jìn)型法規(guī)成為空洞的倡導(dǎo)性規(guī)范，對于提高促進(jìn)型法規(guī)質(zhì)量具有重要意義。懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)是保障法的功能順利實(shí)現(xiàn)的必要手段。那么，除促進(jìn)措施之外，有必要考慮法律責(zé)任在促進(jìn)型法規(guī)制定中扮演何種角色。

按照羅豪才教授的觀點(diǎn)，建設(shè)法治社會(huì)，順應(yīng)社會(huì)治理的新要求，現(xiàn)代法以“軟法”與“硬法”兩種表現(xiàn)形式出現(xiàn)，法的結(jié)構(gòu)也轉(zhuǎn)變?yōu)閯側(cè)嵯酀?jì)的混合法模式。要高度重視和推動(dòng)軟法的發(fā)展，發(fā)揮軟法在法律體系中的獨(dú)特價(jià)值。[7]在《天津市促進(jìn)精神文明建設(shè)條例》起草過程中，有關(guān)方面曾提出刪除“法律責(zé)任”一章，認(rèn)為前幾章從國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人角度明確了各自在精神文明建設(shè)中的職責(zé)，作為倡導(dǎo)性法規(guī)，沒有必要再進(jìn)行法律責(zé)任的規(guī)定。然而，考慮到如果缺少法律責(zé)任的約束，很容易使各主體的職責(zé)規(guī)定流于形式，不利于條例的落地實(shí)施。故而，聯(lián)合起草組最終保留了“法律責(zé)任”一章，對弄虛作假、騙取精神文明表彰的，對勸阻、舉報(bào)不文明行為的人員打擊報(bào)復(fù)等行為規(guī)定了法律責(zé)任?！短旖蚴刑歼_(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》制定過程中，為增強(qiáng)其制度規(guī)范的實(shí)效性，對違反節(jié)能管理要求、重點(diǎn)排放單位違反碳排放配額清繳等義務(wù)的行為，設(shè)專章明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。

再如，《天津市文明行為促進(jìn)條例》不僅在第二章以正面清單的方式，從公共場所、交通出行、社區(qū)生活、保護(hù)生態(tài)四個(gè)方面，明確了文明行為基本規(guī)范，同時(shí)又在第五章以負(fù)面清單的方式一一對應(yīng)，列出不文明行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。法律規(guī)范完整的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果，如果文明行為立法只有行為模式而缺少法律后果的承擔(dān)，只停留在宣示性和號召性層面，那么法律規(guī)范的指引、教育、強(qiáng)制等作用將無從實(shí)現(xiàn)。另外，條例按照地方立法的權(quán)限，將一些道德規(guī)范上升為法律規(guī)范，對現(xiàn)行法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，按照最高額度設(shè)定處罰；對現(xiàn)行法律法規(guī)未作處罰規(guī)定的，立足我市實(shí)際，設(shè)定處罰。此外，條例還對“辱罵、推搡、威脅不文明行為勸阻者”“阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)”“實(shí)施不文明行為屢教不改”等行為，作了從重處罰的規(guī)定，提高了不文明行為違法成本，進(jìn)一步提高社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的實(shí)效性。

由此可見，促進(jìn)型法規(guī)不是僅僅停留在倡導(dǎo)、宣誓性層面的軟法，而是以明確、具體的促進(jìn)措施為抓手，以法律責(zé)任為保障，融合事前規(guī)范與事后治理，綜合運(yùn)用“軟法之治”與“硬法之治”這兩種方式，通過“獎(jiǎng)懲式”的社會(huì)促進(jìn)機(jī)制，真正達(dá)到回應(yīng)社會(huì)多樣化利益訴求，推動(dòng)行業(yè)加快發(fā)展的目的。

（四）及時(shí)跟進(jìn)法規(guī)的實(shí)施效果

促進(jìn)型立法具有鮮明的政策性、階段性和靈活性。為了避免促進(jìn)措施長期得不到落實(shí)，也防止原有的促進(jìn)措施變成制約措施，及時(shí)做好相應(yīng)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督，跟進(jìn)法規(guī)的實(shí)施效果，將決定著促進(jìn)型法規(guī)的實(shí)效?！短旖蚴形拿餍袨榇龠M(jìn)條例》于2019年5月1日起實(shí)施。天津市人大常委會(huì)在條例實(shí)施之月同步啟動(dòng)了對全市各區(qū)和市相關(guān)部門貫徹條例情況的執(zhí)法檢查，這在市人大常委會(huì)監(jiān)督工作中尚屬首次。文明習(xí)慣的養(yǎng)成是個(gè)長期過程，從條例實(shí)施至今，市人大常委會(huì)已連續(xù)四年對條例貫徹實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查。從條例實(shí)施效果看，不文明行為持續(xù)減少，城市文明程度明顯提升，得到了廣大群眾的普遍認(rèn)可。

促進(jìn)型法規(guī)有效適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理創(chuàng)新的新形勢，是對傳統(tǒng)立法模式在立法旨意、法規(guī)結(jié)構(gòu)、治理方式等方面的繼承和完善。以“倡導(dǎo)性”的社會(huì)規(guī)范模式、“參與式”的社會(huì)治理模式和“獎(jiǎng)懲式”的社會(huì)促進(jìn)機(jī)制，在引領(lǐng)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著獨(dú)特價(jià)值，在未來也必將呈現(xiàn)出旺盛的生命力。