李明耀

（長沙學(xué)院 法學(xué)院，湖南 長沙 410000）

當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進，我國政府面對保護主義抬頭、全球經(jīng)濟低迷、國際市場萎縮等挑戰(zhàn)，提出以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局等發(fā)展戰(zhàn)略。其中，優(yōu)化營商環(huán)境對完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制和構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義?！盃I商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著市場主體興衰、生產(chǎn)要素聚散、發(fā)展動力強弱，是新發(fā)展格局下最重要的核心競爭力?！盵1］作為世界銀行的年度“旗艦報告”，《營商環(huán)境報告》為優(yōu)化我國營商環(huán)境提供了具有國際視野的方法論與實踐經(jīng)驗，亦增進了全球經(jīng)濟體對我國營商環(huán)境的認(rèn)識，增強了我國對外資的吸引力。然而，隨著我國營商環(huán)境建設(shè)的深入，世界銀行《營商環(huán)境報告》中營商環(huán)境指標(biāo)體系的指標(biāo)本身受限、對我國本土營商環(huán)境建設(shè)需求回應(yīng)不足、對營商環(huán)境未來優(yōu)化指向不夠等問題逐步凸顯[2］。2021年9月16日，世界銀行發(fā)表聲明，決定停發(fā)下一期的《營商環(huán)境報告》[3］，更是將其營商環(huán)境指標(biāo)是否合理推向了議論風(fēng)口。同時，世界銀行宣布將在原評估方法基礎(chǔ)上研究制定新方法，開展新一輪全球商業(yè)環(huán)境測評工作，目前新項目名稱為“世行宜商環(huán)境”（Business Enabling Environment），其發(fā)展目標(biāo)為推動政策改革與為經(jīng)濟分析、政策制定提供信息支持。根據(jù)安排，世界銀行將分三批每批對約60個經(jīng)濟體開展評估，并在2026年4月前發(fā)布所有《宜商環(huán)境報告》。宜商環(huán)境指標(biāo)體系是在營商環(huán)境指標(biāo)體系基礎(chǔ)上的完善與創(chuàng)新，反映了世界銀行對營商環(huán)境發(fā)展方向的預(yù)判。鑒于《營商環(huán)境報告》已有多年積累，宜商環(huán)境評估工作尚未正式開展，且國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以行政法規(guī)形式明確了“營商環(huán)境”的法律概念，本文仍主要以世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系為研究對象，同時吸收、融入宜商環(huán)境指標(biāo)體系的理念與內(nèi)涵，探索營商環(huán)境指標(biāo)體系的本土化革新路徑。

一、世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的問題審視

總體而言，世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)體系對我國優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮了較好的指引作用，為我國市場化改革尤其是商事領(lǐng)域改革指明了方向，受其啟發(fā)諸多改革措施得以推行。然而，就我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展而言，世界銀行《營商環(huán)境報告》中的營商環(huán)境指標(biāo)體系也存在一些問題。

（一）指標(biāo)設(shè)置理念存在局限，導(dǎo)向功能較單一

世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系以投資便捷性為主要價值導(dǎo)向，以制度造成的交易成本為落腳點，通過多視角多層次設(shè)置大量問題，以獲取客觀數(shù)據(jù)與受訪者的主觀感受，從而對某一經(jīng)濟體的營商環(huán)境情況作出評價。投資便捷性固然是發(fā)揮市場經(jīng)濟活力的必要條件，也是市場交易活動豐富多樣的重要基礎(chǔ)；同時，一整套指標(biāo)體系主要貫徹一項價值理念，也有利于保持內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但是，站在經(jīng)濟發(fā)展的立場上，投資便捷性只是經(jīng)濟繁榮的一方面要素，對經(jīng)濟發(fā)展同樣重要的經(jīng)濟秩序、交易安全、公平正義等理念，在世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系中卻受到了一定程度上的忽視，這使得該體系主要在提高營商效率方面發(fā)揮導(dǎo)向作用。因此，指標(biāo)體系過度倚重投資便捷性可能不利于準(zhǔn)確反映和發(fā)掘當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展深刻轉(zhuǎn)型進程中的復(fù)雜性，可能導(dǎo)致其指向上的缺陷。

（二）部分指標(biāo)出現(xiàn)功能“鈍化”，投入產(chǎn)出比下滑

自2003年世界銀行首次發(fā)布《營商環(huán)境報告》以來，其營商環(huán)境指標(biāo)內(nèi)容大體保持穩(wěn)定，這有利于對所測評的經(jīng)濟體開展縱向的歷時性比較，分析其營商環(huán)境的變化發(fā)展情況。在營商環(huán)境指標(biāo)導(dǎo)向功能的作用下，作為評估對象的經(jīng)濟體也便于采取有針對性的改革措施以改善營商環(huán)境。然而隨著時間的推移，部分經(jīng)濟體在一些指標(biāo)上已取得較好成效，后續(xù)需要投入大量成本才會得到小幅度改善，即這些指標(biāo)的邊際價值開始顯著下降。這種投入產(chǎn)出比下滑的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起我們對指標(biāo)體系內(nèi)容、功能的反思。事實上，不同經(jīng)濟體所處的發(fā)展階段不同，其營商環(huán)境方面的優(yōu)缺點也各有差別，借助一套指標(biāo)體系進行評價固然有助于經(jīng)濟體之間進行橫向比較，以判斷其在全球營商環(huán)境中所處的位置，但對某一特定經(jīng)濟體而言，不同指標(biāo)的“個體意義”可能因其需求差異而顯著不同，因此有必要對世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)進行本土化改造。

（三）指標(biāo)側(cè)重評價個別城市，忽視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

世界銀行對營商環(huán)境的評估以經(jīng)濟體為基本單位，其評估對象為各經(jīng)濟體中最大的工商業(yè)城市。自2015年起，報告在對人口超過1億的經(jīng)濟體進行評估時，開始將其第二大工商業(yè)城市納入評估范圍?？梢?，世界銀行的營商環(huán)境報告雖然是對不同經(jīng)濟體進行評分，但其樣本限于經(jīng)濟體中一兩個最發(fā)達(dá)城市，這種評估方式雖可操作性強，但無法展現(xiàn)經(jīng)濟體內(nèi)部不同區(qū)域之間的合作與協(xié)同程度?？紤]到我國的廣袤疆域和巨大的區(qū)域差異，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級尤其具有重要意義。在高整合度與強協(xié)調(diào)性的區(qū)域市場體系下，各類商品、生產(chǎn)要素的流動會更加快捷、高效，能擴大規(guī)模經(jīng)濟所產(chǎn)生的效益。因此，對個別城市的投資便捷度進行評價固然重要，但城市間的經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系也需要通過設(shè)置一定指標(biāo)予以考察。

二、理念與功能轉(zhuǎn)向：從外部評價到引領(lǐng)發(fā)展

為了更好地適應(yīng)我國營商環(huán)境建設(shè)的本土需求，應(yīng)先審視營商環(huán)境評估的變遷軌跡，并結(jié)合世界銀行新近的宜商環(huán)境指標(biāo)體系改革方向，以我國現(xiàn)階段營商環(huán)境建設(shè)的實際需要為錨點，重新思考營商環(huán)境指標(biāo)體系的理念與功能定位。

（一）外部評價：營商環(huán)境評估的原初理念與功能定位

依據(jù)2019年國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二條，營商環(huán)境是指“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”?？梢?，營商環(huán)境包括市場主體在開展經(jīng)營活動時所涉及的外部因素與條件，貫穿其準(zhǔn)入、設(shè)立、運營、退出、消滅的全過程，主要包括政務(wù)、市場、法治等環(huán)境。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，一國經(jīng)濟的繁榮程度往往與其制度優(yōu)劣呈正相關(guān)，高效、便捷、公平的營商環(huán)境才是經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的驅(qū)動力，對營商環(huán)境進行優(yōu)化有助于降低市場主體的經(jīng)營成本、激勵市場主體增加投資、增強市場主體的創(chuàng)新活力[4］。隨著理論研究和營商環(huán)境實踐的深入，人們逐漸認(rèn)識到，良好的營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)具有便利、公平、透明度高、法治化、國際化等方面特征[5］。事實上，早在20世紀(jì)70年代開始，世界經(jīng)濟論壇、洛桑商學(xué)院、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議等研究機構(gòu)和組織就啟動了營商環(huán)境調(diào)查和評估工作。例如，世界經(jīng)濟論壇從1979年開始每年對各主要經(jīng)濟體的生產(chǎn)力和長期經(jīng)濟增長驅(qū)動力進行評估，并發(fā)布年度《全球競爭力報告》，該報告的功能定位是為各類市場主體的投資決策提供決策輔助。此后世界銀行在2002年正式啟動營商環(huán)境評價項目，由世界銀行全球指標(biāo)局下屬的營商環(huán)境項目組負(fù)責(zé)收集相關(guān)數(shù)據(jù)，其原初意圖也是對其他國家和地區(qū)的營商環(huán)境進行綜合評價，從而為跨國投資提供決策指引。整體而言，這些評估的初始目標(biāo)基本都是圍繞跨國企業(yè)在不同國家和地區(qū)的經(jīng)營風(fēng)險而展開，評估的對象主要是當(dāng)?shù)氐暮暧^市場制度或者貿(mào)易政策。盡管當(dāng)時的評估可為潛在的跨國投資者提供各國市場宏觀整體情況比較，卻并不注重從評估結(jié)果推導(dǎo)出相應(yīng)的改革方案。因此，在營商環(huán)境評估的初始階段，包括世界銀行《營商環(huán)境報告》在內(nèi)的評估體系主要側(cè)重于工具性評價，更關(guān)注國家或地區(qū)營商環(huán)境排名的“結(jié)果”本身，對各國政策制定和經(jīng)濟領(lǐng)域立法的影響較為有限。

（二）減少管制：世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的設(shè)置理念與價值取向

隨著《營商環(huán)境報告》逐漸取得世界范圍內(nèi)的認(rèn)可，世界銀行開始意識到，各級指標(biāo)背后實際上都蘊含著相應(yīng)的理念，因此通過調(diào)整、優(yōu)化營商環(huán)境指標(biāo)體系可以發(fā)揮重塑評估對象的營商環(huán)境，進而引領(lǐng)地區(qū)發(fā)展的重要功能。例如，在持續(xù)推動營商環(huán)境評估過程中，世界銀行發(fā)現(xiàn)過去不少經(jīng)濟體仍習(xí)慣于從法律或政策層面上對市場進行諸多管制，這些措施往往會給市場主體、行政機關(guān)帶來高額的時間與費用成本，而且實際上大量案例、數(shù)據(jù)表明很多管制措施往往事與愿違，難以實現(xiàn)其管制目的或者說代價高昂，甚至出現(xiàn)阻礙經(jīng)濟發(fā)展的后果。因此，世界銀行在構(gòu)建營商環(huán)境評估指標(biāo)體系時，最后以經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的研究成果為基礎(chǔ)，將評估指標(biāo)體系提煉為主要涵蓋影響企業(yè)設(shè)立、運營的10個領(lǐng)域，具體包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、跨境貿(mào)易、繳納稅費、合同執(zhí)行和破產(chǎn)辦理。在經(jīng)濟全球化時代背景下，資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)流動，基于此世界銀行《營商環(huán)境報告》最后選擇以統(tǒng)一的指標(biāo)體系為載體進行賦分評估。從中可大致看出，世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系以減少相關(guān)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的管制，減少信息不對稱和降低信息搜尋成本為主要價值取向，通過督促經(jīng)濟體降低制度性交易成本、加快資本流動速度帶動經(jīng)濟增長，這一方面能為跨國投資者提供重要參考，同時也為各經(jīng)濟體吸引資金流入提供重要工具。當(dāng)然，世界銀行同樣認(rèn)識到政府管制措施也是維持經(jīng)濟秩序、交易安全必不可少的基礎(chǔ)條件，故并非鼓吹管制無用論，而是強調(diào)這種必要的管制應(yīng)易于理解、便于遵守，并在效果上經(jīng)得起驗證。

（三）引領(lǐng)發(fā)展：營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的理念深化與功能轉(zhuǎn)向

我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第八條第一款明確規(guī)定：“國家建立和完善以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評價體系，發(fā)揮營商環(huán)境評價對優(yōu)化營商環(huán)境的引領(lǐng)和督促作用?！痹趹?yīng)然層面上，營商環(huán)境指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具有顯著的導(dǎo)向功能，為營商環(huán)境的優(yōu)化指引方向。雖然世界銀行《營商環(huán)境報告》已持續(xù)發(fā)布并受到國際社會廣泛認(rèn)可，但此前其無論是評估理念還是具體指標(biāo)功能都主要適用于傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式和市場結(jié)構(gòu)，當(dāng)面對新的經(jīng)濟模式和發(fā)展階段時，既有指標(biāo)體系的導(dǎo)向功能逐漸受到限制。例如，投資便捷性的指標(biāo)雖然對投資者選擇經(jīng)濟體開辦企業(yè)有重要價值，但對地方經(jīng)濟發(fā)展的導(dǎo)向性、引領(lǐng)性不足，以其為指揮棒在一定發(fā)展階段中對經(jīng)濟建設(shè)有所助益，但長遠(yuǎn)來看可能會陷入類似“內(nèi)卷化”的困境，即為提高形式上的營商環(huán)境得分而投入大量公共資源，但實際對營商環(huán)境的改善增效甚微。另外，世界銀行營商環(huán)境評估是一項跨國的評估活動，在某種程度上帶有“應(yīng)試”性質(zhì)，即先要熟悉世界銀行評估指標(biāo)背后的評估目的、方法論基礎(chǔ)，梳理每一級指標(biāo)的評估規(guī)則，然后依據(jù)經(jīng)濟體所在國家的政策法規(guī)對世界銀行設(shè)置的題目逐一進行判斷、回答，在這個過程中還要與世界銀行進行充分溝通，減少、避免因制度差異導(dǎo)致的失分等。可見，接受評估與優(yōu)化營商環(huán)境之間仍存在重大差別，如果將在營商環(huán)境評估中得高分完全等同于改善本地區(qū)營商環(huán)境，則顯然失之簡單。

值得注意的是，2022年2月4日世界銀行針對宜商環(huán)境評估體系發(fā)布說明，除繼續(xù)對政府的監(jiān)管措施保持關(guān)注外，公共服務(wù)的提供與質(zhì)量將成為宜商環(huán)境評估的重點，這在客觀上增強了新指標(biāo)體系的導(dǎo)向功能，反映出世界銀行開始嘗試從減少管制的初始設(shè)定中跳出，表明其評估理念上的深化與進階。新的宜商環(huán)境指標(biāo)體系同樣也是由10個一級指標(biāo)構(gòu)成，除保留了原指標(biāo)體系中納稅、辦理破產(chǎn)2個一級指標(biāo)，其他指標(biāo)都或刪除或進行了不同程度修改，以貫徹新的評估理念。

三、體系的重塑：指標(biāo)的分類設(shè)置機制

（一）統(tǒng)一指標(biāo)體系的內(nèi)在缺陷

營商環(huán)境指標(biāo)體系的調(diào)整、升級，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)的實際需求為中心，以城市的微觀法治環(huán)境為落腳點，在內(nèi)容上既與我國“放管服”改革銜接，又能引導(dǎo)改革的未來走向[6］。盡管我國很多機構(gòu)在近年來也陸續(xù)發(fā)布相應(yīng)的營商環(huán)境指標(biāo)體系和評估報告，但其視野都限于國內(nèi)各省市的比對，缺少全球視野的觀照?？陀^而言，當(dāng)前我國優(yōu)化營商環(huán)境戰(zhàn)略仍無法回避世界銀行《營商環(huán)境報告》中營商環(huán)境指標(biāo)體系的影響。當(dāng)然，為了更科學(xué)有效地通過評估實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)，也應(yīng)立足本土實際情況對世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系作出適當(dāng)調(diào)整，最大限度釋放指標(biāo)體系作為政策工具的導(dǎo)向功能，進而在提高世界營商環(huán)境排名與探索我國優(yōu)化營商環(huán)境路徑之間取得平衡。

如前所述，世界銀行的指標(biāo)體系是用同一套指標(biāo)、方法對各經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行評估，以提高投資便利度、降低制度性交易成本為目標(biāo)，以精簡流程、縮短時間、節(jié)省費用為落腳點，本質(zhì)上是基于一種相對獨立的第三方外部視角對世界主要經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行總體評價。有研究指出，世界銀行的《營商環(huán)境報告》“將經(jīng)濟體作‘單一化’處理，忽視了各個經(jīng)濟體之間存在的發(fā)展水平差異，這構(gòu)成了DB數(shù)據(jù)難以反映部分經(jīng)濟體營商監(jiān)管質(zhì)量的部分基礎(chǔ)”[7］。一國之內(nèi)不同城市的發(fā)展水平也會存在較大差異，這一判斷同樣適用于不同城市營商環(huán)境的比較。同時，世界銀行指標(biāo)體系的評估對象較為單一，無法適應(yīng)當(dāng)前我國整體產(chǎn)業(yè)布局與營商主體的多樣化。例如，“獲得電力”是世界銀行指標(biāo)體系10個一級指標(biāo)之一，其適合于高電力需求的工業(yè)、制造業(yè)，而我國產(chǎn)業(yè)目前明顯正朝更為多元化的方向發(fā)展，信息、文化等附加值高的產(chǎn)業(yè)正在成為我國產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，其甚至在一些重要城市成為支柱產(chǎn)業(yè)。因此，如果世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系繼續(xù)過于倚重“獲得電力”指標(biāo)，而不能立足差異化作出適當(dāng)調(diào)整，將愈加難以滿足我國營商環(huán)境改革縱深發(fā)展的需求[8］。

當(dāng)然，全盤否定世界銀行指標(biāo)體系的觀點并不可取，這容易陷入自我封閉、自說自話的僵局，顯然也有悖于國際化潮流。但是，對于世界銀行指標(biāo)體系所存在的問題，理論界也要保持清醒認(rèn)知，充分剖析其內(nèi)在缺陷并予以修正，確保其能為我所用。需要注意的是，世界銀行《營商環(huán)境報告》評估工作也在完善過程中，此前沿用多年的“獲得電力”一級指標(biāo)在最新的宜商環(huán)境指標(biāo)體系中已被刪除，取而代之的是“公用服務(wù)連接”一級指標(biāo)，顯然后者的內(nèi)涵更廣亦更貼合企業(yè)運營實際，有助于增強指標(biāo)與區(qū)域差異的適應(yīng)性。不過，個別指標(biāo)的增刪、修改工作雖有助于提高評估的合理性、科學(xué)性，但仍無法從根本上克服統(tǒng)一指標(biāo)體系存在的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性痼疾。

（二）以發(fā)展階段分類設(shè)置指標(biāo)

我國優(yōu)化營商環(huán)境戰(zhàn)略無疑有本土特定需求，這決定了應(yīng)秉持更為理性和周全的態(tài)度對待世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系，而不應(yīng)被其內(nèi)在局限性所限制。為了克服世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的一些弊端，需要重塑其功能定位，促使其從外部評價向內(nèi)部引領(lǐng)轉(zhuǎn)型。事實上除《營商環(huán)境報告》中的營商環(huán)境指標(biāo)體系外，世界經(jīng)濟論壇建立的“全球競爭力指數(shù)”（GCI）在國際社會中同樣負(fù)有盛名，其根據(jù)經(jīng)濟體的不同經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展階段（主要通過人均GDP進行衡量），賦予了三大次級指標(biāo)較為靈活的權(quán)重范圍[9］。與世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)體系相比，該指數(shù)高度強調(diào)以發(fā)展階段為劃分標(biāo)準(zhǔn)有針對性地分類設(shè)置指標(biāo)，可彌補前者靈活性相對不足的弊端。

具體到我國，在營商環(huán)境的狀況與改革進程中，地區(qū)間不平衡的問題尤為突出[10］。考慮到地域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在顯著差異等本土國情，優(yōu)化營商環(huán)境需從不同區(qū)域的經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化資源等角度進行考量，提高地方政府施策的精準(zhǔn)度，實現(xiàn)精細(xì)化治理以應(yīng)對地方差異的復(fù)雜性、層次性[11］。2021年國務(wù)院發(fā)展研究中心針對《優(yōu)化營商環(huán)境條例》首年實施情況與成效開展了第三方評估，結(jié)果顯示不同地區(qū)間的執(zhí)行與落實情況差異較大，東部地區(qū)與中西、東北部地區(qū)之間，省會城市與其他城市之間存在較為明顯的不平衡問題，當(dāng)前仍未有全面改善[12］。也有研究機構(gòu)通過構(gòu)建一套城市營商環(huán)境指標(biāo)體系對我國近290個地級市及地級以上城市進行評估，結(jié)果同樣表明，東部、中部地區(qū)營商環(huán)境明顯優(yōu)于西部、東北部地區(qū)[13］。也有研究表明，我國總體營商環(huán)境呈上升趨勢，但一、二線城市與三線城市的營商環(huán)境水平有較大差距，且目前并未表現(xiàn)出差距正在縮減[14］。如一些論者所指出，區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)化會促使本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善，同時區(qū)域異質(zhì)性會影響營商環(huán)境對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用途徑，應(yīng)采取差異化施策的方式，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)采取不同方法優(yōu)化本地營商環(huán)境，如東部地區(qū)可以從要素環(huán)境、市場環(huán)境入手，而西部地區(qū)更多考慮改善法治環(huán)境、支持環(huán)境等[15］。重視世界銀行的營商環(huán)境報告，在指標(biāo)體系引導(dǎo)下優(yōu)化營商環(huán)境的目的在于增強我國的國際吸引力、競爭力，最終服務(wù)于本國經(jīng)濟政治文化等目標(biāo)。

綜上，以我國城市所處的經(jīng)濟發(fā)展階段為主要依據(jù)對營商環(huán)境指標(biāo)體系進行分類設(shè)置，既有正當(dāng)合理性也有現(xiàn)實可行性。大體而言，可將營商環(huán)境指標(biāo)大致分為基礎(chǔ)類、優(yōu)化類和提高類等三大指標(biāo)類型，其中基礎(chǔ)類屬于明確統(tǒng)一的營商環(huán)境基礎(chǔ)性指標(biāo)，用于不同城市間的橫向比較，突出覆蓋范圍上的全面性，便于落后地區(qū)分析自身不足，對標(biāo)先進地區(qū)改善營商環(huán)境；優(yōu)化類指標(biāo)則主要面向經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、營商環(huán)境狀況較一般的城市，可以細(xì)化、增設(shè)一些基礎(chǔ)性指標(biāo)，以促使其從不同角度做好改善營商環(huán)境的基礎(chǔ)工作；提高類指標(biāo)則適用于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)、營商環(huán)境狀況良好的城市，因此需要提出更高更前沿的要求，如擬定一些服務(wù)于金融、信息、文化等產(chǎn)業(yè)的指標(biāo)，為相關(guān)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加優(yōu)越的營商環(huán)境。

四、增強動態(tài)性：基于指標(biāo)效度的考量

在方法論層面上，世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建以可比較、可量化、可改革為原則[16］。其中，可改革性需要置于具體的制度背景、當(dāng)前狀態(tài)與改革效果的具體情景中進行衡量，以避免出現(xiàn)改革成本高而收獲效益小等不合理的情況。世界銀行的指標(biāo)體系多年來大體保持穩(wěn)定，這有助于縱向比較揭示改革情況，但對于一些先進地區(qū)而言，部分指標(biāo)的指引功能開始衰減，應(yīng)當(dāng)在以發(fā)展階段分類設(shè)置指標(biāo)基礎(chǔ)上作出適當(dāng)調(diào)整。

（一）營商環(huán)境指標(biāo)的功能“鈍化”現(xiàn)象

仔細(xì)分析世界銀行近年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》中各項指標(biāo)的具體統(tǒng)計情況可以看出，部分指標(biāo)已經(jīng)出現(xiàn)功能“鈍化”現(xiàn)象，因此需要對指標(biāo)本身的效度進行評估?；诮?jīng)濟學(xué)邊際效用遞減理論，當(dāng)營商環(huán)境指標(biāo)得分提高到一定程度后，如果需要進一步提高，政府在這些方面的投入將會大幅度增加，而這些指標(biāo)所蘊含的對改善營商環(huán)境的邊際效益也將隨著政策措施的不斷強化而下降。可以說，此時相應(yīng)指標(biāo)的有效性已顯著減弱，其引導(dǎo)優(yōu)化營商環(huán)境的功能開始衰減。因此，在財政經(jīng)費、人力物力等資源有限的前提下，不應(yīng)以盲目提高指標(biāo)得分為施策方向，應(yīng)當(dāng)審視指標(biāo)得分提高背后隱含的投入與產(chǎn)出關(guān)系。

例如，在“執(zhí)行合同”一級指標(biāo)上，近5年的《營商環(huán)境報告》中我國的全球排名在第5～7位之間，2020年排名第5，反映出我國在這一指標(biāo)上的表現(xiàn)較為穩(wěn)定，近年一直處于世界領(lǐng)先地位，事實也表明在該指標(biāo)上進一步改革的空間較小，或者投入產(chǎn)出比不高。此外，在“開辦企業(yè)”一級指標(biāo)中，我國排名從2016年的136位提升到2019年的28位，其中所需程序從11個縮減為4個，所需天數(shù)由31.4天減少到8.6天，開辦成本占人均收入百分比從0.7降為0.4。企業(yè)開辦流程的簡化、耗時的縮短，使得投資便利度顯著提升。作為對比，新加坡2019年在本指標(biāo)上排名第3，開辦企業(yè)所需程序為2個，所需時間為1.5天，所需成本占比、最低實繳資本占比和我國一樣，分別為0.4和0。這表明對于“開辦企業(yè)”項下的“最低實繳資本”二級指標(biāo)，實際上并沒有太大的改革空間，而“所需成本”指標(biāo)也與發(fā)達(dá)經(jīng)濟體持平，這提示今后的改革重點是在開辦程序、耗費時間等方面。

（二）建立指標(biāo)退出與增選機制

營商環(huán)境的改革需要全面衡量改革成本與改革效益問題，不能為了追求評估分?jǐn)?shù)提升而不顧成本繼續(xù)改革一些已無太多改善空間的項目。因此，建立健全指標(biāo)的退出、增選機制有著重要的現(xiàn)實意義。例如，在最新的世界銀行宜商環(huán)境指標(biāo)體系中，原一級指標(biāo)“保護少數(shù)投資者”已被刪除，原因在于世界銀行通過多年的觀察發(fā)現(xiàn)強調(diào)對少數(shù)投資者的保護似乎缺乏充分的理由；而原指標(biāo)體系缺少雇傭勞動力的一級指標(biāo)，存在明顯疏漏，因此在新指標(biāo)體系中應(yīng)予以增加。

營商環(huán)境與法治之間結(jié)合緊密是在優(yōu)化營商環(huán)境中無法忽略的一個問題，這在“法治是最好的營商環(huán)境”中得到充分詮釋。實踐中，一些改革措施的制定、落實需要通過法律法規(guī)的廢改立釋進行，因而指標(biāo)功能“鈍化”帶來的另一個潛在問題是，當(dāng)某些指標(biāo)的得分已到一定程度時，為提高得分而進行修法等活動，可能會破壞原有立法的價值平衡。諸多制度性交易成本源于法律法規(guī)的強制性規(guī)定，要進一步提升我國在世界銀行營商環(huán)境中的排名，應(yīng)當(dāng)高度重視法律的作用，但這也從反面說明當(dāng)法律法規(guī)未發(fā)生改動時，一些問題也無法從根源上得到解決。對于這些與上位法規(guī)緊密依存的問題，地方政府可作為的空間也相當(dāng)有限。作為一項對錯綜復(fù)雜的利益進行調(diào)和與平衡的活動，立法程序的推進以及具體條文的制定都承載著立法者的特定價值判斷，很多時候立法為了維護秩序、安全、正義等法律價值而不得不承受一些制度交易成本，因而法律法規(guī)的廢改立釋活動并不能以營商便利性作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。例如，便捷與安全之間在某種程度上存在一定張力，不顧交易安全的需求盲目提高營商便利性，反而會對營商環(huán)境造成不利影響。因此，對于一些指標(biāo)項，如果罔顧制度現(xiàn)狀和社會綜合需求去片面修法以迎合世界銀行的評估，可能會打破價值平衡的臨界點，從而導(dǎo)致不必要的風(fēng)險。

基于以上考量，營商環(huán)境指標(biāo)退出與增選機制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以指標(biāo)效度為核心，即從“投入—產(chǎn)出”的角度進行分析，移除功能“鈍化”嚴(yán)重的指標(biāo)，增加有新價值、新意義的指標(biāo)。具體而言，首先應(yīng)當(dāng)完善指標(biāo)調(diào)整機制。上文主張建立由基礎(chǔ)類、優(yōu)化類、提高類指標(biāo)構(gòu)成的營商環(huán)境指標(biāo)體系，在此框架下指標(biāo)調(diào)整主要是對指標(biāo)體系內(nèi)部不同指標(biāo)類別的調(diào)整，如將部分提高類指標(biāo)調(diào)整為優(yōu)化類指標(biāo)，或者將部分優(yōu)化類指標(biāo)調(diào)整為基礎(chǔ)類指標(biāo)。例如，某項指標(biāo)原本屬于適用于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)、營商環(huán)境狀況良好城市的提高類指標(biāo)，如經(jīng)過一定時間發(fā)展，評價對象在這一指標(biāo)的表現(xiàn)均較為良好，則可以考慮將其調(diào)整為優(yōu)化類指標(biāo)，適用于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、營商環(huán)境狀況較一般的城市。其次應(yīng)完善指標(biāo)退出機制。在基礎(chǔ)性指標(biāo)中，如部分指標(biāo)所反映的問題已通過立法、修法程序得到解決，或隨著實踐發(fā)展已基本喪失引導(dǎo)價值，則可考慮將其移除。最后應(yīng)建立指標(biāo)增設(shè)機制。在基于不同城市所處發(fā)展階段對營商環(huán)境指標(biāo)進行分類設(shè)置的基礎(chǔ)上，有必要重新挖掘被投資便利度掩蓋的其他指標(biāo)價值，增設(shè)一些從其他角度反映營商環(huán)境狀況的指標(biāo)，以實現(xiàn)營商環(huán)境的多維優(yōu)化。

五、優(yōu)化協(xié)同性：從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展切入

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與改善營商環(huán)境

現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)主張，一定區(qū)域范圍內(nèi)不同的產(chǎn)業(yè)種群互相關(guān)聯(lián)形成產(chǎn)業(yè)群落，產(chǎn)業(yè)生態(tài)的良性循環(huán)是提高企業(yè)營利能力與預(yù)期收益的重要基礎(chǔ)[17］。改革開放后我國經(jīng)濟發(fā)展整體上呈現(xiàn)蒸蒸日上的良好局面，但從區(qū)域發(fā)展角度觀察，一些不協(xié)調(diào)、不平衡的問題也隨之出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代我國提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路，并逐步演化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。要貫徹優(yōu)化營商環(huán)境從而塑造新發(fā)展格局，強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有重大現(xiàn)實意義[18］。以京津冀地區(qū)的營商環(huán)境協(xié)調(diào)性為例，很多論者指出當(dāng)前三地產(chǎn)業(yè)集聚空間分布存在一定的不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較為明顯，市場同質(zhì)化競爭顯著，區(qū)域內(nèi)市場流通缺乏動力，而且存在如部分資質(zhì)互不認(rèn)證等一些阻礙市場流通的隱形壁壘[19］。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度看，過于相似的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)政策可能會阻礙地方個性發(fā)展，并在內(nèi)耗中造成資源浪費，不利于形成優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)共進的發(fā)展格局。優(yōu)良營商環(huán)境的打造應(yīng)當(dāng)在明確地區(qū)發(fā)展定位基礎(chǔ)上，將促進地區(qū)間互相合作作為更高層次的目標(biāo)。因此，如何布局、引導(dǎo)不同企業(yè)在轄區(qū)內(nèi)形成良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，也是地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的一項重點工作，營商環(huán)境指標(biāo)體系中應(yīng)當(dāng)對這方面的問題有所作為。

最新的世界銀行宜商環(huán)境指標(biāo)體系新增了“市場競爭”作為一級指標(biāo)，并設(shè)置了“與促進市場競爭相關(guān)的法規(guī)質(zhì)量”“公共服務(wù)的充分性”“關(guān)鍵服務(wù)的效率”三套指標(biāo)用以評估當(dāng)?shù)厣虡I(yè)環(huán)境對市場競爭的促進作用。這些指標(biāo)旨在倡導(dǎo)形成、維護公平高效的市場競爭環(huán)境，而這一點卻基本上為此前的營商環(huán)境指標(biāo)體系所忽略?？紤]到充分的競爭是市場機制發(fā)揮作用的前提，因而世界銀行的這一調(diào)整具有積極意義，但區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)可視為一種更高維度的市場競爭，其不僅意味著為市場主體提供互惠互利、合作共贏的良性競爭環(huán)境，而且能將市場競爭與協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一，通過規(guī)模性集聚效應(yīng)助推經(jīng)濟發(fā)展，放大社會主義市場經(jīng)濟的制度優(yōu)勢。因此，在這一層面上，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)置的指標(biāo)比市場競爭相關(guān)指標(biāo)更具深遠(yuǎn)意義。

（二）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指標(biāo)設(shè)置

世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系采取了多元化的評估方式，有的指標(biāo)是對量化數(shù)據(jù)進行比較，有的指標(biāo)是圍繞某方面評估需求設(shè)置一些問答題、判斷題等，有的則是由評估專家對受訪人士的回答進行打分，這種多元化評估方式既是世界銀行評估體系的特色也是其優(yōu)勢。例如，“辦理建筑許可”的二級指標(biāo)“建筑質(zhì)量控制”由“建筑法規(guī)質(zhì)量”“施工前質(zhì)量控制”“施工中質(zhì)量控制”“施工后質(zhì)量控制”“責(zé)任和保險制度”“專業(yè)認(rèn)證”6個指數(shù)構(gòu)成，評估專家根據(jù)相關(guān)要求進行打分，每個指數(shù)滿分為1～4分不等，總分為15分。問題具體設(shè)置方式如“查閱您所在經(jīng)濟體的建筑法律法規(guī)的便利程度如何？”如果答案是“能在更新及時的網(wǎng)站上獲取”可得1分，答案是“由相關(guān)行政機構(gòu)免費或象征性收費發(fā)放”可得0.5分，答案是“需要購買或難以獲取”則得0分[20］。同樣，“登記財產(chǎn)”的二級指標(biāo)“土地管理質(zhì)量”，也是通過設(shè)定“基礎(chǔ)設(shè)施可靠性指數(shù)”“信息透明度指數(shù)”“地理覆蓋指數(shù)”“土地爭議解決指數(shù)”“平等獲得財產(chǎn)權(quán)指數(shù)”等進行評估?！昂戏?quán)利制度指數(shù)”“信貸信息深度指數(shù)”為“獲得信貸”的二級指標(biāo)，分別由12道、8道判斷題組成，每題為1分。

評估區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)程度也可以運用以上方式，篩選出一些核心因素以構(gòu)建指標(biāo)，圍繞這些指標(biāo)的不同方面設(shè)計問題，收集評估對象在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的數(shù)據(jù)、信息?；谏鲜鲈u估方式，對營商環(huán)境中區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度的評估，可考慮城市在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面有無較為明確的目標(biāo)定位、總體布局、工作方案和有無采取相應(yīng)的措施及現(xiàn)實效果等因素，而評估過程主要是通過設(shè)置問答題、判斷題以獲取受訪對象對這些措施的認(rèn)知程度、客觀受益與主觀評價等方面信息來完成。具體而言，可以“區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度”作為一級指標(biāo)，并將其細(xì)分為“城市產(chǎn)業(yè)布局清晰度指數(shù)”“區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)度指數(shù)”“區(qū)域市場準(zhǔn)入融合度指數(shù)”“區(qū)域市場要素配置效率指數(shù)”等二級指標(biāo)，每個指數(shù)又由若干問題組成。其中，“城市產(chǎn)業(yè)布局清晰度指數(shù)”主要評估投資者對所在城市產(chǎn)業(yè)布局的認(rèn)知，其中問題可圍繞城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否有明確布局、城市重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)是否有相應(yīng)政策予以支持、能否從政府官方網(wǎng)站獲取城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)信息等進行設(shè)計；“區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)度指數(shù)”主要評估與周邊城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補程度，評估的事實主要包括與周邊城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局方面是否存在高度重合、有無互相支持、是否存在優(yōu)劣勢互補等；“區(qū)域市場準(zhǔn)入融合度指數(shù)”則主要評估與周邊城市在市場準(zhǔn)入方面的互認(rèn)程度，重點評估有無存在地方壁壘、信息是否互通、標(biāo)準(zhǔn)是否互認(rèn)等；“區(qū)域市場要素配置效率指數(shù)”主要評估與周邊城市在市場要素配置方面的效率，包括是否存在地方保護主義、有無形成統(tǒng)一市場、監(jiān)管措施有無相互抵觸等。