張忠偉

（湖南岳州律師事務(wù)所，湖南 岳陽 414000）

長江流域是我國綜合實力最強的地區(qū)之一，伴隨長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的持續(xù)推進，該區(qū)域正面臨水污染事件頻發(fā)、流域內(nèi)湖泊富營養(yǎng)化等問題，加之流域內(nèi)治理規(guī)劃的差異，該流域水污染治理面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。當前，要全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新樣板，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場。落實“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是長江流域各地區(qū)的共同任務(wù)，這就需要推進水污染協(xié)同治理。

1 長江流域水污染治理現(xiàn)狀

1.1 治理取得一定成效，但形勢依然嚴峻

近年來，長江流域水污染防治呈現(xiàn)出總體向好的勢頭。但是，長江經(jīng)濟帶的經(jīng)濟體量巨大，水污染防治問題依然突出。一是部分支流和湖泊水質(zhì)仍然較差。面源污染日益嚴峻，成為長江流域水污染的重要原因。二是漁業(yè)資源總量下降，特有的珍稀生物保護形勢嚴峻。受水電開發(fā)、航運、排污和捕撈等活動影響，中華鱘、江豚等長江特有珍稀生物的生存空間受到抑制。三是水污染案件的存量較大。環(huán)境污染高風險企業(yè)的集聚與長江流域的飲用水水源地保護區(qū)等重點保護區(qū)域交叉分布，產(chǎn)生突發(fā)性風險的概率極高。2006—2019年，長江經(jīng)濟帶累計發(fā)生突發(fā)性環(huán)境污染事件3 500 多起[1]。四是歷史遺留問題。長江流域礦產(chǎn)資源的開發(fā)遺留大量礦坑，若不進行及時的環(huán)境修復(fù)，酸性礦井水會對水土環(huán)境造成嚴重污染，改變地下水資源空間分布格局。

1.2 國家層面的治理規(guī)范體系已經(jīng)形成

從國家法律規(guī)范看，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等基本法律法規(guī)提供基礎(chǔ)的法律保障，并為制定更加具體的部門規(guī)章、地方性法規(guī)奠定基礎(chǔ)。同時，司法機關(guān)為了貫徹長江經(jīng)濟帶區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，強化對環(huán)境污染違法犯罪行為的威懾，相繼制定并頒布相關(guān)司法規(guī)范[2]，為執(zhí)法提供及時的法律依據(jù)。為了從法律上提供更加精準的規(guī)范依據(jù)，2020年12月，國家審議并通過《中華人民共和國長江保護法》，該法律從規(guī)范與管控、資源保護和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等角度為長江經(jīng)濟帶水污染治理提供具體明確的法律指引。

1.3 地方層面正在探索跨區(qū)域協(xié)同治理

在跨區(qū)域水污染治理中，省級政府的合作是核心，不同省級政府間的區(qū)域合作主要包括跨省間的行政規(guī)劃、行政協(xié)議以及跨區(qū)域合作組織的內(nèi)部文件三種表現(xiàn)形式。其中，省際間的環(huán)境污染協(xié)同治理發(fā)展為協(xié)同治理論壇聯(lián)席會議等形式，參與合作的城市聯(lián)合發(fā)表集體倡議。在地方政府間的協(xié)同治理上，只有通過相互間逆向的利益補償機制，才能實現(xiàn)流域內(nèi)環(huán)境治理的總體公平。財政部頒布專項方案進行調(diào)節(jié)，依據(jù)該規(guī)定，長江流域各地要積極推動流域保護的協(xié)商共建，財政部對合作機制進行核實并評定等級，依據(jù)等級給予梯級性獎勵，調(diào)節(jié)和調(diào)動地方政府簽訂補償協(xié)議的積極性。隨后，長江上游的云南、貴州、四川三省圍繞赤水河流域，聯(lián)合簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議，取得較好的治理效果[3]。

2 長江經(jīng)濟帶水污染協(xié)同治理的制約因素

2.1 經(jīng)濟目標差距較大

在長江經(jīng)濟帶中，不同城市均有各自的發(fā)展方向和側(cè)重，導(dǎo)致政府的施政方向和發(fā)展側(cè)重點不同，進而影響水污染協(xié)同治理及其財政保障。長江經(jīng)濟帶下游地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）和人均GDP 普遍高于中游和下游，并呈現(xiàn)出階梯性分布。由于現(xiàn)階段地區(qū)政府間競爭和發(fā)展導(dǎo)向，GDP仍然具有決定性的影響力，地方政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，必然會規(guī)劃最為現(xiàn)實的經(jīng)濟目標。而經(jīng)濟目標差異會導(dǎo)致水污染協(xié)同治理的意向缺失、權(quán)力運行單向等問題。由于缺乏宏觀的全流域協(xié)同性經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域水污染協(xié)同治理的難度大。

2.2 利益訴求明顯不同

從環(huán)境功能上看，上游地區(qū)是長江流域主要的生態(tài)功能區(qū)，是主要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，應(yīng)以環(huán)境保護為主。例如，云南、貴州、四川等省生態(tài)保護區(qū)總面積在整個長江流域中的占比超過60%。但是，從地方發(fā)展意愿上看，上游地區(qū)地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的意愿尤為強烈。與之相對，長江中游地區(qū)則是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地，其利益訴求與上游地區(qū)存在明顯差異，既有保護水環(huán)境的責任，又有產(chǎn)業(yè)升級的意愿。長江下游是整個流域中經(jīng)濟總量最大的地區(qū)，是在中上游地區(qū)提供良好水環(huán)境下實現(xiàn)的。但是，下游地區(qū)未能有效承擔合理的水生態(tài)補償責任，為上游地區(qū)提供經(jīng)濟補償和環(huán)境保護資金。

2.3 監(jiān)管力度不同

水環(huán)境是公共物品，長江流域沿岸各地經(jīng)濟發(fā)展差距明顯，在實施跨區(qū)域水環(huán)境保護時，可能導(dǎo)致典型的“公地悲劇”[4]局面。為了建成生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的示范區(qū)，部分地區(qū)需要進行利益受讓，但是地區(qū)間協(xié)同合作協(xié)議以倡議型居多，難以形成有效的契約監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。國家層面，《中華人民共和國長江保護法》剛頒布實施，從規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)法行為，仍需要一定的時間進行吸收和細化。當沿岸地區(qū)布局重大項目落實施工時，各地區(qū)監(jiān)管力度不同，無法從整體上統(tǒng)籌全水系的環(huán)境承載能力，可能導(dǎo)致局部地區(qū)污染源集中，引發(fā)污染事件。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)同指揮平臺，可能導(dǎo)致污染逆流而上。

3 強化跨區(qū)域水污染協(xié)同治理的對策

3.1 建立完備的法律法規(guī)體系

一是整合長江流域水污染防治規(guī)范。跨區(qū)域水污染協(xié)同治理涉及多方因素，具有復(fù)雜性和特定性，操作難度較大。另外，水污染治理與預(yù)防保護是相輔相成的，二者缺一不可。因此，要整合長江流域的水污染防治規(guī)范，構(gòu)建防治與保護的統(tǒng)一管理體系與銜接程序規(guī)范。二是制定水污染監(jiān)測責任實施細則。依據(jù)《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》，企業(yè)是監(jiān)督的責任和義務(wù)主體，任由企業(yè)自查自糾，難以克服企業(yè)自身的利己主義傾向，在無相應(yīng)懲罰性措施的約束下，依靠企業(yè)自覺完成監(jiān)測責任是不可能的。該部門規(guī)章法律位階較低，缺乏懲治條款，當前急需盡快出臺相關(guān)規(guī)范，明確企業(yè)和監(jiān)督主體承擔的水環(huán)境監(jiān)測職責與義務(wù)、懲罰職權(quán)，強化監(jiān)督質(zhì)效。三是明確水資源保護的生態(tài)補償實施條例。水資源作為一種準公共產(chǎn)品，為了避免“公地悲劇”的產(chǎn)生，必須建立必要的生態(tài)補償機制對其進行調(diào)節(jié)。首先，明確水資源補償?shù)某绦蛐砸?guī)范，約束補償行為；其次，通過內(nèi)部投入和外部引進的方式，加大資金投入，激勵中下游積極治理污染；最后，要積極完善技術(shù)，優(yōu)化生態(tài)保護運行體系，實現(xiàn)上下游的優(yōu)勢互補。

3.2 成立流域水污染綜合治理機構(gòu)

探索建立行政級別較高的全流域綜合治理機構(gòu)，其直接隸屬于國務(wù)院，實施垂直管理，行政級別高于地方政府，有權(quán)在省級、地市級行政區(qū)間進行資源調(diào)度。具體運行可借鑒美國田納西流域管理局的管理模式，賦予其雙重職能，具備中央機關(guān)的職權(quán)，也具有獨立的法人資格和核算能力，以充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)的職能性。

3.3 構(gòu)建科學的績效考核評價指標

長期以來，以經(jīng)濟考核為重點的評價體系迫使地方政府在地方利益的均衡與取舍中將發(fā)展經(jīng)濟作為優(yōu)先選項，甚至會以破壞環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟的發(fā)展。為此，應(yīng)當構(gòu)建科學的績效評價指標，將水污染治理成效納入評價指標，并從全局進行考核，以督促和激勵流域內(nèi)各地區(qū)行政主體進行主動的合作與協(xié)商。

3.4 完善權(quán)責協(xié)同問責機制

一是完善權(quán)責一體的監(jiān)督問責機制，強化政府和企業(yè)的雙重監(jiān)管。在流域內(nèi)水污染協(xié)同治理方面，監(jiān)管主體是地方政府，既要監(jiān)督其職責履行，又要懲處失職失責的行為。對于被監(jiān)督的企業(yè)，既要對其失職的污染行為進行懲戒追責，又要對其故意的污染行為嚴懲。探索建立長江流域污染懲戒委員會，由政府管理人員、企業(yè)代表以及部分民眾按比例組成，承擔相應(yīng)的監(jiān)督問責權(quán)，并在懲戒前召開聽證會，要求企業(yè)、民眾和政府三方參與，通過公正的程序，確保懲戒問責的合理、公平、公正。二是強化問責需要一定的資金保障。與長江流域行政主體分割密切關(guān)聯(lián)的是環(huán)境治理費用的財政分擔問題。要從源頭上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護的財政撥款標準，提高環(huán)保的財政投入總量；在治理過程中，鼓勵采取靈活的資金使用規(guī)則，吸收民間資本、社會資本進入環(huán)保資金保障體系；在資金使用過程中，要強化環(huán)保專項資金使用和監(jiān)管制度，確保專款專用，防止被挪用。

3.5 優(yōu)化治理平臺協(xié)同制度

建立區(qū)域間協(xié)商治理平臺制度，以平臺為依托，統(tǒng)一流域內(nèi)治理行為，提升區(qū)域間協(xié)同治理能力。近些年，沿岸部分地方政府探索建立聯(lián)席會議制度。在此基礎(chǔ)上，可以將這一模式進行規(guī)范化、制度化改造，為化解流域內(nèi)環(huán)境爭端提供溝通協(xié)商的制度架構(gòu)。要積極吸納社會力量進入，形成政府主導(dǎo)、社會組織和第三方機構(gòu)積極參與的多元治理體系。

3.6 塑造協(xié)同治理理念

在水污染治理過程中，以地方保護主義為主的傳統(tǒng)觀念依然盛行，嚴重遲滯流域內(nèi)協(xié)同治理水污染理念的形成。要摒棄地方本位主義，強化協(xié)同治理理念的塑造。明確長江水污染治理必須樹立全流域一盤棋、合作共贏的觀念，引導(dǎo)地方治理主體認識到，在經(jīng)濟競爭博弈的過程中，合作共贏是一種最優(yōu)選擇。同時，在環(huán)境污染的跨區(qū)域治理中，地方保護主義無法保障治理資源的優(yōu)化配置，不能實現(xiàn)環(huán)境治理的最優(yōu)。因此，地方政府要主動轉(zhuǎn)變治理理念，摒棄地方本位的傳統(tǒng)觀念，推動區(qū)域間治理合作，促進流域內(nèi)水污染治理的協(xié)同發(fā)力。

4 結(jié)論

結(jié)合長江流域水污染治理現(xiàn)狀，本文分析長江經(jīng)濟帶水污染協(xié)同治理的制約因素，提出強化跨區(qū)域水污染協(xié)同治理的對策。目前，長江經(jīng)濟帶水污染協(xié)同治理取得一定成效，但形勢依然嚴峻，國家層面的治理規(guī)范體系已經(jīng)形成，地方層面正在探索跨區(qū)域協(xié)同治理。各地經(jīng)濟目標差距較大，利益訴求明顯不同，監(jiān)管力度不同。未來，要建立完備的法律法規(guī)體系，成立流域水污染綜合治理機構(gòu)，構(gòu)建科學的績效考核評價指標，完善權(quán)責協(xié)同問責機制，優(yōu)化治理平臺協(xié)同制度，塑造協(xié)同治理理念。