王向卓，劉國英，魏紅曼

衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設初期的困境與建議

王向卓1，劉國英2，魏紅曼1

（1. 衡水學院 公共管理學院，河北 衡水 053000；2. 衡水市社會工作促進會，河北 衡水 053000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設是打通為民服務“最后一米”、提高基層民政服務質量和專業(yè)化水平的重要舉措。衡水市在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站和社會工作機構孵化基地培育方面面臨人才總量不足、資金投入較少、專業(yè)服務能力偏弱等困境。提高衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站高質量可持續(xù)發(fā)展的主要措施有：推進專業(yè)人才建設；加大資金扶持力度；推動專業(yè)機構培育；明確各方職責，重視合力作用等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站；社會工作；基層社區(qū)治理；衡水市

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務站（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站”）建設是黨和國家為實現鄉(xiāng)村振興，深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才建設，打通為民服務“最后一米”，推進基層治理和服務能力的重要舉措，對幫扶困難群眾和特殊群體具有重要作用[1]?！丁笆奈濉蓖七M農業(yè)農村現代化規(guī)劃》提出要通過加快推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設，吸引社工人才提供專業(yè)服務，進而提升村級綜合服務能力。民政部要求力爭“十四五”末，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都有社工站，村（社區(qū)）都有社會工作者提供服務，落實民政基層服務的一線陣地?！丁笆奈濉泵裾聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出構建“村（社區(qū)）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—區(qū)（縣）三級社會工作服務體系”的工作目標及“有場地、有設備、有人員、有服務功能、有工作流程、有規(guī)章制度”的工作標準。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設已在全國大范圍啟動和展開，全國各地區(qū)立足實際，紛紛制定了有關社工站建設和運行的制度文件，縣市區(qū)作為推進這項工程的主要承擔者，發(fā)揮著重要的引領帶動作用[2]。然而從全國大部分地區(qū)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的實踐仍處于初期探索階段，在基礎設施條件和人才隊伍建設方面仍面臨一系列突出問題?；诖?，本文以衡水市為例，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設初期面臨的困境，提出有針對性、可操作性的意見，為衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站中后期建設“開疆辟土”，助推衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站高質量可持續(xù)發(fā)展，全面提高衡水市基層民政服務質量和專業(yè)化水平。

1 衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設初期的困境

近年來，衡水市民政局不斷完善相關政策，加大財政支出，整合政府資源、群團組織和社會組織等資源，把推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設融入鄉(xiāng)村振興和基層社會治理創(chuàng)新大局，積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設。尤其是社會工作機構孵化基地的建成運營，在社工人才培養(yǎng)、社工機構孵化培育等方面發(fā)揮了積極作用，并取得了明顯的效果。全市持證社工人才由2018年的116人增加到340人，民辦社工機構由2018年的4家增加到23家。特別是2021年，衡水市社工報考通過率居河北省首位。但與其他地區(qū)相比，衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設還處于初期階段，在推進建設的進程中仍面臨人才總量不足、投入資金較少、服務能力偏弱等問題。

1.1 社工人才總量不足

河北省民政廳在《促進全省社會工作發(fā)展三年行動計劃（2021—2023）》中提出到2023年全省社會工作專業(yè)人才占總人口比例達到1.25‰以上，設置社會工作專業(yè)崗位的民政事業(yè)單位達到70％以上。然而，截至2022年初，衡水市持證社工總數為340人，不足全市總人口的萬分之一。并且持證人才分布區(qū)域極為不均，濱湖新區(qū)僅有1人，其中54%的持證社工集中在桃城區(qū)，其他各縣區(qū)的持證人才相對較少。同時，在全市持證人員中，182人獲得助理社會工作師證，158人獲得社會工作師證。以“持證”為條件，一方面顯示出既有社工隊伍學歷層面的非專業(yè)化特點，另一方面，也說明社工人才專業(yè)素養(yǎng)的培育對于外界專業(yè)組織和高校專業(yè)力量連續(xù)性專業(yè)督導的迫切需求。然而，從各地的實際情況來看，考取社工證的人員90%為各級黨政部門的工作人員，兼職社工的特質較為突出，部分地區(qū)用黨政工作遮蔽社工的作用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設視為民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)增添人手的行為，對社會工作與民政工作的融合發(fā)展存在誤解，普遍存在著職業(yè)不專業(yè)的問題[3]。由于專業(yè)培訓機構的缺乏，持證人員定期接受社工教育的機會較少，難以開展專業(yè)的社工服務，同時也難以滿足基層群眾的服務需求。

另外，即使有部分專業(yè)的從業(yè)人員，但受薪酬待遇及社會認知等多因素的影響，也存在“專業(yè)不職業(yè)”的問題。盡管這部分人員擁有較為系統(tǒng)的專業(yè)理論知識，但由于缺乏具體的實務經驗，在面對基層民眾復雜的社情民意時，仍顯得力不從心。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設處于初期，社工站的運作模式還未有明確規(guī)定，因而社工站人員的職業(yè)上升渠道是否清晰通暢，也成為招募社工人員時面臨的重要難題。社工人才總量的偏少，對于社工站的建立提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

1.2 建設資金投入較少

資金是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設和運行的主要因素，資金是否充足直接影響著社工站建設的進度。作為一項長期綜合性的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站從基礎設施的配套到后續(xù)的日常運行都需要大量的經費作為保障。然而，從各地的實際建設進程來看，建設資金和運行經費的缺乏仍是各地區(qū)普遍面臨的難題[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政根本無力承擔社工站建設前期的運行經費，只能通過向上一級政府申請建設經費來解決問題，社工站初期的建設完全依賴上一級政府的資金扶持。同時初期社工站的服務項目多為政府購買服務項目，項目偏少且來源單一，來自其他社會組織及企業(yè)購買服務項目經費的渠道尚未建立，進而導致有無政府購買服務資金決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的生存問題，并且資金的多少在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的作用范圍和實施效果。

近年來，衡水市高度重視社工人才隊伍建設，逐年加大政府購買社工服務資金投入力度，但資金投入總數偏低，且初期的資金分配主要集中在考前培訓方面。2019年衡水市民政局投入5萬元開展社工考前培訓，2020年投入10萬元開展社工考前培訓。2021年以來，資金投入有所傾斜和增加，2021年投入30萬元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設推進和市社會工作孵化基地建設，2022年計劃投入50萬元用于社工服務體系建設。然而，資金投入在各地區(qū)的分配嚴重失衡，衡水市包括濱湖新區(qū)和高新區(qū)在內的12個縣市區(qū)，截至2021年，只有桃城區(qū)和冀州區(qū)取得中央福彩金各5萬元用于購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站服務，其他縣市區(qū)基本沒有資金注入。然而，河北省內的石家莊、張家口、唐山和保定等市，2022年用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的資金投入多達幾百萬至上千萬，張家口市涿鹿縣2022年投入1100多萬元用于購買社會工作服務，石家莊市裕華區(qū)2022年投入210萬元，其中30萬元用于區(qū)級社會工作指導中心運營，180萬元實現全區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站全覆蓋。唐山市路南區(qū)投入105萬元實現了全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站全覆蓋。相較之下，衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設亟需大量的資金注入。

1.3 專業(yè)服務能力偏弱

目前，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設模式有3種：一是政府內設社工站，由政府向社會公開直聘社工人才，但這種社工并未有體制內的編制，對社工的專業(yè)要求較低；二是政府購買服務，由社工機構承接社工站，這種方式提供的服務更加專業(yè)化；三是由地方實踐形成的“政社聯(lián)結”模式，即社工站注冊為具有獨立法人資質的社會組織，但站長由街道民政條線科室的干部擔任，督導和運營由專業(yè)性社會組織來管理，但這種模式嚴重依賴雙方之前由于合作關系而形成的信任基礎[5]。從全國各地的具體實踐來看，大部分地區(qū)選擇第二種模式保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的正常運行。然而由于各地社工站的建設基礎不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設亟需立足地方實際，整合本土力量，在實踐中形成適合不同區(qū)域特質的發(fā)展模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的發(fā)展依賴規(guī)?；?、專業(yè)化、成熟化的社工服務機構入駐。衡水市有118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），包括35個鄉(xiāng)、79個鎮(zhèn)和4個街道辦事處。然而，截至2021年底，全市共注冊成立23個民辦社工機構，其中18個是由養(yǎng)老機構、志愿者協(xié)會、醫(yī)院、物業(yè)公司、心理服務專家律師事務所等發(fā)起成立，8個為市級注冊，90%人員為兼職，且各縣市區(qū)機構分布不均。

目前，從社工機構的數量來看，衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設主體——縣市區(qū)，處于“無從下手”的尷尬境地，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有足夠的社工機構進駐，無法承接社工站建設的基本需求；又沒有足夠專職的社工人才保障，難以滿足日常服務工作的開展。從各機構的服務對象來看，僅限于某一特定群體，例如兒童、青少年和老年人，不涉及失獨、低保、因病返貧、殘疾智障等特殊服務對象。在服務形式方面，各機構都以志愿服務形式展開，專業(yè)化服務少之又少。專業(yè)機構的缺乏和服務領域的不均衡直接導致衡水市社工站專業(yè)化服務能力偏弱。

1.4 各部門重視度不夠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設是民政部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的基層服務平臺，是關乎民生服務的基礎性工程，涉及多個利益主體。能否主動爭取黨政部門支持，推動黨委政府專題研究部署，將直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站發(fā)展的整體推進。

衡水市雖出臺了《衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務站點項目實施方案（試行）》等文件，但關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設及運行管理制度尚不完備，在制度設計和建設方面還存在不少“盲點”。各縣市區(qū)民政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設還存在認識上的誤區(qū)，造成行政社會工作和專業(yè)社會工作割裂的現象，并未認識到加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才發(fā)展的重要性、緊迫性和艱巨性，亦未能發(fā)揮社工人才隊伍建設工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的主動性、積極性和責任感。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設變成了民政部門的“獨角戲”，部分縣市區(qū)民政部門存在只掛牌應付完成數量的僥幸心理，未能主動與縣市區(qū)各級政府部門積極溝通協(xié)調，取得黨委政府的支持，進而阻礙了衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的整體進程。

2 對進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的建議

衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設初期面臨四重難題：一為專業(yè)社工人才缺乏，亟需“做大總量，做優(yōu)存量”；二為社工站注入資金不足，亟需加大資金的扶持保障力度；三為現有社工機構服務能力偏弱，亟需引進社工管理人才和社工督導人才以及就地轉化大量的一線社工人才；四為各部門重視程度不夠，亟需完成總體制度設計，形成創(chuàng)新合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設絕不是一蹴而就的，需要多方力量協(xié)同，齊力打破困境，循序漸進推動發(fā)展。

2.1 推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才是一支專業(yè)化、在地化的社會力量。衡水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才隊伍的建設應按照“做大存量，做優(yōu)質量”的培養(yǎng)思路，切實加強人才培養(yǎng)力度，設定社工站3—5年內持證社工培養(yǎng)目標，確保駐站社工專業(yè)人才的基本數量，并逐步建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的社工培養(yǎng)機制和培養(yǎng)平臺。在擴充存量方面，一方面加大對于社工人才的引進，依托衡水市社會工作促進會等社工協(xié)會，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才的備案和專門的招聘錄用平臺，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的招聘和錄用信息統(tǒng)一發(fā)布，以便從備案人員中優(yōu)先錄用，提高專業(yè)社工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站中的從業(yè)比例。同時根據各地區(qū)實際情況，制訂定向招錄社會工作專業(yè)大學生計劃，鼓勵衡水學院等本地院校全日制社會工作專業(yè)畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站工作，對于急缺的社會工作高層次管理人才，實施專項招聘計劃。另一方面通過鼓勵當地青年參加從業(yè)資格的考試，就地轉化一大批本地人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作者，為部分青年提供在家鄉(xiāng)獲得職業(yè)發(fā)展的機會。

同時，應通過加大對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才的激勵力度和培養(yǎng)力度，提升社工人才的質量。各地區(qū)應根據實際的經濟發(fā)展水平和工資水平，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工人才的薪資待遇標準，建立本土化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站社工的薪酬保障機制，并逐步完善社工的職級薪酬體系，建立社工崗位的職級評定和晉升制度。此外，要利用好衡水學院等地方高校的人才培養(yǎng)基地，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的社工定期開展系統(tǒng)化的專業(yè)知識培訓，尤其是基礎政策、法律法規(guī)、專項服務等方面的培訓，并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工教育培訓制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工的知識儲備定期更新，包括職業(yè)資格的考前培訓和注冊社工的繼續(xù)教育培訓等內容，將既有的社工隊伍打造為專業(yè)化的社會工作人才。

2.2 加大資金扶持保障力度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設是一項長期系統(tǒng)性的大工程，在初期階段，需要大量資金的支持和保障。各縣市區(qū)民政部門需要根據本地要建設社工站的數量、人員配備、裝修打造標準等要求，測算好需要的資金，協(xié)調資金落實，建立財政資金投入的長效支持機制。因此，衡水市應采取積極的財政政策，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設所需資金納入財政的一般公共預算，作為專項經費逐年加大投入，并做好關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設資金使用情況的監(jiān)督工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門應積極爭取上一級政府的支持，形成財政投入、社會救助專項經費、福彩公益金等多渠道資金支撐體系[6]。同時，各部門要積極探索社會籌資渠道，鼓勵社會力量的參與，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設尋找更多的資金支持。

此外，衡水市各級民政部門應積極探索本土化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站運行模式，充分發(fā)揮政府購買服務的作用，分級承擔社工站服務項目的資金保障，依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站實際承接的服務項目，統(tǒng)籌分配好各類專項經費。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門而言，應建立依據服務內容，承接工會、婦聯(lián)等其他部門購買社工服務的渠道，并采取向慈善基金會申請資助、爭取企業(yè)購買、向大眾募捐等方式，通過多方合作，加強宣傳，徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站初期建設的資金問題。

2.3 助推專業(yè)服務機構建設

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設依賴規(guī)?；蛯I(yè)化的社工服務機構入駐，因而衡水市各部門應繼續(xù)利用已建立的社工服務組織孵化基地，以獎補、扶持等多形式支持更多專業(yè)服務機構的啟動和初期運作，為專業(yè)服務的開展提供便利。同時，還要動員一批實務經驗突出的社工人才成立社工服務機構，鼓勵有條件的社工機構規(guī)?；l(fā)展，建立基層服務站點。通過資金扶持、專業(yè)扶持等方式多方引導志愿者組織、慈善組織及部分企事業(yè)單位依法注冊社工服務機構，并支持開展專業(yè)服務。大力扶持一線社工站，積極引導各類基金會與社工站開展項目合作。

在專業(yè)化的服務方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應以解決基層群眾的迫切需求為目標，通過召開居民座談會、居民代表大會、業(yè)主委員會，入戶走訪等形式，廣泛開展群眾“急難愁盼”問題征集，梳理出亟需政府引導社會力量參與和解決的社會服務需求條目，并制定本地化的專業(yè)服務內容清單，推動社工服務領域“全面開花”的新場景，著力拓展婚姻家庭、殘障康復、教育輔導及糾紛調解等多領域的社工服務領域。同時也要聚焦特殊群體，推動對于低保、特困群體、困境兒童等群體的專業(yè)化服務。

2.4 明確各方職責，重視合力作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站是加強服務型政府建設的重要補充，是推進社會治理重心下移、加強民政基層基礎的有效手段，是落實黨和國家愛民惠民政策，打通為民服務“最后一米”的創(chuàng)新舉措。各縣市區(qū)民政部門應積極響應，主動爭取黨政部門支持，推動黨委政府專題研究部署。要按照“黨建強，社工紅”的思路，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，推動黨建工作和社會工作融合共建，將黨建優(yōu)勢轉化為社會工作發(fā)展的綜合優(yōu)勢[7]。

完備的制度設計，是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站長效發(fā)展的基礎。各地要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的頂層制度設計，建立健全市級鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設指導規(guī)范性文件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設資金使用管理辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站服務標準、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站服務評價（評估）標準、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站政府購買社會組織服務規(guī)范細則、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站督導管理辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作人才選用、評價管理辦法等制度性規(guī)范，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的長效發(fā)展。同時明確各方職責，發(fā)揮合力作用。市政府要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的制度設計，明確各方在社工站建設中的建設職責和問責體制。基層民政部門應明確本地社工站的建設數量和需要資金，同時制訂本地化的服務內容清單，確定社工站的組織架構和責任分工，規(guī)范運行流程和標準，制定人力管理、財務管理、志愿者管理、服務場所使用管理、文書檔案管理等各項制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門發(fā)揮好指導項目的承接站點，加強社工站規(guī)范化建設，建立健全基本工作制度，完善操作流程和考核辦法的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站應不斷規(guī)范運行流程和管理標準，依據服務內容，制訂總體工作計劃及具體的執(zhí)行方案。

[1] 王思斌.堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設的專業(yè)化和本地化[J].中國社會工作,2021(34):7.

[2] 劉戰(zhàn)旗,史鐵爾,趙蘭,等.湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設實踐經驗與啟示[J].中國社會工作,2021(25):41-44.

[3] 馬媛媛,張慶軍.縣級市推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作站建設面臨的困境與對策研究[J].長沙民政職業(yè)技術學院學報,2021,28(4):26-30.

[4] 翟福利,李竹翠.“外包式”社工站起步階段怎么走——基于黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設的調研[J].中國社會工作,2022(6):26-27.

[5] 徐選國.政社聯(lián)結:發(fā)達縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站的整合模式[J].中國社會工作,2021(31):9.

[6] 張明鎖.要用系統(tǒng)工程方法統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設[J].中國社會工作,2021(31):27.

[7] 王恒胤.社會治理共同體:黨建標準化視野下黨建社工的功能定位[J].廣西社會科學,2021(12):144-149.

Predicaments and Suggestions on the Initial Construction of Township Social Work Stations in Hengshui City

Wang xiangzhuo1, LIU guoying2, Wei hongman1

(1. College of Public Administration, Hengshui University, Hengshui, Hebei 053000, China; 2. Hengshui Social Work Promotion Association, Hengshui, Hebei 053000, China)

The construction of township social work stations is an important measure to open up the “l(fā)ast meter” of serving the people and improve the quality and professional level of grassroots civil affairs services. Hengshui City faces difficulties such as insufficient talent, less capital investment and weak professional service ability in promoting the cultivation of township social work stations and social work institution incubation bases. The main measures to improve the high quality and sustainable development of rural social work stations in Hengshui City are as follows: we must promote the construction of professional talents, increase financial support, promote the cultivation of professional institutions, clarify the responsibilities of all parties and attach importance to the role of joint efforts.

township (street) social work station; social work; grassroots community governance; Hengshui City

10.3969/j.issn.1673-2065.2023.01.008

王向卓，女，河北邢臺人，講師；

劉國英，女，安徽阜陽人，中級社工師。

衡水市社科聯(lián)項目“衡水市社會工作服務站建設路徑研究”（2022129）

C916

A

1673-2065(2023)01-0041-05

2022-05-04

（責任編校：李建明 英文校對：李玉玲）