蘭 楠

2021 年8 月頒布的《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）第70 條規(guī)定：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！北緱l被視為“確立了個人信息保護公益訴訟制度”，〔1〕張新寶、賴成宇：《個人信息保護公益訴訟制度的理解與適用》，《國家檢察官學院學報》2021 年第5 期。但條文表達顯然不同于既往與檢察公益訴訟相關的立法，不光形式上更為簡略和概括，從文義角度觀察，要件似乎只包括“違反本法規(guī)定處理個人信息”和“侵害眾多個人的權(quán)益”，并沒有使用“損害社會公共利益”或“致使社會公共利益遭到損害”等常見的要件表述。是有意淡化了“損害社會公共利益”的要求，還是可以等同或替代“損害社會公共利益”，帶來了認識個人信息保護領域檢察公益訴訟起點與邊界的較大分歧。

社會公共利益通常被理解為“不特定多數(shù)人的利益”或者“不特定多數(shù)社會成員的利益”，“眾多”的語義在于多數(shù)人，“眾多個人”的利益是否等于公共利益？在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代，形成了“以算法為核心、以信息為資源、以網(wǎng)絡為基礎平臺的全新經(jīng)濟形態(tài)”，新的法益對既有規(guī)范帶來了“破窗性”挑戰(zhàn)，既有訴訟機制遭遇明顯障礙?！?〕參見馬長山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時代的法律變革》，《法學研究》2018 年第4 期。對第70 條作為公益訴訟構(gòu)成要件“眾多個人”的表述，不能僅從字面上進行語義分析，而要放到立法的時代和技術(shù)背景中去理解和把握，緊密結(jié)合與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)所相伴的個人信息保護新問題作進一步研究和闡釋。比如，個人信息上的利益價值，具有顯著的“衍生利益的多層次性”，〔3〕本文關于信息的特征、對公共利益的理解可參見劉繼峰教授2022 年6 月15 日關于《個人信息保護法中的公益訴訟問題》的講座（北方工業(yè)大學文法學院，經(jīng)濟法前沿論壇之名師講座第24 期）。至少涉及到個人、企業(yè)、社會和國家利益四個層面，尤其是當個人信息保護上升到涉及社會公共利益或國家利益層面時，究竟是《個人信息保護法》還是《數(shù)據(jù)安全法》為檢察公益訴訟提供了法源基礎？《個人信息保護法》上的公共利益是什么？

一、作為檢察公益訴訟起點的社會公共利益的通常立法表達

（一）檢察公益訴訟關于公共利益立法表達的基本樣態(tài)

隨著相關單行法的制定和修改，法律授權(quán)的檢察公益訴訟辦案領域已由4 個增至13 個。支撐檢察公益訴訟的法律規(guī)范主要有兩大類，一是兩部訴訟法，作為授權(quán)檢察公益訴訟的基本規(guī)范和程序依據(jù)；二是《英雄烈士保護法》等九部實體法，通過具體條款授權(quán)檢察機關在相應領域提起公益訴訟。〔4〕法律條文對于檢察機關公益訴訟的表述不完全一致，《未成年人保護法》《軍人地位和權(quán)益保障法》《安全生產(chǎn)法》《反電信網(wǎng)絡詐騙法》《婦女權(quán)益保障法》表述為提起“公益訴訟”，《反壟斷法》表述為提起“民事公益訴訟”，其他法律表述為提起“訴訟”。此外，《長江保護法》第93 條和《黃河保護法》第119 條采用了與《民法典》相同的表述“國家規(guī)定的機關”以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》“有關的機關”也被認為適用于檢察機關提起的公益訴訟。

公益訴訟，顧名思義是維護公共利益的訴訟制度。檢察機關提起公益訴訟包括民事和行政公益訴訟兩種類型，二者針對的對象、維護的公益以及相應的程序和制度設計都有較大差異，關于二者維護的公共利益的表述也不相同：《民事訴訟法》第58 條表述為“損害社會公共利益”，《行政訴訟法》第25 條則是“國家利益或者社會公共利益受到侵害”?！?〕《民事訴訟法》第58 條第2 款規(guī)定檢察機關“發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，可以提起訴訟；《行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定檢察機關“發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護”等領域“負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”，應當提出檢察建議或提起訴訟?！币蜓@樣的立法表述形式，包含行政公益訴訟的相關法律多有損害“國家利益”的內(nèi)容，如《安全生產(chǎn)法》第74 條“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”，《反電信網(wǎng)絡詐騙法》第47 條“侵害國家利益和社會公共利益的”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第121 條“損害國家利益、社會公共利益的”。但也有例外，《軍人地位和權(quán)益保障法》（第62 條）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（第79 條第2 款）、《婦女權(quán)益保障法》（第77 條）三部法律雖然都只有損害“社會公共利益”的表述，但包含了行政公益訴訟的內(nèi)容；而《未成年人保護法》第106 條僅表述為 “涉及公共利益”，沒有區(qū)分國家利益和社會公共利益，《長江保護法》第93 條和《黃河保護法》第119 條只表述為損害“流域生態(tài)環(huán)境”，連“公共利益”的字樣都沒有出現(xiàn)。從表述上看，損害“國家利益”可能更接近于對應行政公益訴訟，但很難僅從條文的不同表述直接區(qū)分民事和行政公益訴訟，而由于目前各個包含檢察公益訴訟條款的單行法都有關于民事公益訴訟的授權(quán)，“社會公共利益”也是最常見的立法表述，它不僅與民事公益訴訟對應，也是所有檢察公益訴訟共同保護的法益?？梢哉f，準確把握社會公共利益，是理解檢察公益訴訟立法要求、確定立案條件、厘清職能邊界的基礎。

從關于檢察公益訴訟的法律條文看，具體違法行為與“社會公共利益（公共利益）”的關系問題值得關注，大體可分三類情形：

第一類，“致使”（《行政訴訟法》第25 條、《軍人地位和權(quán)益保障法》第62 條、《安全生產(chǎn)法》第74 條）、“導致”（《婦女權(quán)益保障法》第77 條）“社會公共利益”受到損害、侵害，“造成”流域生態(tài)環(huán)境損害（《長江保護法》第93 條和《黃河保護法》第119 條）〔6〕《長江保護法》第93 條第2 款和《黃河保護法》第119 條第2 款，因為直接涉及造成長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境損害，作為社會公共利益爭議不大。。這樣的表述，隱含著兩方面意思，一是具體違法行為與社會公共利益受損應具有直接因果關系，是前后兩個可分的行為和效果要件；二是具體違法行為達到一定程度（效果）才構(gòu)成對社會公共利益的侵害?！斗措娦啪W(wǎng)絡詐騙法》第47 條規(guī)定“對于侵害國家利益和社會公共利益的行為”，雖沒有“致使”“導致”字樣，但從文字表達看，還是將侵害公共利益的電信網(wǎng)絡詐騙行為與普通電信網(wǎng)絡詐騙行為作了區(qū)分，要求因果關系與侵害“兩益”的后果要件，故也應歸入這一情形。《反壟斷法》第60 條第2 款“經(jīng)營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的”與第1 款“經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任”作了損害后果與責任形式的區(qū)分，第2 款規(guī)定的是壟斷行為造成社會公共利益損害的，同樣可以歸入這一情形?！段闯赡耆吮Ｗo法》第106 條“涉及公共利益的”也大體上屬于這類情形。

第二類，具體違法行為與損害社會公共利益規(guī)定在同一語句中，并列表述，隱含實施該行為即損害社會公共利益之意?！睹袷略V訟法》第58 條“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，《英雄烈士保護法》第25 條“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為”，將所描述的具體行為直接定性為損害社會公共利益的行為——表述前半段是對具體行為方式或外觀的描述（破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽），表述后半段是對行為的定性，即這些行為（由于所涉范圍領域的特殊性和所侵害對象的特殊性）當然產(chǎn)生損害社會公共利益的效果。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79 條第2 款“食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定，污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益的”也應歸入此類情形。分析第79 條第2 款，不僅要結(jié)合該條第1 款“違反本法規(guī)定，給消費者造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔民事賠償責任”，還要結(jié)合《民事訴訟法》第58 條?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79條的表意結(jié)構(gòu)不同于《反壟斷法》第60 條第1、2 款，適用《反壟斷法》第60 條前后兩款的區(qū)別在于是否損害了社會公共利益，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79 條第2 款將領域限定于“食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營”，將違法行為限定為“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”，由于這些特殊性，所描述的具體行為當然產(chǎn)生損害社會公共利益的效果。

第三類，最為特殊的是《個人信息保護法》第70 條“違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的”，沒有出現(xiàn)“社會公共利益”或“公共利益”字樣。關于這一表述，有不同理解：有觀點認為，結(jié)合《民事訴訟法》第58 條的規(guī)定，“眾多”可以理解為補齊“社會公共利益”的表述，歸入第二類情形；有觀點認為，“眾多”并不當然等于“公共利益”，“眾多”并不是公共利益的標準表述，社會公共利益〔7〕“公共利益”和“社會公共利益”在我國制定法的語境下基本上是作為同一概念使用的，有的法律表達為社會公共利益，有的表達為公共利益，公共利益是社會公共利益的簡略說法。參見梁上上：《利益衡量論》，北京大學出版社2021 年版，第205 頁。以《民法典》的表達為例，第117 條和第243 條“為了公共利益的需要”，第132 條“不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益”，第185 條“損害社會公共利益的”，第358 條“因公共利益需要”，第534 條“實施危害國家利益、社會公共利益行為的”，第999 條“為公共利益實施新聞報道”，第1009 條“不得損害公共利益”。最經(jīng)典的表述至少是“不特定多數(shù)”社會成員的利益。〔8〕參見梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016 年第6 期。

（二）立法表達對社會公共利益的一般界定

社會公共利益，是檢察公益訴訟的邏輯起點與邊界，也是立法和司法普遍、持續(xù)關注的問題。通過上述條文分析，我們雖然可以大致把握立法機關界定“社會公共利益”的一些脈絡，比如，它與一般民事權(quán)利在內(nèi)容、對象、范圍、程度上的差異等，但是，依然很難從法律上得到直接的、清晰的界定。其他法律有一些類似概念的表述，比如界定“公益事業(yè)”的范圍，界定“公共利益目的”的范圍，可以輔助我們理解社會公共利益?！豆媸聵I(yè)捐贈法》第3 條列舉了何為“公益事業(yè)”，包括救災、助貧、助殘等救助特殊事項和特殊群體的活動，涉及教科文衛(wèi)、環(huán)境保護、公共設施建設等促進社會發(fā)展進步的公共事業(yè)；《信托法》第60 條列舉了何為“公益信托”，包括助貧、救災、助殘，教科文體事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，生態(tài)環(huán)境保護等公益事業(yè)。

從立法表達的角度觀察，“社會公共利益”是我國法律法規(guī)中出現(xiàn)頻率極高的術(shù)語，在憲法、行政法、刑法、訴訟法、民商法、經(jīng)濟法等不同部門法中，以及在不同層級的規(guī)范性文件中都有分布。具體到公共利益的條款，立法表達可以有幾種分類：

1.總則性條款與非總則性條款。按照所處的位置和發(fā)揮的作用，可以分為總則性的公共利益條款和非總則性的公共利益條款，前者多規(guī)定在總則或“一般規(guī)定”部分，有更多的價值引領意味、宣示倡導意味；后者多結(jié)合具體情形進行表述，屬于具體規(guī)范的組成部分，能夠直接適用。

2.積極性條款與消極性條款。按照所實現(xiàn)的目的和效果，可以區(qū)分為積極性條款和消極性條款：“積極性條款”以增進、實現(xiàn)和保護公共利益為目標，將公共利益視為保護對象，例如《個人信息保護法》第10 條和第42 條。“消極性條款”將公共利益作為限制個體行為、限制權(quán)利的理由或條件。例如《個人信息保護法》第13 條第5 項規(guī)定，“為公共利益實施”的一些行為如何，嚴格來說，此處的公共利益并不是個人信息保護法上的公共利益，是其他法上的公共利益?！?〕也有觀點把公共利益條款分為三類：一是積極性條款，以積極作為促進公共利益實現(xiàn)的條款；二是消極性條款，將防止公共利益受到侵害作為限制人們行為的理由；三是中性的條款，純粹以中性態(tài)度出現(xiàn)。參見陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），臺灣三民書局1992 年版，第131 頁。

觀察和分析“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的”——如果補齊“損害社會公共利益”的表述，此處是將公共利益視為該法保護的對象，要求信息處理者處理個人信息不得損害社會公共利益。也就是說，作為公益訴訟起點的社會公共利益，是積極的公共利益條款。由于公共利益內(nèi)涵與外延的抽象性、不確定性，以及以公共利益作為邊界或依據(jù)所需要進行的利益衡量，在既有的實踐中，對公共利益的不同理解曾給實踐帶來法律適用的巨大爭議?！?0〕原《物權(quán)法》第42 條作了“為了公共利益的需要”依法可以對不動產(chǎn)進行征收的規(guī)定，該法頒布伊始，就發(fā)生了重慶“最牛釘子戶”以捍衛(wèi)公民合法財產(chǎn)權(quán)利為由對抗開發(fā)商拆遷的案件，一度引發(fā)巨大爭議，既有觀點將其視為捍衛(wèi)權(quán)利的維權(quán)英雄，也有觀點將其視為濫用權(quán)利的“刁民”，英雄或刁民之說實則反映公共利益的邊界之爭。為了公共利益的征收，公共利益進則私人財產(chǎn)權(quán)退，理解第42 條的公共利益可以啟示：一是只有為維護和增進公共利益，權(quán)利人方有義務容忍征收；二是第42 條語境下的“公共利益”應當作嚴格的限定解釋。參見徐海燕：《公共利益與拆遷補償：從重慶最牛“釘子戶”案看〈物權(quán)法〉第42 條的解釋》，《法學評論》2007 年第4 期。

從對社會公共利益立法表達的粗略梳理至少可以看出：

第一，作為現(xiàn)代立法目的之一的公共利益，正是由于其概念本身的抽象性和不確定性，而帶來了極大的“包容性”與“適應性”，〔11〕參見梁上上：《利益衡量論》，北京大學出版社2021 年版，第208 頁。包容與適應性使得“公共利益”這一概念、原則得以在社會變遷中矛盾凸顯的各個領域，作為調(diào)和表達國家利益、集體利益、個人利益的客觀價值。檢察公益訴訟也正是通過強化法律監(jiān)督職能作用，〔12〕2015 年5 月，中央深改組第十二次會議指出，檢察公益訴訟制度，目的是“充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益?！币韵鄬Ψe極、柔和、多元的方式參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，充分表達和實現(xiàn)公共利益，以滿足新的發(fā)展階段人們的更高要求。

第二，在公共利益的具體制度上，一方面，公共利益作為對個人權(quán)利的限制依據(jù)，作為個體行使權(quán)利的邊界，蘊含了個人利益不得違反公共利益的價值判斷；維護公共利益也成為公權(quán)力行使正當性的重要依據(jù)?！?3〕例如，《行政處罰法》第1 條“為了規(guī)范行政處罰的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！眳⒁姼咧竞辏骸丁肮怖妗保毫⒎ㄊ崂砼c學術(shù)反思》，《蘇州大學學報》2013 年第2 期。另一方面，公共利益的積極性條款意圖增進、實現(xiàn)和保護公共利益，檢察公益訴訟的相關規(guī)定大都屬于此類，但多為原則性、一般性規(guī)定，在不同的法律部門中，對公共利益的理解和把握均需要進一步闡釋。

第三，檢察公益訴訟以公共利益為邏輯起點。從習近平總書記作說明指出要聚焦“造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件”，〔14〕習近平總書記在十八屆四中全會作的說明中提出：“在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！県ttp：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問日期：2022 年5 月10 日。到中央深改組第十二次會議強調(diào)“牢牢抓住公益這個核心”，圍繞重點領域“造成國家和社會公共利益受到侵害的案件”，〔15〕中央全面深化改革領導小組第十二次強調(diào)，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。要牢牢抓住公益這個核心，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領域造成國家和社會公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護國家利益和人民利益。http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm，最后訪問日期：2022 年6 月10 日?？梢钥闯?，檢察公益訴訟制度所維護的既包括秩序公益，也包括特定領域的社會公共利益（從應然角度，二者是一致的）；既包括已受到侵害的利益，也包括有侵害危險的利益（比例原則之下對侵害之虞的提前關注同樣對個人信息保護意義重大）。

二、社會公共利益的追問與辨明

社會公共利益（public interest），在法哲學、政治哲學以及經(jīng)濟學領域都是恒久探討的課題。多數(shù)觀點肯定“社會公共利益”區(qū)別于個人利益而存在，區(qū)別于國家利益而存在，且與國家利益一道構(gòu)成學理上的公共利益?！?6〕但是立法上沒有采用這樣的表述。比較有代表性的，例如顏運秋教授認為，公益應該有兩層次的含義，第一層為社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，第二層含義是指國家利益。參見顏運秋：《公益訴訟法律制度研究》，法律出版社2008 年版，第26-27 頁。

（一）試圖向社會公共利益內(nèi)涵的無限接近

社會公共利益常被喻為“一艘空駛的船舶”，所裝載的內(nèi)容在不同時期有所不同，〔17〕參見張欽昱：《〈民法典〉中的公共利益——兼論與公序良俗的界分》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2021 年第7 期。既有人們對概念內(nèi)涵的不同階段的認知變化，也有不同經(jīng)濟社會文化背景下的不同需求。早在古希臘時期，特殊的城邦制度造就了一種“整體國家觀”，與之相關聯(lián)的是“公共利益”，全體社會成員的共同目標，亞里士多德所主張的這種實現(xiàn)“最高的善”的國家目的的現(xiàn)實物化就是公共利益?！?8〕參見王軼、關淑芳：《認真對待民法總則中的公共利益》，《中國高校社會科學》2017 年第4 期。以耶林為代表的利益法學派認為，“社會”是一個至高無上的概念，獲取社會利益就是法律的目的?！?9〕參見顧維熊：《西方法學流派評析》，上海社會科學院出版社1992 年版，第78 頁。黑克則認為，法律的規(guī)定主要涉及為保護特定社會利益而犧牲其他利益?！?0〕參見［德］卡爾 · 拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003 年版，第1 頁。龐德提出，公共利益包括社會的一般安全、社會體制、基本道德、保護社會資源、不斷發(fā)展和按照社會標準所過的個人生活?！?1〕參見［美］羅斯科 · 龐德：《法理學》（第三卷），廖德宇譯，法律出版社2007 年版，第218-244 頁。斯通主張，社會利益可以表現(xiàn)為社會制度的安全、一般道德、個人的社會生活，并且可以具體化為公共安全、健康、和平與秩序、交易安全、社會制度安全、正當和法律制度、政治制度、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、最低生活標準、自然資源保護等?！?2〕參見薄振峰：《朱利葉斯 · 斯通的社會法學思想》，《清華法學》2006 年第3 期。哈耶克則概括為“自由社會的共同福利和公共利益的概念”“只能定義為一種抽象的秩序”?！?3〕［英］弗里德里希 · 馮 · 哈耶克：《經(jīng)濟、科學與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000 年版，第393 頁。日本的一些經(jīng)濟法學者又主張公共利益就是“以自由競爭為基礎的經(jīng)濟秩序本身”，妨害這種經(jīng)濟秩序就是違反公共利益。〔24〕參見［日］丹宗昭信、厚谷襄兒：《現(xiàn)代經(jīng)濟法入門》，謝次昌譯，群眾出版社1985 年版，第92 頁。有學者就此進一步解釋道：“西方法理學理論之所以把社會公共利益等同于經(jīng)濟秩序”，是因為“經(jīng)濟秩序的紊亂也就意味著社會公德的破壞，社會公德的破壞也就意味著經(jīng)濟秩序的紊亂”，張文顯：《法理學》，高等教育出版社1999 年版，第216 頁。

如果嘗試從“原則”和“政策”區(qū)分的角度理解公共利益，政策“一般是規(guī)定一個必須實現(xiàn)的目標，關于社會的某些經(jīng)濟、政治或社會問題的改善”，而原則的“應當?shù)玫阶袷夭⒉皇且驗樗鼘⒋龠M或者保證被認為合乎需要的經(jīng)濟、政治或社會形勢，而是因為它是公平、正義或者其他道德層面的要求”，〔25〕［美］羅納德 · 德沃金：《認真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，上海三聯(lián)書店2008 年版，第41-42 頁。照此區(qū)分，社會公共利益當屬改善或保護性的政策，而非如原則那般難以描述，但普通法對于公共政策的使用亦恐未完全一致?！?6〕參見［美］E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2017 年版，第486-487 頁?；蛘邍L試從理解個人利益的角度出發(fā)理解公共利益，“共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益綜合”，當一項行動或政府措施之“增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時，它就可以說是符合功利原理”“不理解什么是個人利益，談論共同體的利益便毫無意義”。〔27〕［英］邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000 年版，第58 頁。盡管質(zhì)疑不斷，為防止公共利益被不恰當?shù)財U張解釋成為公權(quán)力限制私權(quán)利的利器，人們?nèi)栽诔掷m(xù)界定公共利益。

究竟有沒有界定公共利益的標準？還是依然只能停留在“不可言說”的漫談之中？十九世紀下半葉出現(xiàn)了極富啟示的論述，從“公共”與“利益”兩個方面不斷推進認知：〔28〕1886 年，Neumann 在“在公私法中關于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別”一文中對公益概念有較為精辟的見解。參見陳新民：《德國公法學基礎理論》（增訂新版上卷），法律出版社2010 年版，第232-235 頁。關于公共的概念有兩種，一種是提出公共性原則，也就是開放性，任何人可以接近、不封閉，也不專為特定人保留；一種是國家或地方團體等設立，維持公共事務。所謂利益，則區(qū)分為“主觀利益”及“客觀利益”，主觀利益是團體內(nèi)各個成員之直接利益（個人直接享有），客觀利益是超乎個人利益具有重大意義的事務、目標（其他目的所享有）。于當前經(jīng)濟社會背景下，紐曼的學說依然在給予重要啟示：受益人的不確定性，意味著公共利益是不確定多數(shù)人的利益，原則上任何社會公眾都可能成為利益主體，主體開放不封閉，也不特指，在外觀上可能呈現(xiàn)出“眾多”這一數(shù)量特征，將公共利益界定為“一個不確定之多數(shù)成員所涉及的利益”——“不確定多數(shù)”的表述成為經(jīng)典，意味著這種潛在的受保護的可能性和潛在的利益被侵害的可能性；同時啟示，在社會成員的直接利益之上，存在著超乎個人利益的目標和價值。

如果試圖分層次解構(gòu)公共利益，第一層面，某些抽象的、重要的、理想化的價值和規(guī)范，比如正義、自然法；第二層面，特定的個人、群體、階級或者多數(shù)人的利益；第三層面，個人之間或群體之間競爭的結(jié)果。〔29〕參見［美］塞繆爾 · 亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988 年版，第24 頁。在這些層面中，公共利益所凸顯的一個社會 “基本的價值追求”、維持和提升社會共同體所必需的價值，是更加居于基礎和方向性地位的?！?0〕約翰 · 貝爾同時認為這種價值追求的根本性方向是恒定的。參見劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006 年第2 期。

至今為止，關于公共利益的探討，依然熱度不減，〔31〕以2022 年6 月16 日為時間截點，在中國知網(wǎng)（www.cnki.net）以“公共利益”為“主題”進行法學類的檢索，有61252 篇論文；以“公共利益”為“關鍵詞”進行檢索，有10646 篇論文；以“公共利益”為“篇名”進行檢索，有10737 篇論文；縱向比較2012 年，這三個數(shù)據(jù)分別為21013、14655、1794。2012 年的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自高志宏：《“公共利益”：立法梳理與學術(shù)反思》，《蘇州大學學報》2013 年第2 期?！肮怖妗币廊皇菍W界的一個研究熱點、難點，不僅在傳統(tǒng)的公法思路中尋找答案，同樣在結(jié)合私法實際尋求新解，尤其是圍繞“征收制度”進行了大量探討。

（二）社會公共利益的特征分析與層次解構(gòu)

1.社會公共利益的性格特征

第一，利益主體具有“公共性（不特定性）”。一方面，利益應當能夠為每一位社會成員所享有，每一位社會成員都是潛在的、可能的利益主體（和潛在的、可能的被侵害的主體），不會被特定地排除在外；另一方面，公共利益也不為任何社會成員所預留、獨享。社會公共利益的主體不是絕對的全體社會成員，也不是特定的多數(shù)社會成員，〔32〕同前注［8］。利益主體的公共性、不特定性是重要方面，因此，對《個人信息保護法》第70 條“眾多個人”的理解需要進一步闡釋。

第二，內(nèi)容“來自于具體而具有高度抽象性”，更著重代表價值觀念和價值取向。既包含具體的個人利益（的集合），也有人類所追求的為社會發(fā)展進步所需要的價值。這一內(nèi)容特征在邏輯上回應公共性特征，即公共利益的顯性主體既可能是眾多社會成員，也可能并不必然以眾多為表現(xiàn)形式。公共利益，是一個從紛繁復雜的經(jīng)濟社會生活實踐中高度抽象出來的概念，是具體利益形態(tài)的高度概括提煉，更必然代表和體現(xiàn)一定的“價值觀念”，代表一種具有高度共識的“價值判斷和取向”。

第三，內(nèi)涵具有多樣性、開放性和適應性。一方面，不同法律部門所保護的社會公共利益是不同的，不同的部門法有不同的價值衡量與側(cè)重；另一方面，社會公共利益會隨著時代、認知和需求的發(fā)展而變化、豐富。公共利益本身是一個歷史的范疇，必然與特定的社會形態(tài)相關聯(lián)，社會不斷發(fā)展，社會主體利益的訴求不斷變化，隨著需求的不斷滿足，社會主要矛盾的變化，也會不斷產(chǎn)生新的利益需求，從而引起社會公共利益內(nèi)涵的變化?！?3〕參見王利明：《論征收制度中的公共利益》，《政法論壇》2009 年第2 期。

第四，可以嘗試對社會公共利益進行解構(gòu)、分類。社會公共利益的內(nèi)涵是不確定的，無法通過概念和邏輯體系準確描述和界定，層次解構(gòu)的方式（類型化）是補助思考形式，〔34〕同前注［20］，第337 頁。對典型樣態(tài)進行列舉，有利于探明高度抽象化的概念的真意。

2.社會公共利益的層次解構(gòu)

有觀點將社會公共利益表達為“總體的社會福利”，以及公眾對“社會文明狀態(tài)”“個人利益中相對穩(wěn)定的部分、不斷重復的部分”的一種需要和追求，并將這種社會文明狀態(tài)描述為至少包括以下幾個方面：公共秩序的和平與安全，經(jīng)濟秩序的健康（競爭秩序、有序競爭）、安全與效率，社會環(huán)境資源的合理保存與利用，弱勢群體利益的保護，公共道德的維護，人類朝文明方向發(fā)展的條件（公共教育、衛(wèi)生健康）等?！?5〕參見孫笑俠：《論法律與社會利益——對市場經(jīng)濟中公平問題的另一種思考》，《中國法學》1995 年第1 期。這是關于社會公共利益內(nèi)涵分類較為經(jīng)典的表述，值得借鑒。本文則嘗試具體解構(gòu)如下：

一是關系到不特定多數(shù)人“生存、發(fā)展”的整體利益，是最基本的社會公共利益。具體包括生命、健康、安全、環(huán)境、受教育以及經(jīng)濟文化等方面的共同利益。不特定多數(shù)人的生命、健康、安全關系到基本“生存利益”；環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、受教育、經(jīng)濟、文化方面的利益是關系到不特定多數(shù)人的“發(fā)展利益”，人類社會以生存和發(fā)展為基本前提。

二是與法律的基本價值目標相關的利益，包括通識中的民主、法治、公平、正義、自由、平等、效率、秩序等。生活在同一時代、同一社會的人們，甚至于生活在不同時代、不同社會的人們，都會有某種共同的價值目標?！?6〕參見［英］A.J.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學》，夏勇等譯，中國大百科全書出版社1995 年版，第47 頁。法的價值是法對滿足個人、群體或社會、國家需要的積極意義，而法本身是階級統(tǒng)治的意志，是一定價值觀所確立的行為自由與邊界，最終取決于社會生活特別是經(jīng)濟關系發(fā)展的客觀需要?！?7〕“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經(jīng)濟條件，并且從不能向經(jīng)濟條件發(fā)號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關系的要求而已”，《馬克思恩格斯全集》（第4 卷），人民出版社1958 年版，第121-122 頁。

三是“社會經(jīng)濟秩序”有必要被獨立解構(gòu)。意志的內(nèi)容受到物質(zhì)生活條件決定，物質(zhì)生活條件相當廣泛，包括生產(chǎn)方式、人口狀況、地理環(huán)境等，居于決定意義的是為一定生產(chǎn)力所制約的生產(chǎn)關系、經(jīng)濟條件，任何統(tǒng)治階級都不能脫離一定的社會經(jīng)濟條件而任意立法，人們行為的自由和邊界，歸根結(jié)底取決于社會生活特別是“經(jīng)濟生活的客觀需要”。這就決定了社會的經(jīng)濟秩序是具有獨立價值的社會公共利益，如果僅從個人信息數(shù)據(jù)安全的角度考察《個人信息保護法》上的公共利益，數(shù)據(jù)的不使用、不流通無疑是利益最大化的，但是顯然，數(shù)據(jù)的合理利用、有效流通有著獨立的經(jīng)濟社會價值。

四是不特定的特殊群體利益保護?？梢哉J為，作為社會公共利益的特殊形式，存在著一個需特殊保護界別的利益，〔38〕參見韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當代法學》2013 年第1期。比如類似弱勢群體的特殊利益，自然意義上（婦女兒童、殘障人士）、社會標準上（進城務工人員），以及多數(shù)人事件中的弱勢群體（破產(chǎn)企業(yè)職工）。對這類群體的保護意味著社會基本的公平正義觀，社會基本保障的觀念和人類發(fā)展中所追求的“文明”價值，是社會均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護的利益。在個人信息數(shù)據(jù)利用上，對 “超級平臺”與個人信息主體之間，雙方力量之懸殊的修正無異于對傳統(tǒng)弱勢群體的保護。

（三）社會公共利益的橫向比較與辨明

實踐中，社會公共利益常常被與“集體利益”相混淆，有必要予以界分；而社會公共利益與個人利益，既有高度一致性，〔39〕關于社會公共利益的學說越來越認識到，社會是一個整體，社會當然有著某種共同的利益，只有將個人置于整體之中，才能理解其社會特征。參見王軼、關淑芳：《認真對待民法總則中的公共利益》，《中國高校社會科學》2017 年第4 期。又有沖突的一面〔40〕公共利益相對于個人的其他現(xiàn)實利益而言，更多地表現(xiàn)為一種“應然”“抽象”的利益，而且與公共利益具有一致性的部分并不能涵蓋個人利益的全部，由此，個人利益與公共利益就還有沖突的一面。參見顧凌云：《行政法哲學中的公共利益本位論》，《國家檢察官學院學報》2006 年第2 期。，“侵害眾多”如何成為侵害社會公共利益，也需要再分析。

1.從區(qū)別于集體利益、特殊群體利益的角度理解社會公共利益

劉繼峰教授舉過一個生動的事例，公交車道17:00 到19:00 之間僅允許公共交通工具行駛，某大學的班車能否在該時段進入該車道？如果將公交車道特定時段限行理解為對社會公共利益的保障，那么，與之相較的某大學班車所承載的則只是集體利益，即便空空如也的公交車和滿員的大學班車相較，也應是公交車代表社會公共利益。社會公共利益的主體從本質(zhì)上看，要比社會學的“群體”、政治學的“階級”概念更為寬泛，由無數(shù)個不特定的個體、群體構(gòu)成?！?1〕同前注［35］。

我國立法上和法學理論上曾經(jīng)多使用國家利益、集體利益和個人利益并列的表述，例如《憲法》第14 條，“兼顧國家、集體和個人的利益”，容易給人集體利益等同于社會公共利益的錯覺，尤其膾炙人口的是，毛澤東同志在著名的《論十大關系》中強調(diào)“必須兼顧國家、集體和個人三個方面”——這類列舉實則主要針對全民所有制和勞動群眾集體所有制的所有制形式而言。

隨著認識的發(fā)展，社會公共利益與其他利益概念的區(qū)分漸成共識，《憲法》第51 條明確表述“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”——將社會的利益和集體的利益作了分別表述。社會公共利益不同于集體利益或者群體利益，是一種具有對不特定多數(shù)人整體的普遍性價值，而不是局部的、特殊的利益，比如某行業(yè)利益，就只能是特定的集體利益、群體利益，而不能上升到一般性的普遍性的社會公共利益?！秱€人信息保護法》中“信息處理者”乃至信息處理行業(yè)的利益，并不當然成為社會公共利益，可能進入視野的是個人信息的合理利用、有序流通給經(jīng)濟社會生活帶來的價值和效用，是行業(yè)的競爭秩序。

2.從與個人利益辯證統(tǒng)一的角度理解社會公共利益

第一，社會公共利益反映的是個人利益（一切的個人利益，而不特指）之中抽象出來的最一般性的、相對穩(wěn)定的并且能夠不斷重復的價值。

第二，立法對公共利益進行保護，是在公共利益與個人利益沖突時，保障社會公共利益的優(yōu)先性，對個人利益進行適度限制，而不是否定個人利益。

第三，社會公共利益可以具體化為個人利益。教育、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的公共利益可以具體化為個人權(quán)利，比如，《憲法》第45 條規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

第四，當個人利益和個人權(quán)利受侵害“具有損害社會一般性價值的普遍性和典型意義”時，轉(zhuǎn)化為社會公共利益。例如，《英雄烈士保護法》第25 條規(guī)定，“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽” “損害社會公共利益的行為”，檢察機關可以依法提起公益訴訟。個人的姓名、肖像、名譽、榮譽通常不涉及社會公共利益，但是英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽涉及到社會主流價值，涉及到社會公眾的普遍認識與情感，具有損害社會一般性價值的普遍性和典型意義。

具體到《個人信息保護法》的適用，平臺信息處理者違反該法規(guī)定處理個人信息，所采取的違法方法具有一般性，加之平臺擁有用戶海量、開放服務的特征，不特定的公眾都可能成為該行為的侵害對象。在這樣一組辯證統(tǒng)一的關系中，個人利益在具有普遍性和典型意義時轉(zhuǎn)化為社會公共利益，是否能夠為理解《個人信息保護法》上的“眾多個人”提供思考路徑？

3.區(qū)分表述國家利益與社會公共利益

在社會公共利益之外，是否還存在國家利益？實證法上毫無疑問。法學理論上實則對應著另一個基礎性問題——國家與社會的分野。從基恩關于“國家權(quán)力類型”的區(qū)分，到黑格爾關于“政治國家是一種超市民社會的存在”，國家以本身及普遍利益為目的，國家利益“不排斥個人特殊利益”，“反而通過把它們過渡到普遍物的形式而保證其發(fā)展”，馬克思進一步認為，在階級社會中，隨著利益分化為公共利益和私人利益而產(chǎn)生了政治國家和市民社會。〔42〕參見何增科：《市民社會概念的歷史演變》，《中國社會科學》1994 年第5 期。更新近的觀點則進一步認為，國家只不過是個人利益和社會公共利益相矛盾的必然產(chǎn)物，“國家利益，就是統(tǒng)治階級的利益與其支配的社會公共利益的一種混合”，〔43〕俞可平：《權(quán)利政治與公益政治——當代西方政治哲學評析》，社會科學文獻出版社2000 年版，第155 頁。但國家利益內(nèi)涵中的公共利益部分并不等同于社會公共利益（限于一致的部分），更還有統(tǒng)治階級自身的利益，而對國家利益和社會公共利益的區(qū)分，我國立法也一直有這樣的傳統(tǒng)?！?4〕例如《民法典》第132 條規(guī)定，民事主體不得濫用民事權(quán)利損害“國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益”。

通過嘗試對社會公共利益進行特征分析與利益層次解構(gòu)，并橫向與集體利益、群體利益、個人利益、國家利益進行辨明，具備了對社會公共利益在個人信息保護法上作具體闡釋的一般原理。

三、個人信息保護法上的社會公共利益闡釋

在《個人信息保護法》審議通過之前，我國實際已經(jīng)構(gòu)建了個人信息保護的基本制度框架，然而立法前期的調(diào)研仍然發(fā)現(xiàn)“隨意收集、違法獲取、過度使用、非法買賣個人信息，利用個人信息侵擾人民群眾生活安寧、危害人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全等問題”十分突出，〔45〕全國人大常委會法制工作委員會副主任劉俊臣：關于《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》的說明——2020 年10 月13 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，全國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202108/fbc9ba044c2449c9bc6b6317b94694be.shtml，最后訪問日期：2022 年6 月5 日?？赡苁紫刃枰獙π畔⒗娼Y(jié)構(gòu)的多層次性及受此影響的傳統(tǒng)訴訟制度救濟與治理是否存在局限性進行分析。

（一）利益結(jié)構(gòu)的多層次性與傳統(tǒng)訴訟治理的局限

1.信息利益結(jié)構(gòu)的多層次性

個人信息中的利益價值具有衍生性、多層次性，至少包含個人、企業(yè)、社會和國家四個層面的利益，利益層面逐級衍生、關系緊密。

第一，個人信息來源于自然人，首先具有明顯的人格利益。根據(jù)《個人信息保護法》第4 條個人信息的“已識別或者可識別”要求，以及第28 條敏感個人信息泄露“容易導致自然人的人格尊嚴受到侵害或者人身、財產(chǎn)安全受到危害”，個人信息保護的立法起點在于，個人信息可以識別、鏈接到相應的自然人，并且這一識別一旦被濫用可能導致自然人的人格尊嚴受到侵害，人身、財產(chǎn)受到危害。

第二，個人信息對信息處理者而言意味著財產(chǎn)和其他利益。單個數(shù)據(jù)經(jīng)過海量收集，形成新型的生產(chǎn)要素，融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務管理的各個環(huán)節(jié)，對信息處理者而言，數(shù)據(jù)的持有、加工、經(jīng)營、流通、交易意味著利益和利益分配。隨著全新互聯(lián)網(wǎng)時代的開啟，基本需求與根本矛盾變得復雜，〔46〕參見龍衛(wèi)球：《〈個人信息保護法〉的基本法定位與保護功能——基于新法體系形成及其展開的分析》，《現(xiàn)代法學》2021 年第9 期。僅僅關注個人信息保護、解決用戶焦慮，或者視野放寬到網(wǎng)絡安全，都不足以回應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求?！?7〕參見蘭楠：《“一帶一路”倡議下數(shù)據(jù)的利用與保護——以構(gòu)建一種新型財產(chǎn)權(quán)為視角》，《法大研究生》2018 年第1 輯，中國政法大學出版社2018 年版。

第三，信息數(shù)據(jù)合法、有序、高效利用以及數(shù)據(jù)安全，對社會生產(chǎn)生活具有重要價值，信息數(shù)據(jù)具有強烈的公共屬性，關系社會公共利益?！?8〕參見高富平：《個人信息保護：從個人控制到社會控制》，《法學研究》2018 年第3 期。經(jīng)過海量收集后的個人信息形成大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)融入市場的各個環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式?！秱€人信息保護法》的立法目的，在保護個人信息權(quán)益之外還明確了 “規(guī)范個人信息處理活動，促進個人信息合理利用”，亦可見信息數(shù)據(jù)的合法、高效、有序利用對生產(chǎn)生活和社會治理方式的獨立價值。

個人信息的合理收集、使用、流動等行為的正當性和必要性，僅僅從個人信息保護的視角無法推導出來。從單一的個人信息保護的視角出發(fā)，個人信息不被收集最為安全，但是，數(shù)據(jù)信息給生產(chǎn)、生活、社會治理方式帶來的效用和便捷，決定了需要在二者之間尋找一個平衡，既“保護個人信息權(quán)益”并“規(guī)范個人信息處理活動”“促進個人信息合理利用”，以實現(xiàn)對個人信息安全的保護和對信息數(shù)據(jù)集合的合法有序高效利用的兼顧。在立法過程中，也一直有聲音提醒立法審慎和包容，強調(diào)在“充分尊重數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展”的條件下保護個人信息，〔49〕技術(shù)以及商業(yè)模式的快速發(fā)展和迭代，立法往往不一定能充分預見未來的情況，也很難評估立法可能對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展產(chǎn)生的系統(tǒng)性后果，數(shù)字經(jīng)濟領域每天都在涌現(xiàn)很多新技術(shù)、新現(xiàn)象、新模式，這都要求執(zhí)法者本著開放的心態(tài)，去理解掌握和認知。參見薛軍：《數(shù)字經(jīng)濟立法當審慎 執(zhí)法應包容》，北大法律 信 息 網(wǎng)http：//article.chinalawinfo.com/space/SpaceArticleDetail.aspx?AID=110146&AuthorId=128019&T ype=1，最后訪問日期：2022 年9 月17 日。提示數(shù)據(jù)經(jīng)濟本身健康發(fā)展的重要價值。

第四，特定敏感信息可能上升到國家利益的高度。如前文所述，國家利益混合有統(tǒng)治階級的利益，及其支配的社會公共利益，在信息角度，涉及基因生物識別、醫(yī)療病理、金融安全等，主要與信息數(shù)據(jù)安全有關。

總體而言，初期研究認為，個人數(shù)據(jù)保護和大數(shù)據(jù)利用，是一個問題的兩個方面，〔50〕參見程嘯：《論大數(shù)據(jù)時代的個人數(shù)據(jù)權(quán)利》，《中國社會科學》2018 年第3 期。隨著實踐的不斷完善，信息數(shù)據(jù)利用所涉及的國家和社會公共利益逐漸被重點關注，個人信息中表現(xiàn)出明顯的多層次性：個人層面，有隱私權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)，查閱復制、更正補充、請求刪除、要求解釋說明等權(quán)能——信息處理者層面，有關于數(shù)據(jù)資源持有、加工使用、產(chǎn)品經(jīng)營的權(quán)能——社會公共利益層面，有數(shù)據(jù)信息合法、有序、高效服務生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環(huán)節(jié)的重大社會價值，有數(shù)據(jù)要素的流通、交易、分配的效能——國家安全層面，有敏感性、關鍵性數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)安全方面的價值。

2.傳統(tǒng)訴訟制度救濟與治理的局限

《個人信息保護法》實施之前的相關制度框架大體包括，《民法典》第111 條 “自然人的個人信息受法律保護”，《消費者權(quán)益保護法》第29 條 “經(jīng)營者收集、使用消費者個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則”“明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)消費者同意”“應當公開其收集、使用規(guī)則” “必須嚴格保密”，《網(wǎng)絡安全法》第41 條 “網(wǎng)絡運營者收集、使用個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則”。但是數(shù)據(jù)信息的違法收集、過度收集、個人隱私泄露、非法買賣個人信息，由此引發(fā)的電信詐騙，以及包括大數(shù)據(jù)殺熟等數(shù)據(jù)濫用、泄露導致的問題依然非常突出。究其原因，還在于信息及信息侵害的特殊性，而導致的傳統(tǒng)訴訟模式對個人信息保護的失靈：

第一，信息侵害行為本身具有特殊性。個人信息侵害行為通常具有隱蔽性強、技術(shù)性強、個體侵害微小、受眾面規(guī)模大的特征。大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能、算法的廣泛運用使侵害行為更具有隱蔽性，個體往往難以輕易發(fā)現(xiàn)個人信息被侵害，甚至不知被誰侵害；技術(shù)性強使個人舉證困難，維權(quán)難度大；個體侵害微小導致獲賠困難、個人維權(quán)動因不足。

第二，傳統(tǒng)訴訟模式救濟與治理的局限性。個人維權(quán)動因不足，決定了傳統(tǒng)私益訴訟對個人信息救濟局限，實踐中個人信息保護相關的私益訴訟并不多見，且近半數(shù)的裁判結(jié)果都未能支持個人信息權(quán)益主體的請求，重要原因在于難以證明損害，〔51〕參見葉名怡：《個人信息的侵權(quán)法保護》，《法學研究》2018 年第4 期?！皳p害后果”是傳統(tǒng)侵權(quán)法救濟制度的核心要件，損害在個人信息侵害領域卻具有無形性、不確定性、難以定量等特征，〔52〕參見謝鴻飛：《個人信息泄露侵權(quán)責任構(gòu)成中的“損害”——兼論風險社會中損害的觀念化》，《國家檢察官學院學報》2021 年第5 期。司法實踐也有不同的傾向性意見，有的裁判因為個人信息主體無法舉證證明實際損失，而認為損害無法確認，〔53〕盛某訴中國電信股份有限公司北京分公司一般人格權(quán)糾紛案，北京市第二中級人民法院民事判決書，（2020）京02 民終10179 號。較少裁判則另辟蹊徑從行為人的注意義務、主觀過錯和危險性角度判決補償?！?4〕趙某訴宋某華案，北京市朝陽區(qū)人民法院（2018）朝民初字9840 號。法院認為被告宋某華未經(jīng)許可，非法自時任鏈家公司經(jīng)紀人楊某東處取得原告趙某的個人信息并加以利用，侵害了趙某的個人信息權(quán)益，二人構(gòu)成共同侵權(quán)，應承擔賠償責任。鏈家公司存在未妥善保管客戶個人信息的過錯，且楊某東的侵權(quán)行為與履行職務存在內(nèi)在聯(lián)系，故其責任由鏈家公司承擔。一審判決宋某華與鏈家公司連帶賠償原告趙某經(jīng)濟損失10萬元并公開致歉。該判決確定損害的主要考慮因素是被告鏈家公司作為中介方應有的保密義務、行為的主觀過錯和家庭住址類信息價值高于其他個人信息。刑事司法又通常要求造成嚴重后果，〔55〕如《刑法》第253 條“違反國家有關規(guī)定，向他人出售或者提供公民個人信息”以“情節(jié)嚴重”為構(gòu)成要件，而情節(jié)嚴重，一般是指大量出售公民個人信息的，多次出售公民個人信息的，出售公民個人信息獲利數(shù)額較大的，以及公民個人信息被他人使用后，給公民造成了經(jīng)濟上的重大損失或者嚴重影響到公民個人的正常生活等情況。行政執(zhí)法被寄予厚望，然而可能存在缺乏專業(yè)的執(zhí)法力量、沒有專門統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，〔56〕《個人信息保護法》確立的網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相關監(jiān)督管理、其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責個人信息保護和監(jiān)督管理的“分工共管”模式，未能清晰地明確各監(jiān)管部門之間的權(quán)責分工與界限。實踐中，個人信息保護執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)部門間配合不到位、檢測標準和執(zhí)法尺度不一致、選擇性執(zhí)法或競爭性執(zhí)法等問題。參見王錫鋅、彭錞：《個人信息保護法律體系的憲法基礎》，《清華法學》2021 年第3 期；崔聰聰：《個人信息保護的行政監(jiān)管及展開》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2002 年第5 期。以及面對線上動輒數(shù)百萬計的網(wǎng)站和應用程序、線下散見而普遍的信息處理者，執(zhí)法力量不足兩大困境，〔57〕參見四川省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會：《我國個人信息保護行政監(jiān)管的現(xiàn)狀分析（下）》，https：//mp.weixin.qq.com/s/k0opUC3MzP-WNsbPB6Zi6g，最后訪問日期：2022 年6 月5 日；“專訪周漢華：個人信息保護法未單設獨立執(zhí)法機構(gòu)有點遺憾”，https：//mp.weixin.qq.com/s/7c_TEOfrJE4FJ4KiZStTag，最后訪問日期：2022 年10 月31 日。對于個體損害小、損害人數(shù)眾多的個人信息救濟仍留有空間和責任。〔58〕習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強調(diào)“對一些行政機關違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件”，“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”，制度構(gòu)建的初衷也是完善相關各個領域的司法職權(quán)配置。

第三，“主體性弱化”〔59〕張陳果：《個人信息保護救濟機制的比較法分析與解釋論展開》，《蘇州大學學報》（法學版）2021 年第4 期。和救濟局限導致進入違法成本低廉的惡性循環(huán)。自力救濟無從下手的局面一旦形成，違法成本低廉甚至為零，將縱容信息侵害行為，進入惡性循環(huán)；另一方面，由于信息復制傳播的零邊際成本特征，個人信息一旦泄露到互聯(lián)網(wǎng)，可能被快速散播和留存，損害難以實質(zhì)停止和彌補，后果不可逆。

（二）個人信息保護法上的社會公共利益

1.侵害潛在“眾多個人”的普遍性向社會公共利益的轉(zhuǎn)化

《個人信息保護法》上的“侵害眾多個人的權(quán)益”應當作何理解？2021 年《民事訴訟法》一共有五處使用了“眾多”的表達，包括第56 條、第57 條、第58 條（兩處）和第206 條。關于《民事訴訟法》第56 條、57 條和第206 條的“眾多”，司法解釋〔60〕《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第75 條。有過細化，“民事訴訟法第53 條、第54 條和第199 條規(guī)定的人數(shù)眾多，一般指十人以上”，〔61〕原《民事訴訟法》第53 條、第54 條和第199 條對應2021 年修改后《民事訴訟法》第56 條、第57 條和第206 條。主要涉及當事人人數(shù)眾多的共同訴訟的內(nèi)容，但是唯獨未對第58 條表達的兩處“眾多”進行解釋。具體來看，《民事訴訟法》第58 條規(guī)定的兩處“眾多”以“侵害眾多消費者合法權(quán)益”為表象，落腳到“損害社會公共利益”，實際上還是對公共利益的保護。

《個人信息保護法》第70 條和《民事訴訟法》第58 條的“侵害眾多個人權(quán)益”“侵害眾多消費者合法權(quán)益”如何理解？在分析“侵害眾多消費者合法權(quán)益”時，大致有兩種觀點〔62〕參見吳光榮、趙剛：《消費者團體提起公益訴訟基本問題研究》，《法律適用》2015 年第5 期。，一種認為只要人數(shù)眾多，就符合提起公益訴訟的條件，甚至“眾多”一詞也可以進一步量化；另一種觀點認為，提起公益訴訟不僅應當具備人數(shù)眾多的外觀形式要件，還應當符合損害社會公共利益的實質(zhì)要件。首先，現(xiàn)代法律語境下的公益訴訟，應指“以公益保護為直接目的”的“非傳統(tǒng)訴訟”，〔63〕鞏固：《公益訴訟的屬性及立法完善》，《國家檢察官學院學報》2021 年第6 期。公益保護是直接目的。其次，關于檢察公益訴訟的制度初衷和制度定位，習近平總書記在十八屆四中全會作的說明中有所解讀，針對“造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件”，“由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟”，檢察機關應當成為這樣一個適格的主體，對“違法行為及時提出建議并督促其糾正”，并實現(xiàn)“有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”的目的?！?4〕《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》“第九，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?，F(xiàn)在，檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。全會決定提出，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正。作出這項規(guī)定，目的就是要使檢察機關對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！県ttp：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問日期：2022 年5 月10 日。

在這樣的前提和基礎之下，分析前述兩種觀點的區(qū)別，除了對法條本身邏輯關系的理解外，還包括對社會公共利益的理解和把握，公共利益是公益訴訟的直接目的，但是，人數(shù)眾多是否就意味著社會公共利益？不能當然等同。人數(shù)眾多只是外觀，損害社會公共利益往往具有侵害人數(shù)眾多的表象，可能是司法實踐中需要予以關注的現(xiàn)象，〔65〕關于第70 條的釋義“在信息化時代，個人信息在很多領域被大量處理，通常違法處理信息的行為會涉及大量個人，侵害眾多的權(quán)益”也是定位于對現(xiàn)象的描述。參見楊合慶：《中華人民共和國個人信息保護法釋義》，法律出版社2022 年版，第170 頁。但其本質(zhì)還在于背后抽象的概念，也就是前文所分析的“潛在的、可能廣泛分布的、不特定的多數(shù)”，〔66〕張新寶、賴成宇：《個人信息保護公益訴訟制度的理解與適用》，《國家檢察官學院學報》2021 年第5 期。否則群體利益、集體利益也可能人數(shù)眾多，但不能等同于社會公共利益。

“眾多個人”不滿足充分構(gòu)成要件，如《民事訴訟法》第58 條的規(guī)定，僅僅“侵害眾多消費者合法權(quán)益”并不足以構(gòu)成對社會公共利益的損害，還有“食品藥品安全領域”這一更具公共利益屬性的因素。《個人信息保護法》第70 條上的“侵害眾多個人的權(quán)益的”也不能僅僅停留在對“眾多個人”的關注上，它是否以及如何向損害社會公共利益轉(zhuǎn)化？根據(jù)本文第二部分的分析，在特定情形下，當個人利益和個人權(quán)利受侵害“具有損害社會一般性價值的普遍性和典型意義時”，轉(zhuǎn)化為社會公共利益，個人信息處理“恰好”具有這樣的特征：例如，某平臺信息處理者違反規(guī)則處理個人信息，使用該平臺商品或服務的主體通常是不特定的，違規(guī)處理的方式并不針對某個或某類特定的主體，而互聯(lián)網(wǎng)平臺又是一個雙邊市場，擁有海量用戶，所有使用該平臺的主體都可能成為潛在的受侵害對象，這就具有了向損害社會公共利益轉(zhuǎn)化的特征（可能性）——受侵害的主體不特定，侵害可能具有普遍性和典型意義。

因此，在對《個人信息保護法》第70 條進行理解時，應當把握三方面要件：一是個人信息處理者違法處理個人信息，二是侵害眾多個人權(quán)益，三是實質(zhì)侵害社會公共利益。

2.信息利用的秩序、效率與正義是個人信息保護法上的公共利益

個人信息保護法在理論和司法上始終在公法與私法之間徘徊。《個人信息保護法》直接“根據(jù)憲法”制定，并不根據(jù)民法典制定；草案說明認為該法要 “與民法典等有關法律規(guī)定相銜接”“與網(wǎng)絡安全法和已提請全國人大常委會審議的數(shù)據(jù)安全法草案相銜接”；制定該法是“加強個人信息保護法制保障的客觀要求”“是維護網(wǎng)絡空間良好生態(tài)的現(xiàn)實需要”“是促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的重要舉措”。雖有部分觀點傾向于認為《民法典》與《個人信息保護法》中的私法規(guī)范之間構(gòu)成一般法與特別法的關系，〔67〕參見王利明：《論〈個人信息保護法〉與〈民法典〉的適用關系》，《湖湘法律評論》2021 年第1 期。但多數(shù)觀點認為二者都根據(jù)憲法制定，是平行關系，〔68〕參見周漢華：《平行還是交叉——個人信息保護與隱私權(quán)的關系》，《中外法學》2021 年第5 期。更有觀點進一步指出《個人信息保護法》被設定為與民法、刑法基本法具有同等地位的、個人信息保護領域的基本法，甚至是整個網(wǎng)絡空間法、網(wǎng)絡信息法的基本法?！?9〕參見龍衛(wèi)球：《〈個人信息保護法〉的基本法定位與保護功能——基于新法體系形成及其展開的分析》，《現(xiàn)代法學》2021 年第9 期?！秱€人信息保護法》的確具有明顯的私法意蘊，在此基礎上又有強烈的社會法屬性，總體兼具公法屬性與私法屬性，是公私法的融合〔70〕參見丁曉東：《〈個人信息保護法〉的比較法重思：中國道路與解釋原理》，《華東政法大學學報》2022 年第2 期。。

信息數(shù)據(jù)合法、有序、高效地服務消費、生產(chǎn)、流通、分配和社會服務管理的各個環(huán)節(jié)，具有獨立的社會價值。個人信息保護法上的社會公共利益，除個人利益在具有普遍性、典型性特征時向公共利益轉(zhuǎn)化外，還包含有以下兩個方面的內(nèi)容：

第一，從立法目的上分析，信息數(shù)據(jù)的有效利用與數(shù)據(jù)市場的有序競爭是個人信息保護法上的公共利益。

《個人信息保護法》第1 條規(guī)定“為了保護個人信息權(quán)益”，但又不僅于此，通過“規(guī)范個人信息處理活動”，實現(xiàn)“保護個人信息權(quán)益”和“促進個人信息合理利用”的雙重目的，提示個人信息保護法既關注私權(quán)益，又關注信息處理利用的安全、秩序與效用，尤其是從社會風險控制的角度所關注的秩序價值（保護個人權(quán)益、維護網(wǎng)絡空間良好生態(tài)）〔71〕參見梅夏英：《社會風險控制抑或個人權(quán)益保護——理解個人信息保護法的兩個維度》，《環(huán)球法律評論》2022 年第1 期。和從數(shù)據(jù)信息利用的角度關注的效率價值（促進信息利用、促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展）。

從對信息的界定上看，個人信息保護法與民法典均采用“可識別說”界定個人信息，《個人信息保護法》第4 條“已識別或者可識別” 與《民法典》第1034 條第2 款能夠“識別特定自然人的各種信息”保持了一致，并在保護個人權(quán)益和促進信息利用之間尋找平衡，“匿名化處理后的”除外規(guī)則為個人信息的合法有序利用留有空間，立法對個人信息的保護不是絕對的、靜態(tài)的，數(shù)據(jù)信息的有序、有效利用有獨立的重要價值。

信息數(shù)據(jù)收集利用的秩序還關系到數(shù)字經(jīng)濟領域的競爭秩序。違法收集、使用個人信息等行為不僅損害信息主體的切身利益，而且影響交易安全、擾亂市場競爭，破壞網(wǎng)絡空間秩序。結(jié)合“規(guī)范個人信息處理活動”“促進個人信息合理利用”來看，交易安全、市場有序競爭、網(wǎng)絡空間秩序、個人信息的合理有效利用，是《個人信息保護法》所保護的社會公共利益。隨著以數(shù)據(jù)為新生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)競爭已成為國際競爭的重要領域，而個人信息數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的核心和基礎。黨的二十大報告強調(diào)建設“網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟”“打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”的任務要求。按照這一要求，要“統(tǒng)籌個人信息保護與利用，通過立法建立權(quán)責明確、保護有效、利用規(guī)范的制度規(guī)則”，在保障個人信息權(quán)益的基礎上，“促進信息數(shù)據(jù)依法合理有效利用，推動數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”。尤其是互聯(lián)網(wǎng)超級平臺，如果突破法律的框架肆意收集數(shù)據(jù)，形成相關市場的優(yōu)勢地位，也可能濫用優(yōu)勢地位，排除限制競爭，導致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。由此，數(shù)據(jù)競爭的秩序與效率也是《個人信息保護法》上的社會公共利益。

第二，從個人信息主體與信息處理者的能力懸殊來看，適度修正雙方的不對等，是個人信息保護法要實現(xiàn)的社會公共利益。

草案說明表達了三個維度的目的和意義，一是“加強個人信息保護法制保障”，二是“維護網(wǎng)絡空間的良好生態(tài)”，三是“促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展”。數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，需要通過追求基本的數(shù)據(jù)正義觀實現(xiàn)數(shù)據(jù)的公平收集、占有、使用、流轉(zhuǎn)。作為社會公共利益的特殊存在形式，往往存在著需要特殊保護的利益。既有研究多關注到類似殘障人士、婦女兒童，或者擴張到進城務工人員，至多可能以“多數(shù)人事件中的弱勢群體”為概念而擴張到類似于“破產(chǎn)企業(yè)職工”。觀察“個人”（個人信息主體），除前文已論述的“主體性弱化”之外，在當今互聯(lián)網(wǎng)時代不提供信息實則“寸步難行”，每一個平臺、應用程序，都在收集用戶個人信息，個人面對提供服務的超級平臺，完全沒有只接受服務而不提供信息的“議價”能力，不提供則意味著無法獲取商品或者服務，這個“個人”可能是社會成員的“每一個人”，可能是需要使用商品或服務的任何不特定的人。而 “個人”與信息處理者之間在經(jīng)濟實力、訴訟能力等方面都極度懸殊，對這一不特定群體的保護意味著“適度修正”雙方能力極度不對等的社會法理念，也意味著社會基本的公平正義觀和人類發(fā)展中所持續(xù)追求的“文明”價值，是智能互聯(lián)網(wǎng)時代的“數(shù)據(jù)正義觀”，是數(shù)據(jù)的公平占有與合理使用、數(shù)據(jù)闡釋的價值判斷逐漸走向前臺，〔72〕參見馬長山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時代的法律變革》，《法學研究》2018 年第4 期。是數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要，是個人信息保護法所要實現(xiàn)的社會公共利益。對力量過分懸殊的適度修正，可以通過損害社會公共利益時私益訴訟向公益訴訟的轉(zhuǎn)化來實現(xiàn)?！?3〕《個人信息保護法》第四章規(guī)定了個人信息的知情權(quán)、決定權(quán)，要求查閱、復制、轉(zhuǎn)移的權(quán)利，要求更正、補充的權(quán)利和要求刪除的權(quán)利，并規(guī)定了個人行使權(quán)利被拒絕的，可以提起訴訟，第70 條則以“違反本法規(guī)定處理個人信息”“侵害眾多個人的權(quán)益”為提起公益訴訟的條件，個人信息的“處理”包括收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等行為，幾乎逐一對應了信息主體應當享有的權(quán)利（權(quán)益），當信息主體的具體權(quán)益受到侵害，且符合損害社會公共利益的構(gòu)成要件時，則可以考慮從失靈的私益訴訟向公益訴訟治理的轉(zhuǎn)化。

此外，對雙方極度不對等的修正，除形式正義之外，也會具體、客觀、全面地促進社會公共利益的保護，實現(xiàn)競爭秩序的維護，實現(xiàn)競爭法上消費者總體福利的增加，這也是競爭法上的公共利益。以可攜帶權(quán)為例，〔74〕《個人信息保護法》第45 條第3 款規(guī)定，個人請求將個人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個人信息處理者，符合國家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個人信息處理者應當提供轉(zhuǎn)移的途徑。通過公益訴訟保護個人信息主體的“可攜帶權(quán)”，實則有助于破解超級平臺的數(shù)據(jù)封鎖。在數(shù)據(jù)競爭的領域，超級平臺利用自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，任意進行數(shù)據(jù)封鎖，阻礙數(shù)據(jù)的有序流通，濫用市場支配地位，進行數(shù)據(jù)壟斷，是競爭法視角下數(shù)字經(jīng)濟可能存在的現(xiàn)實危害。國家市場監(jiān)督管理總局向社會公開征求意見的《禁止網(wǎng)絡不正當競爭行為規(guī)定》已經(jīng)提出了關注非法抓取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)殺熟、利用數(shù)據(jù)實施流量劫持、干擾、惡意不兼容等行為，〔75〕參見2021 年8 月市場監(jiān)管總局關于《禁止網(wǎng)絡不正當競爭行為規(guī)定（公開征求意見稿）征求意見的通知》，https：//www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202108/t20210817_333683.html，最后訪問日期：2022 年9 月17 日。保護個人信息主體“可攜帶權(quán)”可能從另一個角度打破數(shù)據(jù)封鎖的競爭法問題。

3.與數(shù)據(jù)安全法法益之辨析

二戰(zhàn)的創(chuàng)傷讓歐洲出現(xiàn)了嚴重的“身份認同危機”，歐洲存在的意義一度成為知識分子和精英階層的靈魂之問——立法和政策以保護人權(quán)和基本權(quán)利作答，〔76〕參見［德］尤爾根 · 哈貝馬斯：《關于歐洲憲法的思考》，伍慧萍等譯，上海人民出版社2013 年版，第68-69 頁。歐洲逐漸建立了復雜的人權(quán)保護體系。在這樣的背景下，早期歐洲各國的個人數(shù)據(jù)保護立法（側(cè)重于人的尊嚴保護的信息數(shù)據(jù)保護理論），〔77〕歐盟及其成員國的個人數(shù)據(jù)保護立法體現(xiàn)了落實歐洲委員會（ Council of Europe） 的《個人數(shù)據(jù)自動化處理中的個人保護公約》（后修改為《個人數(shù)據(jù)處理中的個人保護公約》Convention for the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data）的意圖，而《個人數(shù)據(jù)處理中的個人保護公約》以《歐洲人權(quán)公約》為依據(jù)，http：/ /www．coe．int /en /web /conventions /full - list / - /conventions /treaty /108，最后訪問日期：2022 年4 月10 日。以及包括美國的早期立法（側(cè)重于個人自由保護的隱私理論），〔78〕See Edward J. Janger ＆ Paul M. Schwartz，The Gramm-Leach-Bliley Act，Information Privacy，and the Limits of Default Rules，Minnesota Law Review，Vol. 86，p.1219，1247（2002）.主要針對的都是大規(guī)模個人信息收集、隱私侵害可能造成的泄露和濫用風險，并主要針對一些重點領域，包括政府機關、大型企業(yè)、醫(yī)院、學校等大型機構(gòu)的數(shù)據(jù)收集行為，具有明顯的公法色彩，盡管隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的普及，個人信息保護的防范泄露和濫用的目的也沒有發(fā)生根本改變。〔79〕參見梅夏英：《社會風險控制抑或個人權(quán)益保護——理解個人信息保護法的兩個維度》，《環(huán)球法律評論》2022 年第1 期。GDPR 第24 條確立的風險及總體保護的一般原則貫穿該條例的整個體系?！?0〕GDPR 第24 條規(guī)定“考慮到處理的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和目的以及處理給自然人的權(quán)利和自由帶來不同程度的風險，控制者應當實施適當?shù)募夹g(shù)性和組織性措施，以確保并能夠證明處理活動是根據(jù)本條例規(guī)定進行的，這些措施應在必要時進行審查和更新”。參見京東法律研究院：《歐盟數(shù)據(jù)憲章：〈一般數(shù)據(jù)保護條例〉GDPR述評及實務指引》，法律出版社2008 年版，第244 頁?？梢哉J為，人權(quán)保護與社會風險防范是早期個人信息保護法的立法目的，而且是一種基于人格尊嚴、個人自由保護為核心的風險預防。〔81〕參見馬長山：《智慧社會背景下的“第四代人權(quán)”及其保障》，《中國法學》2019 年第5 期。

《數(shù)據(jù)安全法》第1 條將其立法目的明確為“規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，保障數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用，保護個人、組織的合法權(quán)益，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”，與《個人信息保護法》在保護個人、組織的合法權(quán)益以及促進數(shù)據(jù)的合理開發(fā)利用方面有交集，但《數(shù)據(jù)安全法》更側(cè)重“保障數(shù)據(jù)安全”“維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”，系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)安全、涉及國家利益層面的安全和發(fā)展利益，是數(shù)據(jù)安全法保護的利益。《數(shù)據(jù)安全法》的法益是信息集合在國家層面的衍生價值，和《個人信息保護法》略有交集，但有明顯區(qū)別，《個人信息保護法》上的社會公共利益除眾多個人利益的轉(zhuǎn)化之外，更側(cè)重于信息數(shù)據(jù)的合法合理有效利用帶來的數(shù)字經(jīng)濟秩序（競爭秩序）與效率價值，以及對于信息主體與個人信息處理者之間能力過分懸殊的適度修正。

結(jié)論

《個人信息保護法》第70 條對檢察公益訴訟制度的構(gòu)建較為原則和概括，對該條款所涉及的“社會公共利益”，需要結(jié)合法學基礎理論與立法目的，置于檢察公益訴訟制度的總體框架下進行解構(gòu)與闡釋?！秱€人信息保護法》兼具公私法屬性，大量規(guī)范體現(xiàn)了公私法的高度融合，既有“保護個人信息權(quán)益”的民事法律特征，又有“規(guī)范個人信息處理活動，促進個人信息合理利用”的社會法特征，很難歸于傳統(tǒng)的公法或私法，也正是基于此，應當擺脫傳統(tǒng)的部門法本位思維，從公私法協(xié)調(diào)聯(lián)動的角度解釋與適用，以公私法兼具的視角觀察該法上的社會公共利益。

對《個人信息保護法》上的社會公共利益的理解，應當闡釋為至少包括三個層面的公共利益：第一，不特定眾多的個人利益向社會公共利益的轉(zhuǎn)化。當不特定的權(quán)利受侵害具有損害社會一般性價值的普遍性和典型意義時，可能轉(zhuǎn)化為社會公共利益，個人信息利益和利益侵害就符合這樣的特征。侵害個人信息利益往往是利益“微小”、主體“大量”，大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入和平臺經(jīng)濟對海量用戶的追逐進一步導致這種“微小”“大量”的侵害可能針對不特定的個體或群體，符合社會公共利益的主體特征，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第一種起點。第二，信息數(shù)據(jù)合法利用的秩序與效率價值。數(shù)據(jù)信息的有序流通、合理利用，涉及到雙重法律關系，一是個人信息主體和信息處理者間的交易關系，二是信息處理者之間的交易和競爭關系。大數(shù)據(jù)已深入影響和改變著社會生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式，數(shù)據(jù)的合理利用、有序流通意義重大。 “個人信息合理利用”“數(shù)據(jù)信息交易安全”“數(shù)據(jù)市場有序競爭、健康發(fā)展”是該法所保護的社會公共利益，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第二種起點。第三，個 人（個人信息主體）面對互聯(lián)網(wǎng)超級平臺等信息處理者，成為需要特殊保護的利益群體。個人不僅存在“主體性弱化”，也缺乏相應的議價能力，雙方經(jīng)濟實力、訴訟能力都極度懸殊。在面對超級平臺處理者時，對雙方能力過分懸殊的修正，是社會基本的公平正義觀和智能互聯(lián)網(wǎng)時代的“數(shù)據(jù)正義觀”的要求，這種修正也是《個人信息保護法》上的公共利益，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第三種起點。