劉奕君 《文藝報》社

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，事業(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀不容樂觀，還存在一些亟待解決的問題。而政府會計制度的實(shí)施為事業(yè)單位預(yù)算管理工作的改革奠定了基礎(chǔ)，所以應(yīng)在政府會計制度的基礎(chǔ)上通過構(gòu)建預(yù)算管理一體化等方式進(jìn)行改革，以促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展[1]。

一、基于政府會計制度下預(yù)算管理一體化的必要性

預(yù)算管理一體化指的是統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則并將管理規(guī)則納入到信息系統(tǒng)中，通過信息系統(tǒng)開展統(tǒng)一的預(yù)算管理工作，其可以將基礎(chǔ)信息管理與項(xiàng)目規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)溝通管理結(jié)合起來。主要表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)基礎(chǔ)信息管理可以充分掌握資產(chǎn)信息、稅收信息并能通過信息技術(shù)手段提高數(shù)據(jù)信息的管理質(zhì)量，為預(yù)算管理提供支持；二是加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃管理有利于根據(jù)項(xiàng)目需求制定預(yù)算方案，增強(qiáng)資金投入的計劃性與前瞻性；三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通管理有利于促進(jìn)財務(wù)部門與其他部門之間的溝通交流，讓財務(wù)部門根據(jù)其他部門的需求進(jìn)行預(yù)算分析，而其他部門也應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算方案開展各項(xiàng)工作，只有這樣才有利于優(yōu)化資源配置，彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算管理工作的不足，進(jìn)而提高預(yù)算管理質(zhì)量。從事業(yè)單位發(fā)展的角度來看，在政府會計制度下進(jìn)行預(yù)算管理一體化構(gòu)建十分有必要。第一，是適應(yīng)政府會計制度的重要舉措。政府會計制度對事業(yè)單位的會計核算等各個方面提出了更高的要求，事業(yè)單位只有加強(qiáng)預(yù)算管理一體化構(gòu)建才能將政府會計制度的內(nèi)容納入到管理工作中并增強(qiáng)預(yù)算管理的集中性與統(tǒng)一性。第二，是提高預(yù)算管理效率的重要途徑。在傳統(tǒng)管理理念等因素的影響下，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作存在管理范圍小、管理方式單一等問題，從而導(dǎo)致了管理效率低下。而加強(qiáng)預(yù)算管理一體化建設(shè)有利于擴(kuò)大預(yù)算管理范圍、創(chuàng)新預(yù)算管理方式、優(yōu)化資源配置，從而為預(yù)算管理提供更多數(shù)據(jù)信息的支持，提高了預(yù)算管理效率。第三，是提高資金利用效率的關(guān)鍵手段。加強(qiáng)預(yù)算管理的主要目的就是增強(qiáng)預(yù)算資金運(yùn)行的規(guī)范性，在政府會計制度下進(jìn)行預(yù)算管理一體化構(gòu)建有利于通過一體化機(jī)制、一體化基礎(chǔ)設(shè)施對預(yù)算資金進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，從而提高資金利用率、減少資金浪費(fèi)[2]。

二、基于政府會計制度下預(yù)算管理一體化SWOT分析

SWOT是一種戰(zhàn)略分析方法，可以對被分析對象的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會以及威脅進(jìn)行綜合評估與分析并得出分析結(jié)論，然后再從戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)這兩個方面調(diào)整方法與資源，從而使被分析對象達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)。對政府會計制度下的預(yù)算管理一體化進(jìn)行SWOT分析可以明確事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算管理一體化的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會以及威脅，同時還能為事業(yè)單位的發(fā)展提供有效幫助。

(一)優(yōu)勢

優(yōu)勢指的是事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算管理一體化的能力等要素可以為預(yù)算管理一體化的構(gòu)建提供支持。從實(shí)際情況來看，事業(yè)單位的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在體制優(yōu)勢、人力資源優(yōu)勢以及基礎(chǔ)優(yōu)勢等方面。第一，體制優(yōu)勢。國家對事業(yè)單位的要求相對較高，所以事業(yè)單位一直根據(jù)國家規(guī)章制度開展會計核算等相關(guān)工作，為預(yù)算管理一體化構(gòu)建提供了體制保證。第二，人力資源優(yōu)勢。構(gòu)建預(yù)算管理一體化需要大量專業(yè)人才的支持，而事業(yè)單位十分注重專業(yè)人才的引入，通過統(tǒng)一考試等方式吸納優(yōu)秀人才，從而為預(yù)算管理一體化的構(gòu)建奠定人才基礎(chǔ)。第三，基礎(chǔ)優(yōu)勢。雖然事業(yè)單位的預(yù)算管理工作存在一些問題，但其預(yù)算管理架構(gòu)相對健全、體制性的矛盾相對較少，仍然可以為預(yù)算管理一體化構(gòu)建提供基礎(chǔ)保障[3]。

(二)劣勢

從SWOT的角度來看，劣勢指的是事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算管理一體化構(gòu)建時的不足，主要體現(xiàn)在預(yù)算管理一體化理念落后等方面。首先，部分事業(yè)單位對預(yù)算管理工作的重視程度較低，且沒有對預(yù)算管理一體化進(jìn)行深入研究，仍然按照傳統(tǒng)的預(yù)算管理流程與方法開展工作，阻礙了預(yù)算管理一體化的構(gòu)建。其次，部分事業(yè)單位沒有針對預(yù)算管理一體化的要求與特點(diǎn)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)不健全。例如，一些事業(yè)單位只是安排財務(wù)部門開展預(yù)算管理一體化工作，沒有設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算管理一體化構(gòu)建小組，從而無法為實(shí)際工作提供有效指導(dǎo)。此外，部分事業(yè)單位的預(yù)算管理工作還存在一些不足，降低了預(yù)算管理一體化的效率。例如，部分事業(yè)單位的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，只是針對支出制定了預(yù)算方案，沒有對收入進(jìn)行測算；部分事業(yè)單位沒有優(yōu)化預(yù)算管理流程，導(dǎo)致預(yù)算管理步驟過于繁雜，影響了一體化構(gòu)建；還有一些事業(yè)單位沒有做好預(yù)算防范工作，降低了預(yù)算質(zhì)量。

(三)機(jī)會

機(jī)會指的就是事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理一體化時存在的潛在機(jī)遇，事業(yè)單位只有緊緊抓住發(fā)展的機(jī)會，才可以更好地發(fā)揮預(yù)算管理一體化體系的作用，提升事業(yè)單位預(yù)算管理的整體質(zhì)量，為事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展提供堅實(shí)的基礎(chǔ)。從事業(yè)單位預(yù)算管理一體化體系建設(shè)的機(jī)會來看主要包括有政策改革以及開放借鑒。政策改革：即國家圍繞國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，圍繞事業(yè)單位在推動社會發(fā)展中所起到的積極成效以及事業(yè)單位自身發(fā)展而做出的政策改革，以保障事業(yè)單位的整體發(fā)展。為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)出臺了一系列的政策規(guī)定，制定了政府會計制度等更加完善的管理制度為事業(yè)單位預(yù)算管理一體化構(gòu)建提供了機(jī)遇與指導(dǎo)。如要求事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理工作構(gòu)建預(yù)算管理一體化體系時，需要重視參照《中華人民共和國預(yù)算法》《省級行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法(試行)》等來構(gòu)建預(yù)算管理一體化體系。而在開放借鑒方面則必須要借助全球化潮流，依托于信息技術(shù)水平來實(shí)施預(yù)算管理工作，以提升整體的預(yù)算管理質(zhì)量。隨著現(xiàn)代社會開放程度越來越高，事業(yè)單位可以通過信息技術(shù)手段借鑒發(fā)達(dá)國家政府的管理經(jīng)驗(yàn)，以此來增強(qiáng)預(yù)算管理的有效性，為預(yù)算管理一體化構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

(四)威脅

事業(yè)單位在構(gòu)建預(yù)算管理一體化體系時，還存在著較多潛在的威脅，若未能解決這些潛在的威脅，不僅會影響預(yù)算管理一體化體系的構(gòu)建，同時還會對事業(yè)單位的各項(xiàng)工作開展造成負(fù)面影響。威脅一般指的是事業(yè)單位在發(fā)展過程中所潛在的外部以及內(nèi)部各項(xiàng)因素共同所致的威脅，既包含了事業(yè)單位自身潛在的一些風(fēng)險問題，同時也包含了事業(yè)單位在發(fā)展中因?yàn)橥獠凯h(huán)境變化而導(dǎo)致的風(fēng)險問題。在外部環(huán)境中的威脅主要包含了國家政策的改變以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制變化所導(dǎo)致的對事業(yè)單位各項(xiàng)目、工作執(zhí)行所造成的影響，尤其是對資金方面所造成的影響。如國家財政撥款雖然為事業(yè)單位各項(xiàng)工作的開展提供了必要的經(jīng)費(fèi)支撐，但卻也產(chǎn)生了諸多限制。而在事業(yè)單位內(nèi)部同樣存在威脅，在國家為事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出了更高的要求后，事業(yè)單位務(wù)必要重視內(nèi)部人員培訓(xùn)工作，要進(jìn)一步提升財務(wù)人員的綜合素養(yǎng)與專業(yè)技能水平，以適應(yīng)新時代下財務(wù)管理工作和預(yù)算管理工作的實(shí)際需要，切實(shí)解決事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)展的諸多矛盾。

三、基于政府會計制度下預(yù)算管理一體化的構(gòu)建

(一)明確預(yù)算管理一體化的指導(dǎo)思想和基本原則

政府會計制度改變了會計核算體系，其對預(yù)算管理也產(chǎn)生了較大影響，所以事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合政府會計制度的要求明確預(yù)算管理一體化的指導(dǎo)思想與基本原則。首先，事業(yè)單位應(yīng)深入研究政府會計制度的具體內(nèi)容并充分了解預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵與要求，將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想與《預(yù)算管理一體化規(guī)范(試行)》當(dāng)作指導(dǎo)思想，并將深化預(yù)算制度改革的要求貫徹落實(shí)在各項(xiàng)工作中，從而統(tǒng)一預(yù)算管理，對預(yù)算管理全過程進(jìn)行有效控制。其次，事業(yè)單位應(yīng)明確預(yù)算管理一體化的基本原則。在進(jìn)行預(yù)算管理一體化構(gòu)建時應(yīng)堅持全面綜合、規(guī)范統(tǒng)一、公開透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)等原則，根據(jù)全面統(tǒng)一的原則對單位經(jīng)營收支與其他收支進(jìn)行統(tǒng)一編制，增強(qiáng)預(yù)算的完整性。最后，根據(jù)規(guī)范統(tǒng)一原則優(yōu)化預(yù)算管理流程與規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算環(huán)節(jié)的有效銜接，同時還要根據(jù)公開透明原則將預(yù)算項(xiàng)目當(dāng)作預(yù)算管理的基本單元，通過項(xiàng)目庫實(shí)時記錄并反映預(yù)算項(xiàng)目儲備、全面展現(xiàn)預(yù)算管理信息，增強(qiáng)預(yù)算管理的透明性，此外，還要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)原則編制項(xiàng)目預(yù)算，構(gòu)建能夠覆蓋各類預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)改善機(jī)制，提升運(yùn)轉(zhuǎn)效能

改善機(jī)制有利于提升運(yùn)轉(zhuǎn)效能，所以應(yīng)結(jié)合政府會計制度的要求構(gòu)建預(yù)算管理一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組改善預(yù)算管理方面的機(jī)制為預(yù)算管理一體化的構(gòu)建提供保障。第一，應(yīng)健全預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制。預(yù)算管理一體化要求將預(yù)算項(xiàng)目當(dāng)作預(yù)算管理的基本單元，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行謀劃、準(zhǔn)備、編制與實(shí)施，所以應(yīng)針對這一特點(diǎn)完善預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，對預(yù)算管理的全過程進(jìn)行嚴(yán)格控制。并且在這一過程中應(yīng)完善以項(xiàng)目庫為源頭的預(yù)算管理機(jī)制，根據(jù)預(yù)算支出的用途將預(yù)算項(xiàng)目劃分為不同的類型，并對各個項(xiàng)目進(jìn)行論證與評估[4]。同時還需完善項(xiàng)目預(yù)算分年度安排機(jī)制，對會耗費(fèi)較長時間的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并將項(xiàng)目支出分解到各個年度以提高項(xiàng)目預(yù)算的合理性。第二，應(yīng)健全預(yù)算要素管理機(jī)制。預(yù)算要素包括諸多內(nèi)容，例如預(yù)算管理的主體、對象、活動等，這些內(nèi)容都會對預(yù)算管理的數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生影響，所以應(yīng)科學(xué)設(shè)置預(yù)算要素并明確各個要素的含義和適用范圍，并對要素進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)則的落實(shí)。第三，應(yīng)健全結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金預(yù)算管理機(jī)制。事業(yè)單位在運(yùn)行過程中會產(chǎn)生一些未用完的轉(zhuǎn)結(jié)資金，因此可以將這些資金當(dāng)作結(jié)余資金并通過結(jié)余資金自動回收機(jī)制對其進(jìn)行嚴(yán)格管理。例如，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定計算轉(zhuǎn)結(jié)結(jié)余資金并通過一體化系統(tǒng)對結(jié)余資金進(jìn)行動態(tài)管理，從而增加財政資金的使用效益。第四，應(yīng)健全資金管理機(jī)制。資金管理會對預(yù)算管理產(chǎn)生較大影響，所以應(yīng)改善資金管理機(jī)制，將資金收支全部列入預(yù)算并通過資金預(yù)算約束支出并對資金核算進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)化建設(shè)，提升保障水平

加強(qiáng)基礎(chǔ)化建設(shè)能夠?yàn)轭A(yù)算管理一體化的構(gòu)建提供基礎(chǔ)保障，因此應(yīng)結(jié)合政府會計制度的內(nèi)涵以及預(yù)算管理要求開展基礎(chǔ)化建設(shè)工作。一方面，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息建設(shè)。預(yù)算管理一體化構(gòu)建需要大量數(shù)據(jù)信息的支持，應(yīng)做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)備工作，例如全面梳理各個部門的信息、人員信息、資產(chǎn)信息、會計科目信息、賬戶信息，數(shù)據(jù)為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)。在政府會計制度下構(gòu)建預(yù)算管理一體化體系需要信息化系統(tǒng)與平臺的支持，應(yīng)利用信息技術(shù)手段加強(qiáng)信息化建設(shè)。例如，可以利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將該系統(tǒng)劃分為基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制等多個子系統(tǒng)，其主要體現(xiàn)在通過基礎(chǔ)信息子系統(tǒng)對人員等信息進(jìn)行有效管理；通過項(xiàng)目庫管理子系統(tǒng)進(jìn)行人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類以及特定目標(biāo)類項(xiàng)目管理；通過預(yù)算編制子系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算信息核定、預(yù)算編制；通過預(yù)算指標(biāo)子系統(tǒng)對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行管理與調(diào)整；通過績效管理子系統(tǒng)對單位以及部門整體績效進(jìn)行管理；通過預(yù)算執(zhí)行子系統(tǒng)對支付、工資發(fā)放進(jìn)行管理；通過資金監(jiān)控子系統(tǒng)加強(qiáng)監(jiān)控規(guī)則管理?？傊?，應(yīng)不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)化建設(shè)，為預(yù)算管理一體化的構(gòu)建提供各方面保障。

(四)嚴(yán)格做好防范工作，提升預(yù)算效果

預(yù)算管理中存在諸多風(fēng)險隱患，例如管理制度風(fēng)險、組織文化風(fēng)險、信息傳遞與溝通風(fēng)險等，所以在構(gòu)建預(yù)算管理一體化體系時應(yīng)做好風(fēng)險防范工作，以提升預(yù)算效果。第一，應(yīng)構(gòu)建完善的預(yù)算風(fēng)險防范體系對預(yù)算風(fēng)險進(jìn)行全面管理。通過設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險管理部門，促進(jìn)風(fēng)險管理部門與財務(wù)部門的協(xié)作，幫助風(fēng)險管理部門及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算中的風(fēng)險并提出有效的防范措施。同時需要完善風(fēng)險防范流程，將監(jiān)督、考核結(jié)合起來，指導(dǎo)預(yù)算管理的實(shí)施并對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全過程控制。第二，應(yīng)完善預(yù)算業(yè)務(wù)流程風(fēng)險防范制度。預(yù)算業(yè)務(wù)包括諸多內(nèi)容，例如預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等，而其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響資金安全，所以應(yīng)完善預(yù)算業(yè)務(wù)流程風(fēng)險防范制度，通過該制度明確預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化預(yù)算審批權(quán)限控制。第三，應(yīng)做好信息化防范工作。預(yù)算執(zhí)行會受到政策、市場環(huán)境等諸多因素的影響，而利用信息技術(shù)手段進(jìn)行精準(zhǔn)防范可以準(zhǔn)確預(yù)測和識別預(yù)算管理中的問題，并能夠通過有效手段調(diào)整預(yù)算以增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的合理性，從而優(yōu)化預(yù)算效果。

(五)規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化

事業(yè)單位的預(yù)算支出存在滯后性、隨意性、突擊性、非規(guī)范性等問題，降低了資金利用率。而規(guī)范預(yù)算支出管理有利于提高資金利用率和推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，所以在進(jìn)行預(yù)算管理一體化構(gòu)建時應(yīng)通過有效手段加大對預(yù)算支出的管理力度。首先，應(yīng)做好預(yù)算支出的編制工作，嚴(yán)格控制預(yù)算支出。在這一過程中應(yīng)對預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證與評審，準(zhǔn)確判斷支出是否能夠產(chǎn)生正向效益，是否具有可操作性。之后根據(jù)預(yù)算支出項(xiàng)目的實(shí)際要求編制預(yù)算，即全面收集各項(xiàng)原始資料并與相關(guān)職能部門進(jìn)行溝通交流，根據(jù)預(yù)算支出管理的要求預(yù)測預(yù)算支出的資金需求量，增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性。其次，應(yīng)做好預(yù)算支出的執(zhí)行管理工作。為了有效控制預(yù)算支出應(yīng)構(gòu)建預(yù)算支出執(zhí)行動態(tài)控制機(jī)制并及時關(guān)注項(xiàng)目動態(tài)，然后再根據(jù)項(xiàng)目的執(zhí)行情況及時調(diào)整項(xiàng)目支出，以增強(qiáng)預(yù)算支出管理的及時性。另外，還需完善預(yù)算支出審批程序，對各項(xiàng)支出費(fèi)用進(jìn)行層層審核，嚴(yán)格按照預(yù)算支出明細(xì)控制開支，避免出現(xiàn)資金挪用等情況。同時，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)行管理與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)支出項(xiàng)目中改變資金用途、擴(kuò)大資金開支范圍等行為，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

四、結(jié)語

在政府會計制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建預(yù)算管理一體化具有重要作用，有利于推動事業(yè)單位的發(fā)展。因此，事業(yè)單位應(yīng)深入研究政府會計制度，明確政府會計制度對預(yù)算管理的要求并了解預(yù)算管理一體化的指導(dǎo)思想和基本原則，同時還要積極改善機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)化建設(shè)、做好防范工作并增強(qiáng)預(yù)算支出管理的規(guī)范性，以提高預(yù)算管理的效率與質(zhì)量?！?/p>