葛天驕，徐 丹

（上海市松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海 200000）

1 目的和意義

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)預(yù)評(píng)價(jià)制度，通過預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目建成后可能對(duì)所在區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的影響，在指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)以及區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)布局優(yōu)化等方面發(fā)揮著重要作用[1]。排污許可制度主要圍繞排污單位已建成的固定污染源，進(jìn)一步明確其適用的環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)評(píng)文件要求，既是規(guī)范排污單位落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保主體責(zé)任的指導(dǎo)性文件，也是生態(tài)環(huán)境管理部門日常監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。同時(shí)，隨著排污許可制度的全面落實(shí)，排污許可制度與環(huán)評(píng)制度的無縫銜接，將極大地助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷提升政務(wù)服務(wù)能級(jí)，提高環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量和效率[2]。

2 存在問題及原因

2.1 環(huán)評(píng)第三方服務(wù)

在市場(chǎng)調(diào)研和政策研究過程中，通過對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的調(diào)研、對(duì)環(huán)評(píng)編制單位座談，了解到目前環(huán)評(píng)市場(chǎng)存在環(huán)評(píng)價(jià)格差異大、“捆綁”合同現(xiàn)象突出、惡意收費(fèi)等問題，導(dǎo)致環(huán)評(píng)文本質(zhì)量參差不齊，環(huán)評(píng)第三方服務(wù)市場(chǎng)較混亂，具體原因分析如下。

2.1.1 環(huán)評(píng)編制單位基本情況差異較大

由于環(huán)評(píng)單位資質(zhì)認(rèn)定已取消，環(huán)評(píng)單位注冊(cè)的門檻降低，只需要2名工程師即可注冊(cè)環(huán)評(píng)單位，導(dǎo)致環(huán)評(píng)編制單位呈現(xiàn)井噴式增加，從而導(dǎo)致從業(yè)的環(huán)評(píng)編制單位的背景、結(jié)構(gòu)、場(chǎng)所、人員、資金等具有較大差異，環(huán)評(píng)編制單位整體的職業(yè)道德素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平、業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量等方面參差不齊[3]。

2.1.2 環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)市場(chǎng)中介現(xiàn)象比較普遍

近幾年，環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)逐步市場(chǎng)化，環(huán)評(píng)編制工作也逐步從技術(shù)指導(dǎo)向技術(shù)服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，屬地資源、技術(shù)資源、市場(chǎng)資源等漸漸地由市場(chǎng)運(yùn)作，市場(chǎng)中介也慢慢成為環(huán)評(píng)市場(chǎng)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。

2.1.3 企業(yè)購(gòu)買第三方服務(wù)的渠道單一

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)前的必要環(huán)節(jié)之一，環(huán)評(píng)編制工作具有一定專業(yè)技術(shù)要求，環(huán)評(píng)“定價(jià)權(quán)”始終屬于環(huán)評(píng)編制單位，使得企業(yè)在購(gòu)買第三方服務(wù)時(shí)，缺少更便捷的市場(chǎng)化比價(jià)以及雙向選擇購(gòu)買渠道。

2.2 環(huán)評(píng)與排污許可銜接

分析環(huán)評(píng)和排污許可兩項(xiàng)制度特征可知，環(huán)評(píng)是企業(yè)環(huán)境管理工作必不可少的一環(huán)，如項(xiàng)目的建設(shè)主體內(nèi)容不發(fā)生較大變動(dòng)，通過審批后的環(huán)評(píng)文件就不會(huì)持續(xù)更新；排污許可則實(shí)時(shí)結(jié)合最新發(fā)布的法律法規(guī)、排污單位的生產(chǎn)情況、周邊的環(huán)境敏感程度變動(dòng)情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，這將導(dǎo)致同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在管理要求上“手勢(shì)”不一致，具體原因分析如下。

2.2.1 分類管理名錄尚未完全統(tǒng)一

自2021版建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類管理名錄正式實(shí)施以后，環(huán)評(píng)和排污許可已將《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》作為行業(yè)類別的判定依據(jù)，極大促進(jìn)了兩項(xiàng)制度的銜接。但由于兩項(xiàng)名錄仍未完全統(tǒng)一，管理類別仍存在錯(cuò)位問題，監(jiān)管單位需要保證分類管理名錄具有統(tǒng)一性。例如，一家采用絲網(wǎng)進(jìn)行干法印花的機(jī)織服裝制造企業(yè)，因?qū)儆凇坝腥旧⒂』ǎ▏娔』ê蛿?shù)碼印花的除外）工序的機(jī)織服裝制造181”，環(huán)評(píng)文件類別為報(bào)告書，但排污許可僅登記管理；一家年用非溶劑型膠黏劑10t以下的紙制品制造企業(yè)，無需辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，但排污許可為簡(jiǎn)化管理等。

2.2.2 污染物排放量核算原則尚未統(tǒng)一

環(huán)評(píng)和排污許可制度均出臺(tái)了源強(qiáng)核算方案，行業(yè)類別也基本與其對(duì)應(yīng)，但具體的核算原則和口徑尚未完全統(tǒng)一。例如，對(duì)于納管排放的生產(chǎn)廢水，環(huán)評(píng)核算排放量的位置為對(duì)應(yīng)污水處理廠排放至地表水體處；排污許可的核算位置為排入市政污水管網(wǎng)的企業(yè)法定邊界處。對(duì)于清潔能源的燃燒廢氣，環(huán)評(píng)無需申請(qǐng)總量，而排污許可并未對(duì)清潔能源進(jìn)行豁免管理。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度要求尚未統(tǒng)一

排污許可制度主要延續(xù)了環(huán)評(píng)中關(guān)于污染物排放相關(guān)的內(nèi)容，如污染物排放量、治理措施要求等。特別是尚未納入?yún)^(qū)域排放總量削減、防護(hù)距離內(nèi)居民搬遷、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范以及生態(tài)影響減緩措施等環(huán)評(píng)中提出的其他環(huán)保管理要求，容易造成這部分管理要求的“監(jiān)管中空”。

從建設(shè)項(xiàng)目“事前”準(zhǔn)入管理方面，環(huán)評(píng)服務(wù)的專業(yè)性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性，為“事中事后”監(jiān)管提供了有力支撐。在監(jiān)管企業(yè)排污行為的時(shí)效性方面，排污許可證更加貼合污染物排放管控要求現(xiàn)狀和企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀的管理文件。而環(huán)評(píng)第三方服務(wù)如何為排污許可管理提供有力支撐，排污許可如何精準(zhǔn)、全面地銜接環(huán)評(píng)文件中的污染物排放量、自行監(jiān)測(cè)等環(huán)保管理要求，值得深入探討。

3 對(duì)策建議

根據(jù)各方反映的環(huán)評(píng)與排污許可管理情況以及具體原因，積極調(diào)研環(huán)評(píng)市場(chǎng)，針對(duì)環(huán)評(píng)市場(chǎng)亂、環(huán)評(píng)質(zhì)量參差不齊、環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接等問題，通過進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)，提高環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，全面推動(dòng)環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接，為高效監(jiān)管排污單位，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展，探索相關(guān)的解決方案。

3.1 規(guī)范環(huán)評(píng)第三方服務(wù)，提升環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)技術(shù)水平

3.1.1 調(diào)研環(huán)評(píng)市場(chǎng)，研究擬定環(huán)評(píng)指導(dǎo)價(jià)

環(huán)評(píng)管理部門結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H市場(chǎng)情況，召集從業(yè)的環(huán)評(píng)編制單位進(jìn)行座談，了解各單位實(shí)際的運(yùn)營(yíng)情況、收支情況、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及未來的發(fā)展方向，并結(jié)合具體行業(yè)類型差別、環(huán)評(píng)編制工作量、產(chǎn)污環(huán)節(jié)情況、環(huán)保治理措施等情況，擬定不同的執(zhí)行方案：以環(huán)評(píng)分類管理名錄的行業(yè)類別進(jìn)行劃分、以工程分析的產(chǎn)污環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分、以污染物排放情況劃分等。

多輪多次的征詢意見后，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目審查情況，綜合進(jìn)行考量。最終以環(huán)評(píng)分類管理名錄的行業(yè)類別劃分進(jìn)行擬定環(huán)評(píng)收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)。進(jìn)一步統(tǒng)一環(huán)評(píng)市場(chǎng)價(jià)格，能夠最大程度壓縮“環(huán)評(píng)中介”生存空間，提高環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量，提升環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)水平，更能為排污許可管理提供專業(yè)、規(guī)范、準(zhǔn)確的技術(shù)支撐。

3.1.2 自主倡議環(huán)評(píng)最低價(jià)格

為解決環(huán)評(píng)第三方服務(wù)市場(chǎng)混亂現(xiàn)象，區(qū)生態(tài)環(huán)境局需要召集從業(yè)環(huán)評(píng)編制單位進(jìn)行多次座談。結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專業(yè)技術(shù)性以及企業(yè)實(shí)際多樣性，綜合分析環(huán)評(píng)編制單位運(yùn)營(yíng)實(shí)際情況，以環(huán)評(píng)分類管理名錄的行業(yè)類別為基礎(chǔ)，制定行業(yè)的最高市場(chǎng)價(jià)格。

為了進(jìn)一步提升企業(yè)服務(wù)水平，增強(qiáng)企業(yè)獲得感和滿意度，松江區(qū)成立環(huán)?？萍计髽I(yè)協(xié)會(huì)，匯集了一批技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范、樂于奉獻(xiàn)的企業(yè)。由協(xié)會(huì)帶頭發(fā)起倡議，24家生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)加入倡議隊(duì)伍，以最低價(jià)為眾多企業(yè)提供高品質(zhì)、高效率的服務(wù)，切實(shí)降低企業(yè)成本，以期為企業(yè)減負(fù)，為企業(yè)提供效率更高以及質(zhì)量更好的服務(wù)，助力環(huán)境治理服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，為企業(yè)提供一個(gè)透明、公平、優(yōu)質(zhì)的環(huán)評(píng)服務(wù)平臺(tái)，努力營(yíng)造公開、有序、健康的環(huán)評(píng)第三方市場(chǎng)環(huán)境。

3.1.3 強(qiáng)化環(huán)評(píng)第三方監(jiān)管

針對(duì)環(huán)評(píng)文本質(zhì)量問題、環(huán)評(píng)第三方服務(wù)市場(chǎng)混亂等現(xiàn)象，制定《松江區(qū)環(huán)評(píng)類第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，并已于2020年5月1日起正式實(shí)施。

《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，環(huán)評(píng)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)每月需向區(qū)生態(tài)環(huán)境局上報(bào)業(yè)務(wù)情況，區(qū)生態(tài)環(huán)境局在征詢企業(yè)意見后，對(duì)環(huán)評(píng)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的總體情況進(jìn)行打分，以此對(duì)企業(yè)實(shí)施全方位的監(jiān)督管理，并將諸多環(huán)評(píng)編制問題、簽訂合同以外服務(wù)內(nèi)容、惡意索取不正當(dāng)費(fèi)用等問題納入《實(shí)施細(xì)則》中。針對(duì)日常檢查中發(fā)現(xiàn)并核實(shí)的問題，分情形落實(shí)書面告知、約見談話、公開通報(bào)、負(fù)面清單、行政處罰等懲戒措施。松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局將結(jié)合實(shí)際工作中的新問題、新要求，進(jìn)一步補(bǔ)充完善實(shí)施細(xì)則，從而規(guī)范環(huán)評(píng)第三方服務(wù)市場(chǎng)。

3.1.4 探索第三方管理平臺(tái)

為了促進(jìn)企業(yè)與環(huán)保第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)良性互動(dòng)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局探索建設(shè)環(huán)保第三方服務(wù)平臺(tái)，嘗試以信息化手段規(guī)范第三方服務(wù)市場(chǎng)，以期更好地為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在許多企業(yè)苦于無處尋求優(yōu)質(zhì)第三方的同時(shí)，服務(wù)單位也正急于提升市場(chǎng)認(rèn)知度。洞悉這一點(diǎn)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局致力于擔(dān)當(dāng)起“橋”與“船”的角色，打破傳統(tǒng)單一閉環(huán)運(yùn)行模式，以搭建環(huán)保第三方服務(wù)平臺(tái)的方式來優(yōu)化管理模式。該平臺(tái)建成后，將集合第三方信息服務(wù)、企業(yè)需求分析、政策法規(guī)剖析、社會(huì)評(píng)價(jià)等功能于一體，從而構(gòu)建一個(gè)公開、透明、多功能覆蓋、全流程服務(wù)的公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+雙向選擇+政策服務(wù)”。企業(yè)可以更全面地了解服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)評(píng)價(jià)，擁有更大的選擇空間，從而享受更高品質(zhì)、更優(yōu)惠的服務(wù)。

3.1.5 加強(qiáng)三方互通監(jiān)管協(xié)作

為了進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，指導(dǎo)、服務(wù)好企業(yè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局以服務(wù)為導(dǎo)向，建立“企業(yè)+街鎮(zhèn)+區(qū)局”三方互通監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。

各街鎮(zhèn)落實(shí)主體責(zé)任，排摸區(qū)域內(nèi)的企業(yè)情況，主動(dòng)聯(lián)系企業(yè)，了解企業(yè)實(shí)際存在的問題，就項(xiàng)目落地的區(qū)域規(guī)劃的管理政策、污染物總量指標(biāo)的申請(qǐng)等事項(xiàng)，引導(dǎo)企業(yè)合理規(guī)劃辦事流程，幫助企業(yè)協(xié)調(diào)職能部門，提高環(huán)保各環(huán)節(jié)的辦事效率。區(qū)生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)做好宣貫、指導(dǎo)工作，從政策、技術(shù)等方面指導(dǎo)企業(yè)管理工作，幫助企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)管理要求。通過企業(yè)直接咨詢管理部門，街鎮(zhèn)直接服務(wù)企業(yè)這樣的三方互通機(jī)制，能最大程度壓縮“市場(chǎng)中介”的活動(dòng)空間，為企業(yè)提供一個(gè)透明、健康的第三方服務(wù)市場(chǎng)。

3.2 推進(jìn)管理制度銜接，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能

3.2.1 調(diào)研排污單位，專題研究制度銜接

由生態(tài)環(huán)境主管部門成立調(diào)研小組，對(duì)各行業(yè)具有代表性的企業(yè)展開現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研工作。不論是環(huán)評(píng)許可管理還是排污許可制度，排污單位作為環(huán)保責(zé)任落實(shí)的主體，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研從企業(yè)的角度出發(fā)，切實(shí)了解企業(yè)在落實(shí)環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接過程中的疑點(diǎn)和難點(diǎn)。另一方面，組織環(huán)評(píng)編制單位和排污許可填報(bào)單位召開座談會(huì)。環(huán)評(píng)編制單位和排污許可填報(bào)單位是推動(dòng)環(huán)評(píng)許可管理與排污許可制度過程中不可或缺的一環(huán)，從專業(yè)技術(shù)從業(yè)人員的角度出發(fā)，集思廣益，探討環(huán)評(píng)與排污許可制度未來改革的方向。

匯總各方意見和建議，由排污許可證核發(fā)部門牽頭，組織局內(nèi)各職能科室部門進(jìn)行專題討論研究。環(huán)評(píng)文件以及排污許可證是建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)，各科室部門從污染物排放總量核算、自行監(jiān)測(cè)要求落實(shí)、證后監(jiān)管執(zhí)法等管理領(lǐng)域，通過協(xié)作、獻(xiàn)言獻(xiàn)策，從監(jiān)管、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法的管理角度討論環(huán)評(píng)審批與排污許可管理銜接的契合點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3.2.2 進(jìn)一步鞏固排污許可核心制度地位

在制度分工上，明確和突出環(huán)評(píng)的預(yù)評(píng)價(jià)作用，以分析判斷項(xiàng)目的選址合理性，并為企業(yè)提供專業(yè)的準(zhǔn)入建議。將優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局方面作為環(huán)評(píng)的首要目標(biāo)，并為項(xiàng)目建成后的環(huán)境管理提出框架性要求。排污許可制度在全面承接環(huán)評(píng)提出的管理要求基礎(chǔ)上，根據(jù)不斷更新的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)時(shí)更新和完善排污單位需落實(shí)的各項(xiàng)主體責(zé)任，包括治理工藝、治理效果、自行監(jiān)測(cè)要求等，定期檢查企業(yè)上報(bào)的執(zhí)行情況。

3.2.3 進(jìn)一步完善統(tǒng)一分類管理名錄要求

通過各類行業(yè)的調(diào)研走訪，進(jìn)一步了解各類企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)情況，以抓重點(diǎn)排污、抓特種污染為基礎(chǔ)，調(diào)整統(tǒng)一環(huán)評(píng)名錄、排污許可名錄存在管理類別不相符的類別，并在管理層面上完成整合。在當(dāng)前名錄暫無法完全統(tǒng)一的背景下，對(duì)于環(huán)評(píng)管理為報(bào)告書、報(bào)告表，但排污許可為登記管理甚至不納入管理的類型。生態(tài)環(huán)境管理部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳，并按相關(guān)要求適當(dāng)提高相關(guān)排污單位的監(jiān)管頻次。對(duì)于環(huán)評(píng)為登記表或不納入管理，但需核發(fā)排污許可證的類型，進(jìn)一步明確此類排污單位許可排放量的申請(qǐng)要求和流程，做好企業(yè)申領(lǐng)排污許可證的幫扶指導(dǎo)。

3.2.4 進(jìn)一步融合環(huán)評(píng)與排污許可管理要素

為了進(jìn)一步強(qiáng)化排污許可制度的核心地位，環(huán)評(píng)的核算原則需要向排污許可銜接。核算排污情況采用同一套技術(shù)方法，形成統(tǒng)一的核算口徑，逐步搭建排污許可與環(huán)評(píng)“同標(biāo)準(zhǔn)、同數(shù)據(jù)”的聯(lián)動(dòng)體系，避免因“多本賬”帶來的管理混亂問題。同時(shí)，在排污許可證中補(bǔ)充環(huán)評(píng)中區(qū)域削減、生態(tài)影響減緩措施等其他管理內(nèi)容，全方位落實(shí)環(huán)評(píng)要求；另外，將各行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相關(guān)要求融入環(huán)評(píng)工作中。不僅如此，還需要參考各行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范識(shí)別污染因子，提出污染防治措施，避免排污許可證核發(fā)過程的重復(fù)判定。

3.2.5 進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目許可“兩證合一”

通過環(huán)評(píng)與排污許可證的“兩證合一”，解決環(huán)評(píng)和排污許可證時(shí)間上銜接不暢的問題。對(duì)新建項(xiàng)目實(shí)施環(huán)評(píng)審批與排污許可“兩證合一”。建設(shè)單位在辦理項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的同時(shí)，可以同步申領(lǐng)（變更）排污許可證，打造兩項(xiàng)行政許可事項(xiàng)“一套材料、一表申請(qǐng)、一口受理、同步審批、一次辦結(jié)”的管理新模式。這既可管好污染物排放，也適應(yīng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求的精細(xì)化管理目標(biāo)，保證建設(shè)項(xiàng)目許可“兩證合一”工作的進(jìn)一步落實(shí)。

4 結(jié)束語

現(xiàn)階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有直接關(guān)系，環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的生命線。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不過關(guān)、弄虛作假，可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。因此為了保證相關(guān)企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，需要通過環(huán)評(píng)制度規(guī)范，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行之后對(duì)于生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)或是評(píng)估，并結(jié)合實(shí)際情況提出減輕環(huán)境污染的相關(guān)策略，對(duì)建設(shè)相關(guān)施工進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，以此保證建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)服務(wù)質(zhì)量與效率的提升，保證排污許可管理相關(guān)政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。