鐘熙縵 閆盛景 肖 麗

（作者單位：四川護(hù)理職業(yè)學(xué)院）

采購內(nèi)部控制審計是指內(nèi)審機(jī)構(gòu)為保證本單位采購信息的可靠透明、采購資金的安全完整、采購物資的合理配置以及采購行為的合法合規(guī)，而對單位采購內(nèi)部控制體系進(jìn)行的分析、測試和評價活動。近年來，高職院校發(fā)展按下加速鍵，其辦學(xué)規(guī)模、資金使用呈擴(kuò)大趨勢，與此同時，資金使用過程中出現(xiàn)的合規(guī)風(fēng)險、腐敗問題也在增多。其中，物資采購過程中招投標(biāo)、驗收環(huán)節(jié)的違規(guī)操作問題最為突出。為有效規(guī)范采購內(nèi)部控制管理，財政部、教育部等部門相繼頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號）、《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）、《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號————高校內(nèi)部審計》等文件，對高等院校做好內(nèi)部控制、提升內(nèi)審質(zhì)效提出建設(shè)性意見。各高職院校應(yīng)以此為基礎(chǔ)，做好采購內(nèi)部控制體系頂層設(shè)計。

一、內(nèi)部審計在高職院校采購內(nèi)部控制中的作用

（一）高職院校內(nèi)部審計的作用

《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4 號——高校內(nèi)部審計》等文件指出，內(nèi)部審計是規(guī)范權(quán)力運行的重要手段，是強化過程監(jiān)管的重要方式，是提高資源績效的重要保障。在高職院校內(nèi)部管理中，強化內(nèi)部審計工作作為完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全權(quán)力約束機(jī)制的重要手段，對促進(jìn)高職院校科學(xué)、良性、健康發(fā)展具有重要意義。

（二）內(nèi)部審計在采購內(nèi)控中扮演的角色

內(nèi)部審計部門是公共財產(chǎn)的“守門員”。在高校的采購內(nèi)部控制中，內(nèi)部審計將對采購決策執(zhí)行的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，糾正違法違規(guī)行為。同時，內(nèi)部審計將委派專業(yè)監(jiān)督人員對評審專家和供應(yīng)商抽取、簽到以及評審委員會評審等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，對存在的不合規(guī)、不合法問題及時予以反饋并糾正，確保內(nèi)部采購工作按要求開展。具體到實踐中，采購工作中的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)主要是監(jiān)督本單位采購內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，糾正不按內(nèi)控要求執(zhí)行的行為，提出健全完善內(nèi)控制度機(jī)制的意見建議和監(jiān)督高職院校采購項目需求審核及采購驗收情況。

（三）高職院校內(nèi)部審計存在的問題

（1）內(nèi)部審計力量不足。一方面是人員整體配置不足。高職院校內(nèi)審部門人員多為兩三人，但具體經(jīng)辦的工作包括日常合同審核、基建付款審核、招投標(biāo)監(jiān)督、項目驗收、業(yè)務(wù)咨詢、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等諸多工作，普遍存在“身兼數(shù)職、一崗多責(zé)”的情況，審計人員數(shù)量與審計工作量不匹配。另一方面是人員知識結(jié)構(gòu)失衡。高職院校內(nèi)審部門職工多為具備財會、審計背景的專業(yè)人員，缺乏基建、法律類專業(yè)人員配置，部門人員整體存在知識結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，審計人員綜合專業(yè)實戰(zhàn)經(jīng)驗還較為薄弱，審計人員職業(yè)敏感性還不夠強，對標(biāo)現(xiàn)代化高校建設(shè)的要求還不匹配。

（2）內(nèi)審監(jiān)督缺乏獨立性。從職能職責(zé)來看，高職院校審計人員普遍存在過度參與采購審核、合同付款審核及采購驗收等經(jīng)濟(jì)運行過程，審計處存在既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判的情況。未能將內(nèi)部審計人員從影響?yīng)毩⒃u價的日常工作中解脫出來，未能完全保障內(nèi)部審計獨立開展審計評價的工作環(huán)境。從部門運行來看，內(nèi)審部門的人員管理、績效考核、資源配置、資金費用等仍受其他部門制約，整體工作暫不具備完全獨立性，從而影響內(nèi)部審計客觀評價動力。

（3）內(nèi)審體制機(jī)制尚不完善。一是工作推進(jìn)中制度支撐不夠。缺乏詳細(xì)且切合實際的制度作為履職保障，工作開展缺乏約束力。二是問題整改未形成工作閉環(huán)。審計發(fā)現(xiàn)問題后，相關(guān)整改監(jiān)督機(jī)制仍不健全，整改進(jìn)展較為緩慢，審計整改結(jié)果未納入各部門的年度考核范圍，一定程度削弱了審計結(jié)果的運用，內(nèi)審實效有待加強。三是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)職能職責(zé)定位不清晰，未有效根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作規(guī)定》開展內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)存在監(jiān)督形式大于實質(zhì)的情況。

二、高職院校采購內(nèi)控存在的問題

在采購內(nèi)部控制建設(shè)和運行過程中，內(nèi)部審計存在機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備不合理、職能定位不準(zhǔn)、內(nèi)部控制監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)有待完善的情況，需要高職院校精準(zhǔn)定位內(nèi)部審計職能，合理設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部控制監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)，以此保障內(nèi)部審計在內(nèi)控體系建設(shè)和運行過程中審計職能的發(fā)揮，降低高職院校違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險，保障高職院校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展教學(xué)目標(biāo)。

（一）采購內(nèi)控重視程度不足

在內(nèi)控監(jiān)督體系建設(shè)上，高職院校處在一個政策機(jī)遇期，各院校都將更多關(guān)注點放在了規(guī)模擴(kuò)張、學(xué)科建設(shè)以及教育科研上，采購內(nèi)部控制監(jiān)督管理體系的構(gòu)建與完善放在了相對次要的位置。在內(nèi)控組織架構(gòu)設(shè)置上，依然存在部分高校未獨立設(shè)置采購部門，或?qū)⒉少彶块T與財務(wù)、資產(chǎn)管理部門進(jìn)行合并設(shè)置的現(xiàn)象；在采購部門內(nèi)部設(shè)置上未完全實現(xiàn)采購管理和采購執(zhí)行相分離，未建立起各部門、各環(huán)節(jié)間行之有效、運轉(zhuǎn)有序的工作機(jī)制。

（二）采購內(nèi)控制度建設(shè)不完善

一是未根據(jù)高職院校審計情況制定各類實施細(xì)則，未對采購的組織管理、職責(zé)范圍、實施程序等進(jìn)行規(guī)范管理，出現(xiàn)制度與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象。二是未樹立“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)”的工作思路，未全面推進(jìn)“辦事流程標(biāo)準(zhǔn)化、采購文件標(biāo)準(zhǔn)化、評審方法標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，未建立采購標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，導(dǎo)致高校在采購中時常出現(xiàn)合同簽訂不規(guī)范，未按采購文件、投標(biāo)文件簽訂合同等現(xiàn)象。三是未建立支出績效評價體系，導(dǎo)致資金支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益難以評價，采購資產(chǎn)重復(fù)、閑置、使用效率低等不合理現(xiàn)象依然存在。

（三）采購履職能力欠缺

一是各部門未配備專職采購管理人員。各部位采購管理人員通常為兼職，人員變動較快、專業(yè)儲備不足、政策理解不透，難以高質(zhì)量開展部門采購工作，尤其在采購參數(shù)、事前調(diào)研、合同簽訂環(huán)節(jié)存在履職不力。二是采購監(jiān)督部門缺乏全方位監(jiān)督能力。采購監(jiān)督管理人員缺乏法律、審計、財會、基建相關(guān)專業(yè)背景，履職能力距離新時期高職院校采購管理要求仍有差距，無法對采購需求部門進(jìn)行有效指導(dǎo)與幫助。三是采購管理能力提升培訓(xùn)不足。采購管理相關(guān)政策法規(guī)更新快、內(nèi)容多，采購管理、執(zhí)行、監(jiān)督等人員未能及時參與培訓(xùn)并掌握最新政策法規(guī)。

（四）采購過程管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)

一是采購需求審核把控不嚴(yán)，部分高職院?！爸亟Y(jié)果、輕過程”現(xiàn)象突出，采購需求制定不科學(xué)、審核不嚴(yán)格，預(yù)算編制要求不高，導(dǎo)致政府采購預(yù)算編制不夠細(xì)化，政府采購預(yù)算未能細(xì)化到每一件商品、每一項工程和服務(wù)。常出現(xiàn)采購事前調(diào)研形式化、定價不合理、參數(shù)設(shè)置有傾向、同一單位重復(fù)中標(biāo)、購入設(shè)備閑置等問題。二是采購監(jiān)督有待完善。一方面采購、驗收監(jiān)督人員通常為內(nèi)審工作人員，缺乏法律、基建、科技等專業(yè)能力，監(jiān)督過程中難以從專業(yè)角度深入分析、科學(xué)判斷；另一方面，采購、驗收監(jiān)督人員通常為固定人員，審計人員深度參與需求審核、過程監(jiān)督、驗收監(jiān)督等采購全流程，難以保障采購監(jiān)督的客觀性、事后審計評價的獨立性。例如：高校信息化建設(shè)階段，軟件采購數(shù)量大，因軟件定制化，軟件定價市場波動大，加上采購管理、審核部門缺乏信息化專業(yè)人員，使得信息化軟件采購審核存在專業(yè)壁壘。因此高校教學(xué)、管理軟件定價存在風(fēng)險，類似還有高校定制化設(shè)備、專業(yè)設(shè)備等高價值固定資產(chǎn)。由于缺乏內(nèi)審部門可落地、可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，驗收監(jiān)督不嚴(yán)格，驗收人員不專業(yè)，未嚴(yán)格按照合同、招投標(biāo)文件進(jìn)行驗收情況屢屢發(fā)生。

三、高校內(nèi)部審計推動采購內(nèi)控發(fā)展的建議

（一）事前推動審計全覆蓋，促規(guī)范、防未病

一是應(yīng)審盡審，發(fā)揮高校內(nèi)部審計的作用。定期開展內(nèi)部審計實務(wù)，做實做好財政財務(wù)收支和預(yù)決算審計、固定資產(chǎn)投資和重點領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲?、重大項目建設(shè)、物資和服務(wù)采購、專項資金管理使用、國有資產(chǎn)管理、修繕工程管理、科研經(jīng)費管理、內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、高校教育重大政策落實情況跟蹤審計工作，指出存在的問題并給出可行性解決建議。二是指導(dǎo)督促采購部門深入剖析采購環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險與問題，對采購執(zhí)行、制度建設(shè)、不相容崗位設(shè)置、資產(chǎn)管理、合同管理、采購、財務(wù)核算等方面實時提出審計監(jiān)督意見，進(jìn)一步規(guī)范學(xué)院的采購管理與執(zhí)行。以問題為導(dǎo)向建立起切實可行的采購內(nèi)控制度，實現(xiàn)防患于未然。三是推動建立采購內(nèi)部控制相關(guān)政策、制度、法規(guī)的共享資料庫，定期做好共享資料更新，按需面向采購部門開展相關(guān)培訓(xùn)。四是定期開展采購違紀(jì)違規(guī)案例的通報與解讀，通過以案促學(xué)方式推動采購部門嚴(yán)守不違法、不違紀(jì)、不違規(guī)的底線，確保采購工作合法合規(guī)開展。

（二）事中創(chuàng)新監(jiān)督方式，重監(jiān)督、強指導(dǎo)

一是推動建立采購監(jiān)督專業(yè)人才庫。將具備法律、基建、信息科技等專業(yè)背景的人員納入人才梯隊，在需求審核、采購評標(biāo)、終期驗收等環(huán)節(jié)中，根據(jù)需求匹配相關(guān)專業(yè)人員開展監(jiān)督，提升監(jiān)督過程的專業(yè)性。抓好內(nèi)部審計人員繼續(xù)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流和項目質(zhì)量檢查。二是根據(jù)相關(guān)管理辦法強化采購預(yù)算和計劃管理，指導(dǎo)做好采購品目需求的分類，制定采購標(biāo)準(zhǔn)模板，優(yōu)化完善采購模式，將效益增值和風(fēng)險管控相結(jié)合，提升采購執(zhí)行效率，激發(fā)各級采購行為主體活力。如針對已具有通用標(biāo)準(zhǔn)且價格透明的產(chǎn)品，適時下放部分采購權(quán)限，提高采購需求響應(yīng)速度。三是強化合同簽訂過程監(jiān)督。嚴(yán)格按照單位合同管理辦法，強化對合同簽訂全流程的監(jiān)督，尤其注重檢查合同是否全部按照招投標(biāo)文件實質(zhì)性條款進(jìn)行簽訂，防止合同簽訂過程出現(xiàn)重大漏洞。四是創(chuàng)新采購活動監(jiān)管方式，提升采購文件編寫質(zhì)量，適時開展“采購質(zhì)量年度評比”“采購需求書評比”“采購項目投訴排名”等活動，進(jìn)一步規(guī)范市場調(diào)查、采購需求等薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實“適用、非歧視、可操作”要求。

（三）事后做實審計“后半篇文章”嚴(yán)整改、治已病

一是采取有力措施做好審計問題整改，對整改組織不力、責(zé)任不落實、整改不到位等行為進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，切實做到“防未病、治已病”。二是抓好審計成果的提煉，對于普遍性和傾向性問題，及時制定完善相應(yīng)措施和辦法，促進(jìn)深層次問題的有效解決，提升內(nèi)部審計價值。三是加強審計結(jié)果運用，對于審計發(fā)現(xiàn)違背政府采購程序和采用虛假手段采購且造成嚴(yán)重影響的應(yīng)將線索移交紀(jì)檢部門處理。將審計結(jié)果及整改情況作為各部門年度考核、人員評優(yōu)、人事任免的重要依據(jù)，提高各部門對內(nèi)部審計的重視度。

四、結(jié)語

在采購內(nèi)部控制建設(shè)和運行過程中，內(nèi)部審計存在受限于機(jī)構(gòu)獨立性不足、職能職責(zé)定位不準(zhǔn)、內(nèi)部審計制度不夠完善的情況。高職院校需依據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》《關(guān)于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》準(zhǔn)確定位內(nèi)部審計部門工作職責(zé)，依法獨立設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，并根據(jù)單位業(yè)務(wù)需要配齊配好審計干部，完善內(nèi)部審計制度，保障內(nèi)部審計在采購內(nèi)部控制體系建設(shè)和運行過程中充分發(fā)揮審計監(jiān)督、獨立評價職能，降低高職院校采購中違反財經(jīng)紀(jì)律的風(fēng)險。同時，做好“經(jīng)濟(jì)體檢”工作，以問題為導(dǎo)向，督促整改，進(jìn)而推動高校審計工作更好地發(fā)展。