魏海軍

(南通市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，江蘇 南通 226600)

一、背景

(一)全面預算管理在企業(yè)管理中的地位

全面預算管理在現(xiàn)代企業(yè)管理中的運用日臻成熟。它通過前后銜接、有機聯(lián)系的預算指標體系將企業(yè)長期戰(zhàn)略、短期目標有機銜接起來，融合業(yè)務、財務信息，實現(xiàn)管理信息在企業(yè)內(nèi)部的高效交互，不同層級、不同崗位員工按照各自權(quán)限獲取預算數(shù)據(jù)和實際完成數(shù)據(jù)，企業(yè)管理層據(jù)此適時調(diào)整預算計劃、強化預算考核，推動企業(yè)上下各單位為實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標而努力。

(二)全面預算管理在企業(yè)管理中的作用

1.計劃制訂

全面預算的核心作用是通過詳細的指標和量化的數(shù)據(jù)幫助管理者及時掌握企業(yè)經(jīng)營核心數(shù)據(jù)，制訂經(jīng)營計劃和各項目標。如果預算數(shù)據(jù)不可靠，管理者的計劃與決策將陷入盲人摸象的窘境。

2.信息交互

全面預算管理體系提供了企業(yè)內(nèi)部信息交互的基礎設施，各項指標和數(shù)據(jù)通過信息系統(tǒng)定期上傳下達，幫助企業(yè)全面、及時、準確地進行管理溝通。

3.過程控制

由于管理目標被分解到各個預算單位，企業(yè)可以通過調(diào)動各條線、各層級人員努力實現(xiàn)目標，實現(xiàn)上下協(xié)同，幫助管理者加強對基層預算單位的控制。

4.績效評價

全面預算管理指標體系和績效考核體系前后貫通，預算計劃和實際完成數(shù)據(jù)成為績效考核目標責任確定的參考依據(jù)，能夠顯著增強企業(yè)考核的客觀性，從而調(diào)動各預算單位員工的積極性。

(三)全面預算管理的一般流程

全面預算管理以制度設計為先導，以預算單位、預算部門、預算人員的合理分工為基礎，以信息系統(tǒng)為工具，以預算的編制、上傳、考核與反饋的周而復始為主要內(nèi)容。

(四)市屬企業(yè)實施全面預算管理的重要意義

對市屬企業(yè)而言開展全面預算管理具有特殊的意義。作為地方政府出資的企業(yè)，市屬企業(yè)是為籌集城市建設資金而設立的特殊企業(yè)。此類企業(yè)按照市場競爭程度劃分為商業(yè)一類、二類企業(yè)，但從總體上來看，其主業(yè)基本集中在城市代建、城市服務上，依托地方政府生存，缺乏核心盈利能力，主業(yè)不突出，因此通過全面預算管理減少內(nèi)部管理中的跑冒滴漏尤為重要。在上述背景下，同步推進全面預算管理能夠形成轉(zhuǎn)型合力，幫助此類企業(yè)更好地發(fā)展。

二、市屬企業(yè)預算管理的現(xiàn)狀和不足

(一)預算管理基礎薄弱

市屬企業(yè)雖然基本上開展了預算管理工作，但是管理水平參差不齊。全面預算的開展，需要有明確有效的戰(zhàn)略作為長遠目標，但從企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃看，部分企業(yè)戰(zhàn)略目標模糊，短期目標脫離業(yè)務實際，長期目標缺乏戰(zhàn)略導向。真正建立起全面預算管理制度并有效實施的企業(yè)還不多，預算管理信息系統(tǒng)的分析監(jiān)測功能還沒有有效發(fā)揮。這些現(xiàn)象都顯示出市屬企業(yè)全面預算管理的基礎還稍顯薄弱。

(二)預算指標不科學

大部分企業(yè)預算編制內(nèi)容還局限在財務預算上，業(yè)務預算與財務預算脫節(jié)。在收入指標方面，有的企業(yè)在考核指標上偏重營收，導致企業(yè)經(jīng)營層虛構(gòu)收入。在融資指標方面，有的企業(yè)把融資規(guī)模作為企業(yè)經(jīng)營目標，還停留在為政府投資建設項目籌資的層面，而融資規(guī)模是否適度、融資成本是否最低一度被忽視，導致經(jīng)營者脫離實際大舉擴大融資規(guī)模，甚至通過引入非標融資中違法收取中介費用。

(三)預算缺乏剛性

市屬企業(yè)還存在重預算編制輕預算執(zhí)行的現(xiàn)象。有的企業(yè)預算管理以財務部門為中心，但財務部門與其他業(yè)務部門處于平行地位，在履行該職能時缺乏上級支持，推動力不足，無法扎實推動全面預算有效開展。有的企業(yè)由于上級單位或本公司管理層的重視程度不夠，推動預算執(zhí)行的動力不足，為了避免自縛手腳，往往應付了事，導致預算或疏漏或被繞開，無法與企業(yè)業(yè)務活動連接，業(yè)務信息、財務數(shù)據(jù)發(fā)生脫節(jié)。

(四)預算考核不嚴格

在預算執(zhí)行控制上，有的企業(yè)對預算執(zhí)行的跟蹤考核還不夠嚴格，各預算責任單位對全面預算管理的重要性認識不一，預算編制、執(zhí)行、控制與考核的過程不能有效銜接。導致這一現(xiàn)象的原因，主要還是企業(yè)經(jīng)營層缺乏對預算的正確認識，或者經(jīng)營層因多種原因無力推動相關(guān)活動有效開展。

三、建議與展望

(一)打牢預算管理工作基礎

本文中的“預算管理工作的基礎”主要是指預算管理制度宏觀架構(gòu)的設計有效性。地方國資監(jiān)管機構(gòu)需要積極履行股東責任，指導全面預算管理制度在市屬企業(yè)建立。

制度設計的有效性，關(guān)鍵看是否具備可操作性。為了讓全面預算管理制度落地，企業(yè)還需制定相匹配的操作細則，固化預算報審時間和程序，明確總部責任部門、各個預算單位責任人，形成自上而下、分層編制、逐級匯總、定期反饋的動態(tài)機制。通過建章立制，建立起明確的高層基調(diào)，企業(yè)上下各層級間對全面預算管理在企業(yè)中的地位達成共識，為全面預算工作開展打下扎實的基礎。

制度設計的有效性，離不開預算指標的清晰性、全面性和有效性。市屬企業(yè)應審視自身的長期戰(zhàn)略規(guī)劃和近期經(jīng)營目標。目標清晰與否，重在數(shù)量標準和時間標準是否清晰明確。目標的全面性體現(xiàn)在既包括宏觀指標也包括微觀指標，既包括關(guān)鍵指標也包括各單位個性指標。廣義的預算目標應立足宏觀、著眼長遠，聚焦企業(yè)及各經(jīng)營單位經(jīng)營目標、影響企業(yè)價值的因素。狹義的指標，則需要在基層預算單位把上層指標層層分解成最小的業(yè)務單元。

全面預算管理的特征之一體現(xiàn)在預算頻次和周期上，預算周期應覆蓋企業(yè)整個經(jīng)營活動，預算頻次應滿足企業(yè)管理控制的需要。在具體編制時，企業(yè)應確定合理的預算周期。不同的預算周期和頻次，根據(jù)各預算單位業(yè)務和經(jīng)營的特點，選用不同的預算方法。

(二)加強預算指標體系建設

企業(yè)應將戰(zhàn)略目標和業(yè)務計劃具體化、數(shù)量化作為預算目標，促進戰(zhàn)略目標落地[1]。全面預算管理的指標體系建設需要從企業(yè)戰(zhàn)略目標出發(fā)，將近期目標與遠景目標相結(jié)合，可以引入平衡計分卡為基礎的關(guān)鍵績效指標設計思路，形成符合企業(yè)發(fā)展的指標體系。基于平衡計分卡的全面預算編制體系是在戰(zhàn)略目標的引導下，以銷售預算為起點、期間費用預算為橋梁、生產(chǎn)與儲備預算為核心、資本預算為需求、財務預算為結(jié)果的有機整體[2]。

從具體預算內(nèi)容來看，全面預算包括業(yè)務預算、專項預算和財務預算等。從財務預算構(gòu)成看，其中經(jīng)營預算體現(xiàn)經(jīng)營情況，資本預算體現(xiàn)投資情況，資金預算體現(xiàn)資金籌集與使用情況，形成預算財務數(shù)據(jù)綜合體現(xiàn)總體預算目標。從預算責任看，企業(yè)預算指標應落實到最小預算單元，形成全方位的預算責任體系。

市屬企業(yè)在完善預算指標庫的過程中，應審視自身業(yè)務和戰(zhàn)略方向。在預算指標覆蓋的企業(yè)層級上，本文認為市屬企業(yè)總部應結(jié)合自身戰(zhàn)略，對參股企業(yè)適當弱化介入程度，對控股企業(yè)要加強介入的深度和廣度。參股投資應更多從投資視角，形成資本為主的思維?？毓善髽I(yè)則需要完全在全面預算管理體系的覆蓋范圍內(nèi)。特別是在市屬企業(yè)經(jīng)營中，形成部分控股不控權(quán)的企業(yè)，在推進全面預算的進程中，需要及時厘清管理機制。

從主營業(yè)務來看，代建業(yè)務和融資業(yè)務分別占據(jù)半壁江山。全面預算指標體系應緊緊圍繞這兩大主業(yè)。代建業(yè)務相關(guān)的經(jīng)營預算應依據(jù)歷史業(yè)績和未來政府投資計劃，確定年度生產(chǎn)銷售目標，對代建業(yè)務收入的規(guī)模、成本和代建費率進行合理預測。存在投資業(yè)務的企業(yè)，應以年度投資計劃為主要依據(jù)編制資本預算，預測長期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)投資、金融資產(chǎn)投資等業(yè)務數(shù)據(jù)。所有市屬企業(yè)都要結(jié)合經(jīng)營預算、資本預算和銷售預算，編制股權(quán)融資、債務融資預算，通過資金預算推動企業(yè)控制融資規(guī)模、降低財務費用。

此外，地方國資監(jiān)管機構(gòu)應劃定市屬企業(yè)需關(guān)注的重點風險指標，指導市屬企業(yè)聚焦風險點，加強成本費用預算管控、投資項目預算管控，嚴控債務負擔沉重、財務承受能力不足的企業(yè)參與和主業(yè)無關(guān)的投資；同時，高度重視企業(yè)現(xiàn)金流預算，合理確定應收款項和存貨規(guī)模，根據(jù)市場利率變化情況調(diào)節(jié)債務規(guī)模與結(jié)構(gòu)，嚴控集團外擔保規(guī)模，壓降資產(chǎn)負債水平，切實防范債務風險。

(三)加強預算過程控制

全面預算管理本質(zhì)上是一個控制工具，是通過目標管理發(fā)揮其控制作用的[3]。預算過程控制需要在剛性約束和靈活性之間找到平衡。缺乏有力的控制，預算制度和流程、預算指標體系被束之高閣成為擺設。增強預算控制力需要有力的制度保障，從制度層面增強預算工作的執(zhí)行力和評價功能。預算管理制度應明確預算執(zhí)行和審批權(quán)限、報告責任，按照職責分工落實預算執(zhí)行責任制，在預算執(zhí)行過程中，對全面預算的調(diào)整也需要納入規(guī)章制度，規(guī)避人為操控。經(jīng)企業(yè)股東會或董事會通過并下達的預算一般應當保持穩(wěn)定，不得隨意調(diào)整，市場環(huán)境、國家政策或不可抗力等客觀因素或者企業(yè)合并、分立等重大資產(chǎn)重組事項導致的預算執(zhí)行偏離度較大確需調(diào)整的，通過制度規(guī)定程序，報經(jīng)原預算決策機構(gòu)批準后可予以調(diào)整。

加強預算過程控制，要求企業(yè)建立健全預算執(zhí)行制度，明確預算執(zhí)行和審批權(quán)限、報告責任，按照職責分工落實預算執(zhí)行責任制，嚴格控制預算調(diào)整。增強預算控制力，需要市屬企業(yè)上下充分認識和重視預算在經(jīng)營中的指標意義，把預算控制作為企業(yè)內(nèi)部管理控制的中樞，對超預算或預算外的資金支付、投資和業(yè)務應嚴格并規(guī)范履行決策程序。

對預算執(zhí)行結(jié)果的分析幫助管理層了解計劃與執(zhí)行的差距，為新的計劃提供依據(jù)。董事會、預算管理部門應通過聽取預算執(zhí)行情況報告，了解、研究、解決相關(guān)情況和問題。企業(yè)預算管理部門應根據(jù)選擇的預算方式定期調(diào)度預算完成情況。特別是對外投融資等重大預算項目，應當密切跟蹤其執(zhí)行情況。通過分析、跟蹤，企業(yè)經(jīng)理層及時了解重大預算執(zhí)行差異并客觀分析其原因，及時向預算執(zhí)行單位反饋結(jié)果，敦促其查找原因并采取改進措施。企業(yè)還應定期總結(jié)預算發(fā)生重大偏差的因素，研究提升預算管理水平的具體措施。

(四)嚴格預算結(jié)果考核

預算執(zhí)行效果能否形成有效反饋，關(guān)鍵在于全面預算管理是否與績效考核有效銜接。完善的預算執(zhí)行考核制度，必然需要考核程序、考核指標明確、各預算責任主體對自身職責目標明確，在考核中做到有獎有懲、獎懲分明，提高預算管理的效果，達到股東和管理層的目標。預算執(zhí)行應與預算考核活動分離。

市屬企業(yè)應當在制度層面明確，以各預算執(zhí)行單位的完成結(jié)果為依據(jù)開展全員績效考核，考核結(jié)果作為預算周期內(nèi)獎懲和激勵的依據(jù)?？己私Y(jié)果作為改進預算管理的重要依據(jù)，進一步提高預算管理質(zhì)量。

在考核執(zhí)行上，企業(yè)應將各預算單位按照各自職能分成利潤中心、費用中心，劃定不同的預算指標，各項指標落實到責任部門和責任人，形成各部門、各崗位績效目標清晰的考核體系。通過層層分解、歸集、落實、考核，防止考核和績效分配脫離，出現(xiàn)吃大鍋飯的局面。

(五)加強預算管理信息化建設

大數(shù)據(jù)的應用，為企業(yè)實施全面預算提供了更全面可靠的數(shù)據(jù)支持[4]。預算管理信息系統(tǒng)為企業(yè)分析、管理預算數(shù)據(jù)提供了工具和載體。傳統(tǒng)的電子表格形式在上傳下達時交互成本較高。作為全面預算管理的基礎設施，當預算的編制、執(zhí)行、控制、考核形成閉環(huán)后，預算管理系統(tǒng)實質(zhì)上成為企業(yè)管理中樞。在預算開展過程中，市屬企業(yè)應當同步推進信息化建設，引入成熟的信息管理系統(tǒng)，從而提高預算工作效率，讓預算數(shù)據(jù)的上傳下達更便捷，預算的控制力更強，使得全面預算嵌入企業(yè)公司治理體系，成為現(xiàn)代企業(yè)制度的有機組成部分。

信息系統(tǒng)為預算指標的上傳下達和考核提供了信息技術(shù)解決方案。軟件提供商僅僅提供一個類似毛坯房的架構(gòu)，信息化建設要想取得成功還需要企業(yè)根據(jù)自身現(xiàn)有特點在初始系統(tǒng)上進行更新打磨，從而形成一個和企業(yè)管理相適應的信息平臺。

四、小結(jié)

本文立足全面預算管理現(xiàn)有理論和實踐成果，對全面預算的含義、作用、流程進行了綜述，指出市屬企業(yè)全面預算管理工作存在預算基礎薄弱、指標不全面、缺乏剛性、與考核脫節(jié)等不足，提出扎實的管理基礎、全面的預算指標、有力的預算控制、完善的考核評價和信息化建設是實現(xiàn)全面預算管理實質(zhì)效果提升的關(guān)鍵因素。本文同時指出市屬企業(yè)開展全面預算管理要因企制宜、因業(yè)制宜，聚焦代建業(yè)務和融資與資金管理，深入開展挖潛增效，助力企業(yè)市場化經(jīng)營，有助于企業(yè)提高管理水平，實現(xiàn)提質(zhì)增效。