張廣萍 何麗君

1) 甘肅省地震局，甘肅蘭州 730000

2) 蘭州市住房和城鄉(xiāng)建設局，甘肅蘭州 730000

引言

進入新時代，隨著經濟社會的快速發(fā)展，社會公眾對公共安全、人身安全、財產安全和環(huán)境安全提出了更高要求。加強防震減災公共服務是為了更好地服務國家經濟社會發(fā)展，保障人民生命財產安全。本文以甘肅省防震減災公共服務為研究對象，梳理了防震減災公共服務的相關基本概念，分析了防震減災公共服務當前國家層面及甘肅省現(xiàn)狀，結合甘肅省實際情況，就如何提高甘肅省防震減災公共服務水平做出相關思考，以期甘肅省防震減災公共服務工作能更好地滿足新時期、新形勢、新任務的要求。

1 防震減災公共服務概述

1.1 概念

公共服務是相關部門或機構依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或行政機關的規(guī)范性文件履行相關義務開展公共服務事項的過程[1]。關于防震減災公共服務的概念，首次出現(xiàn)在2012年中國地震局的文件中，防震減災公共服務是指為了減輕地震災害損失，滿足社會發(fā)展及公眾地震安全需求而提供各種信息、知識、手段和環(huán)境等活動[2]。筆者認為，防震減災公共服務是指防震減災工作主管部門及政府相關部門為更好實現(xiàn)防震減災職能，保護人民生命和財產安全，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展，滿足社會公眾對地震安全的需求，根據(jù)防震減災法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定，利用公共資源，為政府及公眾提供各種地震信息、知識、手段和環(huán)境的行為。防震減災公共服務的內容一般包括防震減災基礎知識、避險常識、震情和災情信息、抗震設防能力等地震安全需求的社會服務。

1.2 功能

防震減災公共服務具有以下功能：

（1）為政府提供決策服務。防震減災公共服務為各級政府提供震前防御、震時響應和震后救災與恢復重建的決策服務。

（2）為公眾提供地震信息與科普服務。防震減災公共服務為社會公眾提供地震速報、預警信息、防震減災科普宣傳等公眾服務。

（3）為重點行業(yè)和國防建設提供專項服務。防震減災公共服務為高鐵、橋梁、大壩、核設施、礦山等特殊行業(yè)和國防建設提供地震監(jiān)測預警、結構健康診斷和地震安全性評價等專業(yè)服務。

（4）為國家和全省重大戰(zhàn)略和重要活動提供地震安全保障專項服務。

2 國家層面防震減災公共服務舉措

為推動防震減災公共服務工作有序、有力、有效發(fā)展，國家層面作了以下工作：

2.1 確定責任主體：組建專門機構

中國地震局專門成立公共服務司（法規(guī)司）全面負責全國防震減災公共服務頂層設計和公共服務規(guī)劃，各省、自治區(qū)、直轄市地震局和研究所也對應成立了公共服務處，成立了自上而下的公共服務機構。

2.2 調查服務需求：開展民意調查

防震減災公共服務的對象為全社會，其出發(fā)點是發(fā)揮防震減災效益，保障人民生命及財產安全。為提高公共服務的“靶向性”“精準性”，2018年中國地震局發(fā)展研究中心與國家統(tǒng)計局社情民意調查中心合作，對全國31 個省份18—75 周歲的城鄉(xiāng)居民進行服務需求和滿意度分層抽樣調查。調查結果表明，公眾最想獲得的公共服務包括：地震預警、房屋抗震能力、震后救援及重建[3]。

2.3 確定服務事項：公布公共服務清單

2020年首批公共服務事項清單，確定35 項公共服務事項和51 個公共服務產品。面向公眾的服務清單主要涉及地震速報信息、地震預警信息、地震烈度信息、地質災害和其他地表振動事件監(jiān)測信息、地震背景信息、地震網(wǎng)站信息、歷史地震和災害信息、地震活斷層基礎信息、地震風險區(qū)劃基礎信息和防震減災科學普及[4]。

2.4 精進服務內容：夯實業(yè)務基礎

防震減災公共服務是以地震監(jiān)測預報、震害防御和應急救援三大業(yè)務為基礎[5]。近年來，我國防震減災核心業(yè)務取得了很大發(fā)展，地震預警項目的建設和應用、地震災害風險普查、抗震加固、區(qū)域性地震安全性評價及科普宣傳等方面工作的全力推進與精進，都是為了精進防震減災公共服務內容，產出防震減災公共服務產品。

2.5 開展服務工作：開展試點、搭建平臺、加強科普宣傳

2020年首批試點的5 家單位開始在北京、河南、四川等地開展公共服務試點工作，內容涉及冬奧會安保、地震監(jiān)測數(shù)據(jù)服務等。防震減災公共服務試點之一的廣東省地震局已于2016年建成了廣東省地震安全創(chuàng)新服務平臺，山東省防震減災公共服務信息系統(tǒng)也正在建設中[6]，全國統(tǒng)一平臺于2022年建成[7]。國家層面重視加強防震減災科普宣傳，以“日常宣傳+節(jié)點專項”的模式大力推廣科普宣傳，增強全社會防震減災意識，提高各級綜合減災能力，提高社會自救互救能力。

2.6 配套服務政策：出臺政策

2016年中國地震局制定《推進防震減災公共服務的工作思路》，2018年公共服務司印發(fā)《防震減災公共服務標準目錄框架》、2019年印發(fā)《中國地震局公共服務事項清單管理辦法》《中國地震局公共服務事項清單（內部試行）》[8]。

3 甘肅省防震減災公共服務舉措

多年來，甘肅省在推進防震減災公共服務方面做了大量的工作。特別是在監(jiān)測預報預警基礎業(yè)務、地震災害信息服務、抗震設防服務、防震減災知識普及等方面取得了新進展。

3.1 調整工作思路，加強頂層設計

甘肅省地震局是甘肅省防震減災公共服務的責任主體。甘肅省防震減災“十四五”規(guī)劃中強調要“全面提升防震減災公共服務能力”，為政府提供震前防御、震時響應和震后救災與恢復重建的決策服務；為社會公眾提供地震速報、預警信息、防震減災科普宣傳等公眾服務；為高鐵、橋梁、大壩、核設施、礦山等重點行業(yè)和國防建設提供監(jiān)測預警、結構健康診斷和地震安全性評價等專業(yè)服務；為國家和全省重大戰(zhàn)略和重要活動提供地震安全保障等專項服務。

3.2 深化機構改革，確定責任部門（單位）

隨著國家機構改革的深入推進，防震減災公共服務職能進一步加強，甘肅省地震局為深入推進公共服務管理機制改革，于2021年1月進行機構深化改革，在局內機構設置中設置了公共服務處（法規(guī)處）作為甘肅省防震減災公共服務的主管責任部門，并配套應急服務中心政策法規(guī)部、宣教部等事業(yè)單位，配備專業(yè)力量，逐步實現(xiàn)管做分開、管做協(xié)同、齊抓共管。

3.3 公布服務事項，運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”

甘肅省地震局實行動態(tài)調整《甘肅省防震減災公共服務事項清單》，截止2022年3月共有公共服務事項8 項，其中行政許可1 項，行政確認2 項，其他行政權力3 項，公共服務2 項，內容包括地震動參數(shù)區(qū)劃圖查詢服務、歷史地震信息（地震目錄）查詢服務等。甘肅省地震局根據(jù)“放管服”部署，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”實施防震減災政務公開，將甘肅省抗震設防要求審批事項納入全省并聯(lián)審批系統(tǒng)，實現(xiàn)了防震減災公共服務事項“一站式”網(wǎng)上辦理和“全流程”效能監(jiān)督管理。

3.4 甘肅省防震減災公共服務成果

3.4.1 提供地震震情災情信息服務

防震減災公共服務最基礎的工作是為政府、公眾及重點行業(yè)和國防建設等提供地震震情災情信息服務。為更好地服務社會，甘肅省地震局近年來大力推進地震監(jiān)測、預警站網(wǎng)建設，截止2021年底，甘肅省已建成覆蓋全省大部分地區(qū)的地震監(jiān)測站網(wǎng)，全省多數(shù)地區(qū)地震監(jiān)測能力達到1.2 級，邊緣及鄰近區(qū)域監(jiān)測能力可達1.8 級。省內地震自動速報縮短至2 分鐘以內，正式速報時間可控制在12 分鐘以內。在四川九寨溝7.0 級、青海門源6.4 級、甘肅夏河5.7 級、青海門源6.9 級等地震中映震效果良好。

3.4.2 提供防震減災科普宣傳教育服務

甘肅省地震局以“節(jié)點宣傳+日常宣傳+‘七進’宣傳+基層宣傳”的宣傳模式。在“4·15”“5·12”“7·28”“12·4”等重大節(jié)點，采取宣講、分發(fā)材料、現(xiàn)場答疑、擺放展板、播放視頻等方式進行宣傳；日常利用“三微一端”推送地震知識、自救互救等防震減災知識，并通過防震減災講座、知識競賽、科普館等活動開展基層防震減災宣傳教育工作。

3.4.3 開展地震災害風險普查服務

通過地震風險普查，摸清地震隱患底數(shù)，查明抗震能力，客觀認識全省防震減災綜合能力，加強科學研判、有效應對地震災害。甘肅省地震局作為甘肅省地震災害風險普查的牽頭部門，第一時間成立地震災害風險普查實施團隊，按照“邊普查、邊應用、邊見效”的工作原則，建立了“黨組領導推進+部門統(tǒng)籌協(xié)調+普查專班落實”工作制度，編制風險普查任務書，壓實工作責任；科學制定工作方案，開展系列培訓，推進普查工作落地[8]。在圓滿完成13 個試點縣的地震災害普查任務的基礎上，全面總結試點經驗推動全省地震災害普查工作高效有序開展。

3.4.4 開展地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固與地震重點危險區(qū)地震災害風險預評估服務

地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固與地震重點危險區(qū)地震災害風險預評估是防震減災預防階段的重要手段，是把人民群眾生命財產安全放在第一位的重要體現(xiàn)，是防震減災公共服務的重要方面。甘肅省地震局近年持續(xù)推進全省地震易發(fā)區(qū)房屋設施抗震加固與地震重點危險區(qū)地震災害風險預評估。首先，通過開展城市老舊房屋及市政基礎設施抗震性能普查工作，為后期開展地震易發(fā)區(qū)房屋設施鑒定、加固工作提供科學依據(jù)。其次，通過開展地震災害風險評估實地調研工作，以現(xiàn)場抽樣、村民隨機訪談、無人機航拍等方式，對地形地貌、人口分布、建筑物、學校、交通道路和地震災害分布情況進行摸底，重點了解房屋建筑結構類型及比例、常住人口數(shù)量及分布、外出務工人員情況和人均收入等，對地震重點危險區(qū)地震災害風險預評估，進一步為地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固及地震災害風險普查提供基礎數(shù)據(jù)，為地震災害評估工作夯實基礎。

4 相關思考

4.1 轉變服務理念：增強主動服務意識

在持續(xù)推進服務型政府建設的進程中，地震部門也逐漸由管理者向服務者進行角色轉換，但由于多年的思維定式，地震部門在服務理念方面還比較固始，主動服務意識不足，在開展防震減災公共服務工作方面，往往是處于上級工作部署。建議甘肅省防震減災公共服務相關部門或單位，要積極完成角色轉變，增強主動服務意識。在推進簡政放權、放管結合的同時，優(yōu)化服務流程，提高防震減災公共服務效率，增加內生動力[9]。

4.2 調整服務思路：以服務對象的需求為導向

目前，甘肅省的防震減災公共服務工作多是基于落實法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的職能職責。在政府職能由管理者向服務者轉變的態(tài)勢下，防震減災公共服務工作也應該由“以政府為中心”向“以民眾為中心”轉變。在防震減災公共服務工作中，提供服務的具體內容，提供服務的方式和渠道，不是由地震部門自己任意決定，更不能想當然地提供，供給應當滿足需求。筆者認為，提升甘肅省防震減災公共服務質量，首先應當建立并完善地震部門、科研機構、社會公眾等服務對象之間的互動關系，暢通雙方的表達機制，應當以服務對象的需求為發(fā)展導向。

4.3 創(chuàng)新服務技術：加強防震減災公共服務技術保障

防震減災業(yè)務體系建設是保障防震減災公共服務的重要基礎和堅實支撐。目前甘肅省防震減災業(yè)務體系初步健全，科技水平也有很大進步，但面對地震災害頻度高、范圍廣、震害大的實際情況，基礎業(yè)務仍須加強。依據(jù)《甘肅省防震減災“十四五”規(guī)劃》，到“十四五”期末，全省大部分地區(qū)地震監(jiān)測能力達到1.0 級，其他地區(qū)達到1.6 級；省內地震實現(xiàn)1 分鐘內自動速報，5—10 分鐘內完成地震動參數(shù)正式速報；實現(xiàn)全省震后秒級地震預警信息發(fā)布和地震烈度分鐘級速報。另外，要建設和完善本省地震活動背景、地震活動構造、地震觀測環(huán)境保護范圍、抗震設防標準、建筑物抗震性能、應急避難場所、應急避險知識等查詢服務。

4.4 明晰服務范圍：建立責任相對清晰的公共服務清單

編制防震減災公共服務事項清單，要做到明確的服務范圍、服務質量要求、服務機制及明確的責任機制。并且隨著本省經濟社會發(fā)展的需要，科學及技術進步，要不斷加強防震減災公共服務清單動態(tài)調整和完善[10]。按照“范圍要適中，不能過寬或過窄；標準要適度，不能過高或過低”的原則，現(xiàn)階段甘肅省防震減災公共服務清單相對較粗，服務指南過于簡略，辦件總量偏少，涵蓋服務內容不全面。防震減災公共服務應當包括：地震災害信息服務、抗震設防服務、防震減災知識普及、農村房屋抗震改造與技術服務等內容。在公示服務清單的同時，應當明確供給側責任。

4.5 提升服務管理：分級分類管理，注重人員保障

防震減災公共服務應當根據(jù)服務類別、服務對象、服務方式及服務生產者分級分類管理。基礎的防震減災公共服務，需要省級地震部門統(tǒng)一標準、統(tǒng)一接口，統(tǒng)籌部署，全國一張網(wǎng)。有些服務，特別是針對高鐵、橋梁、大壩、核設施、礦山等特殊行業(yè)和國防建設的專項服務，可以在摸清家底，明確供給內容的情況下采取有償?shù)姆绞介_展試點先試。防震減災公共服務要高質量發(fā)展，人員保障是關鍵。從甘肅省防震減災公共服務長遠發(fā)展來看，建立專門的公共服務技術團隊，優(yōu)化現(xiàn)有公共服務人員隊伍結構，提高公共服務配置、保障和管理非常有必要[11]。可以著重從以下方面著手：①要自上而下加強對防震減災公共服務工作重要性的認識；②要摒棄閉門發(fā)展和自我建設的工作模式，把防震減災工作融入到經濟社會發(fā)展建設中；③要加強業(yè)務人員的培訓，提高公共服務素養(yǎng)；④注重人才引進質量，優(yōu)化公共服務人員結構；⑤建立市場、社會力量參與防震減災公共服務的協(xié)同工作機制。另外，志愿者隊伍作為防震減災公共服務專業(yè)人員的重要補充，甘肅省地震部門、應急管理等相關部門要注重志愿者隊伍的扶植與培養(yǎng)，建立對志愿者的相關培訓、指導及考核制度，政府層面給與志愿者相關的優(yōu)惠政策，促進志愿者服務良性發(fā)展，共同做好防震減災公共服務工作。

4.6 擴大服務覆蓋：加強農村及危險區(qū)科普及抗震加固

歷次破壞性地震發(fā)生后，農村的震害尤為突出，一方面是農村建筑物普遍不符合抗震要求，另一方面是農村的防震減災意識不強，避震自救互救能力不足。根據(jù)實際情況，甘肅省防震減災公共服務工作要在前期工作的基礎上，持續(xù)加強農村地區(qū)，特別是脫貧地區(qū)的防震減災公共服務供給。進一步加大農村及地震危險區(qū)科普覆蓋率，持續(xù)抗震加固工程方面的服務，注重低學歷群體、老年群體、農村地區(qū)防震減災公共服務的提升。

4.7 完善服務法治：出臺相關法律法規(guī)

目前的防震減災法律法規(guī)規(guī)章，多強調業(yè)務性規(guī)范，專門針對防震減災公共服務法律法規(guī)缺位。防震減災公共服務的主體、原則、內容、程序、監(jiān)督管理及法律責任無法明確化、法制化。各級地震部門在落實防震減災公共服務責任時無法律依據(jù)，這與加強法治建設，推行依法行政的時代背景不相符。因此，建議盡快出臺防震減災公共服務相關的法律法規(guī)，將防震減災相關內容法治化。此外，相關部門需加快制定防震減災公共服務相關標準，并加強宣貫應用，運用法治思維和法治方式，切實提高甘肅省防震減災公共服務水平。

5 結語

防震減災公共服務是防震減災工作體現(xiàn)社會效應的重要方面，在大力推行“放管服”的語境下，甘肅省地震局應具有主動服務意識，主動融入“全災種、大應急”體制積極推動全面深化改革，大力推動防震減災現(xiàn)代化建設，由管理者向服務者盡快轉變，強化公共服務工作能力，努力滿足新時代國家、社會和人民對防震減災公共服務的要求。