趙 謙，張曉函

（西南大學 法學院，重慶 400715）

一、問題的提出

全過程人民民主作為一種中國特色民主政治形態(tài)的新時代踐行成果，往往強調“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生”[1]。黨的二十大報告從“中國式現(xiàn)代化的本質要求”[2]角度對“發(fā)展全過程人民民主”的定性宣示，則進一步確證了其作為對中國特色社會主義的“既有民主實踐、民主理論的經驗總結”[3]，既是對民主政治實踐特征的全新概括，也是對民主意志法治化的凝練表達，從而可將“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[4]確立為當代中國民主政治的實踐導向。在這一進程中，應圍繞“注重健全民主制度、豐富民主形式”[5]的發(fā)展目標，通過“完整的制度程序，完整的參與實踐”[6]，來推動彰顯“治理手段法治化、資源整合能力系統(tǒng)化、中央與地方形成穩(wěn)定的國家權力結構的獨特優(yōu)勢”[7]。

近年，伴隨《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（1982年制定，2021年修正，以下簡稱《全國人大組織法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1979 年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2015年、2022年修正，以下簡稱《地方組織法》）和《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（1987年制定，2009 年、2022 年修正，以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》）的陸續(xù)修正，我國人民代表大會制度的規(guī)范表達在不斷趨于完善的同時，亦為探究全過程人民民主的理念、原則、要求與環(huán)節(jié)要素提供了動態(tài)機制載體。首先，在相應價值維度方面，嘗試基于“民主權威化與權威化民主”[8]的共識，來梳理所涉“立法的價值內涵”[9]，以明晰彰顯“主體廣泛性、生活全域性、過程持續(xù)性、流程閉合性”[10]的相關價值闡釋結構要素。其次，在相應規(guī)范維度方面，亦立足于“憲法構建的完整人民民主規(guī)范體系”[11]，來厘清功能主義面向下“全過程人民民主制度化法律化的成績”[12]，以探究所涉制度規(guī)范的實施效能。再次，在相應事實維度方面，“個案研究，實證分析”[13]方法在全過程人民民主實踐場域也被廣泛應用，嘗試依循人民與國家權力的系統(tǒng)性連接[14]線索，從基層民主治理視角來確證“探尋民主本源性問題的中國方案乃實現(xiàn)全過程人民民主的制度密碼”[15]。學界相關研究雖然趨于多元化且漸成顯學，但卻較少針對全過程人民民主概念要素的基石命題而專門展開。

事實上，全過程人民民主作為一種“動態(tài)的迭代式閉環(huán)結構”[16]，能夠“為構建本土化的民主話語體系提供新的概念與命題”[17]。其既“注重培育人民主體意識、權利意識”[18]與鼓勵主動行使權利，以促成“利益相關人雙向溝通與協(xié)商對話”[19]；也強調在“基層權力的文化網(wǎng)絡”[20]場域中，嘗試“構建共享性權力結構”[21]，并依托“基層民主權力運行的頂層設計和微觀的具體程序機制”[22]，來實現(xiàn)基層民主踐行過程中的各步驟、諸環(huán)節(jié)全覆蓋。有必要在“描述-經驗、邏輯-分析”[23]的維度內，面向“契合本國實際民主建構的戰(zhàn)略議程”[24]，圍繞學理定義與規(guī)范載體這兩個方面來厘清全過程人民民主的概念要素，從而為有序推進“全過程人民民主內容與形式、過程與績效、性質和質量”[25]的客觀量化評判以及相應規(guī)范系統(tǒng)變革提供必要的識別工具。

二、全過程人民民主的學理定義要素

探究全過程人民民主的學理定義要素，旨在厘清彰顯中國特色社會主義民主話語體系下全過程人民民主內在特征與本質屬性的“組成要素、相互關系、相互作用的性質”[26]。有必要基于“民主關注的是權力歸屬問題”[27]的理論關切，依循“全方位、全鏈條、全覆蓋保障人民當家作主”[28]的目標指引，嘗試從人民民主的一般性理論意涵和全過程的特殊性實踐意涵這兩個方面來具體展開。

（一）人民民主的一般性理論意涵表達

厘清人民民主的一般性理論意涵表達，旨在依循“豐富人民當家作主形式，拓展人民當家作主途徑，提高人民當家作主水平”[29]的政治體制改革目標和中國特色社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律，來梳理人民民主理論建構的根基淵源和法治要義?？蓢L試從社會主義民主制度優(yōu)勢的全景式概括和民主意志的中國特色法治化載體這兩個方面，來具體解析人民民主作為全過程人民民主普適價值面向的理論意涵。

一方面，就社會主義民主制度優(yōu)勢的全景式概括而言?！耙磺袡嗔儆谌嗣瘛钡膽椃ㄔ瓌t宣示即是全過程人民民主的邏輯起點。厘清人民民主的本質屬性既是區(qū)別于域外民主理論與實踐之我國民主政治表達的題中應有之義，也是對我國政治制度優(yōu)勢的必然彰顯。人民民主的內在邏輯較之域外民主理論與實踐存在著鮮明反差。盧梭指出：“就民主這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。”[30]在域外的民主理論與實踐中，更多地將選舉所表征的民主形態(tài)視為一種政治利益角逐手段，“人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期”[31]64。所涉代議制民主程序通常在集體偏好與個人偏好之間首鼠兩端，使得個人與集體之間、個體意愿與整體決斷之間往往面臨持續(xù)性的緊張態(tài)勢。人民民主作為全過程人民民主的普適價值面向則為破解這類域外民主理論與實踐的痼疾提供了鮮明的中國特色典范。其主要通過人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度所構建的人民當家作主制度體系，嘗試分別依循代議制民主和協(xié)商民主這兩類民主樣態(tài)，來切實回應不同主體參與合作、決策、協(xié)商、競爭等多元化表達訴求；進而將對民主的直觀認知與實踐，廣泛、全面地融入中國特色社會主義民主理論與實踐體系中，以激發(fā)應有的全覆蓋、全場域、全環(huán)節(jié)之系統(tǒng)性民主制度連接的包容價值。為了“將民主參與保持在一定的秩序范圍內”[32]30，并“克服單純民主價值在制度實踐中可能引發(fā)的治理價值失序”[33]，亦有必要構筑彰顯以人為本的民本理念和強調“自由在法律上的體現(xiàn)”[34]之人民民主有機治理架構。進而圍繞“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[35]導向，來充分踐行人人得以自由而全面發(fā)展之民主價值觀的理想期許。此外，人民民主亦是我國政治制度優(yōu)勢的必然彰顯。人民民主作為全過程人民民主的普適價值面向是中國特色社會主義民主理論與實踐核心要義的高度凝練，并推動執(zhí)政黨的領導、人民當家作主與全面依法治國實現(xiàn)有序融貫而成為其制度內核，以切實促進將人民意志充分、全面地融入人民行使國家權力的各種體制、機制與程序架構中。特別是在執(zhí)政黨領導下有序推動“各方面的制度和治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造力”[36]，確保將人民意志順利上升為國家意志。進而立足于我國未來積極擴張人民的有序政治參與考量，通過人民代表大會制度載體推進立法、監(jiān)督、任免、選舉、代表等不同層級、環(huán)節(jié)的民主體制有機架構，來全面維護并實現(xiàn)人民的根本利益，鞏固、增強中國特色社會主義的民主制度優(yōu)勢。

另一方面，就民主意志的中國特色法治化表達而言。人民民主既是一種民主意志的法治化路徑，也是民主權利法治化的凝練表達，其往往與我國民主政治的制度化、進階化相伴而生。在我國民主政治建設的民主與法治的均衡發(fā)展過程中，“注重民主的法治化和法治的民主化正是我國民主政治得以健康發(fā)展的原因”[32]137。特別是改革開放以來的中國特色社會主義法治建設亦是一種民主權利的法治化過程，主要通過現(xiàn)行憲法的五次修正和各位階相關規(guī)范性法律文件的出臺與變遷，在制度規(guī)范層面就人民民主予以全方位固化。其往往立足于多維視角和各類過程環(huán)節(jié)，來促進民主權利的全面貫徹落實，以使得法治框架范圍內的“多元化、動態(tài)化與公共化之價值規(guī)范”[37]能夠轉進為現(xiàn)實可能。基于此，《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》即為人民民主的法治化表達做出了系統(tǒng)部署，并通過權利共治面向的多層次回應型治理機制構建，來積極探索人民民主的法治化創(chuàng)新路徑。此外，人民民主亦是彌合代議制民主與法治內在張力的可行途徑。事實上，“民主對‘多數(shù)如何來統(tǒng)治’這一問題的沉默使法治在這一領域大有作為而不致與民主產生對壘為法治表明自己的態(tài)度留下了空間”[38]。人民民主作為全過程人民民主的普適價值面向所蘊含的法治結構要素，則為設定對立統(tǒng)一的法治化動態(tài)均衡模式提供了良好的引領范型。即可以是否有助于保障人民當家作主，來作為民主法治化成功與否的檢驗標準。“民主原則運作的政治權力權威與法律權威之間的矛盾需要以法治來修正支撐”[39]，以人民為價值引領的人民民主即是促成二者界限均衡維持的重要證成途徑?；诖耍瑒t有必要依循“落實憲法關于黨的領導的規(guī)定，推動黨的領導入法”[40]的方向引領，通過開放包容、高效協(xié)同的立法渠道，來追求實現(xiàn)“人民民主治理機制治理功能的價值最大化”[41]，從而在將權利表達與決策環(huán)節(jié)納入程序法治有序規(guī)程的動態(tài)整合過程中，積極平衡“民主與集中的關系、民主代議與有效決策的關系、代議民主與其他民主形式的關系，注重保障代表的主體地位、知情權、決策權、監(jiān)督權”[3]，以進一步豐富人民民主的法治價值意蘊。

（二）全過程的特殊性實踐意涵表達

厘清全過程的特殊性實踐意涵表達，旨在明晰其作為一種“將人民的需求和意愿貫穿于國家治理、制度設計、政策制定以及決策執(zhí)行的全過程”[42]，置于“中國民主實踐的分層性與多樣性”[43]視域下，所應彰顯之民主實踐形態(tài)的動態(tài)延伸要義。可嘗試從全過程民主的立法實踐突破、監(jiān)督實踐總結和履職實踐引領這三個方面，來具體解析全過程作為全過程人民民主特色價值面向的實踐意涵。

首先，就全過程民主的立法實踐突破而言。主導行使立法權的人大及其常委會既是我國立法工作體制的運行內核，也是發(fā)揮中國特色民主治理實效的形式載體。應基于“以機關結構決定職權歸屬”[44]的功能主義考量，進一步發(fā)揮人大相關專門委員會與法制工作委員會在立法活動中的立項論證、預測決策研究、組織參與起草、審議規(guī)范性法律文件草案等職能。有必要依托雙向互動式民主立法機制進行審慎思考、理性對話，有效平衡立法專業(yè)化與民主化的關系，積極提升相關立法活動的質量。事實上，全過程作為全過程人民民主的特色價值面向，更多地凸顯了“涵蓋橫向層面的社會自治、選舉民主和協(xié)商民主，縱向層面的自上而下的參與式民主”[45]之實踐要義。既應立足于立法決策系統(tǒng)的渠道暢通、立法聽證過程的互動式參與、備案審查的落實型溝通等具體要求，依循法定程序來科學、民主地整合社會各方利益需求，“把分歧融合成法律行動，并且從中作出決定”[46]。還應基于立法協(xié)商機制的理性考量，“保證公共決策過程的廣泛參與和公私合作，建構一種競爭合作的多方協(xié)作關系”[47]來積極引入中國特色的新型智庫建設與決策咨詢制度，嘗試針對重大事項的立法草案形成理性平衡、多方互動的溝通模式。特別是人大基層立法聯(lián)系點制度的探索創(chuàng)新，旨在廣泛組織、動員社會公眾積極凝練各方利益訴求，以在各個立法環(huán)節(jié)發(fā)揮切實的牽引聯(lián)動作用，從而成就立法程序交涉價值導向下規(guī)范設定的科學、有效輸出。此外，還應通過“銜接配套、健全體系、急用優(yōu)先原則”[48]指引下的有序立法評估，來促進社會公眾對評價分析規(guī)范性法律文件實施效果的主動參與，并聚焦民生福祉以凸顯問題導向型的重點領域立法，從而積極探索立法供給能力的實效化提升途徑。

其次，就全過程民主的監(jiān)督實踐總結而言。其往往強調通過相應的民主監(jiān)督實踐來檢視全過程民主的運行績效，而要求各級人大及其常委會依托政治正確監(jiān)督、依憲依法監(jiān)督和及時有效監(jiān)督，來促進各類規(guī)范性法律文件有效實施，以確保所涉行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權依法合規(guī)行使。應更多地聚焦于有關民眾切身利益需要的現(xiàn)實民生問題來實施監(jiān)督，基于“增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”[42]考量，來確立旨在強化民主監(jiān)督治理效能的高效民意表達機制。特別是有必要立足于人大組織、選舉制度和議事規(guī)則相關規(guī)范設定，通過聽取報告、工作評議、視察調研、公民審查建議等機制，來切實完善公開對話、直接質詢、公開辯論等人民參與人大監(jiān)督的流程環(huán)節(jié)，以最大限度地擴張代表有序參與民主監(jiān)督所需制度空間。此外，還應基于“維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主”[49]實效考量，凸顯在法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和財政監(jiān)督等方面的全過程、各要素監(jiān)督，來促進實現(xiàn)形式意義與實質意義、直接層面與間接層面、過程維度與結果維度之諸類民主監(jiān)督訴求的有機統(tǒng)一，并且圍繞“以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”[42]的方向引領，從組織建制與履職過程等各個方面，來保障發(fā)揮人大對執(zhí)法檢查、預算決算、國有資產管理等方面事項的監(jiān)督功能。

再次，就全過程民主的履職實踐引領而言。其作為通過代表履職來貫徹全過程民主的體悟型實踐表達，旨在依托人大代表個體意義的積極、有序作為而“避免越俎代庖和公權力之間的相互內耗”[50]，以實現(xiàn)對人民多元化利益的充分代表與理性彰顯。應基于人大的“動議型與決議型”[51]議事功能定位，凸顯各級人大代表通過統(tǒng)籌、組織、對話、咨詢、論證、評估等方式，圍繞規(guī)劃計劃與預算決算審查、選舉表決、專題質詢、執(zhí)法檢查等履職活動，來強調所涉知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權在民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督各領域的有效落實。特別是應充分明晰各類人大工作機關及相應工作人員的職責權限范圍與履職事項要點，以確保其置于民主集中制場域下能夠無盲區(qū)、無間隙、全環(huán)節(jié)、全要素地積極履職。此外，還應科學列明聯(lián)系群眾的內容、范圍、反饋、滿意度等基本事項，以切實強化各級人大代表與所在地區(qū)群眾的日常聯(lián)系，并促進地方人大常委會工作人員及時、主動地與轄區(qū)群眾建立常態(tài)化的溝通機制。特別是在立法過程中，應凸顯各類基層群眾代表與專業(yè)人士代表在立法意愿表達、草案論證等方面的差異化、整合型交流實效，以確保形成突出重點、高標準、嚴要求的履職合力。

三、全過程人民民主的規(guī)范載體要素

探究全過程人民民主的規(guī)范載體要素旨在厘清全過程人民民主樣態(tài)存續(xù)于“決定另一個規(guī)范創(chuàng)造的那個規(guī)范是高級規(guī)范，根據(jù)這種調整而被創(chuàng)造出來的規(guī)范是低級規(guī)范”[52]155之法律秩序體系中的層級化、類型化規(guī)范表達。有必要圍繞“民主機制運行之政策形成、評估、實施、反饋和改進等全過程”[53]，嘗試從基礎規(guī)范的原則依據(jù)、一般規(guī)范的制度規(guī)則和共識內核規(guī)范的方向引領這三個方面，來明晰相應的載體表達要旨。

（一）基礎規(guī)范的原則依據(jù)表達

現(xiàn)行憲法作為我國法律秩序體系中“構成了組成一個秩序的不同規(guī)范之間的紐帶[52]175，即是“用來創(chuàng)造這一體系的諸規(guī)范的基本規(guī)則”[52]177之基礎規(guī)范。現(xiàn)行憲法的相關條款圍繞“憲法要體現(xiàn)高度民主、高度文明，這在憲法中怎樣表達”[54]這一命題，從價值載體和保障事項這兩個方面，就全過程人民民主樣態(tài)進行了多視角、各環(huán)節(jié)、廣覆蓋的體系化規(guī)范設定。

一方面，就所涉價值載體表達而言。所涉人民主權條款即為全過程人民民主樣態(tài)的價值基石表達。“主權者的范圍決定了民主的實現(xiàn)程度”[11]，現(xiàn)行憲法序言闡明了人民通過參與革命和建設的方式來獲得并鞏固其主權者身份的歷史邏輯。特別是伴隨我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的不斷擴大，即在事實上最大限度地拓展了人民的外延，從而與全過程人民民主的人民主體性、真實廣延性達成較為普適、一貫的價值引領。此外，所涉人民代表大會條款即為全過程人民民主樣態(tài)的制度載體表達?，F(xiàn)行憲法在總綱中對人民行使權力機關和民主集中制的原則宣示，即嘗試在類型架構層面針對“只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”[55]展開立場性界分，并在第三十四條、第五十九條、第九十七條的選舉原則規(guī)定中，具體強化了全過程人民民主的廣泛代表性要義；在第七十七條、第一百零二條的代表聯(lián)系規(guī)定中，全面確立了全過程人民民主所強調的人民意志表達與轉換、代表履職能力提升的整體要求。進而體系化明確了人民針對其所委托行使的權力與各類代表，實現(xiàn)充分交流與過程控制的目標導向。

另一方面，就所涉保障事項表達而言。所涉權利保障條款即為全過程人民民主樣態(tài)的目的性保障事項表達?，F(xiàn)行憲法在結構安排上將“公民的基本權利和義務”置于“國家機構”之前，即整體性宣示了權利保障事項的優(yōu)先目標定位?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱唷彼碚鞯南盗袡嗬?guī)范設定，則為貫通民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等各類民主權利，提供了堅實的權利構造體系基礎，進而明晰了全過程人民民主的參與型模式定位，以及主體面向實現(xiàn)全方位權利保障的結構性指引。所涉組織保障條款即為全過程人民民主樣態(tài)的功能性保障事項表達。有必要根據(jù)“國家權力的劃分和配置具有‘功能適當性’的考慮”[56]，來衡量人民民主價值理念的制度效能導向，從而為科學改進人大的依法履職結構提供必要的功能維度指引?，F(xiàn)行憲法第六十八條、第六十九條、第七十條和第七十一條的人大組織運行規(guī)定，即圍繞“提高人民代表大會和常務委員會的代表性及其成員的代表能力為重要的目標”[57]，來嘗試全面彰顯人大組織體系架構的調查研究、建言獻策、溝通聯(lián)系等民主保障功能。此外，所涉合憲性審查條款即為全過程人民民主樣態(tài)的干預性保障事項表達，更多地從評估、制裁的角度來確保對相應民主制度的有效規(guī)訓?，F(xiàn)行憲法序言對作為根本法之憲法的優(yōu)位宣示，以及第五條、第一百一十六條的方向性備案審查規(guī)范設定，即旨在有序“提高《憲法》作為行為規(guī)則對其他法律規(guī)范是否與《憲法》相抵觸的裁判能力”[58]，進而立足于維護憲法權威與相應秩序要義的干預性民主考量，來為紓緩人大立法監(jiān)督過程中的利益歧見、促進良性溝通交流提供必要的沖突彌合指引。

（二）一般規(guī)范的制度規(guī)則表達

各位階規(guī)范性法律文件作為我國法律秩序體系中“由立法或者習慣所建立的一般規(guī)范，在法律等級體系中構成次于憲法的那一級”[52]157，即是設定具體制度規(guī)則的一般規(guī)范。各位階規(guī)范性法律文件中的相關條款，從框架性和執(zhí)行性這兩個方面，就全過程人民民主樣態(tài)的相應制度設計和實踐引領方式，予以了全方位、多層級、精細化的普適性規(guī)范設定。

一方面，就所涉框架性制度表達而言。相關法律即是全過程人民民主框架性表達的制度載體，“如果法律反映了時代的迫切需求，那么法律就應該由這些需求來決定”[59]。全過程人民民主所涉“特定法律概念及所涉法律規(guī)范既有的邏輯規(guī)則與邏輯秩序”[60]，則為探究相應的時代需求提供了必要的概念分析工具。相關法律往往立足于國家組織架構的功能適當化配置，通過人民代表大會的制度載體設定，來促進有序民意表達、交互式立法與合作型決策協(xié)商，以保障實現(xiàn)人民當家作主。例如，《中華人民共和國立法法》（2000 年制定，2015 年修正，以下簡稱《立法法》）從立法事項角度對全過程人民民主予以了體系化規(guī)定，具體涉及立法能力建設、規(guī)范立法動議權與提案權、各類規(guī)范性法律文件的制定程序以及人大立法起草、論證審議、采納意見、利益表達等方面的準據(jù)指引?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（1979 年制定，1982 年、1986 年、1995 年、2004 年、2010 年、2015 年、2020 年修正）的專門規(guī)定即旨在“努力追求參與公共決策的成員數(shù)的最大值”[61]，以有序調動人民群眾當家作主、參與選舉的積極性，從而最大限度地拓寬全過程人民民主的覆蓋范圍?！度珖舜蠼M織法》與《地方組織法》則圍繞所涉人大機關的產生、組成、職權、工作原則與行動規(guī)則等機構建制事項，嘗試明晰相應的專業(yè)化、專門性內設機構的數(shù)量類型、權責界分與運行規(guī)程，從而為踐行全過程人民民主的代表、聯(lián)系、支持與互動要義提供必要的組織載體保障。此外，《全國人大議事規(guī)則》的相關規(guī)定依循“完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協(xié)調和配合”[31]17的方向性考量，來嘗試完善相應的議事程序與職權行使事項，從而為改善議事活動效率、健全所涉內部治理規(guī)程提供相應的行為方式指引，并與2006 年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》相關規(guī)定實現(xiàn)有機銜接，在所涉監(jiān)督工作重心、工作模式、工作流程的具體環(huán)節(jié)設置中，圍繞強化全過程追溯式監(jiān)督與各環(huán)節(jié)協(xié)同整改式檢查，來科學凸顯相應的人大監(jiān)督實效。

另一方面，就所涉執(zhí)行性制度表達而言。相關行政法規(guī)是相應框架性法律位階制度表達的高位階直接執(zhí)行承載。其所表征的行政立法在凸顯行政法治化的同時，亦需切實回應人民參與行政管理、決策與風險評估諸多需求的參與制民主考量。例如，《行政法規(guī)制定程序條例》（2001年制定，2017年修訂）與《規(guī)章制定程序條例》（2001年制定，2017年修訂）即依循《立法法》有關“經授權的行政機關依據(jù)《立法法》制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程”[62]的框架性規(guī)定，針對相關規(guī)范性法律文件在立項、起草過程中需要向社會公布征求意見，以及廣泛征集意見展開立法后評估等事項，予以了系統(tǒng)的執(zhí)行性規(guī)定。此外，相關部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章是相應框架性法律位階制度表達的低位階間接執(zhí)行承載。其往往在對接執(zhí)行相關法律的同時，亦需與所涉行政法規(guī)的直接執(zhí)行承載保持一致，主要從民主參與和民主監(jiān)督這兩個方面具體展開。所涉民主參與更多地強調“應當體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚民主，廣泛聽取各方面意見，保障人民通過多種途徑參與立法活動”[63]。特別是在立法項目申報、調研論證、草案起草和征求意見等各環(huán)節(jié)應確保公眾的全過程參與。例如，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》（2006 年制定，2010 年、2020 年修訂）、2022 年《長春市規(guī)章制定公眾參與辦法》，針對在規(guī)章制定過程中，如何提高公眾參與積極性、推進全過程人民民主，確立了凸顯可操作性的專門執(zhí)行性規(guī)定，并圍繞草案起草工作規(guī)范、立法項目征集和調研工作辦法、立法聽證與評估規(guī)則、基層立法聯(lián)系點和立法顧問工作等方面的公眾意愿表達途徑，予以了實施性規(guī)范指引。所涉民主監(jiān)督則往往立足于“理順條塊關系、推進社區(qū)共治、指導基層自治”[64]等導向定位，來具體落實相應的監(jiān)督事項。例如，2018年《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》、2021 年《北京市接訴即辦工作條例》，即嘗試從信息公開、信賴利益保護等角度出發(fā)，基于切實推進基層治理賦權下放、共治增效的考量，來嘗試構建“知情-參與-表達-反饋”一體化的民主監(jiān)督實施機制；并圍繞征求聽取意見、信息公開、公眾深度參與、公眾參與說明、執(zhí)法信息公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等方面的公眾監(jiān)督方式或舉措，予以了實施性規(guī)范指引。

（三）共識內核規(guī)范的方向引領表達

黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的“共識凝聚內核”[65]，可謂我國法律秩序體系的共識內核規(guī)范。應更多地凸顯從凝練最大限度執(zhí)政共識的角度，來明晰“黨對于推進我國政治發(fā)展的政治主張，對黨自身、對黨領導國家所提出的必然要求”[66]，以強化全過程人民民主的政治屬性?！耙渣h章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，以部委黨內法規(guī)、地方黨內法規(guī)為重要組成部分，由各領域各層級黨內法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體”[67]所表征之黨內法規(guī)體系中的相關條款，圍繞全過程人民民主樣態(tài)的主旨遵循與屬性彰顯，從黨內民主制度建設和執(zhí)政黨領導立法決策協(xié)商兩個方面，予以了結構性的多元規(guī)范設定。

一方面，就內部面向的黨內民主制度建設而言，其旨在基于民主集中制活動原則，依循“擴大黨內民主帶動人民民主”[68]的路徑考量，通過“平等對待黨的組織和黨內成員、尊重黨員的主體地位并將他們的意志反映在法規(guī)制度之中、明確對黨內權力的制約和對權利的維護”[69]，來促進黨員積極、主動參與黨內事務?！吨袊伯a黨章程》作為最高位階的黨內法規(guī)，對民主選舉、決策、管理、監(jiān)督等各種黨內民主活動提供了框架性的原則指引。特別強調應依循民主集中制原則，圍繞《中國共產黨紀律處分條例》第一條規(guī)定的“嚴肅黨的紀律，純潔黨的組織，保障黨員民主權利”要求，來堅持客觀、正確的選人用人導向，并通過黨內民主生活會等方式，“靠各級黨組織和廣大黨員、干部廣泛聽取民聲、匯聚民意”[70]，來促進實現(xiàn)《中國共產黨章程》第十條規(guī)定之“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主決策。基于此，《中國共產黨地方委員會工作條例》和《中國共產黨黨務公開條例（試行）》則分別從改善地方黨委的民主議事、決策工作流程與黨務公開的范圍、督查機制等方面，來嘗試進一步落實、完善全過程人民民主理念指引下各級黨代表大會代表提案、代表參與重大決策、黨員參與民主評議、黨員列席黨委會議、確保黨員知情權與監(jiān)督權、形成黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督的監(jiān)督合力等黨內民主制度建設事項。

另一方面，就外部面向的執(zhí)政黨領導立法決策協(xié)商而言，其旨在圍繞《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》和《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》所明確的全過程立法協(xié)商要義，強調立足于黨委領導、人大主導、政府依托的基本架構，來有效推進公眾參與立法決策協(xié)商，以健全、豐富全過程人民民主樣態(tài)。應依循建立“程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系”[5]導向指引，圍繞“組織合法性、合規(guī)性、合理性、有效性論證，重視群眾路線和發(fā)揚群眾工作”[71]的實施進路，來切實強化執(zhí)政黨領導下的立法決策協(xié)商。在協(xié)商過程中，還應“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”[72]。特別是人大、政協(xié)相關部門有必要圍繞《中國共產黨政治協(xié)商工作條例》第十九條規(guī)定的開展調研、介紹情況、交換意見、共同進行研究要求，依托專題協(xié)商會、協(xié)商座談會等形式，對所涉立法計劃、規(guī)范性法律文件草案積極展開決策協(xié)商，切實推進在人大立法決策過程中的組織化有序參與?；诖耍吨泄仓醒腙P于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等相關規(guī)范性文件，則進一步強調應圍繞全過程人民民主樣態(tài)下的差別化民意表達、復合型民主表決、參政議政多元協(xié)商、重大利益事項咨詢反饋、多樣化基層社區(qū)議事協(xié)商等途徑，來積極回應不同主體參與協(xié)商、合作、競爭、決策的多維訴求，促進實現(xiàn)平衡需求、凝聚共識前提下的全方位有序表達。

四、結語

發(fā)展全過程人民民主作為當代中國民主政治的一種實踐導向，旨在依循以人民為中心的發(fā)展思想，來嘗試創(chuàng)制人民民主理論的新時代踐行樣態(tài)。圍繞學理定義與規(guī)范載體這兩個方面來展開解構，即是從提供必要概念工具的角度來奠定全過程人民民主的理論基石。一方面，就全過程人民民主的學理定義要素而言，作為普適價值面向的人民民主一般性理論意涵表達，既是社會主義民主制度優(yōu)勢的全景式概括，也是民主意志的中國特色法治化載體；作為特色價值面向的全過程特殊性實踐意涵表達，則應從全過程民主的立法實踐突破、監(jiān)督實踐總結和履職實踐引領這三個方面來具體解析。另一方面，就全過程人民民主的規(guī)范載體要素而言，作為基礎規(guī)范的現(xiàn)行憲法，主要從價值載體和保障事項兩個方面來設定相關原則依據(jù)條款；作為一般規(guī)范的各位階規(guī)范性法律文件，主要從框架性和執(zhí)行性兩個方面來設定相關制度規(guī)則條款；作為共識內核規(guī)范的黨內法規(guī)，主要從黨內民主制度建設和執(zhí)政黨領導立法決策協(xié)商兩個方面來設定相關方向引領條款。基于此，類型化闡明所涉概念要素，有助于為推進全過程人民民主的客觀量化評判與相應規(guī)范系統(tǒng)變革提供必要的識別工具，從而奠定后續(xù)人大踐行全過程人民民主的規(guī)范要義研究基礎。