潘曉濱 劉韋廷

（天津財經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

引言

從2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“推行用能權(quán)交易和碳排放交易制度”到《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》 中提出“建立健全用能權(quán)初始分配制度”，再到2022 年《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》提出“深化用能權(quán)有償使用和交易試點”，用能權(quán)這一概念的提出已有數(shù)年的時間，但對其法律屬性卻一直處于爭議之中。法律對某一事物的調(diào)整手段主要取決于該事物的法理屬性，因此合理的界定用能權(quán)的法律屬性一方面為用能權(quán)未來的發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)，另一方面也能夠給用能權(quán)交易制度在實踐方面提供更有力的理論基石。

1 關(guān)于用能權(quán)概念的界定

國家發(fā)改委發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》并未對何為用能權(quán)進行明確的界定，但根據(jù)目前已有的四個試點省市在其發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易管理辦法》（簡稱《管理辦法》）中可知，浙江省發(fā)布的《管理辦法》對用能權(quán)的界定為“用能單位經(jīng)各級人民政府節(jié)能主管部門確認，在一定時期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費量的權(quán)屬”；四川省發(fā)布的《管理辦法》對用能權(quán)的界定為“在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費量權(quán)益”；河南省發(fā)布的《管理辦法》對用能權(quán)的界定為“在能源消費總量和強度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費總量控制目標(biāo)下，用能單位經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費量的權(quán)利”。

從各省《管理辦法》對用能權(quán)的界定可以看出，用能權(quán)并非是對用能單位運用能源進行生產(chǎn)的權(quán)利的確認，也不是對用能單位取得多少能源消費量的確認，而是為了實現(xiàn)能源消費量“雙控”的目標(biāo)，各級政府賦予的用能單位能夠通過分配或交易取得能源消費量的權(quán)利。因此，本文認為用能權(quán)是指國家在實現(xiàn)能源消費總量和強度控制基礎(chǔ)上，用能單位通過各級政府機構(gòu)的行政許可行為或市場交易取得的，以能源消費量為標(biāo)的的復(fù)合型財產(chǎn)利益。

2 用能權(quán)的法律屬性分析

2.1 用能權(quán)不是一種自然權(quán)利

用能權(quán)是否是一種自然權(quán)利，學(xué)界有不同的認識。傳統(tǒng)民法理論認為，用能單位作為煤炭、天然氣、電力等能源的所有者，享有對能源的“直接支配權(quán)，并排除他人干涉”[1]。還有學(xué)者認為，用能權(quán)是企業(yè)發(fā)展的自然權(quán)利，是企業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義[2]。

首先，本文從環(huán)境倫理學(xué)角度分析，我們之所以認為人類是水資源、煤炭等各種自然資源的所有者，是因為我們長期以來都是從“人類中心主義”的角度去思考人與自然的關(guān)系，認為可以通過犧牲自然的方式來獲得人類社會的長遠發(fā)展，因此所有的自然資源都是人與生俱來擁有的。但正是在這樣的環(huán)境倫理學(xué)觀念下，隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，自然生態(tài)受到了嚴(yán)重的破壞和污染，甚至于威脅到人類自身的存亡，人類對自然的思考逐漸從“人類中心主義”轉(zhuǎn)到了“非人類中心主義”上，非人類中心主義環(huán)境倫理學(xué)則認為生物都有其自在價值，尊重生物的自在價值是實現(xiàn)人與自然和諧平等的內(nèi)在要求。

其次，因為山川河流、煤炭等自然資源往往是處于天然狀態(tài)的，任何人都可以按照自己的意志隨意地使用這些資源，并在長期的使用當(dāng)中逐漸形成“這些公共物品是人類享有的天然權(quán)利”這樣一種習(xí)慣。但實際上這些自然資源在我國是由國家享有所有權(quán)的，國家通過默示的方式許可公民運用這些資源實現(xiàn)自身的生產(chǎn)生活，從本質(zhì)上講公民對于這些自然資源通常享有的是使用權(quán)，而非傳統(tǒng)意義上的自然權(quán)利。

因此對于自然資源，認為其是用能單位發(fā)展所必需的、能夠隨時為人類所用、人類對其具有支配與被支配的關(guān)系，就將用能權(quán)歸結(jié)為自然權(quán)利，是武斷的，是對濫用資源給人類帶來巨大災(zāi)難的漠視，也是對國家享有自然資源所有權(quán)這一本質(zhì)的認識不足。

2.2 用能權(quán)是一種技術(shù)性權(quán)利

從用能權(quán)的產(chǎn)生來看，用能權(quán)是國家面對生態(tài)環(huán)境惡化、不可再生資源逐漸減少的情況下，為了維護同代人、代際人的生存環(huán)境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而提出的一個具有深刻社會背景和政治意義的概念。自然資源的公共性碰到“經(jīng)濟人”的有限理性，往往會引起市場主體為了追求自身利益的最大化而濫用自然資源的情況出現(xiàn)，這也是哈丁“公地悲劇”所闡述的：公共物品受到的保護往往是最少的。同時還會出現(xiàn)“負外部性問題”，即市場主體在利用自然資源追求自身利益最大化時，往往不會將其行為給外部的第三人或社會整體帶來的代價計入其支付的成本當(dāng)中，導(dǎo)致這些成本只能由社會或第三人來承擔(dān)，造成上述所說的生態(tài)環(huán)境惡化以及社會主體承擔(dān)不應(yīng)有的額外負擔(dān)。

因此，為了解決環(huán)境污染問題，國家往往通過行政控制的手段進行規(guī)制，如對污染物的排放等。但是在多種行政手段的作用下，污染物排放控制的效果仍然差強人意[3]，還導(dǎo)致因為行政手段的過多介入造成企業(yè)的生產(chǎn)效率低下、節(jié)能減排的積極性降低，所以為了緩和這一矛盾，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論中的“科斯定理”，即將市場機制引入環(huán)境領(lǐng)域以及“使市場在資源配置中起決定性作用”這一定位，通過政府和市場兩只手來實現(xiàn)環(huán)境治理。

“科斯定理”被運用到環(huán)境治理中已是世界各國公認的一個手段，如歐盟的白色證書制度、美國的節(jié)能認證機制等。我國在對企業(yè)的節(jié)能、用能方面也引入了經(jīng)濟學(xué)理論，并且針對我國的實際情況創(chuàng)新性地提出了“用能權(quán)”這一概念，所以可以認為用能權(quán)是經(jīng)濟學(xué)界技術(shù)構(gòu)造的產(chǎn)物，屬于技術(shù)性權(quán)利[4]。

3 用能權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性

用能權(quán)作為一種技術(shù)性權(quán)利，是為了滿足國家治理環(huán)境的要求，用能主體通過行政機構(gòu)的行政許可行為獲得的，能夠在用能權(quán)交易市場中流通的“商品”，因此用能權(quán)兼具著公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。

3.1 公權(quán)屬性：國家能源管控的政策性目標(biāo)

首先，從初始用能指標(biāo)的取得上來看，用能單位獲得的初始能源指標(biāo)只能通過政府的行政行為取得，并且不是所有的用能單位都擁有同樣的初始用能指標(biāo)，而是在政府規(guī)定的“能源消費總量控制目標(biāo)” 的基礎(chǔ)上，區(qū)分能耗不同的企業(yè)實行不同的配額制度，這與一般的市場通過供給與需求的反映自行進行資源的分配有著很大的區(qū)別，是國家有意識地按照其目標(biāo)進行干預(yù)的結(jié)果，顯示出了很強的國家管控內(nèi)涵。

其次，國家對不同用能單位分配不同比例的初始能源消費量主要是為了實現(xiàn)當(dāng)前能源管控的階段性目標(biāo)，但隨著減排降碳等一系列節(jié)能措施的實施，能源消費總量可能在不同的政策時期有不同的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上所設(shè)定的用能權(quán)也會有不同的表現(xiàn)形式或內(nèi)容規(guī)定，因此可以得出用能權(quán)并不是一個單純意義上傳統(tǒng)的相對穩(wěn)定的權(quán)利，具有極強的政策性。

3.2 私權(quán)屬性：以財產(chǎn)利益為內(nèi)容

對于用能權(quán)的私權(quán)屬性，各學(xué)者有不同的觀點和看法。有學(xué)者認為，用能權(quán)是具備所有權(quán)全部權(quán)能的準(zhǔn)物權(quán)；有學(xué)者認為，用能權(quán)是一種基于國家管控形成的復(fù)合性財產(chǎn)利益。用能權(quán)作為一種具有公權(quán)屬性的權(quán)利，同時還具有著私權(quán)屬性所特有的排他性、可交易性以及經(jīng)濟性價值，用傳統(tǒng)物權(quán)劃分體系來界定用能權(quán)的屬性可能存在著理論上的障礙。

（1）用能權(quán)不是物權(quán)

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，物權(quán)是指物權(quán)人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。用能權(quán)盡管是一項由國家為了特定政治目的制定出來的權(quán)利，但從實踐來看，用能單位在取得用能指標(biāo)后能夠按照自己的意思排除他人干涉和侵害，具有排他性。該指標(biāo)也能夠投入到用能權(quán)交易市場當(dāng)中進行買入和賣出，以獲得財產(chǎn)利益或?qū)崿F(xiàn)維持自身生產(chǎn)發(fā)展的目的，具有可交易性。同時用能權(quán)也具有如商標(biāo)權(quán)等物權(quán)的無體無形特征，似乎擁有物權(quán)的全部性質(zhì)。

許多學(xué)者認為用能權(quán)與排污權(quán)等與自然資源使用有關(guān)的權(quán)利一樣，在是否具有客體上存在著爭議。但本文認為用能權(quán)并沒有具體的客體。如上述所說，用能權(quán)并不是用能主體單純對能源使用的權(quán)利，而是對能源消費額度的使用，“配額”是能源消費量的數(shù)字化、觀念化的體現(xiàn)，是通過數(shù)學(xué)技術(shù)及數(shù)據(jù)測算推論、統(tǒng)計出來的數(shù)字組合，它與個人的技術(shù)能力、數(shù)據(jù)分析更新程度有著很大的關(guān)系，其個體性格難以確定，并不是傳統(tǒng)理論中的獨立物、特定物，并不是具體的客觀實在。而確定一個權(quán)利是否為物權(quán)的首要條件，即是否為可以特定化的物。因此基于物權(quán)法定這一原則以及當(dāng)前物權(quán)體系的制約下，將用能權(quán)歸結(jié)為物權(quán)有權(quán)利構(gòu)成要件上的缺憾。

（2）用能權(quán)是一種事實上的財產(chǎn)性利益

所謂利益就是為了滿足人類的生存和發(fā)展而產(chǎn)生的人類對某一事物的客觀需求。根據(jù)利益的定義，我們分析可知，能源作為國家發(fā)展、人類生活必不可少的要素之一，是每個國家、個人都想擁有的一種客觀需求，因此我們可以確定地說，作為調(diào)節(jié)能源消耗量的用能權(quán)，其本質(zhì)上內(nèi)涵著一定的利益價值。利益有很多種不同的區(qū)分，財產(chǎn)利益是一種法律確認和保護的、能用金錢度量其價值的、可以轉(zhuǎn)讓的利益形態(tài)[5]。對于用能權(quán)來說，其完全具備財產(chǎn)利益的構(gòu)成要件。

首先，用能權(quán)具有排他性，這里的排他性即是指它有法律的確認和保護，用能單位在獲得政府部門分配的初始配額后，可以不受他人和公權(quán)力的干預(yù)，按照自己單位的具體情況決定如何使用該配額。該部分配額盡管是經(jīng)行政許可方式取得的，但相關(guān)政府部門也無權(quán)隨意收回。并且在用能權(quán)受到損害的情況下，權(quán)力機關(guān)還應(yīng)保護受到損害的用能單位。從事實層面上講，其已經(jīng)具備了私法上的財產(chǎn)屬性，即公權(quán)力不得隨意侵犯私人的財產(chǎn)，同時還應(yīng)給予相應(yīng)的保護。

其次，盡管當(dāng)下用能權(quán)指標(biāo)是由政府部門免費分配給用能單位的，但這并不意味著用能權(quán)不能用金錢來衡量其價值。一個物品的生產(chǎn)需要多少的能源消費量往往是有據(jù)可循的，根據(jù)用能單位在一定時間范圍內(nèi)能耗的多少，可以粗略估計出生產(chǎn)了多少產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品本身是有價值的，政府機構(gòu)根據(jù)計算統(tǒng)計，按照能耗高低分配給不同的用能單位相應(yīng)的能源消耗配額，一方面是為了促進用能單位使用更節(jié)能、更高效的設(shè)施設(shè)備，提升企業(yè)的生產(chǎn)效率并減少能源的使用，另一方面政府的配額也是在確定每個用能單位能源消耗的基礎(chǔ)上計算出來的，這本身就賦予了能源消費配額一定的經(jīng)濟價值，因為能源的消耗實際上就是物品的產(chǎn)出和物品價值的體現(xiàn)。同時用能單位在有剩余或者不足時還可以通過市場交易的方式，獲取相應(yīng)的利益或取得所需的能源，這也使用能權(quán)在事實上擁有了能夠用金錢來衡量的價值。

最后，用能權(quán)具有可交易性。所謂的可交易性也就是可轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓是交易的外在表現(xiàn)形式。用能權(quán)制度的全部構(gòu)造包括了“用能權(quán)的有償使用”和“用能權(quán)的市場交易”兩個子項制度[6]，用能權(quán)的市場交易制度是產(chǎn)權(quán)制度在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是行政權(quán)力介入環(huán)境治理領(lǐng)域沒有明顯成效后的第二條路徑。我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后的實踐證明，通過市場實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置是可行的，而產(chǎn)權(quán)制度的廣泛應(yīng)用也證明了產(chǎn)權(quán)制度對于經(jīng)濟效率也有著極大的影響，并且產(chǎn)權(quán)制度還可以將成本或收益的外部效應(yīng)內(nèi)部化。根據(jù)《試點方案》的具體規(guī)定，用能單位可以將其剩余的能源配額通過二級市場向其它用能單位賣出從而獲得一部分收益，同時能源配額不足的用能單位也可以通過二級市場向其它用能單位買入配額以此免受行政部門的處罰。這樣的設(shè)置使以能源消費量配額為標(biāo)的的用能權(quán)具有可交易性，同時也促進了用能單位合理地使用能源進行生產(chǎn)，倒逼用能單位提升其生產(chǎn)效率，主動配合政府的節(jié)能減排工作，達到能源消費總量控制的宏觀目標(biāo)。

3.3 用能權(quán)雙重屬性的兩個方面

由于用能權(quán)兼具了公權(quán)和私權(quán)的雙重屬性，因此用能權(quán)既有其積極性也有其消極性。就其積極方面而言，將產(chǎn)權(quán)制度引入到用能權(quán)交易制度當(dāng)中，能夠明確各方主體擁有對資源的排他性的占有和使用，減少市場主體的交易費用，增加市場主體有效運用資源的動力，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，同時達到節(jié)約能源的總體目標(biāo)。就其消極方面來說，用能權(quán)的產(chǎn)生和取消主要由公權(quán)機關(guān)決定，公權(quán)力對用能權(quán)這一財產(chǎn)利益具有較強的主導(dǎo)性，而私權(quán)利在對抗公權(quán)力時又處于天然的弱勢地位，因此應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分政府職能范圍，對政府行為加以監(jiān)督和管理，制止和禁止擾亂用能權(quán)交易市場秩序的越權(quán)行為。

結(jié)語

能源利用的低效與無效導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化所帶來的災(zāi)害已經(jīng)在世界范圍內(nèi)顯現(xiàn)，如何提高能源使用效率、如何提高公眾保護環(huán)境的意識已成為當(dāng)前世界各國面臨的問題。用能權(quán)交易制度是我國為實現(xiàn)能耗控制目標(biāo)和能源高效利用而提出的一項創(chuàng)新性制度，用能權(quán)權(quán)利屬性的確定作為該項制度的基礎(chǔ)，界定好用能權(quán)的權(quán)利屬性關(guān)系到各方參與者行使該權(quán)利是否有可靠的法律依據(jù)、關(guān)系到能否成功構(gòu)建用能權(quán)交易制度、關(guān)系到能否為世界各國解決資源短缺問題提供一個良好的借鑒方案。

將用能權(quán)界定為一種兼具公權(quán)與私權(quán)雙重屬性的技術(shù)性權(quán)利，既能夠?qū)崿F(xiàn)用能權(quán)作為一種私人財產(chǎn)權(quán)在市場的流通、轉(zhuǎn)讓、消滅等各環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，也給市場主體行使該權(quán)利提供法律依據(jù)和保障，從而形成具體的用能權(quán)交易制度，也給公權(quán)機關(guān)以依據(jù)政策的變化調(diào)整用能權(quán)相關(guān)內(nèi)容的權(quán)力，使用能權(quán)在不同的階段中發(fā)揮出最高的效用價值。用能權(quán)所具有的雙重屬性，還內(nèi)涵了私權(quán)主體與公權(quán)主體的相互監(jiān)督，任何一方在行使該權(quán)利時都應(yīng)尊重對方，將自己置身于對方的監(jiān)督下，嚴(yán)格按照法律的依據(jù)進行，進而充分發(fā)揮用能權(quán)的價值，維護用能權(quán)交易市場的正常運行。