王瀟盈 謝慧琳

近年來，人民生活水平提高，體育健康意識增強(qiáng)，對公共體育服務(wù)的建設(shè)提出了更高的要求，公共體育服務(wù)政策對建設(shè)公共體育服務(wù)起著引導(dǎo)和保障作用。因此本文從政策工具的角度出發(fā)，對國家層面頒布的77篇公共體育服務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析，探析其在政策工具上的結(jié)構(gòu)選擇，揭示其特征和不足。研究表明我國公共體育服務(wù)政策取得很多成果：公共體育服務(wù)體系基本形成；體育公共服務(wù)也呈縱深化發(fā)展；公共體育服務(wù)的智慧化水平也在不斷提升；政府協(xié)同，全社會(huì)共同參與的特征也逐漸顯現(xiàn)。但是也出現(xiàn)了政策工具選擇失衡、政策評估方法不完善、體育資源配置欠缺等問題。建議優(yōu)化政策工具的選擇，完善政策評估方法，優(yōu)化體育資源的分配。

改革開放以來我國政府對公共體育服務(wù)的建設(shè)高度重視，在“十四五規(guī)劃”中明確提出我國要構(gòu)建更高水平的全民公共體育服務(wù)體系?？茖W(xué)有效地利用政策工具，能夠促進(jìn)我國公共體育服務(wù)的 高質(zhì)量發(fā)展。在體育領(lǐng)域內(nèi)我國學(xué)者運(yùn)用政策工具對全民建身，體育消費(fèi)、學(xué)校體育等進(jìn)行研究。公共體育政策的研究主要集中于對政策演進(jìn)過程的梳理研究和政策演進(jìn)中的階段性特征研究，以及政策的執(zhí)行問題、對比國內(nèi)與國外政策的差異和啟示。總體來看，現(xiàn)有的研究少有結(jié)合政策工具的視角進(jìn)行梳理和研究。因此，本文從政策工具視角對改革開放以來我國頒布和實(shí)施的一系列共體育服務(wù)政策進(jìn)行梳理，總結(jié)其政策工具選擇的比例及其文本特征，探索其存在的不足，為有針對性地制定和調(diào)整公共體育服務(wù)政策提出有效依據(jù)和合理建議。推動(dòng)全民健身運(yùn)動(dòng)和公共服務(wù)的建設(shè)，解決廣大人民最關(guān)切的問題，促進(jìn)我國公共體育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 政策文本的選擇

政策文本選擇的來源方式：為了確保政策的官方性和完整性，對于政策文本的選擇在國家體育總局相關(guān)政策性法規(guī)文件檢索系統(tǒng)平臺、國務(wù)院政務(wù)服務(wù)中心、以及知網(wǎng)、萬方和北大法寶等官方網(wǎng)站上，以“公共體育服務(wù)”“公共體育設(shè)施”“群眾體育組織”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精確查詢。體育政策政策文本選擇的依據(jù)：文本中的具體內(nèi)容是否包括了針對于公共體育服務(wù)建設(shè)的具體內(nèi)容（如公共體育的場地建設(shè)、公共體育服務(wù)組織、群眾體制監(jiān)測服務(wù)、群眾健身指導(dǎo)服務(wù)、群眾體育活動(dòng)服務(wù)等）。對于政策文本中關(guān)于公共體育服務(wù)的內(nèi)容只做了簡略提及的政策文本不作為有效文件進(jìn)行參考。最終選取77份國家層面的政策文件作為本文研究依據(jù)。

1.2 政策的研究視角

政府工具是構(gòu)成政府系統(tǒng)的基本元素，是達(dá)到政府部門目標(biāo)的具體手段和方式。對于政策工具的分類現(xiàn)在學(xué)界并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文采用Howlett與Ramesh兩位學(xué)者的政策工具分類理論，Howlett與Ramesh將政策工具分為自愿型工具、強(qiáng)制型工具和混合型工具。具體見圖1。

2 基于政策工具的公共體育服務(wù)政策分析

根據(jù)“政策工具”的編碼規(guī)則，采用三段式對分析單元進(jìn)行編碼。即“政策工具類型—具體類目—政策內(nèi)容”進(jìn)行操作。首先，“政策工具類目”指的是三種政策工具類型；其次，“具體分類”指的是每種政策工具所包含的具體事項(xiàng)；最后，“政策內(nèi)容”指的是以“編碼規(guī)則”為依據(jù)在相關(guān)話語的基礎(chǔ)上進(jìn)行編號。通過上述三段式編碼，便形成編碼表，編碼情況如表1其中“1、2、3”分別代表“工具類型、工具名稱和具體內(nèi)容”。編碼完成后我們按政策工具類型對編碼情況進(jìn)行匯總。

3 政策工具視角下我國公共體育服務(wù)政策存在的問題

3.1 政策工具：具體結(jié)構(gòu)選擇失衡

我國公共體育服務(wù)在政策工具的選擇上，結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用過多。根據(jù)編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，強(qiáng)制型政策工具出現(xiàn)的次數(shù)最多，其中包含文件數(shù)量119份，占比60%。強(qiáng)制型政策工具具有直觀性和快捷性的特征，從而有效落實(shí)群眾健身優(yōu)惠政策，在一定程度上解決了相關(guān)政策法規(guī)的問題。然而，由于強(qiáng)制型政策工具使用較多，會(huì)對職能部門工作人員在政府實(shí)施過程中的靈活性有抑制作用，導(dǎo)致政府服務(wù)供給造成浪費(fèi)或失控。（2）混合型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)編碼情況分析，混合型政策工具中包含的相關(guān)文件數(shù)量有21份，占比33%，在政策工具的分布中其數(shù)量較為適中。但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分配相較其他兩種類型工具并不是很合理會(huì)導(dǎo)致混合型工具的發(fā)展還是以政府獨(dú)攬為主，失去其真正的價(jià)值。（3）自愿型政策工具的數(shù)量過少。自愿型工具作為一種政府干預(yù)相對較少，且為群眾自發(fā)性的政策工具，它最大的特點(diǎn)就是將社會(huì)和市場的功能發(fā)揮到最大化，從而減少政策成本。根據(jù)編碼情況統(tǒng)計(jì)自愿型政策工具只有18份，占比9%。

3.2 政策評估：程序方法亟待完善

政策評估是厘清政策責(zé)任歸屬的必要手段目前，我國公共體育服務(wù)政策的評估體系在政策工具中體現(xiàn)出不成熟性和不完整性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）沒有建立起正確的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)。想要建立完善的評估體系，需要大量的財(cái)力對其進(jìn)行支撐，而且在政策工具中對于政策評估方面的政策和財(cái)政投入都比較缺乏，所以導(dǎo)致政策的評估程序較為簡單方便，缺乏正確的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政策的可操作性弱。（2）政策評估的主體比較單一。政策評估方案在政策工具中主要以強(qiáng)制型政策工具為主。這容易導(dǎo)致評估效率差，評估只停留于形式，失去其真正的價(jià)值。

3.3 政策執(zhí)行：體育資源配置欠缺

如今，隨著人們生活水平的提高，人們不僅僅只滿足于物質(zhì)水平，更加注重于體育精神上的滿足。雖然近幾年我國體育資源事業(yè)的發(fā)展大幅度提升，廣大人民的體育熱情也十分高漲。但是在公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的過程中還不同程度地存在著各種“執(zhí)行阻滯”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）政策文件人群涵蓋面不均勻。在政策文件中對于不同人群的關(guān)注程度不同，主要表現(xiàn)為對青少年、中年人的政策投入力度大，對于兒童、老年人、殘疾人在政策上雖有提及，但是數(shù)量較少，投資力度也小，導(dǎo)致這些人群缺乏專門性的體育設(shè)施和服務(wù)。（2）體育公共資源整合措施不完善。在體育資源配置過程中，缺乏相關(guān)性的政策文件保障資源共享，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制不夠完善，不同區(qū)域之間沒有統(tǒng)一的管理機(jī)制，體育與其他行業(yè)之間也無法緊密的聯(lián)系起來。

4 政策工具視角下我國公共體育服務(wù)政策的優(yōu)化路徑

4.1 優(yōu)化政策工具搭配，提高公共體育服務(wù)政策執(zhí)行力

當(dāng)前，我國公共體育服務(wù)政策工具的應(yīng)用中，強(qiáng)制型政策工具應(yīng)用較多，混合型政策工具應(yīng)用較為欠缺，自愿型政策工具應(yīng)用過少，這導(dǎo)致三種類型的政策工具的使用結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。因此政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化各方協(xié)調(diào)發(fā)展，深入調(diào)研，讓不同主體積極參與到公共體育服務(wù)政策的制定與修訂過程中，使得政府各部門、社會(huì)組織等相互配合，共同提高和優(yōu)化我國公共體育服務(wù)政策體系。主要措施為（1）對混合型政策工具的內(nèi)部配置進(jìn)行優(yōu)化，提高各類公共體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對服務(wù)內(nèi)容加大宣傳力度的同時(shí)將其進(jìn)行優(yōu)化，以此來推動(dòng)公共體育服務(wù)的社會(huì)效應(yīng)，通過對體育服務(wù)的人才規(guī)模進(jìn)行擴(kuò)大，提高政府扶持力度，加大資金投入來鼓勵(lì)、吸引相關(guān)的人才加入其中，并對與社會(huì)資本合作的縣級體育中心和戶外公共體育設(shè)施進(jìn)行相對應(yīng)的鼓勵(lì)。（2）對強(qiáng)制型政策工具的執(zhí)行力度進(jìn)行加強(qiáng)，提高政府的資金扶持力度及政府稅收優(yōu)惠政策的重視程度，為提高政策執(zhí)行的可操作性，針對公共體育服務(wù)的實(shí)施進(jìn)行優(yōu)化方法及引導(dǎo)方面的細(xì)則制定。

4.2 建設(shè)全面型政策評估體系

當(dāng)前，我國公共體育服務(wù)政策工具的應(yīng)用中關(guān)于政策評估方面的政策數(shù)量稀少，導(dǎo)致缺乏對政策的具體評價(jià)措施，對此我們需要加強(qiáng)政策評估體系的建設(shè)使政策能夠更好的實(shí)施與完善。主要措施為；（1）建立并完善政策評估體系。要加強(qiáng)強(qiáng)制型政策工具在評估方法體系上的建設(shè)。根據(jù)中國的國情，探索適合我國政策評估的方法和手段，再吸收國外的一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，提高專業(yè)知識和技術(shù)能力，在此基礎(chǔ)上完善我國的政策評估體系。對于政策評估的完善要和當(dāng)今時(shí)代相結(jié)合，加入一些互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等這些新型的信息技術(shù)，合理的運(yùn)用到政策評估體系中。加強(qiáng)政策評估體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定和完善各種規(guī)章制度，提高政府履行職責(zé)的能力和水平。（2）建立并完善政策評估的整體框架。加強(qiáng)政策評估在自愿型政策工具與混合型政策工具上的投入，建立多元化的政策評估主體。做到政府主管單位的管理及評估責(zé)任與外部評估相結(jié)合，政府承擔(dān)并履行好其主體角色；還要提高其他各方面在評估中的作用，加強(qiáng)對其的重視程度，對現(xiàn)有的政策評估方式進(jìn)行規(guī)范和整合，并將政府、非政府政策評估機(jī)構(gòu)的功能達(dá)到協(xié)調(diào)互補(bǔ)的作用。

4.3 優(yōu)化體育公共資源配置

在體育志愿服務(wù)的制定過程中，要保障不同階層、不同年齡、不同地區(qū)人們的利益。倡導(dǎo)體育資源均等化發(fā)展。將體育組織管理、群眾體育活動(dòng)、政府監(jiān)督管理評價(jià)都納入到體育資源的工程中，不斷提高體育公共資源配置能力。（1）加強(qiáng)強(qiáng)制型政策工具對于兒童、老年人、殘疾人在政策上的扶持，加強(qiáng)誘因型政策工具的數(shù)量，簡化體育信息服務(wù)的建設(shè)，增設(shè)特殊人群的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來并為其提供針對性的、科學(xué)的服務(wù)與保障。（2）加強(qiáng)混合型政策工具，完善各區(qū)域的體育資源整合。加強(qiáng)體育與其他行業(yè)之間的聯(lián)系，尤其是加強(qiáng)學(xué)校體育資源的共享，加強(qiáng)體育與旅游業(yè)之間的聯(lián)系，對農(nóng)村的體育資源進(jìn)行整合，以此為農(nóng)民營造良好的體育鍛煉環(huán)境。（3）加強(qiáng)自愿型政策工具的投入力度。吸引更多的人參與到體育組織中，提高體育組織的質(zhì)量和水平，積極建設(shè)群眾的體育服務(wù)，完善群眾的公共體育服務(wù)機(jī)制，促使人們養(yǎng)成體育鍛煉的習(xí)慣。

（作者單位：山西師范大學(xué)體育學(xué)院）