金朝霞,黃亞玲

2019 年《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》文件頒發(fā),成為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)體育社會(huì)脫鉤改革的重要標(biāo)志。盡管體育社會(huì)組織脫鉤是為了給予其更多的發(fā)展空間以發(fā)揮其特有的價(jià)值與功能,但脫鉤并不意味著“脫管”。為此,民政部門在2021 年印發(fā)的《“十四五”社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃》中已明確要健全社會(huì)組織監(jiān)管體系。建立有效的監(jiān)管體系是培育與指導(dǎo)體育社會(huì)組織合理、有序發(fā)展的前提。監(jiān)管詞義為監(jiān)督管理,既要求監(jiān)督體育社會(huì)組織的組織行為,又要運(yùn)用有效的管理方式激勵(lì)組織進(jìn)一步發(fā)展。目前,學(xué)者們關(guān)于體育社會(huì)組織監(jiān)管的研究主要集中在監(jiān)管主體[1]、監(jiān)管的影響因素[2]以及社會(huì)責(zé)任視域下的監(jiān)管困境[3],并以此提出相應(yīng)監(jiān)管路徑,此類研究將體育社會(huì)組織視為整體提出無差異性的對(duì)策。然而,不同體育社會(huì)組織發(fā)展階段不同所面臨的困境不一,若無法給予差別化的策略,將導(dǎo)致監(jiān)管效力減弱?；诖?本文通過對(duì)青島市、上海市與蘭州市等地的體育社會(huì)組織的實(shí)地考察,了解我國(guó)體育社會(huì)組織的脫鉤后發(fā)展?fàn)顩r與監(jiān)管困境,并基于回應(yīng)性監(jiān)管理論解析體育社會(huì)組織的監(jiān)管體系,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起我國(guó)體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系,提出多樣化的優(yōu)化策略,以促進(jìn)脫鉤后體育社會(huì)組織的健康、有序發(fā)展。

1 回應(yīng)性監(jiān)管:一種新的理論視角

1.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論

20 世紀(jì)60—70 年代,西方國(guó)家針對(duì)環(huán)境、食品安全等的社會(huì)性監(jiān)管逐漸增多,并且出現(xiàn)了過度監(jiān)管的現(xiàn)象,出現(xiàn)了政府監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管的爭(zhēng)論[4]。基于此,1991 年,伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯維特提出“回應(yīng)性監(jiān)管理論”[5]。該理論倡導(dǎo)一種合作型的監(jiān)管模式,一方面打破了傳統(tǒng)單一政府監(jiān)管主體使其成為搭建監(jiān)管平臺(tái)的構(gòu)建者,更強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量、行業(yè)協(xié)會(huì)、其他利益相關(guān)者等非政府組織的作用[6],政府仍擁有監(jiān)管主體地位和監(jiān)管權(quán)限,并以合理的方式將監(jiān)管權(quán)限在各監(jiān)管主體間進(jìn)行合理分配;另一方面,該理論強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)”核心,即根據(jù)監(jiān)管對(duì)象采取差別性待遇[7],選擇有針對(duì)性的監(jiān)管手段或策略,以此保證監(jiān)管的有效性與激勵(lì)性,這種差異化的監(jiān)管手段或策略稱為“金字塔理論”。

回應(yīng)性監(jiān)管理論提出之后,引起了西方學(xué)者的關(guān)注,不少學(xué)者在該理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探索,并逐漸運(yùn)用到實(shí)踐中。在西方國(guó)家,具有顯著回應(yīng)性監(jiān)管特征的是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理。在我國(guó),盡管引進(jìn)回應(yīng)性監(jiān)管理論的時(shí)間并不長(zhǎng),但已有不少學(xué)者對(duì)該理論的內(nèi)涵以及可行性進(jìn)行了研究。楊炳霖基于回應(yīng)性監(jiān)管理論探討構(gòu)建監(jiān)管治理體系的新理論范式[4];施從美等人則運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論,構(gòu)建政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)的監(jiān)管行動(dòng)策略[6]。無論國(guó)外或是國(guó)內(nèi)研究都對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論進(jìn)行了完善并將其與實(shí)踐結(jié)合,因此,運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論分析我國(guó)體育社會(huì)組織的監(jiān)管體系具有一定的理論基礎(chǔ)與可行性。

1.2 回應(yīng)性監(jiān)管理論對(duì)體育社會(huì)組織監(jiān)管的適用性

回應(yīng)性監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元主體參與的監(jiān)管體系,它的核心理念表現(xiàn)出了多元協(xié)同治理的特質(zhì)。其中監(jiān)管主體強(qiáng)調(diào)多元化,監(jiān)管權(quán)限上政府與其他主體形成合理分配,監(jiān)管手段上懲罰與激勵(lì)的結(jié)合,監(jiān)管策略上強(qiáng)調(diào)了自我監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合,由此構(gòu)成多元主體合作型監(jiān)管體系,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管活動(dòng)的社會(huì)化和合作化[8],這與我國(guó)體育社會(huì)組織多元監(jiān)管改革趨勢(shì)高度契合,回應(yīng)性監(jiān)管理論也為體育社會(huì)組織提供了一個(gè)新的視角,即監(jiān)管手段與策略可以是多元化的。

1998 年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)之后,我國(guó)體育社會(huì)組織一直實(shí)行登記管理與業(yè)務(wù)管理的“雙重管理”監(jiān)管體制。2013 年,我國(guó)開始推動(dòng)體育社會(huì)組織的深化改革,對(duì)部分類型的體育社會(huì)組織實(shí)施直接登記制度,體育社會(huì)組織進(jìn)入“混合管理”時(shí)期[9],行政監(jiān)管主體逐漸增加,囊括了審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、機(jī)關(guān)單位等政府職能部門。在2016 年《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》中明確提出“鼓勵(lì)支持新聞媒體、社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督……探索建立專業(yè)化、社會(huì)化的第三方監(jiān)督機(jī)制”,以實(shí)現(xiàn)“放”與“管”結(jié)合,這一舉措呈現(xiàn)出多元主體共同監(jiān)管的趨勢(shì),這一趨勢(shì)也恰好與回應(yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)將監(jiān)管權(quán)限讓渡給非政府組織的做法不謀而合。因此,本文立足回應(yīng)性監(jiān)管理論,結(jié)合體育社會(huì)組織改革要求,認(rèn)為體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系是以政府為監(jiān)管體系的構(gòu)建者,通過與非政府組織的合作監(jiān)管以及監(jiān)管權(quán)限的合理分配,對(duì)各類體育社會(huì)組織實(shí)行差異化的監(jiān)管手段,激勵(lì)體育社會(huì)組織合理并有序發(fā)展。

2 我國(guó)體育社會(huì)組織監(jiān)管的基本情況

2019 年,我國(guó)全面推進(jìn)體育社會(huì)組織脫鉤改革之后,體育社會(huì)組織數(shù)量在快速增長(zhǎng),據(jù)國(guó)家體育總局體育經(jīng)濟(jì)司體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示,截至2020 年,我國(guó)已登記注冊(cè)的體育社會(huì)組織已超過6.3 萬,其中社團(tuán)超4.5 萬個(gè),體育民辦非企業(yè)單位近2 萬個(gè),體育基金會(huì)580 多個(gè),而草根體育組織更是超百萬,數(shù)量還不斷在增長(zhǎng),激發(fā)了社會(huì)體育活動(dòng)的開展范圍,但也給予相關(guān)部門帶來一系列的監(jiān)督與管理問題?；诖?本研究團(tuán)隊(duì)于2021 年5 月至山東省青島市、上海市、甘肅省蘭州市等省市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,以掌握我國(guó)體育社會(huì)組織脫鉤改革后的監(jiān)管情況。

從實(shí)地調(diào)研了解到,不同省市由于經(jīng)濟(jì)條件不一,對(duì)體育社會(huì)組織的監(jiān)管方式存在較大差異。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)體育社會(huì)組織改革力度較大,對(duì)其監(jiān)管也采取了不同的創(chuàng)新舉措,例如成立專門的管理部門或有效發(fā)揮地方體育總會(huì)這一樞紐型組織的作用;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)體育社會(huì)組織的監(jiān)管權(quán)限仍較多集中在政府部門。

總體而言,當(dāng)前對(duì)于體育社團(tuán)尤其是單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的監(jiān)管較為嚴(yán)謹(jǐn),因?yàn)閱雾?xiàng)體育協(xié)會(huì)涉及競(jìng)技體育人才的培養(yǎng),導(dǎo)致政府部門參與較多;而體育民辦非企業(yè)單位主要面向市場(chǎng),且青少年體育俱樂部居多,以開展青少年體育培訓(xùn)活動(dòng)為主,但是并非完全市場(chǎng)化因而保留著公益性性質(zhì),因此,政府的參與力度較大,民眾對(duì)其監(jiān)管主要是以舉報(bào)的方式對(duì)其是否規(guī)范化運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)體育社會(huì)組織的監(jiān)管參與度較低。

3 脫鉤背景下體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管的困境

3.1 政府視角:政府行政監(jiān)管機(jī)制乏力

政府行政監(jiān)管機(jī)制是我國(guó)體育社會(huì)組織監(jiān)管的主體之一,擁有較大的行政處罰話語權(quán),屬于具有強(qiáng)制性與行政性的監(jiān)管主體以保證監(jiān)管實(shí)施效果。盡管體育社會(huì)組織脫鉤改革要求完善“政府綜合監(jiān)管體系”,但目前政府行政監(jiān)管機(jī)制較為乏力。

第一,監(jiān)管政策與法律法規(guī)建設(shè)滯后,各行政職能部門在體育社會(huì)組織運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各種問題如何進(jìn)行監(jiān)管并防范缺乏具體的政策制度,在實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),我國(guó)體育社會(huì)組織普遍面臨“非營(yíng)性”性質(zhì)定義模糊、稅收制度無細(xì)則以及登記制度相互矛盾等障礙。可見,現(xiàn)有各職能部門的監(jiān)管環(huán)境并未形成與社會(huì)組織性質(zhì)一致的政策與法律法規(guī),也未形成相應(yīng)的制度環(huán)境,造成相關(guān)職能部門的監(jiān)管盲區(qū)。第二,橫向跨部門協(xié)同監(jiān)管合作機(jī)制不足。脫鉤之后,政府監(jiān)管體系形成囊括眾多政府職能部門的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò),各部門之間需要進(jìn)行橫向的跨部門協(xié)同,但實(shí)際上我國(guó)的政府部門按照嚴(yán)格的上下等級(jí)形式設(shè)計(jì),不同部門遵循各自的制度邏輯,在涉及各自利益時(shí)往往會(huì)按照各自的制度邏輯行事,跨部門合作缺乏制度規(guī)范。第三,體育行政部門的監(jiān)管權(quán)限邊緣化。一方面,脫鉤之后,尤其是由于直接登記制度的實(shí)行,有些省市甚至直接取消前置審查,體育行政部門的前置審查監(jiān)管權(quán)力被大大壓縮,在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)不少省市取消前置審查,使得體育部門無法掌握該地區(qū)體育社會(huì)組織的發(fā)展情況,尤其是對(duì)奧運(yùn)項(xiàng)目類單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)監(jiān)管權(quán)太低。另一方面,在體育社會(huì)組織發(fā)展出現(xiàn)違紀(jì)等現(xiàn)象時(shí),體育部門無執(zhí)法權(quán),尤其是對(duì)目前發(fā)展較為混亂的體育民辦非企業(yè)單位只有協(xié)助執(zhí)法權(quán),而民政部門在繁重的工作中,對(duì)其監(jiān)管無法全面顧及,但體育行政部門監(jiān)管權(quán)限不足、監(jiān)管內(nèi)容不清晰,從而造成被邊緣化的局面。

3.2 第三方視角:社會(huì)監(jiān)管力量薄弱

體育社會(huì)組織的最終目標(biāo)對(duì)象是面向全體社會(huì),因此,社會(huì)監(jiān)督也自然成為體育社會(huì)組織的監(jiān)管主體,以補(bǔ)充政府監(jiān)管體系在監(jiān)管執(zhí)行力度上的不足。然而,由于長(zhǎng)期以來“政府負(fù)責(zé)制”的監(jiān)管體系占據(jù)主導(dǎo)地位,社會(huì)監(jiān)管力量明顯較為薄弱。

首先,社會(huì)公眾的監(jiān)管主體意識(shí)薄弱。公眾是體育社會(huì)組織公共服務(wù)供給的最終對(duì)象,作為受益者擁有反饋服務(wù)效果的權(quán)利以監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量,從而形成一種間接監(jiān)督的義務(wù)[10],然而,我國(guó)體育社會(huì)組織信息公開制度普遍缺位,官方網(wǎng)站的信息披露具有滯后性,導(dǎo)致社會(huì)公眾與體育社會(huì)組織之間具有嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題,在實(shí)地訪談中也發(fā)現(xiàn),普通民眾對(duì)體育社會(huì)組織的思想認(rèn)知具有較大的偏差,民眾缺乏作為監(jiān)管主體的意識(shí)。其次,社會(huì)媒體的輿論監(jiān)督缺位。社會(huì)媒體主要是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)傳播當(dāng)?shù)伢w育部門與體育社會(huì)組織的相關(guān)信息,以達(dá)到輿論監(jiān)督的作用。同時(shí),體育社會(huì)組織與媒體的合作更多在于宣傳組織的活動(dòng)等常規(guī)操作,一些組織的官方網(wǎng)站披露的內(nèi)容并不涉及資金使用情況、組織運(yùn)行成本等與資金有關(guān)的敏感信息,造成社會(huì)媒體監(jiān)督無信息來源;實(shí)際上,大多數(shù)的體育社會(huì)組織只能通過微信公眾號(hào)、個(gè)人微博來宣傳,而一些有影響力的社會(huì)媒體其實(shí)對(duì)體育社會(huì)組織的關(guān)注度并不高,導(dǎo)致社會(huì)媒體監(jiān)管主體的缺位。再者,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制不健全。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是政府通過一定的授權(quán)形式讓渡部分監(jiān)管權(quán)限給專業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu),讓其成為體育社會(huì)組織的監(jiān)管主體。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)食品安全、環(huán)保以及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域已有應(yīng)用,而體育社會(huì)組織的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用較弱,遴選機(jī)制尚不完善[11],監(jiān)管機(jī)制發(fā)展尚不健全,目前主要是以政府為中心的治理模式。

3.3 組織自身視角:體育社會(huì)組織自我監(jiān)管機(jī)制低效

自治是體育社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督與管理,也是將體育社會(huì)組織脫鉤改革的目標(biāo),因而,體育社會(huì)組織是自我監(jiān)管的主體。我國(guó)體育社會(huì)組織較多是自上而下成立,造成體育社會(huì)組織自治能力弱、官辦色彩濃厚,在脫鉤之后,組織的自治能力無法迎合社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì),造成自我監(jiān)管低效,主要表現(xiàn)在:第一,體育社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完備,無專業(yè)人員執(zhí)行自我監(jiān)管。第二,體育社會(huì)組織法人身份模糊。目前較多涉奧項(xiàng)目的法人都并非真正的體育社會(huì)組織,而是掛靠在事業(yè)單位或行政管理部門之下,組織法人身份模糊阻礙了組織自律機(jī)制的形成。第三,組織運(yùn)作模式向企業(yè)模式傾斜。由于體育社會(huì)組織具有非營(yíng)利性質(zhì),要維持生存,較多組織實(shí)質(zhì)上與企業(yè)形成較為緊密的聯(lián)系,在調(diào)研與訪談中發(fā)現(xiàn),不少體育社會(huì)組織尤其是民辦非企業(yè)單位大多數(shù)與企業(yè)形成一套人馬的運(yùn)行模式來維持自我發(fā)展,背后存在著經(jīng)濟(jì)效益,極易導(dǎo)致組織的自我監(jiān)管缺位。

4 構(gòu)建體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系

4.1 多元主體監(jiān)管體系

回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心之一是監(jiān)管主體的多元化,因此,本文立足于回應(yīng)性監(jiān)管理論,以“政府”為節(jié)點(diǎn),通過橫向拓展除政府之外的監(jiān)管主體,包括第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)管主體(包括媒體與公眾)、體育社會(huì)組織自我監(jiān)管以及突出中國(guó)特色的黨組織等主體構(gòu)建的多元主體監(jiān)管體系,一方面是確定多元主體的監(jiān)管地位,更重要的是厘清不同主體的監(jiān)管職責(zé)。

4.1.1 黨組織——全面領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督主體

在回應(yīng)性監(jiān)管體系中,黨組織作為思想監(jiān)督主體而成為體育社會(huì)組織監(jiān)管中的領(lǐng)導(dǎo)地位。作為政治合法性的首要來源,黨組織在重構(gòu)國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的過程中擁有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)[12],無論是公共部門、群團(tuán)組織還是民間機(jī)構(gòu),都必須依照黨章確立的原則行事,這是中國(guó)體育改革發(fā)展的要求,也是體育社會(huì)組織在脫鉤改革中堅(jiān)守的重要原則。黨組織作為監(jiān)管主體,主要職責(zé)是負(fù)責(zé)體育社會(huì)組織的黨組織建設(shè),全面領(lǐng)導(dǎo)組織的思想政治工作,對(duì)其黨建工作進(jìn)行管理監(jiān)督,也成為政府與社會(huì)組織加強(qiáng)聯(lián)系的橋梁;同時(shí)監(jiān)督體育社會(huì)組織自身的建設(shè),積極有序的開展日常工作;開展各類組織建設(shè)與文化活動(dòng),保證組織的積極性與正能量。在調(diào)研中的大多數(shù)體育社會(huì)組織都依據(jù)改革要求,發(fā)展黨員、建立各類黨支部嵌入其中,領(lǐng)導(dǎo)其發(fā)展;而體育行政管理人員也認(rèn)為黨組織的嵌入保證了體育社會(huì)組織思想覺悟與積極性,上海市體育總會(huì)還積極開展青年人才黨員培訓(xùn)活動(dòng),用以提升體育社會(huì)組織管理人員的黨性修養(yǎng)和政治思想。

4.1.2 政府部門——行政監(jiān)管主體

政府部門是體育社會(huì)組織的行政監(jiān)管主體,也是回應(yīng)性監(jiān)管體系的“構(gòu)建者”,通過積極吸引非政府機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管,從“全能者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺迸c“行動(dòng)者”。具體而言,從我國(guó)體育社會(huì)組織改革的要求與實(shí)地調(diào)研分析認(rèn)為,體育社會(huì)組織回應(yīng)性管理體系中政府監(jiān)管主體主要分為三大塊。第一,體育行政部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位,需要負(fù)責(zé)體育社會(huì)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)指導(dǎo),并且在行政監(jiān)管主體中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位。脫鉤改革與直接登記制度的出臺(tái),大大降低了體育社會(huì)組織對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的直接依賴性,但我國(guó)較多體育社會(huì)組織的自治能力較弱,因此國(guó)家體育總局以及各地方體育局仍然需要起主導(dǎo)作用,承擔(dān)著對(duì)體育社會(huì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理的職責(zé),同時(shí)也負(fù)有體育社會(huì)組織注冊(cè)的前期審核工作。第二,民政部門是登記管理機(jī)關(guān),在政府監(jiān)管主體中占據(jù)較大權(quán)力,負(fù)責(zé)體育社會(huì)組織的登記、日常監(jiān)管與執(zhí)法檢查,同時(shí)擁有行政處罰權(quán)等監(jiān)管權(quán)力。在回應(yīng)性監(jiān)管體系中,要充分發(fā)揮民政部門的監(jiān)管權(quán)限,以年檢的方式鼓勵(lì)并監(jiān)督體育社會(huì)組織建立完善的自我監(jiān)管,而非提升行政性處罰等懲罰性監(jiān)管手段。第三,其他專業(yè)管理部門,將負(fù)責(zé)體育社會(huì)組織的人事、資產(chǎn)、外事等業(yè)務(wù)職能。脫鉤改革后,體育行政部門對(duì)體育社會(huì)組織的監(jiān)管需要審計(jì)、稅務(wù)等部門的協(xié)同;對(duì)于民政部門而言,需要財(cái)政、稅收、審計(jì)等專業(yè)管理部門的專業(yè)化監(jiān)管來推動(dòng)日常監(jiān)管工作;而其他專業(yè)化管理部門也需要體育行政部門與民政部門提供相關(guān)材料,例如登記信息、日常運(yùn)行信息等[13],因此,行政監(jiān)管主體間是相互聯(lián)系與依賴的,而三大政府監(jiān)管主體對(duì)體育社會(huì)組織各自在擁有不同職責(zé)范圍內(nèi)采取相應(yīng)的監(jiān)管措施與處罰。

4.1.3 社會(huì)公眾/媒體——社會(huì)監(jiān)管主體

社會(huì)力量積極參與監(jiān)管是回應(yīng)性監(jiān)管體系的特征,也是符合中國(guó)體育“放”“管”結(jié)合的改革方針。首先,公眾作為捐贈(zèng)者/或者產(chǎn)生服務(wù)購(gòu)買者,從物權(quán)交易對(duì)等原則角度而言,體育社會(huì)組織需要接受公眾的監(jiān)督;同時(shí),體育社會(huì)組織作為主要的公共體育服務(wù)供給者,公眾是被服務(wù)對(duì)象,也承擔(dān)著監(jiān)督其服務(wù)效果的職能,因而公眾的監(jiān)管職責(zé)是向政府以及體育社會(huì)組織反饋服務(wù)信息,以監(jiān)督體育社會(huì)組織進(jìn)行有效服務(wù),在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)行使檢舉權(quán)以舉報(bào)體育社會(huì)組織的違法等行為,以此強(qiáng)化體育社會(huì)組織自律機(jī)制形成。其次,社會(huì)媒體是體育社會(huì)組織的輿論監(jiān)督主體。社會(huì)媒體通過將體育社會(huì)組織信息與活動(dòng)公布于眾而形成一種社會(huì)輿論監(jiān)督,通過有效的反饋平臺(tái)讓公眾以及體育社會(huì)組織敢于發(fā)聲,以客觀事實(shí)為依據(jù),引導(dǎo)體育社會(huì)組織正向發(fā)展。

4.1.4 組織自身——自我監(jiān)管主體

于回應(yīng)性監(jiān)管理論而言,組織的自我監(jiān)管是其特點(diǎn),也是區(qū)別于其他監(jiān)管體系的特征。自我監(jiān)管主體的職能主要體現(xiàn)在通過完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)保證自我監(jiān)管機(jī)制正常運(yùn)行。按照中國(guó)體育改革要求,體育社會(huì)組織在脫鉤后要建立健全會(huì)員大會(huì)制度,完善相應(yīng)的委員會(huì)以及各部門,設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)事會(huì),實(shí)現(xiàn)組織規(guī)范化,以此推動(dòng)組織自律機(jī)制的形成。另一方面,通過設(shè)置完整而健全的組織章程,確保每項(xiàng)活動(dòng)、每個(gè)組織行為或個(gè)人行為在法律法規(guī)以及制度的允許范圍進(jìn)行,組織的建章立規(guī)本質(zhì)是“自我立法”,保證組織自身的自治與自我管理[14]。自我監(jiān)管是體育社會(huì)組織自治的基本特征,也是最直接、最具有實(shí)時(shí)性的監(jiān)管方式,此外,政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管也需要在體育社會(huì)組織自我監(jiān)管的基礎(chǔ)進(jìn)行吸收、轉(zhuǎn)化從而發(fā)生作用,因此,自我監(jiān)管是體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系的“地基”。

4.1.5 第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)——專業(yè)監(jiān)管主體

回應(yīng)性監(jiān)管體系中政府通過讓渡權(quán)力,讓具有專業(yè)性第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成為其監(jiān)管主體?！暗谌健睆睦骊P(guān)系角度是指與政府政策執(zhí)行與制定者之間不具有隸屬關(guān)系,也不產(chǎn)生利益關(guān)系的民間組織;評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府的、專門從事評(píng)估工作的社會(huì)組織[15]。因此,研究認(rèn)為體育社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為專業(yè)監(jiān)管主體,是指與評(píng)估監(jiān)管對(duì)象、政府之間不具有任何利益關(guān)系的第三方在法律法規(guī)的范疇與指導(dǎo)下,通過構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估程序和考核標(biāo)準(zhǔn),對(duì)體育社會(huì)組織作出客觀、公正、專業(yè)地評(píng)估,并以此出具評(píng)估定級(jí)與評(píng)估報(bào)告。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提升了社會(huì)力量參與體育社會(huì)組織監(jiān)管的價(jià)值與重要性,增強(qiáng)了評(píng)估的社會(huì)公信力,同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)移?；诖?第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是通過專業(yè)化、科學(xué)性地評(píng)估體育社會(huì)組織的各項(xiàng)能力指標(biāo)與運(yùn)營(yíng)過程指標(biāo),同時(shí)有效評(píng)價(jià)民眾滿意度,實(shí)現(xiàn)對(duì)體育社會(huì)組織的事中事后監(jiān)督。

4.2 監(jiān)管權(quán)限分配體系

回應(yīng)性監(jiān)管要產(chǎn)生差異化的監(jiān)管策略關(guān)鍵在于如何調(diào)動(dòng)不同監(jiān)管主體的積極性,政府部門如何將監(jiān)管權(quán)限在多元主體間進(jìn)行合理分配。立足回應(yīng)性監(jiān)管理論與我國(guó)體育社會(huì)組織監(jiān)管需求,本文將監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移分為四條路徑。

首先,政黨的監(jiān)管權(quán)限是源自中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)執(zhí)政黨而擁有的思想與組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限[16],同時(shí),要充分發(fā)揮還需要政府部門持續(xù)推動(dòng)體育社會(huì)組織內(nèi)部建立健全黨組織機(jī)構(gòu)以及健全各級(jí)黨組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。其次,按照回應(yīng)性監(jiān)管的“三方理論”,政府將通過“委托轉(zhuǎn)移”的方式分配監(jiān)管權(quán)利至政府與體育社會(huì)組織之外的第三方,特別是公益團(tuán)體,讓其對(duì)政府與體育社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管以趨利避害。第三,政府以“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”方案,將部分監(jiān)管權(quán)下放給體育社會(huì)組織自身,以健全體育社會(huì)組織內(nèi)部治理體系和自我監(jiān)管。按照我國(guó)體育社會(huì)組織改革“五分離”的要求,體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系中政府將下放大部分規(guī)范制定、監(jiān)督執(zhí)行、事權(quán)財(cái)權(quán)等功能,而承擔(dān)起對(duì)體育社會(huì)組織自行行駛這些功能以及監(jiān)督行為的監(jiān)管,從而達(dá)到政府對(duì)體育社會(huì)組織自我監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管。最后,公眾與社會(huì)媒體構(gòu)成的社會(huì)監(jiān)管主體的權(quán)限并不直接來自政府權(quán)力的讓渡,而是政府在職能轉(zhuǎn)移后,為全面掌握體育社會(huì)組織“承接政府職能”以及提供體育公共服務(wù)實(shí)際情況而開設(shè)的反饋渠道,成為一種間接的監(jiān)管權(quán)限讓渡方式。

4.3 監(jiān)管策略體系

“回應(yīng)”是回應(yīng)性監(jiān)管體系的核心,實(shí)質(zhì)是對(duì)被監(jiān)管者采取差異化的監(jiān)管策略?；貞?yīng)性監(jiān)管理論的“監(jiān)管策略金字塔”是針對(duì)中觀層次的行業(yè)而提出,強(qiáng)調(diào)根據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的具體情況而采取分級(jí)監(jiān)管策略,針對(duì)不同級(jí)別的體育社會(huì)組織采取差異化的策略,以使得監(jiān)管能真正發(fā)揮效用。因此,本研究認(rèn)為,在考慮監(jiān)管策略時(shí),需根據(jù)每年民政部門對(duì)體育社會(huì)組織年檢結(jié)果“合格、基本合格以及不合格”三個(gè)層次對(duì)組織進(jìn)行“高、中、低”級(jí)別分類,并依據(jù)“監(jiān)管策略金字塔”對(duì)不同層級(jí)的體育社會(huì)組織實(shí)行分級(jí)監(jiān)管,同時(shí)按照政府在體育社會(huì)組織中的職能定位,監(jiān)管策略分為命令型監(jiān)管策略、強(qiáng)化型自我監(jiān)管策略以及自我監(jiān)管策略,具體分類見表1。

表1 體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管策略分類Table 1 Classification of responsive regulatory strategies of sports social organizations

第一種,命令型監(jiān)管策略。施行該策略的體育社會(huì)組織主要涉及小眾、市場(chǎng)化程度低的組織,例如臺(tái)球、跳繩等項(xiàng)目組織,組織的自我監(jiān)管能力較弱,未健全完整的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部制度與黨建工作,公眾對(duì)組織的認(rèn)可度較低,社會(huì)監(jiān)管對(duì)其作用較為有限,組織無法完全依靠自身形成完善的自我監(jiān)管體系,因而政府是體育社會(huì)組織生存資源的提供者也是直接的監(jiān)管者,能較好地提供發(fā)展資源并規(guī)避違法行為隱患。第二種,強(qiáng)化型自我監(jiān)管策略。采取這種策略的體育社會(huì)組織已初步建立起內(nèi)部治理體系與自律機(jī)制,但是社會(huì)認(rèn)可度與誠(chéng)信建設(shè)還有待提高,主要涉及體育民辦非企業(yè)單位。政府通過“五分離”的方式將部分監(jiān)管權(quán)限讓渡給自我監(jiān)管主體,但政府仍具有部分直接監(jiān)管的權(quán)限;同時(shí)通過法律授權(quán)第三方、社會(huì)媒體以及公眾準(zhǔn)入體育社會(huì)組織監(jiān)管體系,發(fā)揮多元主體共同監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。第三種,自我監(jiān)管策略。這種策略針對(duì)的是民政部門年檢時(shí)“合格”的體育社會(huì)組織,自我監(jiān)管體系較完善,會(huì)員代表大會(huì)制度的正常運(yùn)行,理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等專業(yè)委員會(huì)能正常行使各種權(quán)力,因而對(duì)此采取“自我監(jiān)管策略”,政府不直接進(jìn)行監(jiān)管,而是通過完善制度與各類保障機(jī)制協(xié)調(diào)各主體利益,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),目前上海市在對(duì)組織的自我監(jiān)管扶持力度較大,從制度與資金層面都給予較大支持,促進(jìn)體育社會(huì)組織的自我監(jiān)管;同時(shí)通過監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移提高社會(huì)監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管等其他監(jiān)管主體的參與度,進(jìn)一步完善且推進(jìn)體育社會(huì)組織的自我監(jiān)管。

4.4 差異化監(jiān)管對(duì)策

回應(yīng)性監(jiān)管體系的構(gòu)建,不僅需要考慮體育社會(huì)組織的層級(jí)化,還需要考慮不同類型體育社會(huì)組織的性質(zhì)、使命與要求,從而實(shí)施差異性的監(jiān)管對(duì)策。首先,體育社團(tuán)需要進(jìn)一步加強(qiáng)多元主體的監(jiān)管作用,尤其是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與公眾的參與。由于我國(guó)體育管理體制的特色,體育社團(tuán)一直與體育行政部門緊密聯(lián)系,且單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)一直承擔(dān)著高水平競(jìng)技、競(jìng)賽表演與后備人才培養(yǎng)的重要任務(wù),導(dǎo)致政府作為主要的監(jiān)管主體?；诖?在構(gòu)建體育社團(tuán)監(jiān)管體系中,需要在政府監(jiān)管權(quán)力上做“減法”,在第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)上“做加法”,同時(shí)建議保留體育行政部門的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán),尤其是前置審查權(quán),以便有效掌握體育社團(tuán)發(fā)展情況,使得涉奧項(xiàng)目能在一定程度上規(guī)避一些基礎(chǔ)性的監(jiān)管問題,在此基礎(chǔ)上能有效的采取強(qiáng)化型自我監(jiān)管策略或自我監(jiān)管策略,以拓展體育社團(tuán)的自我空間。其次,體育民辦非企業(yè)單位以俱樂部形式經(jīng)營(yíng)和管理,與營(yíng)利性組織或企業(yè)之間擁有一定的競(jìng)爭(zhēng),面向市場(chǎng)進(jìn)行營(yíng)利性或公益性的體育活動(dòng)或培訓(xùn)時(shí),由于組織“非營(yíng)利性”定義較為模糊,導(dǎo)致市場(chǎng)較為混亂,因此,應(yīng)當(dāng)在體育民辦非企業(yè)單位中積極發(fā)展黨員,有效發(fā)揮黨組織的思想監(jiān)管作用,同時(shí)加強(qiáng)工商部門對(duì)體育社會(huì)組織培訓(xùn)市場(chǎng)的規(guī)范化管理,建議保留或增加體育行政部門的監(jiān)管權(quán)限,并以委托轉(zhuǎn)移的方式加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其財(cái)產(chǎn)管理進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)管,此外,采取強(qiáng)化型自我監(jiān)管策略既保持行政監(jiān)管主體的監(jiān)管作用,又要拓展組織自身的監(jiān)管效用。再者,我國(guó)體育基金會(huì)的數(shù)量較少,同時(shí)涉及資金的運(yùn)作,因此,行政監(jiān)管作為主要的主體,但同時(shí)要加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與體育基金會(huì)的合作,能更有效且科學(xué)地評(píng)估資金運(yùn)作的效用,保證基金會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最后,草根體育組織是我國(guó)保持自下而上成立的主要組織,群眾性基礎(chǔ)較強(qiáng),自我管理空間較大,但是政府對(duì)其監(jiān)管的作用較弱,未來需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)這類組織的扶持與監(jiān)管,引導(dǎo)其登記注冊(cè)為法人組織或以備案形式形成正規(guī)性的體育社會(huì)組織,以此能在一定程度上以公共服務(wù)的形式與政府形成合作獲得發(fā)展資源,同時(shí)要保證組織的自我性,采取自我監(jiān)管策略,用以保證自發(fā)性群眾體育組織的活躍度。

5 結(jié)語

在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下,脫鉤改革為我國(guó)體育社會(huì)組織帶來新一輪的活力,但“如何對(duì)體育社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管”也成為影響其有序發(fā)展的關(guān)鍵因素,而回應(yīng)性監(jiān)管體系是對(duì)體育社會(huì)組織“多元主體治理”理念的回應(yīng)與融合。因此,本文在梳理“回應(yīng)性監(jiān)管理論”提出背景與主要觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,著力構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)新時(shí)代體育社會(huì)組織發(fā)展需要的監(jiān)管治理格局。然而,體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系的有效實(shí)施需要建立在一定的基礎(chǔ)之上,尤其是政策供給,要保證為體育社會(huì)組織自我監(jiān)管提供可發(fā)揮作用的空間,同時(shí)也要搭建制度平臺(tái)以發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì),尤其是國(guó)家體育總局以及體育行政部門的主導(dǎo)地位。此外,回應(yīng)性監(jiān)管體系的構(gòu)建是建立在社會(huì)力量與體育社會(huì)組織自我建設(shè)良好基礎(chǔ)上,才能保證各非政府機(jī)構(gòu)能夠有效參與體育社會(huì)組織的監(jiān)管,因此要進(jìn)一步完善體育社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升社會(huì)力量對(duì)體育社會(huì)組織的認(rèn)可度以及參與意愿。只有如此,才能保證體育社會(huì)組織回應(yīng)性監(jiān)管體系的良性運(yùn)行,推動(dòng)體育社會(huì)組織進(jìn)一步有序、健康地發(fā)展。