聶楨海，包學(xué)雄

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，南寧 530006）

農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題始終是黨和國家工作的重中之重，自中華人民共和國成立以來，黨和國家根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會的變化，不斷完善相關(guān)政策。從建國初期的土地改革與農(nóng)村合作社的建立，到改革開放以來包產(chǎn)到戶和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，再到十九大以來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略始終順應(yīng)著時代的變化。城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展不僅是國內(nèi)外學(xué)者研究的重點，同時也關(guān)系著國計民生。順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，同時解決農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，已成為新時期中國高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。但總體上看，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的格局尚未打破，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)也沒有實現(xiàn)均等化。中國特色社會主義進入新時代，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助推大中小城市以及小城鎮(zhèn)之間優(yōu)勢互補，進一步促進農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。如何將這兩大戰(zhàn)略結(jié)合起來，還有待進一步研究。因此，系統(tǒng)梳理中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史變遷，有助于理解城市與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史與邏輯，更好地推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。當前，中國正向第二個百年奮斗目標邁進，研究新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的融合發(fā)展，不僅十分必要，且對中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕具有重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。

1 文獻回顧

放眼全球，西方發(fā)達國家都面臨過“鄉(xiāng)村衰敗”和“城市病”的問題。目前世界上大多數(shù)發(fā)展中國家正在出現(xiàn)“鄉(xiāng)村衰敗”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人才外流，缺乏充足的勞動力，城鄉(xiāng)差距明顯。因此，對于城鄉(xiāng)問題的探討，西方學(xué)者研究較早，1940—1980年“二元結(jié)構(gòu)”范式在西方國家的城鄉(xiāng)關(guān)系研究中占主導(dǎo)地位。Baker［1］認為，許多國家將城市和農(nóng)村分離，實施“城市偏向”政策，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡。20 世紀80 年代以后，越來越多的學(xué)者集中于城鄉(xiāng)互補的研究，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。Mcgee［2］對城鄉(xiāng)問題進行了分析，提出城市和鄉(xiāng)村是社會系統(tǒng)的兩種狀態(tài)，城鄉(xiāng)一體化是二者發(fā)展的趨勢之一。西方國家在鄉(xiāng)村建設(shè)方面也有許多先進的做法，如德國的“巴伐利亞實驗”、韓國的“新村運動”和日本的“市村合并”，通過土地整合、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善社會保障體系、發(fā)展教育等措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展［3］。

中國由于采取以城市和工業(yè)為中心的政策，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；在計劃經(jīng)濟下，以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價推進工業(yè)化，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡。改革開放以來，中國不斷調(diào)整相關(guān)政策，逐漸從城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變（表1）。隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相繼提出，中國城鄉(xiāng)發(fā)展邁向了新時期。

表1 中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變

對于新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大極富中國特色的戰(zhàn)略，國內(nèi)學(xué)者進行了多角度的分析，取得豐富的成果，主要包括對新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的理論分析、實證研究和兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展的路徑3 個方面。就二者關(guān)系的理論分析而言，中國許多學(xué)者認為新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的核心目標是一致的［4-6］。李夢娜［7］認為兩大戰(zhàn)略具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，前者是后者的助推器，后者為前者解決城市病提供了路徑。蘇小慶等［8］通過馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)關(guān)系理論闡述了城鄉(xiāng)一體化與發(fā)展的內(nèi)在邏輯，認為兩大戰(zhàn)略之間是互相聯(lián)動的，這樣有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。此外，學(xué)者還利用各種方法定量分析新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。丁翠翠等［9］探討了中國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)協(xié)調(diào)水平正逐漸上升，但與其他國家相比仍處于較低的協(xié)調(diào)水平。陶喆等［10］采用灰色關(guān)聯(lián)分析模型，研究湖南省新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，發(fā)現(xiàn)二者之間存在較好的關(guān)聯(lián)性。就兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展路徑而言，部分學(xué)者從頂層規(guī)劃、融合方式和機制構(gòu)建等角度提出豐富的觀點。陳麗莎［11］認為要想兼顧兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌發(fā)展，政府要做好頂層設(shè)計和規(guī)劃，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，保障市場機制有效開展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的合理配置。卓瑪草［12］認為，實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的融合發(fā)展關(guān)鍵是要正確認識中國城鎮(zhèn)化過程的獨特機制，加快構(gòu)建以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，解決好“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)兩大系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展。

國內(nèi)外在城市化和城鄉(xiāng)關(guān)系等方面都進行了大量研究。相對而言，中國研究起步晚，上述研究也指出中國在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興中還存在諸多問題，有些學(xué)者也提出了一些可行性的方案。如何將兩大戰(zhàn)略結(jié)合的研究還不夠深入，因此，深入分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化融合的機制，積極實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的融合發(fā)展，已成為亟待解決的重大問題?；诖?，在中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的實踐基礎(chǔ)上，分析改革開放以來中國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的歷史演變，探討其在融合發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)，探尋兩大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

2 中國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的歷史演變

2.1 中國城市化和農(nóng)村發(fā)展總體狀況

過去40 年中國城市化進程較為快速。1978 年城鎮(zhèn)化率為18.92%，2018 年為59.59%。1978 年，中國城市人口只有1 725.4 萬人，而農(nóng)村人口為7 901.4萬人；2020 年，中國城市人口為8 313.7 萬人，而農(nóng)村人口為5 640.1 萬人（圖1）。中國城市化進程舉世矚目，用40 年的時間走完了西方發(fā)達國家?guī)装倌甑穆烦獭４送?，中國受地理環(huán)境的影響，東西部地區(qū)的人口分布和城市化水平存在較大差異。自然條件在一定程度上影響了中國人口分布和城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本格局。1935 年，中國著名地理學(xué)家胡煥庸教授提出了劃分中國人口密度的對比線，被稱為“胡煥庸線”，即黑河—騰沖線［13］。直到現(xiàn)在，中國人口分布仍然保持基本穩(wěn)定，黑河—騰沖線西北半壁人口仍然較少，東南半壁人口較多。

圖1 中國城鄉(xiāng)人口分布的變化（1978—2020 年）

2.2 1978—2012 年：城鄉(xiāng)差距不斷擴大

改革開放以來，在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時城鎮(zhèn)化進程也不斷加快，但是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題日益突出（圖2）。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從改革開放時候的343.4 元增加到2012 年的24 564.7 元；同期農(nóng)村居民人均可支配收入從133.6 元增加到7 916.6 元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入顯著提高。1978 年，城鄉(xiāng)收入差距倍數(shù)為 2.57；1984 年，受益于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，城鄉(xiāng)收入差距倍數(shù)縮小至1.76。但是，隨著城市經(jīng)濟體制的改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，以及一系列偏向城市的公共政策［14-16］，使城市在短時間內(nèi)集中了大量資源，導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)收入差距較大，2003—2012年差距倍數(shù)為3.10~3.33。

圖2 中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入（1978—2012 年）

2.3 2013—2021 年：城鄉(xiāng)差距趨于緩和

黨的十八大以來，中國采取了各種措施來促進城鄉(xiāng)發(fā)展。黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”的概念，通過國家頂層設(shè)計來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2013 年習近平總書記在湖南省湘西州花垣縣十八洞村調(diào)研時提出精準脫貧方略，改變過去粗放式扶貧方式，精確瞄準貧困地區(qū)、貧困戶、貧困人口，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷縮?。▓D3）。在農(nóng)村發(fā)展取得進展的同時，一些深層次矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)。一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀沒有得到根本扭轉(zhuǎn)；二是受城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的影響，鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的問題逐漸顯現(xiàn)；三是部分地區(qū)農(nóng)村發(fā)展仍然重視經(jīng)濟、忽視生態(tài)建設(shè)，缺乏長遠規(guī)劃［12］。為此，黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、質(zhì)量提升和效益提升，彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板。在第二個百年實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，既要促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，又要加強城市發(fā)展，以工業(yè)補齊農(nóng)業(yè)短板、以城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，推動形成工業(yè)與農(nóng)業(yè)相互促進、城市與鄉(xiāng)村互為補充、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，從而實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略相互融合。

圖3 中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入（2013—2021 年）

3 新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興融合面臨的挑戰(zhàn)

新時代中國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而現(xiàn)階段中國最大的不平衡、不充分的發(fā)展主要集中在農(nóng)村。由于受多方因素的影響，新時代中國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的融合發(fā)展存在以下挑戰(zhàn)。

3.1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等

改革開放以后，中國將工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設(shè)上來。由于資源有限，廣大農(nóng)村發(fā)展相對緩慢，公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。進入21 世紀后，國家相繼進行新農(nóng)村建設(shè)，實施精準脫貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村地區(qū)得到了長遠規(guī)劃，城鄉(xiāng)差距正在逐步縮小，但實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的任務(wù)非常困難。長期以來，中國實行城鄉(xiāng)二元管理制度，在要素分配和供給方面，鄉(xiāng)村地區(qū)的公共教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域長期落后于城市。近年來，在醫(yī)療資源供給方面城市每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)約為農(nóng)村的2 倍（表2）。盡管中國不斷完善農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系、實施惠民工程、對農(nóng)民進行創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)能力，但是城鄉(xiāng)差異依舊存在，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化仍需克服諸多困難。

表2 城鄉(xiāng)醫(yī)療資源差異

3.2 農(nóng)民主體地位沒有充分發(fā)揮

長期以來，政府一直強調(diào)農(nóng)民在農(nóng)村發(fā)展中的主體地位，但農(nóng)民的主體地位在實踐中并沒有得到妥善解決。一方面，這個問題在理論上沒有得到很好的研究和解釋；另一方面，農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位如何體現(xiàn)缺乏應(yīng)有的規(guī)定［11］。在現(xiàn)實中，由于鄉(xiāng)村“內(nèi)生型”組織和服務(wù)能力弱化，一些地方出現(xiàn)政府做事、村民旁觀的現(xiàn)象，加重了基層政府治理負擔和治理成本；在經(jīng)濟上，由于尚未完全盤活農(nóng)村土地，且農(nóng)村土地市場建設(shè)滯后，城市化帶來的土地增值效益無法惠及所有農(nóng)民；在社會服務(wù)方面，即使農(nóng)民離開土地進入到城市，也未能共享與城市居民等同的公共服務(wù)。

3.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要向城市聚集

在改革開放初期，采取“城市偏向”的政策，實現(xiàn)城市的快速發(fā)展。因此，包括資本和勞動力等重要生產(chǎn)要素不斷流入城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。生產(chǎn)要素流動不合理導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)要素短缺，農(nóng)村市場發(fā)展滯后是制約鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。從勞動力要素的流動來看，城市有更多就業(yè)機會，收入遠高于農(nóng)村地區(qū)，在這種情況下，農(nóng)村的青壯年勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，2013—2020年，中國非農(nóng)就業(yè)人口占比從68.6%提高到76.4%［17］，這也是中國在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下實現(xiàn)城市經(jīng)濟跨越式增長的基本途徑。但是，中國農(nóng)村人口的空心化、老齡化等現(xiàn)象也越來越嚴重，致使農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力嚴重不足。從土地要素來看，農(nóng)業(yè)土地曾大幅被征用為國有土地，但大量土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益用于城市建設(shè)，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村獲得的資金卻十分有限。2013—2018 年，全國土地出讓累計收入28 萬億元，凈收入5.4萬億元。其中，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金僅為1.85萬億元，占土地出讓凈收入的34.3%。

3.4 城鄉(xiāng)自由流動面臨制度性障礙

長期以來，中國城市和農(nóng)村地區(qū)在資源分配和要素供給等方面存在較大差異。無論是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，還是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，都要強調(diào)發(fā)揮城市的主導(dǎo)作用，通過城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展、以工業(yè)生產(chǎn)反哺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，突出城市的輻射作用和產(chǎn)業(yè)的帶動作用，并沒有很好地體現(xiàn)農(nóng)村的作用。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響下，城鄉(xiāng)之間在人、財、物等要素的自由流動上存在許多限制，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的提升。近年來，許多城市為了吸引更多優(yōu)秀人才，相繼進行了戶籍制度改革，農(nóng)民進城的環(huán)境也得到了改善。雖然戶籍制度改革在某種程度上降低了農(nóng)民進城的門檻，但是城市基本公共服務(wù)的提供與戶籍掛鉤，在城鎮(zhèn)住房及其子女教育等方面面臨巨大壓力，一定程度上又提升了農(nóng)民進城落戶的門檻。

3.5 城鄉(xiāng)融合存在顯著的區(qū)域差異

受區(qū)域發(fā)展差異的影響，中國發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)融合狀況不同。第一，東部地區(qū)靠近海洋，中國沿海地區(qū)對外貿(mào)易優(yōu)勢和城鎮(zhèn)化進程仍將向好的方向發(fā)展，短期內(nèi)難以改變東西部發(fā)展不平衡的局面。第二，區(qū)域之間的差異性將繼續(xù)受地理條件的影響，“胡煥庸線”不僅反映了中國人口分布，也反映了中國經(jīng)濟社會方面的差異。第三，大城市、中等城市等地區(qū)性的中心城市對周邊部分農(nóng)村具有較強的輻射帶動能力，城鄉(xiāng)融合較為明顯；小縣城周邊的城鄉(xiāng)要素流動相對頻繁，城鄉(xiāng)差距較?。淮送?，受地理條件影響，中國中西部一些偏遠農(nóng)村地域遼闊，交通梗阻，遠離城市中心，輻射帶動作用較小，不具備城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)勢。

4 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合的實現(xiàn)路徑

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路。西方資本主義國家處理城鄉(xiāng)關(guān)系和城市化進程的經(jīng)驗對中國具有重要的借鑒意義。但完全采用西方模式不合乎中國實際情況。第一，西方國家城市化進程與工業(yè)化發(fā)展是同步推進的。相比之下，建國初期，中國重視重工業(yè)的發(fā)展，城市化發(fā)展緩慢；改革開放后，城市化進程才持續(xù)加快，但導(dǎo)致了半城市化的出現(xiàn)。第二，傳統(tǒng)故土情結(jié)的影響和城市定居面臨的困難，前者與自身有關(guān)，在落葉歸根的心理下可能會返回農(nóng)村；后者與地方政策有關(guān)，在不同的城市落戶存在不同的門檻。第三，西方國家和中國的國情、制度不同。因此，必須考慮中國國情，改變過去以土地和工業(yè)化為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，堅持公平公正、以人為本，逐步形成具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興模式。

4.1 公平公正：實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類資源合理配置

城鄉(xiāng)角色不同，定位和功能也不同。地方政府在思想認識、政策制定、資金支持、項目安排、財政資金投入等方面要優(yōu)先考慮農(nóng)村地區(qū)。此外，只有對農(nóng)村的投入增速持續(xù)高于城市，完善城鄉(xiāng)要素的配置和農(nóng)村公共服務(wù)的提供，才能盡快彌補差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。一是加強城市和鄉(xiāng)村社會保障體系的銜接，統(tǒng)籌設(shè)計城鄉(xiāng)的社會保險、社會救助等機制。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)勞動就業(yè)服務(wù)體系，保障農(nóng)民群體的權(quán)益，構(gòu)建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級勞動就業(yè)服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。最后，推動“有效市場”和“有為政府”有機結(jié)合起來，地方政府不僅要積極落實優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的舉措，更要充分重視市場在資源配置中的決定性作用，深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制改革，通過制度創(chuàng)新和政策鼓勵破除城鄉(xiāng)之間無形的壁壘，不斷縮小城市和農(nóng)村地區(qū)在資源分配和要素供給等方面存在的差異。

4.2 以人為本：構(gòu)建“共建共治共享”模式

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于人，人也是城鄉(xiāng)融合的重要載體，因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵工作之一是實現(xiàn)人的融合。首先，要充分尊重當?shù)剞r(nóng)民的意愿，以農(nóng)民為主體實施綜合整治。與當?shù)剞r(nóng)民共建新家園，在保障農(nóng)民的利益同時，充分利用閑置空房作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體之一，發(fā)展餐飲、旅游等休閑功能，給農(nóng)民帶來經(jīng)營性收入。其次，實施積極、有效的人才政策，吸引外出工作的青年勞動力、退役或者轉(zhuǎn)業(yè)的軍人、高校畢業(yè)生和離退休人員回來建設(shè)鄉(xiāng)村，引導(dǎo)他們依靠科技發(fā)展現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)，獲取較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，提升他們的自豪感和歸屬感。最后，暢通來自社會各行業(yè)的人才投身“三農(nóng)”工作的渠道，培養(yǎng)更多的科創(chuàng)人、新農(nóng)人，吸引更多社會力量參與鄉(xiāng)村振興工作。

4.3 土地為核：推動城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動

從推動鄉(xiāng)村開發(fā)的主體來看，當?shù)卮寮w和企業(yè)起著主導(dǎo)作用，而產(chǎn)權(quán)明晰的土地關(guān)系，能有效保障村集體、企業(yè)投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的收益。通過實施土地整理，推動人地重組，有效盤活鄉(xiāng)村存量土地，增加集體性經(jīng)濟收入和個人就近務(wù)工收入，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的自我造血功能；對企業(yè)而言，土地產(chǎn)權(quán)明晰，讓企業(yè)在投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和項目時給予很好的資產(chǎn)性保障。因此，盤活鄉(xiāng)村土地，從根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)資源的重新配置，打通城市的各類生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的障礙，破解城鄉(xiāng)融合資源和資金等要素的制約。首先，對區(qū)域的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，挖掘更多的土地資源潛力，并形成合理的國土空間布局。其次，通過集約、節(jié)約獲取土地指標，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目的落地，在農(nóng)民搬遷后將原址宅基地歸還給村集體，變更為村集體經(jīng)營的建設(shè)用地，通過掛牌方式由投資企業(yè)取得，不需要進行大的規(guī)劃調(diào)整和審批，充分利用原址土地建設(shè)。

4.4 產(chǎn)業(yè)優(yōu)先：利用城市帶動鄉(xiāng)村內(nèi)生動力

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，堅持“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合理念，緊緊圍繞綠色創(chuàng)新經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、文旅融合的新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，保障城鄉(xiāng)融合的持續(xù)運營。首先，堅持以農(nóng)民為主體，村民共建共治共享，促進集體經(jīng)濟繁榮，保障生產(chǎn)要素的自由流動。其次，發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，盤活存量集體建設(shè)用地，采取市場運作的模式，準確定位鄉(xiāng)村發(fā)展方向，引進資源實施企業(yè)合作共建，因地制宜發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加居民收入，保障產(chǎn)業(yè)集聚與提升。最后，優(yōu)化城市和農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村流動，通過城鄉(xiāng)良性互動和城市產(chǎn)業(yè)的擴散效應(yīng)，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

4.5 因地制宜：推動城鄉(xiāng)融合模式創(chuàng)新

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的總體規(guī)劃，既考慮目標多樣性，又注重整體規(guī)劃。由于中國地區(qū)間差異明顯，具體實施情況不同，要注重分析城市群、大城市、中小城市、縣、鎮(zhèn)、村等不同空間下的規(guī)模差異和區(qū)域特征。首先，提升大城市、中小城市及周邊地區(qū)的整體發(fā)展能力，促進城市各類要素向農(nóng)村流動，推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拓寬農(nóng)民的收入。其次，激活小城鎮(zhèn)的活力，提升特色小鎮(zhèn)的輻射帶動能力，依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，產(chǎn)業(yè)化和鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)高度融合，形成“一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”“一村一品牌”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。最后，釋放偏遠地區(qū)農(nóng)村發(fā)展活力，深入推進偏遠農(nóng)村地區(qū)的宅基地、存量土地“三權(quán)”分置改革工作，建立農(nóng)村宅基地土地市場交易制度，鼓勵村集體成員盤活閑置的宅基地，實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序流轉(zhuǎn)，同時加強農(nóng)村地區(qū)信用環(huán)境建設(shè)，支持城市資本、技術(shù)有序下鄉(xiāng)，積極發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟?？傊?，應(yīng)注重系統(tǒng)性與區(qū)域性發(fā)展相結(jié)合，探索出符合地方戰(zhàn)略、適合區(qū)域發(fā)展、在實踐中可行的發(fā)展路徑。