李 娟

（江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122）

黨的十九屆五中全會首次將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，這是黨中央科學研判我國人口老齡化新形勢，深刻分析我國經濟社會發(fā)展新環(huán)境，審時度勢作出的重大戰(zhàn)略部署?！吨泄仓醒腙P于制定十四五規(guī)劃和二〇 三五年遠景目標的建議》中明確提出“推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展”，黨的二十大報告將“發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)”納入“推進健康中國建設”的范圍，這意味著我國養(yǎng)老行業(yè)的“政策窗口期”已到來，養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展迎來了最好的發(fā)展時期。在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局中，把握養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的“時間窗口”和“政策窗口”，充分發(fā)揮社會保障在國內大循環(huán)中的作用，構建完善的養(yǎng)老服務體系，推動養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現養(yǎng)老高質量發(fā)展，是當前政策關注和學術研究的重點。

一、文獻綜述及觀點提出

養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)達程度與國家老齡化程度相關。目前世界上老齡化程度高的日本、西歐和美國的養(yǎng)老產業(yè)也相當成熟和發(fā)達。福利服務市場化已成為傳統(tǒng)福利國家的主要趨勢。美國是社會化養(yǎng)老程度最高的國家，已經形成了包括居家、社區(qū)和機構在內“醫(yī)—養(yǎng)—護”一體化的全面的養(yǎng)老服務體系，美國老年福利政策體現了“養(yǎng)老社會人道主義”和“養(yǎng)老政府責任主義”的價值和倫理，政府投入（養(yǎng)老事業(yè)）主要在弱勢群體和福利性養(yǎng)老方面。［1］143日本以政府強制性規(guī)定養(yǎng)老為特色，主要集中在各類養(yǎng)老保險制度的改革及優(yōu)化，以此來降低政府財政壓力，［2］還有發(fā)揮信息通信技術（ICT）和智能設備在養(yǎng)老服務供給中的作用。［3］西歐國家深受“福利病”之困，研究如何在保障老年人生命健康權的基礎上大力開發(fā)老年人力資源以彌補勞動力不足的問題。挪威強調通過公私伙伴關系增強公共服務支出和養(yǎng)老金的可持續(xù)性。［4］澳大利亞政府通過提供長期大額低息貸款以扶持社會企業(yè)發(fā)展，鼓勵有職業(yè)年金、有經濟能力的人自愿支付部分養(yǎng)老費用，［5］社會企業(yè)已成為澳大利亞社會養(yǎng)老服務的主力軍。

國內有關老齡或養(yǎng)老問題的研究成果也非常豐富。大多數研究主要是沿著供需矛盾的思路來探討?zhàn)B老問題。在養(yǎng)老事業(yè)方面，主要強調政府在制度建設及財政投入兩個方面的責任。穆光宗認為政府是重要的養(yǎng)老責任主體，具有兜底養(yǎng)老、普惠養(yǎng)老、公平養(yǎng)老和品質養(yǎng)老的四大責任。［6］提高養(yǎng)老保險層次、延遲退休年齡、［7］大力發(fā)展商業(yè)保險、［8］構建智慧養(yǎng)老服務系統(tǒng)［9］等養(yǎng)老政策是政府的重要職責。在養(yǎng)老產業(yè)方面，2017年民政部及相關部門聯(lián)合印發(fā)的《加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革》要求進一步放開養(yǎng)老服務市場，激發(fā)養(yǎng)老服務創(chuàng)新活力。林閩鋼認為，在中國新發(fā)展階段和“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，社會保障不應局限于市場經濟改革的“配套”地位，應充分發(fā)揮出社會保障對經濟發(fā)展的促進作用。［10］穆光宗認為，隨著近年“銀發(fā)紅利”的不斷釋放，進入養(yǎng)老服務產業(yè)的社會力量越來越多，這些是政府養(yǎng)老的有力補充。政府應該鼓勵社會資本多模式參與，正確引導、整合資源、互補運行，打造現代社會化的高效養(yǎng)老服務體系。［11］張乃仁認為，我國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展面臨著傳統(tǒng)觀念束縛、產業(yè)體系不健全、市場培育不足、行業(yè)監(jiān)督缺失、人才隊伍匱乏等困境。［12］尹凡等人認為，制約我國養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的最關鍵的因素是事業(yè)性投入太多，政府對社會資本的引導和撬動不夠，甚至抑制了產業(yè)的發(fā)展。［13］

由于養(yǎng)老本身的福利性，養(yǎng)老事業(yè)始終是養(yǎng)老的重點，但是過分重視養(yǎng)老事業(yè)也使得其責任邊界不清，導致了養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)之間關系復雜化，兩者在某些方面相互促進，在某些方面也會相互競爭。無論是從國際實踐經驗，還是國內應對老齡化的現實需求來看，養(yǎng)老產業(yè)是未來老齡化社會的必然選擇，這就要求政府必須審慎思考應對老齡化的政策思路。養(yǎng)老服務屬于溢出性個人物品，決定了養(yǎng)老服務具有福利性和私人性兩個屬性。私人性部分必須利用市場力量大力發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)以解決人們多樣化、多層次、個性化的養(yǎng)老服務需求；福利性部分要求強調政府養(yǎng)老責任，實現養(yǎng)老保障的兜底性和發(fā)揮安全網作用。由于養(yǎng)老產業(yè)前期投資大、投資收益回報慢，政府應將養(yǎng)老事業(yè)作為養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的引子，大力發(fā)展能夠撬動市場力量的養(yǎng)老事業(yè)，發(fā)揮養(yǎng)老事業(yè)對養(yǎng)老產業(yè)的促進作用；與此同時，應正確引導養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展方向，確保養(yǎng)老產業(yè)不損害社會保障的公平性，并且引導養(yǎng)老產業(yè)投資建設養(yǎng)老基建，發(fā)揮養(yǎng)老產業(yè)對養(yǎng)老事業(yè)的積極作用。本文擬尋找養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎及現實依據，并探尋兩者相互促進發(fā)展的思路。

二、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的邏輯起點

養(yǎng)老服務的雙重屬性要求養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展。關于養(yǎng)老服務的性質，學界普遍將其默認為公共產品或者公益性產品。林閩鋼按照養(yǎng)老服務的來源，將養(yǎng)老服務劃分為家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，認為社會養(yǎng)老服務主要包括基本養(yǎng)老服務（福利性養(yǎng)老服務）、非營利性養(yǎng)老服務和營利性養(yǎng)老服務，而基本養(yǎng)老服務和非營利性養(yǎng)老服務要作為純公共物品和準公共物品向全體國民提供。［14］“公共物品”是公共管理學的一個重要概念，是基于對物品性質的劃分來分析物品供給機制的重要理論。薩瓦斯認為，政府該生產哪些物品，該提供哪些物品（服務），又該對哪些物品（服務）的生產進行安排應該是理性的結果，而不是政府決策者一時沖動的決定。［15］這種理性建立在對物品性質的準確分類上。管理學中以物品的競爭性和排他性特征，將物品分為同時具有競爭性和排他性的個人物品，具有排他性而無競爭性的自然壟斷物品，具有競爭性而無排他性的公用資源和既無競爭性也無排他性的集體物品，包括公共物品和俱樂部物品。學者們一般將具備競爭性和排他性兩個特性之一的物品稱為準公共物品，將之作為政府責任的依據。然而這種邏輯并不完全正確，事實上，諸如環(huán)境保護、消防和高速公路等準公共物品以私人供給較多且更有效。歐文·休斯認為，個人物品中還存在一類所謂的“價值性產品”（如教育和醫(yī)療保?。?，雖然這一類物品具有排他性，屬于個人商品，但其具有較高的外部性，并且與社會公平密切相關，市場不能以令人滿意的方式為社會提供，因此，往往由政府部門和私人部門共同提供。［16］由此可見，將養(yǎng)老服務界定為公共物品或者準公共物品都不準確，我們必須正視養(yǎng)老的個人物品性質以及由此延伸出的供給主體和形式問題。

除了將養(yǎng)老服務界定為公共產品，還有的學者經常用“公益性”和“福利性”來界定社會養(yǎng)老服務的性質。穆光宗提到美國有福利性服務、公益性服務和專業(yè)性服務三種居家養(yǎng)老服務模式，［1］150那么“福利性”和“公益性”是需要區(qū)分的兩個概念。目前尚無學者對這兩個概念進行詳細準確的區(qū)分，本文結合互聯(lián)網資料和穆光宗對三種模式的介紹，作如下粗淺界定：福利性更加強調政府的責任和政府供給，而公益性則偏重于社會非營利性組織、志愿組織或者非組織性的慈善公益創(chuàng)造的社會價值。因為養(yǎng)老是具有積極價值外溢的私人物品，政府應當承擔一定的養(yǎng)老服務供給責任來保障社會公平正義，所以福利性養(yǎng)老服務供給是政府的責任內容。本文將養(yǎng)老服務界定為具有福利性和私人性雙重屬性的私人物品。但是，僅分析到此，仍不能區(qū)分哪些服務應該由政府部門提供，而哪些服務應該由市場主體（企業(yè)和非營利性組織）提供。劉太剛在其需求溢出理論中指出，未溢出的需求屬于私人事務，而溢出的需求才是公共事務；私人事務由私人資源解決，而公共事務才需要動用公共資源來解決。［17］進一步講，自己和家庭能夠滿足的需求是未溢出需求，而自己和家庭無法滿足的需求是溢出需求，溢出需求要靠別人輸出利他性才能滿足，其實現方式有非營利組織供給和政府（或國家）供給兩種途徑。本文認為劉太剛提出了區(qū)分政府與市場主體的責任邊界的重要原則。當老人及家庭“有能力”自我滿足，政府不應該攬責，這個能力主要指家庭的經濟能力和家庭照護能力，而那些沒有家庭支持和沒有市場服務購買能力的老人應該得到政府的照護。非營利性組織作為政府和市場的補充，為前兩者不能顧及的邊緣群體和夾縫群體提供幫助。因此，就養(yǎng)老服務供給而言，政府和市場仍然是供給的兩大主體。也就是說，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)在養(yǎng)老服務供給中均具有重要的地位。當前，社會普遍將養(yǎng)老社會化理解為“政府養(yǎng)老”，過分強調政府責任，政府也超越邊界提供需求未溢出的服務，這些都需要及時調整。

三、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的現實依據

當前，養(yǎng)老服務資金的重要來源渠道是公共財政支出和中央福利彩票公益基金，社會資本參與嚴重不足，養(yǎng)老服務資金供求失衡嚴重。［18］161黨和國家將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，說明人口老齡化已經對社會經濟快速發(fā)展造成壓力，而且我國正處于轉變經濟發(fā)展方式的新階段和“雙循環(huán)”的新格局中，將養(yǎng)老壓力轉變?yōu)榻洕鷦恿Γ鰪娚鐣Ｕ吓c經濟發(fā)展的協(xié)同性至關重要。實踐證明，純政府供給難以滿足多樣化養(yǎng)老需求，需要大力發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)，協(xié)同好養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)關系是當前養(yǎng)老服務的工作重點。

從養(yǎng)老服務供給的公平性來看，目前，我國存在嚴重的養(yǎng)老事業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡問題。經濟發(fā)展水平和政府財政能力決定政府的養(yǎng)老投入，養(yǎng)老事業(yè)嚴重依賴于政府財政投入。因此，我國中西部養(yǎng)老事業(yè)相當薄弱，雖然東部經濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)投入較多，但仍不能滿足多樣化需求。以蘇州、無錫為例，兩地政府財政收支良好，養(yǎng)老事業(yè)的財政投入較多，在“政治競標賽”的競爭下，地市級和街道級（縣市級）都通過政府采購項目為轄區(qū)內戶籍居民提供各類養(yǎng)老服務項目，例如居家上門服務、長護險服務、殘疾人上門服務、社區(qū)日間照料中心服務和適老化改造等，基本上實現了80歲及以上老人和特困老人全覆蓋。與此相比，有研究者通過對山西、河北和山東等地部分區(qū)域的調研發(fā)現，這些地方由于財政緊張，根本無力向老人提供類似政府購買養(yǎng)老服務項目，很多基層政府官員不清楚何為政府購買養(yǎng)老服務。

從社會養(yǎng)老的可持續(xù)性來看，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同性嚴重不足。在中西部欠發(fā)達地區(qū)，養(yǎng)老事業(yè)投入不足，也無法帶動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展。一方面由于經濟條件差，老人的養(yǎng)老有效需求還停留在溫飽層面，照護還完全依賴家庭，除了向政府要救濟以外，其他層次需求還未轉化為有效需求；另一方面，政府財政沒錢為老人購買養(yǎng)老服務，企業(yè)沒有提供養(yǎng)老服務的市場動力。而在經濟發(fā)達地區(qū)，我國養(yǎng)老產業(yè)多數以政府財政收支狀況良好的長三角為主要布局區(qū)域，收入來源主要依賴“醫(yī)?！焙汀罢少彙保@充分證明了養(yǎng)老事業(yè)對養(yǎng)老產業(yè)的帶動作用。不過，養(yǎng)老事業(yè)帶動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展后，也出現了擠占養(yǎng)老市場空間和造成養(yǎng)老市場不正當競爭問題。在對S市十四五規(guī)劃調研時，當問及各養(yǎng)老企業(yè)是否有除政府購買服務以外的其他商業(yè)單（老人自己掏錢購買）時，大多數企業(yè)的回答是幾乎沒有，只有S市某養(yǎng)老機構表示以前有，現在幾乎沒有了。該機構負責人透露以前有4.5%左右的營利性收入，但是隨著政府養(yǎng)老服務覆蓋人群擴大和政府購買項目增多，嚴重影響他們營利部分收入的增長。在W市的調研中發(fā)現，不同公私合作形式的養(yǎng)老機構享受不同的養(yǎng)老政策。有些養(yǎng)老機構為了享受優(yōu)惠政策，將機構性質確定為民辦非營利性企業(yè)，但是在實際運營中與營利性企業(yè)無異，這無疑攪亂了養(yǎng)老服務市場的公平競爭秩序。由此可見，無論是經濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)都需要養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

從養(yǎng)老服務政策的可及性來看，政府有責任調動全社會資源來實現有效的養(yǎng)老服務供給，保障老年人的生命健康和晚年尊嚴。但是，單靠政府養(yǎng)老根本無法實現養(yǎng)老高質量發(fā)展目標，市場化養(yǎng)老是必然選擇。一方面，政府以公益為宗旨，以強制力作保障，能夠統(tǒng)籌安排社會生活，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。除了現金給付，政府可以通過購買養(yǎng)老服務形式，保留養(yǎng)老服務的安排權，將生產權轉移給市場主體，完成養(yǎng)老事業(yè)中服務供給責任。但是政府購買服務也有其明顯弊端：一是政府對老人需求分析不敏感，其安排可能不準確或低效；二是政府供給只能照顧特殊群體，不能惠及全體老人；三是政府財政出資會導致高成本、低收益；四是全體老人多層次高質量養(yǎng)老需求得不到滿足，必然會導致一系列社會問題。目前，政府和市場仍是滿足人的需求的兩大社會物品供給機制，因此，必須讓追求效率和規(guī)模效益的市場主體進入養(yǎng)老行業(yè)。當老人的潛在養(yǎng)老需求被養(yǎng)老事業(yè)培育為有效需求時，市場主體能夠快速有效、精細劃分多樣化養(yǎng)老需求并進行專業(yè)化供給。一位養(yǎng)老企業(yè)負責人提到圈內將養(yǎng)老產業(yè)劃分為三個階段，2021年以前屬于青銅時代，2021到2035年屬于白銀時代，在這個階段，養(yǎng)老企業(yè)的重點在于激發(fā)潛在需求，培育市場。這說明在這個階段需要政府的支持，通過發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)來培育市場需求。經濟發(fā)達地區(qū)的實踐已經證明，政府出臺積極的養(yǎng)老政策，一方面為特困高齡老人提供援助服務，另一方面，激發(fā)市場主體（政府養(yǎng)老服務的承接者，或市場消費的供給者）滿足普通老人的吃穿住行娛等多樣化的養(yǎng)老服務需求。實踐證明，養(yǎng)老事業(yè)是養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的先行軍，具有重要的引導和激發(fā)作用；反過來，養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展能夠為養(yǎng)老事業(yè)提供更加充裕的資金、技術和人才支持。

四、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎

有關養(yǎng)老問題的理論研究大多集中在人口學、社會學、心理學和醫(yī)學等領域。人口學和心理學大多使用數量統(tǒng)計方法研究影響老年人晚期生命質量的影響因素及其各要素間的關系；社會學多利用定量和質性相結合的方法研究人口結構變化后老年人的社會地位和生存狀況；政策學多利用政策文本分析和規(guī)范研究方法研究我國養(yǎng)老服務體系及政策制度，尤其是養(yǎng)老現金給付和服務給付模式；保險學多利用數量分析的方法研究各種保險產品的開發(fā)及市場反應問題，近年來也有人工智能等學科使用實驗或者跟蹤分析等方法研究智能穿戴或者傳感設備的開發(fā)及使用。絕大多數研究內容集中在具體的養(yǎng)老服務的可及性和可得性問題上，而實際上積極應對老齡化問題和實現高質量養(yǎng)老服務的更為關鍵和重要的是解決供給機制的問題，也就是以上學科所研究的具體養(yǎng)老服務內容和形式得以實現的制度安排問題，而這些內容屬于公共管理學的研究范疇，也是政府提高國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。從宏觀的層面上分析，新公共管理理論、新公共服務模式和整體性治理理論為養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展提供了方法論。

新公共管理運動是20世紀六七十年代西方發(fā)達國家在陷入“滯脹”困境和行政低效的政府合法性危機時，為了重塑政府形象，積極推動改革而產生的。其基本思路是借鑒企業(yè)管理的理論、方法及技術，在政府部門內部引入市場競爭機制，強調以顧客為導向提高服務質量。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中將新公共管理所倡導的政府描述為“企業(yè)家政府”，企業(yè)家政府應該具有十大特征。在我國政府治理實踐中體現了“政府促進服務提供者之間的競爭來優(yōu)化服務質量”和“政府應該防患于未然，把工作重點放在問題發(fā)生之前”以及“對各部門進行績效考核”等特征。從某種程度上講，我國政府管理體制更多是在傳統(tǒng)官僚體制上加入了新公共管理的部分市場化和競爭化理念，但是對“企業(yè)家政府”的“強調實際績效，重點考核結果而不是投入”和“政府關注的中心并不是簡單提供服務，而是向公營、私營和志愿者各部門提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題”兩個經驗的借鑒學習不足。以JS省為例，在績效考核的壓力下，各地市為爭先進，積極創(chuàng)新，加大財政投入，推出各類養(yǎng)老服務項目，以顯示本級政府對養(yǎng)老服務的重視，而對項目的實際結果和整體的成本投入收益比以及可持續(xù)性問題關注較少。雖然政府購買服務已經成為政府進行社會治理的重要工具，但是政府大多將公益組織和私營組織作為政府履行社會職責的手腳，而并非建立機制以激發(fā)和催化社會力量。然而，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的重點旨在政府如何創(chuàng)新機制以實現利用政府力量（包括財政資源）激發(fā)市場主體養(yǎng)老的積極性，撬動社會市場資本。

任何一種理論都有其缺陷，新公共管理理論最大的缺陷在將政府完全理解為企業(yè)，將為公民服務理解為為顧客服務。企業(yè)是有明顯成本和利益邊界的，其為顧客服務的理念會引發(fā)為部分公民服務而損害整體社會利益的風險。政府應該以公平和公正為其提供服務的前提，不應該首先或僅僅關注“顧客”自私的短期利益，而應關注全體社會的整體和長遠利益。顧客思維不利于扮演著公民角色的人們關心他人和承擔超越短期利益的個人責任和義務，這樣的危害是相當大的。［19］針對這些問題以及改革實踐的推進，學者們又提出了各種新的政府改革與治理的實踐模型與理論方式，其中包括“新公共服務”和“整體政府”等。羅伯特·登哈特夫婦提出以民主公民權理論、社區(qū)和公民社會理論、組織人本主義和新公共行政、后現代公共行政為理論先導的“新公共服務”模式。新公共服務模式理論認為：首先，政府的職能不是掌舵而是服務。這一點其實與新公共管理理論中的“政府關注的中心并不是簡單提供服務，而是向公營、私營和志愿者各部門提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題”目標是一致的，只是手段不同而已，新公共管理強調政府的主動積極作為，而新公共服務強調政府應需求而行動的原則；其次，政府追求的是公共利益而非簡單的經濟效益。公共利益具有難以衡量和立竿見影的評估困境，一味追求效率會使政府的公益性受損；再次，強調服務對象的公民身份，而非顧客身份。公民追求公共價值、參與權和回應性，這就要求政府必須尊重公民作為人的尊嚴、價值、責任和歸屬感等內容，應該激發(fā)公民在社會治理中的參與權。仍以JS省為例，地方政府推進了很多惠及老人的養(yǎng)老服務項目，確實解決了一部分特困老人的生活照料問題，但是由于政策設計不合理和政策執(zhí)行缺乏彈性等問題，很多不需要政府照顧的老人也被納入了服務對象范圍，在社會上形成了一種“有困難找政府”的依賴心理，老人及家庭作為公民的主體性被淹沒。長此以往，必將導致公民責任意識下降而政府養(yǎng)老壓力加重的問題。這些做法短期看社會評價較高，但是從長遠看，不利于可持續(xù)性地積極應對老齡化社會。因此，應該借鑒新公共服務模式中公民的權利和義務關系以及政府在社會治理中的定位和治理機制。

按照陳振明對治理理論的三種研究途徑的劃分，新公共管理和新公共服務分別對應政府管理和公民社會兩種途徑。第三種途徑是合作網絡路徑，合作網絡路徑是以多中心的公共行動體系為分析對象，認為行動主體是具有反思理性的“復雜人”，關注的是行動主體的相互依存關系，借助互聯(lián)網技術，通過信息、資源和目標的互動共同規(guī)劃、執(zhí)行政策，共同學習，建構公共服務供給的合作網絡。網絡治理途徑在整體性治理理論中得以充分闡釋。英國學者?？怂沟娜局鳌墩w性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》和《邁向整體性治理》奠定了整體性治理理論的框架基礎和基本內容。希克斯認為新公共管理過分追求效率和績效考核導致了治理的碎片化。造成碎片化的原因除了政府部門間的無心之過或政治任務的有心操作以外，更重要的便是政府部門間屬性的多樣性。政府機關除了恪守權責劃分原則及政府組織間私下的相互競爭之外，還存在各種政府機關內部文化、管理方式及發(fā)展策略的差異。?？怂拐J為政府碎片化是導致大量社會問題產生和嚴重化的重要原因。［20］針對功能性組織的部門主義和協(xié)調的缺失，?？怂固岢隽巳碌慕M織再造方向，如建構跨部門進行協(xié)調和合作性的整體性政府，打造文化革新政府，構建重視預防與非治療的預期性政府及結果導向政府。［21］在S市養(yǎng)老服務十四五規(guī)劃調研中發(fā)現，因為擔心國有資產流失，政府幾乎不批準私人獲得新建養(yǎng)老院的土地使用權。雖然民政局有政策鼓勵私人盤活閑置政府資產用于養(yǎng)老事業(yè)，但是閑置資產再利用受消防標準限制，改造成本極高，結果形成資產閑置和養(yǎng)老公益資源匱乏并存的局面。還有，居家上門服務已經成為各界公認的既經濟又符合老人心理習慣的養(yǎng)老服務方式，但是由于民政監(jiān)管辦法和衛(wèi)健委對醫(yī)療服務管理之間的政策壁壘，居家上門的基礎醫(yī)療服務尚無法開展。因此，應該借鑒整體性治理理論成果，研究如何打破部門間利益和政策壁壘，形成協(xié)同治理的思維模式，從而解決養(yǎng)老資源的結構性分配問題。

五、養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思路

基于以上分析，本文認為促進養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展需要從理念轉變、制度引導和工具創(chuàng)新三個層面進行探索。

（一）形成可持續(xù)性應對老齡化的養(yǎng)老理念

在養(yǎng)老服務供給理念上，政府應該轉變“大包大攬”的全能政府和“大水漫灌”的普惠養(yǎng)老服務供給理念，應將“全能型政府”思維轉變?yōu)椤皬娬?強社會”①這里的社會是指包括市場、志愿組織和公民在內的所有非政府主體。的雙強思維，將普惠原則優(yōu)化為“普惠+兜底+精準”的養(yǎng)老服務原則。

首先，應形成“強政府+強社會”的雙強思維。理解和理順政府、社會和國家間的關系，是實現國家治理現代化的重要內容，［22］57同時也是實現社會物質財富豐富和滿足人民日益增長的對美好生活需要的關鍵。社會治理理論中，經常以二分化的思路將政府和社會放在對立的雙方來進行分析，認為社會治理當中不是“強政府+弱社會”，就是“強社會+弱政府”。楊立華認為我國是強政府與弱社會組成的半強國家；［22］62陳天祥認為自1992年至今，我國處于“強政府+強市場”階段，在這個時期我國服務型政府建設核心在瞄準社會、企業(yè)和公眾的需求，不斷激活市場活力和社會創(chuàng)新力；［23］鄭永年認為中國到底屬于哪種模式很難確定，但肯定的是中國屬于強政府模式。實踐證明，中國強政府模式在中國經濟起飛和公共服務供給中發(fā)揮了巨大作用。［24］在中國未富先老和邊富邊老的國情下，社會供給養(yǎng)老的能力和動力仍然不足的情況，強政府投入和扶持仍然是工作重點。與此同時，強社會的時機已經到來，尤其在經濟發(fā)達城市和地區(qū)，政府對養(yǎng)老基本公共服務投入大，基礎建設好，而且各類養(yǎng)老項目和補貼比較多，養(yǎng)老市場發(fā)展的基礎已經培育起來。但是，在養(yǎng)老壓力加劇的情況下，強政府也在養(yǎng)老服務供給上力有不逮。因此應進行雙強建設。政府應該鼓勵社會自我管理，培養(yǎng)公民精神，引導公民承擔個人應負責任。推進服務型政府建設，為市場主體建立規(guī)范的養(yǎng)老市場環(huán)境，大力創(chuàng)新政府與社會主體的多元供給方式，積極培育公益性養(yǎng)老服務組織。

其次，要堅持“普惠+兜底+精準”的服務供給原則。養(yǎng)老服務屬于社會福利，關于社會福利應該是選擇性的還是普惠性的問題，始終是一個爭論的焦點。我國是社會主義國家，在社會保障供給中堅持普惠原則和平等主義。例如：當前我國部分地區(qū)實施的長期照護保險和居家上門服務都是以年齡和身體功能狀況而提供的普惠性服務。不將家庭經濟情況納入考評范圍，只要符合年齡或失能標準，都可以享受平等的待遇。實踐證明，普惠性原則可以為黨和政府贏得好評和增強執(zhí)政合法性，但是普惠性原則因缺乏對差別化服務需求的精準識別與瞄準，導致了大量公共資源投入“失準”和浪費，［25］而且在老齡化壓力持續(xù)加劇的情況下，從長遠角度來看，國家應調整養(yǎng)老福利供給原則，在養(yǎng)老金保障和養(yǎng)老公共基礎設施方面堅持普惠原則，盡量為全體社會公民尤其是老人創(chuàng)建老年友好型社會，但是在具體的養(yǎng)老服務供給項目中政府應該回歸“兜底”的責任邊界內，將關注的重點放在特困老人群體上。當前，政府應借鑒剩余型福利模式，②剩余型社會福利模式是以自由主義和個人主義價值觀為主導的社會福利意識形態(tài)，國家在社會福利方面的責任是有限的，政府除了在社會救助和社會服務方面承擔有限的責任外，其他社會服務基本上是依賴市場、非政府組織和受助者個人或家庭的支持。放權于社會。責任的回歸不等于放棄責任，責任回歸不僅可以給政府減壓，而且可以給社會和個體騰出承擔自我責任和發(fā)揮潛力的空間。實踐證明市場主體進入養(yǎng)老產業(yè)的積極性和熱情非常之高。例如：2021年上半年江蘇省政府投資基金聯(lián)合無錫市梁溪區(qū)國有企業(yè)以及省頭部老字號企業(yè)共同成立江蘇老字號產業(yè)投資基金，總規(guī)模達10億元；［26］齊魯銀行與濟南老年大學“聯(lián)合辦學”，金融業(yè)布局老年服務趨勢加速；［27］2020年底銀發(fā)產業(yè)服務平臺五零陸零科技聚焦1—3線城市活力銀發(fā)人群，一個月內就獲得1500萬天使輪投資。［28］由此可見，老年人需求個性化、多樣化和層次化愈發(fā)明顯，如此龐大的養(yǎng)老服務需求是政府無法滿足的。所以應該形成政府負責普惠性基本養(yǎng)老服務和兜底性保障服務的供給，而將個性化養(yǎng)老服務需求交由市場主體來完成的供給結構。政府應積極探索養(yǎng)老產業(yè)化發(fā)展道路，在保障基本公平的基礎上，下大力氣鼓勵市場主體和撬動社會資金。

（二）創(chuàng)設有助于養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境

新制度主義認為，組織對制度環(huán)境的關注和適應是其獲得合法性的過程，沒有任何一種組織可以脫離制度而存在。從弱意義合法性機制層出發(fā)，迪瑪奇奧和鮑威爾認為制度通過影響資源分配或激勵方式來影響人或組織的行為。［29］古今中外的社會治理實踐已然證明傾向性制度對實踐的極大推動作用，遠的有重農主義和重商主義制度，近的有我國現代海洋戰(zhàn)略等，都促進了相應領域的快速發(fā)展或崛起。在養(yǎng)老領域，國家不斷發(fā)出鼓勵社會資本進入的信號。例如2019年2月，國家發(fā)展和改革委員會等18部門聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》，民政部為配合此項工作，推動取消養(yǎng)老機構設立許可，鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務市場。［30］2019年9月，養(yǎng)老服務司發(fā)布《民政部關于進一步擴大養(yǎng)老服務供給促進養(yǎng)老服務消費的實施意見》指出要優(yōu)化養(yǎng)老服務營商環(huán)境，全面建立開放、競爭、公平、有序的養(yǎng)老服務市場，放寬養(yǎng)老服務市場準入，支持社會力量參與提供養(yǎng)老服務，切實破除行業(yè)壟斷、地方保護、清理廢除養(yǎng)老服務中妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。［31］

當前養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的困境是政府如何在放開市場的過程中確保養(yǎng)老產業(yè)健康有序發(fā)展且不對養(yǎng)老公平造成威脅?？焖侔l(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)在有效應對人口老齡化所造成的養(yǎng)老服務問題的同時，對政府轉變職能、創(chuàng)新養(yǎng)老服務業(yè)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。養(yǎng)老問題從養(yǎng)老福利政策領域進入了公共治理領域。2019年3月，國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的建議中提出了深化放管服改革，拓寬養(yǎng)老服務投融資渠道，擴大養(yǎng)老服務就業(yè)創(chuàng)業(yè)，擴大養(yǎng)老服務消費，促進養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，促進養(yǎng)老服務基礎設施建設等6個方面28項舉措，［32］這是“放管服”改革思路在養(yǎng)老服務領域的具體落實。“深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”是“放管服”的核心要義，本質是調整優(yōu)化政府與市場關系，重點是優(yōu)化政府職能，目的是實現全社會高質量發(fā)展。因此，“放管服”改革與“養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展”具有內在一致性。有關政府職能部門應準確理解“放權”“監(jiān)督”和“服務”的深刻內涵。在放權方面，要求政府降低市場準入門檻，鼓勵企業(yè)及其他社會主體不論資本、行業(yè)和規(guī)模大小都可以進入養(yǎng)老服務領域，培育多領域和多樣化的養(yǎng)老服務主體及內容。在監(jiān)管方面，政府應由事前審批向事中事后監(jiān)管轉變，提升和加強政府監(jiān)管市場主體行為和預防及應對福利風險的能力。由于當前處于養(yǎng)老市場發(fā)育早期，市場混亂現象不可避免，但是政府必須具有前瞻性和可持續(xù)性的發(fā)展眼光，積極研究探索在不限制健康資本進入的前提下，制定規(guī)范的養(yǎng)老服務市場監(jiān)管制度體系，加強對養(yǎng)老服務供給過程的監(jiān)管。同時要區(qū)分“監(jiān)管”與“限制”的差別，避免因監(jiān)管需要使約束性條件過高，導致逼退一些成長性的優(yōu)質社會資本。在服務方面，政府應該為市場主體公平競爭和健康持續(xù)發(fā)展提供政策支持，做好協(xié)調工作。養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展涉及多部門管理，存在嚴重的部門協(xié)調障礙。為應對此問題，國務院建立了由民政部牽頭的養(yǎng)老服務部級聯(lián)席會議制度，要求各地、各部門要強化工作責任落實，健全黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與的養(yǎng)老服務工作機制，要求主要負責同志要親自過問，分管負責同志要抓好落實，同時加強中央與地方工作的銜接。

（三）創(chuàng)新有助于養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的福利工具

養(yǎng)老服務資金供求失衡的原因主要有養(yǎng)老服務需求潛力巨大，融資渠道狹窄，社會力量參與不充分，資金使用效率低等。為了實現養(yǎng)老服務資金供求平衡，必須積極創(chuàng)新養(yǎng)老服務融資模式，優(yōu)化財政性和市場性融資渠道，以增加養(yǎng)老服務資金供給。［18］161換言之，在養(yǎng)老需求溢出個人和家庭的承受能力范圍之外后，政府雖然應該提供福利性供給的責任，但是政府在成本支付①陳振明在《公共管理學》一書中寫道：“消費、生產、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付。成本支付者可以是生產者、安排者和消費者中的任何一方或者其中的聯(lián)合?！眴栴}上有不足，所以政府應該探索滿足社會需求的福利供給方式，即福利工具。②福利工具包含在政府工具內。薩拉蒙將政府工具看作一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑，通過這種方法，集體行動得以組織，公共問題得以解決。政府工具設計有三個層面：一是工具理論，研究不同工具的運行特征以及工具的提供系統(tǒng)和提供方式；二是選擇理論，研究針對公共行動的目標及政治環(huán)境，選擇與之相適應的工具；三是運行理論，研究更有效地運行新的工具來達到目標。福利工具創(chuàng)新本質上就是在政府、企業(yè)、社會和個人之間就生產責任、提供責任、安排權和成本支付之間的優(yōu)化組合。

實踐證明，在養(yǎng)老服務供給中，政府同時將生產責任、提供責任、安排權利和成本支付責任攬于一身的做法是不可行的。按照陳振明的劃分，當代政府治理的新工具可以分為市場化工具、工商管理技術和社會手段等。市場化工具包括民營化、用者付費、合同外包、特許經營、憑單制、分散決策、放松管制、產權交易和內部市場等9種；在工商管理技術中有全面質量管理、目標管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、顧客導向、標桿管理和流程再造等7種；在社會化手段中有社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者服務、公私伙伴關系和公眾會及聽證會等5種。當前在養(yǎng)老服務領域，民營化、合同外包、用者付費、憑單制、績效管理、志愿者服務、社區(qū)治理以及公私伙伴關系等工具都已被采用。民營養(yǎng)老院及護理院的發(fā)展就是民營化工具使用的最好體現；各級政府每年購買大量養(yǎng)老類服務項目屬于合同外包的形式；一些地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心采用會員制，使用者付費；憑單制是較早被使用但是現在逐漸消失的一種形式，但是憑單制將部門安排權交由服務對象（老人），是一種有效倒逼服務質量提供的手段，應該被廣泛采用；對養(yǎng)老服務機構指標考核屬于績效評估方式；由于養(yǎng)老的場所主要在社區(qū)，所以政府應通過行政指導或者項目的形式引導和培育社區(qū)治理和志愿者服務等方式，例如：互助養(yǎng)老；公私伙伴關系在養(yǎng)老服務領域也有應用。

根據民政部統(tǒng)計，“十二五”以來，各級民政部門將每年留存的福彩公益金按不低于50%的比例用于老年福利類項目建設。地方各級財政和福彩公益金累計投入約1 000億元支持社會養(yǎng)老服務體系建設，撬動社會力量投入養(yǎng)老服務業(yè)。［33］本文重點分析撬動社會資本最明顯的公私伙伴關系（Publicprivate Partnerships，簡稱PPP）。公私伙伴關系是一種政府和企業(yè)深入合作的服務供給模式，不同于民營化、政府購買服務或者公建民營類福利工具。公私伙伴關系是指公共和私人部門共同參與生產、提供物品和服務的任何安排，主要是針對一些復雜的、多方參與的并被民營化的基礎設施項目。通常是政府用來緩解公共資金的約束，或提高基礎設施及公共服務供給效率的工具，其中涉及項目的融資、建設、運營等責任的分配。［34］公私伙伴關系是一種復雜的福利供給，涉及的內容和權利義務關系比較復雜而且難以測算，不可避免存在巨大的潛在風險，目前規(guī)避風險的技術還不成熟，因此，各地政府在推進養(yǎng)老服務的公私伙伴關系項目時都非常慎重。但是，從社會需求和效益來看，公私伙伴關系應該是政府未來重點關注和探索的福利工具。溫來成建議各級政府專業(yè)公私伙伴關系管理機構來監(jiān)控財政風險、研究制定科學且全面的監(jiān)管技術與方法、監(jiān)管制度與流程、風險分攤機制，從而提高政府與社會資本合作中政府的合作能力。［35］

六、總結與討論

養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展是老齡化社會的必然要求，是一個源于實踐的真命題，但是人們對其認識的分歧較大。一方面是由于我國社會主義國家性質和長期以來政府統(tǒng)一安排社會福利的體制，社會普遍形成了養(yǎng)老是公共產品，屬于養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老不可以走產業(yè)化道路的觀念；另一方面是西方國家在研究養(yǎng)老福利的時候并不做“事業(yè)”和“產業(yè)”的劃分，導致養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論基礎研究不夠。因此，梳理和分析清楚養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論依據和指導理論必要且緊迫。