□殷旺來(lái)，李榮娟

政府職責(zé)體系是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要議題，是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府職責(zé)體系，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出， “轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”[1]，優(yōu)化政府職責(zé)體系成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大實(shí)踐與理論命題。從轉(zhuǎn)變政府職能到政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化，既是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，又是對(duì)20 世紀(jì)70 年代以來(lái)政府治理改革實(shí)踐的總結(jié)與反思。從黨的十八大到二十大，伴隨著政府職責(zé)體系構(gòu)建的廣泛實(shí)踐、系統(tǒng)推進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也展開了深入的學(xué)術(shù)探討，取得了豐碩成果。本文擬立足于政府職責(zé)體系的實(shí)踐拓展與政策脈絡(luò)梳理，對(duì)新時(shí)代國(guó)內(nèi)政府職責(zé)體系研究進(jìn)行概括總結(jié)，明晰政府職責(zé)體系研究的轉(zhuǎn)換邏輯，提出已有研究的不足和未來(lái)研究的展望，以期為中國(guó)政府職責(zé)體系的優(yōu)化提供理論借鑒，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、政府職責(zé)體系研究的實(shí)踐與政策背景

政府職責(zé)體系是現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分，為政府角色定位、職責(zé)厘清、行為規(guī)范和價(jià)值依歸提供基本遵循。新時(shí)代建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，勢(shì)必要求政府職責(zé)體系適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)適其內(nèi)容與結(jié)構(gòu)，及時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，與時(shí)俱進(jìn)，合理發(fā)揮政府和市場(chǎng)、社會(huì)的作用，提升行政體制運(yùn)行與社會(huì)治理效能。

長(zhǎng)期以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政體制改革的核心，也是推動(dòng)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，我國(guó)政府職能逐步實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀調(diào)控、從管制向服務(wù)、從封閉式管理向公開透明管理、從無(wú)限政府向有限政府等方面的重大轉(zhuǎn)變[2]（p10-21+2）。但政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，既涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部的變革，又與政府行政系統(tǒng)和外界關(guān)系的重塑密切相關(guān)，其轉(zhuǎn)變過(guò)程不是一蹴而就的。在2008 年之前，二十多年的分散化制度改革帶來(lái)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與膨脹反復(fù)、中央與地方權(quán)力集分博弈、各種 “適應(yīng)性非正式制度” 產(chǎn)生等現(xiàn)象[3]（p15-21），其深層次原因仍是政府職能體系內(nèi)在的權(quán)責(zé)不清、職能交叉和外在的與市場(chǎng)、社會(huì)等邊界不清晰、不合理。2008 年，旨在從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系為中心的大部制改革應(yīng)運(yùn)而生。

黨的十八大以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)由機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批改革等政府職能具體現(xiàn)實(shí)要素的改革邏輯轉(zhuǎn)向以政府職責(zé)推進(jìn)政府職事調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變的新的改革邏輯[4]（p31-39）。黨的十八大時(shí)期，中央著力推進(jìn)政府職責(zé)體系的整體重塑。首先，延續(xù)大部制改革思路，厘清部門間職責(zé)關(guān)系。黨的十八大、十八屆二中全會(huì)均強(qiáng)調(diào) “穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系” ， “減少部門職責(zé)交叉和分散” ， “推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”[5](p22)[6]。2013 年頒布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是 “轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系”[5](p224)。其次，劃分不同政府層級(jí)職能重點(diǎn)，推動(dòng)政府職責(zé)體系差異化實(shí)踐。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次對(duì)央地政府職責(zé)作出明確區(qū)分，即 “兩加一減”①“兩加一減” ，指的是加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。，同時(shí)明確中央在國(guó)防、外交、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)管理等方面的事權(quán)與支出責(zé)任，明確區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)[5](p520-521)，推動(dòng)政府職責(zé)法治化和依法行政，建設(shè)法治政府。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出 “推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化” ， “法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為” ，強(qiáng)調(diào) “各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化” ，并首次區(qū)分中央、省、市縣政府的職責(zé)重點(diǎn)[7](p165)。2016年開始，國(guó)務(wù)院著力以央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革推動(dòng)各層級(jí)政府職責(zé)體系重塑，先后印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、教育、生態(tài)環(huán)境等7 個(gè)領(lǐng)域的改革方案，以正式制度推動(dòng)府際職責(zé)合理劃分。

黨的十九大之后，中央更加注重系統(tǒng)性推動(dòng)政府職責(zé)體系改革，注重政府職責(zé)體系的深度優(yōu)化向基層組織推進(jìn)和組織體系間的職責(zé)協(xié)同高效。黨的十九大確立了 “統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)” 的改革思路，強(qiáng)調(diào)黨政組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)協(xié)同，同時(shí)提出建立權(quán)責(zé)清晰的中央與地方財(cái)政關(guān)系，探索黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，深化事業(yè)單位管辦分離等，推進(jìn)政府職責(zé)體系的深化調(diào)整[8](p24-28)。黨的十九屆三中全會(huì)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能配置情況作出新的判斷，認(rèn)為具有我國(guó)特點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系逐步建立， “各方面機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范” ，但還存在 “兩個(gè)不完全適應(yīng)”②“兩個(gè)不完全適應(yīng)” ，指的是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn) “五位一體” 總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn) “四個(gè)全面” 戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。2018 年，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》詳細(xì)總結(jié)了 “兩個(gè)不完全適應(yīng)” 的具體表現(xiàn)，比如一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清等，這充分表明了我國(guó)政府職責(zé)體系還存在的若干問題。，提出構(gòu)建黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系和政府治理體系的目標(biāo)[9]。隨后，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)這些問題進(jìn)行針對(duì)性改革部署。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》正式將 “優(yōu)化政府職責(zé)體系” 單獨(dú)列為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的四個(gè)重要內(nèi)容之一，包括實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，推進(jìn) “放管服” 、行政審批制度改革等措施。2021 年， “十四五” 規(guī)劃、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》開始著眼基層府際職責(zé)關(guān)系重塑，比如，健全省級(jí)以下財(cái)政體制，對(duì)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等的權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范等。2022 年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào) “轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力” ，明確了接下來(lái)行政體制改革的重點(diǎn)，這說(shuō)明優(yōu)化政府職責(zé)體系的改革實(shí)踐必將持續(xù)并深化。

綜上，新時(shí)代十年來(lái)從中央到地方的各種綜合性、系統(tǒng)性改革制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了中央對(duì)政府職責(zé)體系的構(gòu)建和優(yōu)化思路愈加明晰，為以政府職責(zé)體系構(gòu)建為重點(diǎn)的政府改革實(shí)踐提供根本依據(jù)，全面推進(jìn)了我國(guó)政府職責(zé)體系的重塑與優(yōu)化，總體上呈現(xiàn)出從部門到整體、多頭并進(jìn)的漸進(jìn)改革特征。隨著改革的深入，我國(guó)行政體制的一些深層次問題和老問題逐漸浮出水面，比如 “職責(zé)同構(gòu)” “條塊矛盾” “權(quán)力集收怪圈” 等，亟須理論研究對(duì)這些問題進(jìn)行深度剖析和反思。對(duì)當(dāng)前與實(shí)踐同步推進(jìn)的政府職責(zé)體系研究進(jìn)行梳理，不僅可以把握實(shí)踐進(jìn)程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，還可掌握研究趨勢(shì)和發(fā)展的態(tài)勢(shì)，明確下一步的研究方向。

二、政府職責(zé)體系研究進(jìn)展：概念、價(jià)值與路徑

構(gòu)建和優(yōu)化政府職責(zé)體系的目的是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，這是深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也是基于社會(huì)發(fā)展的需要而作出的上層建筑適應(yīng)性應(yīng)變。我國(guó)四十余年的政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐既為構(gòu)建和優(yōu)化政府職責(zé)體系提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和啟示，也為后續(xù)改革奠定了一定基礎(chǔ)。針對(duì)黨的十八大以來(lái)形成的新課題，學(xué)術(shù)界對(duì)政府職責(zé)體系展開了深刻的論述，形成了豐富的研究成果，主要集中在政府職責(zé)體系相關(guān)概念之辨、價(jià)值取向和技術(shù)路徑等方面。

（一）概念之辨：政府職能、政府職責(zé)與政府職責(zé)體系

概念是各類事物相互區(qū)別的基礎(chǔ)。對(duì) “政府職責(zé)體系” 的認(rèn)知需要回到 “政府職責(zé)” 的概念。

1.政府職能與政府職責(zé)

政府職責(zé)與政府職能密切相關(guān)，對(duì)于 “政府職責(zé)” 的研究，不能脫離 “政府職能” 。什么是政府職能？一般認(rèn)為，政府職能脫胎于國(guó)家職能，主要指政府在公共事務(wù)中應(yīng)該做什么，怎么做，發(fā)揮怎樣的作用。

從政府職能的概念分析中，可以辨析政府職能與政府職責(zé)的關(guān)系。對(duì)于政府職能的理解，主要有三種主張。第一種主張是二分法，朱光磊將政府職能劃分為政府的功能和政府的職責(zé)，前者指的是 “關(guān)于政府職能相對(duì)原則的界說(shuō)” ，強(qiáng)調(diào)政府依托國(guó)家權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)的角色；后者指的是 “關(guān)于政府職能相對(duì)具體的界說(shuō)” ，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)完成的主要任務(wù)[10](p73)。兩者是政府職能的一體兩面，是分別面向于政治學(xué)和公共行政學(xué)領(lǐng)域展開的理解。第二種主張，是以王浦劬為代表的學(xué)者在對(duì)功能與職責(zé)二分持贊同意見的基礎(chǔ)上，提出了新的二分法。他認(rèn)為，政府職能由政府職權(quán)與政府職事構(gòu)成，前者是實(shí)質(zhì)根基，后者是現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，應(yīng) “因職事設(shè)置職權(quán)，依職事配置職權(quán)” ， “政府職能則是政府職權(quán)踐行政府職事的函數(shù)” ，政府職事依職權(quán)發(fā)生變化[4]。此種理解實(shí)質(zhì)上是從更微觀層面對(duì)政府職能進(jìn)行分解，將政府實(shí)際職權(quán)（權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一）和其對(duì)應(yīng)的具體任務(wù)區(qū)分開來(lái)。第三種主張與前兩者的思路不同。竺乾威提出政府職能三要素論，認(rèn)為政府職能主要包括政府職能定位（政府要做哪些、不能做哪些）、政府職能重心（哪些職能更重要）和政府職能行使方式（怎么履行職能），三者互為一體[11]。第三種主張是將政府職能視為一個(gè)整體，具體強(qiáng)調(diào)其內(nèi)部的價(jià)值取向、結(jié)構(gòu)分層與實(shí)現(xiàn)方式，對(duì)政府職責(zé)的研究具有啟發(fā)意義。

回溯早期的理論研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者關(guān)于政府職責(zé)的討論并未闡釋其具體含義， “政府職責(zé)” 還不是一個(gè)獨(dú)立、明確的學(xué)術(shù)概念，大體上將其理解為政府的角色、政府的任務(wù)、政府需要承擔(dān)的事項(xiàng)、政府應(yīng)當(dāng)有怎樣的作為或者采取怎樣的措施，實(shí)際上有將政府職責(zé)與政府職能混淆之嫌。近些年有關(guān)政府職責(zé)的研究，總體上看主要是對(duì)上述第一種劃分意義上的 “政府職責(zé)” 展開討論，以作為與 “政府職能” 概念的區(qū)別。此外，相關(guān)實(shí)踐表明， “政府職責(zé)” 的落實(shí)仍需從第二種微觀理解的 “職事” 深化研究。

2.政府職責(zé)與政府職權(quán)

何為政府職責(zé)①本文所討論的 “政府職責(zé)” 中的 “政府” 均為狹義上的理解，指的是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。？不同學(xué)科理解不同。行政法學(xué)認(rèn)為政府職責(zé)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律等應(yīng)履行的法定責(zé)任與義務(wù)[12]。公共行政學(xué)科視野中的 “政府職責(zé)” ，指的是政府及其部門管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事務(wù)職權(quán)和責(zé)任的統(tǒng)稱[13]。從政治學(xué)看，政府職責(zé)是政府職能比較實(shí)的一方面，是具體的任務(wù)。

學(xué)界對(duì)于政府職責(zé)與政府職權(quán)的區(qū)別及其關(guān)系的認(rèn)識(shí)仍有分歧。王浦劬將政府職權(quán)理解為職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一。黃惟勤認(rèn)為政府職權(quán)強(qiáng)調(diào)政府的法定權(quán)利，指 “政府可以做什么” ；政府職責(zé)強(qiáng)調(diào)的是政府的法定義務(wù)，指政府 “應(yīng)當(dāng)做什么” 、 “必須做什么” 以及 “不得做什么”[14]。兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，既存在包含政府職責(zé)的政府職權(quán)，也存在獨(dú)立的政府職責(zé)。從法學(xué)立場(chǎng)看，政府職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)力在不同層級(jí)政府及其部門之間的劃分與制度安排[15]。綜合現(xiàn)有研究對(duì)兩個(gè)概念的使用，政府職權(quán)的內(nèi)在指向是政府對(duì)法律規(guī)定內(nèi)權(quán)力的行使，而政府職責(zé)是行政機(jī)關(guān)職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一。隨著政府職責(zé)及政府職責(zé)體系相關(guān)研究的興起， “政府職責(zé)” 概念得到理論界更廣泛的認(rèn)同和使用。

3.政府職責(zé)與政府職責(zé)體系

政府職責(zé)體系由在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，依據(jù)憲法、地方組織法等的規(guī)定，服務(wù)于一定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的所有政府及其部門承載的職責(zé)所構(gòu)成。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)，整體大于部分之和。因應(yīng)復(fù)雜性社會(huì)的時(shí)代變化，政府治理現(xiàn)代化要求政府職責(zé)體系內(nèi)部要素、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等形成一個(gè)有機(jī)整體，以提升政府治理的靈活性與有效性。

政府職責(zé)體系可從三個(gè)進(jìn)路理解，一是從要素—結(jié)構(gòu)進(jìn)路看，作為政府職責(zé)體系核心構(gòu)成要素的政府職責(zé)，其單個(gè)要素的屬性與定位對(duì)整個(gè)體系具有重要影響，由政府職責(zé)構(gòu)成的橫向?qū)哟胃骷?jí)政府部門間職責(zé)關(guān)系和縱向?qū)哟沃醒肱c地方、地方各級(jí)政府間的職責(zé)關(guān)系構(gòu)成整個(gè)政府職責(zé)體系；二是從邊界—領(lǐng)域進(jìn)路看，政府職責(zé)體系的具體界定代表著政府與市場(chǎng)、社會(huì)職責(zé)關(guān)系的劃分；三是從過(guò)程—機(jī)制進(jìn)路看，政府職責(zé)體系作為一個(gè)有機(jī)整體，需要注重政府職責(zé)之間的相互關(guān)系、內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制，在其動(dòng)態(tài)變化中，政府職責(zé)的 “分解” 與 “歸類” 、 “收放” 與 “歸位” 均需考慮其科學(xué)性與合理性[16][17]。

（二）價(jià)值取向：以人民為中心、服務(wù)型政府與法治政府

任何改革都是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，價(jià)值理性蘊(yùn)含于工具理性之中，工具理性是價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)方式。既往行政改革在某種程度上存在 “政府責(zé)任缺失” “服務(wù)理念稀少” 等缺陷[18]，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整而較為忽視責(zé)任的配置與落實(shí)。當(dāng)下進(jìn)行的政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化，既是通過(guò)政府職責(zé)的科學(xué)配置實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)過(guò)程，又是貫徹以人民為中心理念，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的價(jià)值過(guò)程，以糾正管理主義傾向改革的偏差。

1.以人民為中心

“人民性” 是衡量國(guó)家制度和政策現(xiàn)代性的重要原則和標(biāo)志[19]。黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)， “以人民為中心” 成為政府改革和社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)原則，具體體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨將人民性理念融入政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面建設(shè)的過(guò)程中。黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政改革與政治改革的價(jià)值旨趣不能脫離黨的人民屬性。鑒于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，人民美好生活的需要對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等提出更高要求。與之相適應(yīng)，我國(guó)政府職責(zé)體系亟須適配新時(shí)代新要求，強(qiáng)化在民主政治、依法治國(guó)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境等方面的政府職責(zé)。優(yōu)化政府職責(zé)體系是堅(jiān)持以人民為中心的必然要求[20]。

2.服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是我國(guó)行政改革和政府治理體系的重要價(jià)值指向，其內(nèi)在實(shí)質(zhì)是作為馬克思主義政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨始終踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。黨的十六大第一次將公共服務(wù)列入政府四大職能范疇，十六屆六中全會(huì)明確提出建設(shè)服務(wù)型政府和強(qiáng)化公共服務(wù)職能。黨的十八大之后，我國(guó)大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)建設(shè)、 “放管服” 改革、公共服務(wù)體制改革等，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為中國(guó)行政改革和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)將公共服務(wù)列為地方政府首要職責(zé)。服務(wù)型政府價(jià)值理念同樣貫穿政府職責(zé)體系構(gòu)建和優(yōu)化的全過(guò)程，不僅要在過(guò)程維度凸顯服務(wù)屬性，更要在結(jié)果維度服務(wù)人民。有研究認(rèn)為，政府職責(zé)體系優(yōu)化的直接目的是改進(jìn)政府績(jī)效，而以往以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心導(dǎo)向下的政府績(jī)效忽略了環(huán)境保護(hù)、人民幸福、社會(huì)公平等隱性績(jī)效，引致政府治理合法性問題；構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府要求在政府職責(zé)體系優(yōu)化中重塑政府績(jī)效觀，以人民滿意為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)人民真正需要的政府績(jī)效[21]。

3.法治政府

近代法治原則成為政府建設(shè)的共識(shí)。我國(guó)自改革開放后逐步確立法治政府的建設(shè)目標(biāo)。法治政府一般指政府體系內(nèi)部組織與行為須遵循法律規(guī)定，以達(dá)到法律對(duì)政府權(quán)力行使的控制。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。在我國(guó)語(yǔ)境中，法治政府的政府職責(zé)體系蘊(yùn)含著多重價(jià)值內(nèi)涵。第一，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，保持政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合理邊界，行使職責(zé)，踐行 “有限政府” 。第二，在法定職責(zé)體系下積極作為，滿足公眾需求，踐行 “有為政府”[22]。第三，公正執(zhí)法，合法行使自由裁量權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益[23]。第四，強(qiáng)化對(duì)政府職責(zé)的監(jiān)督，推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)范政府行為，踐行 “責(zé)任政府” “廉潔政府” 。因此，法治政府是對(duì)政府職責(zé)的范圍、行使、變更、監(jiān)督等的制度化、規(guī)范化、程序化，同時(shí)浸潤(rùn)著政府建設(shè)的若干價(jià)值追求。

（三）技術(shù)路徑：政府職責(zé)體系的理論與實(shí)踐之維

針對(duì)我國(guó)政府承擔(dān)較為龐雜的職責(zé)內(nèi)容，新時(shí)代如何構(gòu)建與優(yōu)化政府職責(zé)體系成為轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府協(xié)同高效，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要課題，現(xiàn)有研究對(duì)政府職責(zé)體系的若干議題和改革實(shí)踐分別展開了理論探討和經(jīng)驗(yàn)反思。

1.政府職責(zé)體系構(gòu)建的理論探討

立足于我國(guó)實(shí)踐，學(xué)界圍繞政府職責(zé)體系主題總體上形成了四種研究角度。

第一，關(guān)系論。關(guān)系論強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)職責(zé)邊界的確定以及彼此之間關(guān)系的互動(dòng)。政府職責(zé)范圍代表著與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的邊界，但并不意味著三者之間的相互獨(dú)立，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系是已有研究的基本共識(shí)。比如，姜曉萍提出政府職責(zé)體系現(xiàn)代化要處理好 “政府—市場(chǎng)—社會(huì)” 之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，遵循三者的運(yùn)作機(jī)制和內(nèi)在規(guī)范，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)三種力量的聯(lián)合與互補(bǔ)[24]。黃宏志提出要遵循 “兩個(gè)最大”①“兩個(gè)最大” 指的是：一方面，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置權(quán)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；另一方面，最大程度彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，最大程度滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，更好發(fā)揮政府作用。的基本原則。在具體實(shí)現(xiàn)路徑方面，一方面，鑒于市場(chǎng)與政府間的選擇復(fù)雜性，合理的選擇在于兩者的組合選擇、重點(diǎn)和程度的偏重[25]；另一方面，需要建立政府與社會(huì)間的 “交流平臺(tái)” ，政府職責(zé)體系規(guī)范吸納社會(huì)意見，使政府運(yùn)行與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)[26]。

第二，結(jié)構(gòu)論。持這一視角的學(xué)者從橫、縱兩個(gè)維度，系統(tǒng)地提出構(gòu)建與優(yōu)化政府職責(zé)體系的理論主張。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，就是縱向維度分層細(xì)化為高層、中層、基層政府的職責(zé)體系，橫向維度厘清各級(jí)政府及各部門之間行政事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)政府職責(zé)體系的整體協(xié)調(diào)。通過(guò)國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，政府橫向上實(shí)行大部制，縱向上實(shí)行職責(zé)異構(gòu)模式，是比較主流的模式[27]。其中，縱向政府職責(zé)體系構(gòu)建模式是學(xué)者們討論的重點(diǎn)。朱光磊、張志紅提出的 “職責(zé)同構(gòu)”[28]現(xiàn)象首先得到關(guān)注，并引起了學(xué)術(shù)界對(duì) “職責(zé)同構(gòu)” 及相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革、府際關(guān)系、條塊關(guān)系、形式主義等問題的熱烈討論。關(guān)于 “職責(zé)同構(gòu)” 的未來(lái)走向，學(xué)界一時(shí)眾說(shuō)紛紜，有的學(xué)者主張打破職責(zé)同構(gòu)，但也不贊成職責(zé)異構(gòu)[29]；有的則認(rèn)為職責(zé)同構(gòu)有存在的合理性[30]；也有學(xué)者明確提出實(shí)行 “職責(zé)異構(gòu)”[31][32]。周振超認(rèn)為 “同構(gòu)” 與 “異構(gòu)” 不是非此即彼的替代關(guān)系，主張?zhí)龆址?，?shí)行職責(zé)同構(gòu)為主與職責(zé)異構(gòu)為輔的政府管理模式[33](p222)。與此相類似的還有 “嵌套型異構(gòu)” 模式[34](p234-242)。這些討論基本上聚焦于政府職責(zé)結(jié)構(gòu)形式的選擇，而對(duì)我國(guó)政府職責(zé)分類與歸位的具體演進(jìn)形態(tài)缺乏系統(tǒng)性、長(zhǎng)久性與整體性思考。朱光磊等拋棄了 “同構(gòu)” 與 “異構(gòu)” 的焦點(diǎn)討論，傾向于重點(diǎn)考慮政府職責(zé)的演進(jìn)方式和釋放行政系統(tǒng)活力的功能導(dǎo)向，引入空間變量，進(jìn)而提出具有 “序列” 與 “次序” 內(nèi)涵的 “職責(zé)序構(gòu)” 模式，實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威與地方自主性的內(nèi)在互洽[35]。隨著研究和實(shí)踐的推進(jìn)，理論關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸從縱向政府職責(zé)構(gòu)建模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)中的具體配置方式，比如政府職責(zé)動(dòng)態(tài)配置邏輯[36]、地方政府縱向職責(zé)配置模式[37]等。

第三，區(qū)域論。區(qū)域論區(qū)別于一般意義上的政府職責(zé)體系的討論，著眼于異質(zhì)性區(qū)域特征對(duì)政府職責(zé)定位、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、運(yùn)行等提出的內(nèi)在訴求。其中，大城市府際職責(zé)關(guān)系受到學(xué)者們關(guān)注。有學(xué)者重點(diǎn)分析了大城市縱向府際關(guān)系中 “職責(zé)同構(gòu)” 模式及其弊端，提出市、區(qū)、街道三者間的 “異責(zé)” 與 “共治” 策略[38]；而與此相對(duì)，有學(xué)者認(rèn)為不必過(guò)分拘泥于大城市職責(zé)同構(gòu)批判，主張通過(guò)重新定義市區(qū)、區(qū)區(qū)、區(qū)街關(guān)系，以職責(zé)歸類—統(tǒng)籌協(xié)同—府際差異的思路優(yōu)化大城市政府職責(zé)體系[39]。此外，還有學(xué)者注意到城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中的地方政府職責(zé)問題，提出了其系統(tǒng)性、適應(yīng)性和有效性的疑問，并針對(duì)該過(guò)程中地方政府間職責(zé)定位不科學(xué)、府際權(quán)責(zé)不明確等問題提出針對(duì)性優(yōu)化對(duì)策[40]。總體來(lái)看，既有研究對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡特征的關(guān)注不到位，對(duì)異質(zhì)性區(qū)域類型關(guān)注單一，對(duì)于處在不同地理位置、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展戰(zhàn)略下的地方政府職責(zé)體系研究不足。

第四，形態(tài)論。持這一視角的學(xué)者將注意力聚焦于網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等驅(qū)動(dòng)的有別于實(shí)體政府的異質(zhì)性政府形態(tài)的產(chǎn)生及其職責(zé)的討論，比如數(shù)字政府、平臺(tái)政府、虛擬政府等。以數(shù)字政府為例， “世界嵌入軟件” 的數(shù)字化時(shí)代轉(zhuǎn)型使治理議題由 “基于數(shù)字優(yōu)化治理” 轉(zhuǎn)向 “對(duì)數(shù)字進(jìn)行治理” ，數(shù)字政府基于此而對(duì)政府治理理念、職責(zé)邊界、組織形態(tài)等進(jìn)行系統(tǒng)發(fā)展和變革[41]，其價(jià)值基礎(chǔ)是 “服務(wù)社會(huì)事業(yè)、保障公民利益” ，并以職責(zé)體系嵌入與厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的權(quán)利與義務(wù)，平衡跨層級(jí)、跨地域等的職責(zé)，保障數(shù)字治理民主[42]。近來(lái)， “平臺(tái)政府” 的概念也被提出。數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的發(fā)展倒逼政府角色平臺(tái)化，參與平臺(tái)規(guī)則制定，建立共享、共贏平臺(tái)生態(tài)，促使政府職責(zé)再分配和平臺(tái)化運(yùn)行[43]?？梢哉f(shuō)，新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)催生數(shù)字社會(huì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，倒逼政府組織虛擬化轉(zhuǎn)型和政府職責(zé)結(jié)構(gòu)化調(diào)整，對(duì)異質(zhì)性政府形態(tài)的政府職責(zé)體系的研究亟須進(jìn)一步深化。

縱觀以上四種研究角度，關(guān)系論和結(jié)構(gòu)論將政府職責(zé)體系作為一個(gè)整體思考對(duì)象，前者指向政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的分界與關(guān)系互動(dòng)，著重于解決三者間職責(zé)缺位、越位、錯(cuò)位等問題，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變；后者將視野轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部橫、縱兩個(gè)維度的職責(zé)體系構(gòu)建，偏重解決政府職責(zé)重復(fù)、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一、協(xié)調(diào)不足等問題，以提升政府的協(xié)同高效。區(qū)域論和形態(tài)論聚焦于研究對(duì)象主體的特殊性，前者的研究有別于傳統(tǒng)意義上的某個(gè)層級(jí)政府或部門，將地域性政府職責(zé)體系作為研究對(duì)象，展現(xiàn)出特定場(chǎng)域下府際職責(zé)的某些共性問題；后者的研究目光脫離實(shí)體政府而轉(zhuǎn)向虛擬政府職責(zé)體系的研究，拓展了該主題的研究論域?？偟膩?lái)說(shuō)，既有關(guān)于政府職責(zé)體系的理論研究十分豐富，對(duì)很多議題展開了豐富討論，但也明顯可以看出，學(xué)者們更偏重對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)關(guān)系和政府職責(zé)體系構(gòu)建模式的研究，對(duì)異質(zhì)性區(qū)域和形態(tài)的政府職責(zé)體系研究還顯不足。

2.政府職責(zé)體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)反思

黨和政府歷來(lái)重視政府職責(zé)體系的構(gòu)建。新中國(guó)成立之初就建立了符合我國(guó)國(guó)情的政府機(jī)構(gòu)和職能體系。改革開放之后，通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)由政府職能到政府職責(zé)的邏輯轉(zhuǎn)換。通過(guò)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革、 “放管服” 改革，實(shí)施權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單制度，推進(jìn)審批服務(wù)便民化等一系列有力舉措，明確了各層級(jí)政府及其部門間的職責(zé)體系，厘清了政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置得到優(yōu)化，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供了有力保障。

政府職責(zé)體系構(gòu)建是一個(gè)涉及多組織主體的事關(guān)權(quán)責(zé)劃分、結(jié)構(gòu)重組、關(guān)系重塑、利益重構(gòu)的制度變遷與政策執(zhí)行過(guò)程，這其中既面臨著漸進(jìn)式改革不可避免的新舊問題交加，又面臨著改革文本與政策執(zhí)行的 “制度墮距” 。我國(guó)政府職責(zé)體系存在的問題包括：一是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)關(guān)系互動(dòng)機(jī)制尚不成熟。如，行政審批改革作為調(diào)適政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的重要制度安排，實(shí)踐中面臨三者結(jié)構(gòu)不平衡、聯(lián)系不緊密、關(guān)系割裂等執(zhí)行梗阻[44]，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)承接政府職責(zé)的能力評(píng)估機(jī)制建設(shè)有待加強(qiáng)[45]。二是政府職責(zé)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)橫向維度上的職責(zé)優(yōu)化與協(xié)調(diào)配合不到位，縱向維度上各層級(jí)政府職責(zé)定位不明和權(quán)責(zé)不清。如市縣政府間職責(zé)同構(gòu)、財(cái)力和支出責(zé)任不匹配[46]，縣鄉(xiāng)政府間職能配置低精準(zhǔn)性、權(quán)責(zé)分配不均衡性等[47]，這些都是政府職責(zé)體系構(gòu)建問題的表征。政府權(quán)責(zé)清單本是廓清政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)相互職責(zé)關(guān)系的重要政策工具，但由于其構(gòu)建過(guò)程 “分層執(zhí)行、縱向拼接”[48]，呈現(xiàn)出碎片化、同構(gòu)化特征，同時(shí)法治化不足，執(zhí)行形式化，監(jiān)控機(jī)制缺乏[49]，制度效果尤為有限。三是異質(zhì)性政府職責(zé)體系優(yōu)化還需深入實(shí)踐調(diào)整。一方面，區(qū)域性政府的特殊性內(nèi)在要求尚未反映在職責(zé)體系構(gòu)建過(guò)程當(dāng)中；另一方面，數(shù)字政府等虛擬形態(tài)政府職責(zé)體系的實(shí)踐還未全面深入，其職責(zé)體系如何構(gòu)建尚待實(shí)踐探索。

因此，部分學(xué)者就政府職責(zé)體系構(gòu)建問題提出了針對(duì)性建議。新時(shí)代構(gòu)建高效、規(guī)范的政府職責(zé)體系，需要堅(jiān)持以權(quán)責(zé)一致為核心原則、以協(xié)同高效為追求目標(biāo)、以法治制度為基本依據(jù)、以究責(zé)問責(zé)為堅(jiān)實(shí)保障[50]，完善政府基本職能，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職責(zé)體系[51]，推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度優(yōu)勢(shì)向治理效能高效轉(zhuǎn)化[52]，在基層構(gòu)建以塊為主的基層管理職責(zé)[53]，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性和虛擬形態(tài)政府職責(zé)體系的研究和實(shí)踐探索，在不斷優(yōu)化政府職責(zé)體系中促進(jìn)政府職能實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。

三、政府職責(zé)體系研究的邏輯轉(zhuǎn)換：四重面向

理論研究的深入是理論與實(shí)踐互動(dòng)發(fā)展與印證調(diào)適的過(guò)程。隨著國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府職責(zé)體系研究的推進(jìn)和相關(guān)政府改革實(shí)踐的深化，政府職責(zé)體系研究出現(xiàn)了較為明顯的研究邏輯轉(zhuǎn)向，主要表現(xiàn)在主題、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、形態(tài)四個(gè)方面。

（一）主題面向：政府職能到政府職責(zé)

核心概念流變的過(guò)程代表著研究主題的轉(zhuǎn)向。如前述理論研究中的概念變化，主要是從 “政府職能” 到 “政府職責(zé)” 。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變成為我國(guó)改革的重大課題，也是聯(lián)結(jié)政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)點(diǎn)。從改革實(shí)踐看，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程邏輯為國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系[54]。這一過(guò)程的轉(zhuǎn)變有著深刻的實(shí)踐基礎(chǔ)，即為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府職能從國(guó)家職能中分離，當(dāng)持續(xù)四十多年的行政體制改革深入推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變基本到位后，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界基本厘清，蘊(yùn)含著權(quán)責(zé)明晰、法治化要求的政府職責(zé)體系構(gòu)建成為迫切需要。與實(shí)踐相呼應(yīng)，學(xué)術(shù)研究的視野從 “政府職能” 到 “政府職責(zé)” ，但這并不意味著后者對(duì)前者的替代，而是將抽象的政府職能轉(zhuǎn)變?cè)瓌t和較為模糊的政府職責(zé)關(guān)系落實(shí)到具體的政府職責(zé)劃分、重組、協(xié)同過(guò)程，表現(xiàn)為由機(jī)構(gòu)重組到職責(zé)重構(gòu)的政府職能轉(zhuǎn)變邏輯切換，是前續(xù)改革的深化與細(xì)化。

（二）內(nèi)容面向：碎片化到整體性

從 “政府職責(zé)” 到 “政府職責(zé)體系” 研究，可以看作理論研究從碎片化到整體性研究的過(guò)程。關(guān)于政府職責(zé)的研究一直是學(xué)界關(guān)注的重要主題，但早期的研究呈現(xiàn)一種碎片化的塊狀分布，主要聚焦在微觀層面的某個(gè)具體政策或管理行為中的政府職責(zé)研究，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、再就業(yè)、外商投資、生態(tài)恢復(fù)等，以及中觀層面某個(gè)領(lǐng)域中的政府職責(zé)研究，如社會(huì)服務(wù)、職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)文明等。自2007年之后，黨的十七大和十八大分別提出 “健全政府職責(zé)體系” “健全部門職責(zé)體系” ，理論界的研究重點(diǎn)開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，關(guān)于政府職責(zé)體系的研究逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，內(nèi)容包括政府職責(zé)體系的構(gòu)建原則、理念、模式、路徑等。從單項(xiàng)具體政府職責(zé)的研究到政府職責(zé)的整體性、系統(tǒng)性構(gòu)建，其內(nèi)在邏輯是政府職責(zé)與政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)聯(lián)，政府職責(zé)及其體系的構(gòu)建成為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要路徑，這也是從本體論向方法論的一種轉(zhuǎn)變。

（三）結(jié)構(gòu)面向：黨政職能體系到政府治理體系

政府職責(zé)體系與政府職能轉(zhuǎn)變密切聯(lián)系，而后者改革過(guò)程涉及多主體間的相互關(guān)系變革，政府職責(zé)體系亦不是一個(gè)獨(dú)立于其他組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。從黨的十八屆二中全會(huì)提出建設(shè) “國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系” ，到黨的十九屆三中全會(huì)提出建立 “具有我國(guó)特點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系” 和 “職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系” ，可反映出單向度地對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)的整合配置難以達(dá)到政府職能轉(zhuǎn)變的理想效果。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同高效基礎(chǔ)上，推進(jìn)政府治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同共治，形成三者有效協(xié)同推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理格局[55]。因此，政府職責(zé)體系建設(shè)不僅要理順黨政機(jī)構(gòu)間的職責(zé)關(guān)系，還要在政府治理體系構(gòu)建的關(guān)系層次上厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，在組織層次上理順政府機(jī)構(gòu)與人大、政協(xié)等組織間的職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府治理體系各主體間職責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有研究在聚焦政府職責(zé)體系相關(guān)議題的基礎(chǔ)上，正逐步向政府治理體系構(gòu)建議題上轉(zhuǎn)變，總體來(lái)說(shuō)，仍在起步階段，對(duì)政府治理體系的內(nèi)涵、目標(biāo)、價(jià)值、路徑等方面未達(dá)成共識(shí)，但拓展了政府職責(zé)體系研究的外延，為將來(lái)的研究指明了方向。

（四）形態(tài)面向：實(shí)體政府到虛擬政府

實(shí)體政府職責(zé)及其體系與國(guó)家治理密切相關(guān)，自然長(zhǎng)期受到理論研究的關(guān)注。數(shù)字技術(shù)發(fā)展催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新業(yè)態(tài)新模式，同時(shí)實(shí)體政府借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政效率和內(nèi)部協(xié)同的提升，兩者雙向互動(dòng)孕育出虛擬政府形態(tài)的職責(zé)探討和職責(zé)體系構(gòu)建的應(yīng)然和必然。學(xué)者們從實(shí)體政府到虛擬政府的關(guān)注，并不代表著對(duì)實(shí)體政府研究的轉(zhuǎn)移，而是兩者并重。對(duì)于在信息數(shù)字技術(shù)迅捷發(fā)展帶來(lái)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)公共安全、網(wǎng)絡(luò)空間倫理等問題中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的元治理角色，如何在虛擬網(wǎng)絡(luò)中回應(yīng)社會(huì)服務(wù)需求和構(gòu)建起政府職責(zé)體系，對(duì)這些問題的學(xué)術(shù)關(guān)懷正是理論研究的社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。關(guān)于虛擬政府形態(tài)研究的轉(zhuǎn)向，回應(yīng)了以人民為中心的服務(wù)型政府的價(jià)值導(dǎo)向，塑造了有為政府和責(zé)任政府的良好形象，對(duì)于未來(lái)研究的思維擴(kuò)張與深入起到了很好的引導(dǎo)作用。

四、政府職責(zé)體系研究的未來(lái)：不足與展望

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同層面和角度對(duì)政府職責(zé)體系進(jìn)行了大量探索，取得了斐然的成績(jī)。尤其在政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)關(guān)系，政府橫、縱維度職責(zé)體系構(gòu)建兩個(gè)方面的研究比較深入和充分，同時(shí)關(guān)注到異質(zhì)形態(tài)和地域政府職責(zé)體系的差異性，這些領(lǐng)域的研究卓有成效。顯然，既有研究深化了人們對(duì)于政府職責(zé)體系的認(rèn)識(shí)，在一定程度上為構(gòu)建政府職責(zé)體系的實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)和反思，為后續(xù)政府職責(zé)體系領(lǐng)域的理論研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但綜合改革進(jìn)展與理論研究來(lái)看，目前的理論研究明顯滯后于改革實(shí)踐，亟須在一些不足的方面加以改進(jìn)、深化。

第一，理論方位上，應(yīng)注重與新時(shí)代若干變化的現(xiàn)實(shí)背景相結(jié)合，廓清并提升政府職責(zé)體系研究的理論方位。政府職責(zé)體系與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)方面密切相關(guān)，不能脫離時(shí)代背景而單向度研究論述。既有的政府職責(zé)體系研究在某種程度上還處在聚焦內(nèi)在題域階段，包括構(gòu)建模式、問題、路徑等，并與一些研究議題關(guān)系不清，如政府職責(zé)體系與政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系是怎樣的，政府職責(zé)體系構(gòu)建對(duì)于政府治理現(xiàn)代化有怎樣的影響和意義等。同時(shí)，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，黨的中心任務(wù)的確定，全面深化改革目標(biāo)的推進(jìn)，政治、行政體制改革的深化，數(shù)字時(shí)代的政府轉(zhuǎn)型等，均賦予政府職責(zé)體系建設(shè)新的內(nèi)涵和方向，理論研究應(yīng)當(dāng)緊密跟上改革實(shí)踐與社會(huì)發(fā)展的步伐，為政府職責(zé)體系的構(gòu)建與優(yōu)化提供理論闡釋與前瞻性指導(dǎo)。

第二，研究方法上，應(yīng)加強(qiáng)多種研究方法的綜合運(yùn)用，尤其是實(shí)證方法。既有文獻(xiàn)對(duì)政府職責(zé)體系的規(guī)范研究較多，大多是基于制度文本或改革經(jīng)驗(yàn)的理論闡釋，而在實(shí)踐基礎(chǔ)上的實(shí)證研究成果較少。某種程度上，這與政府職責(zé)體系構(gòu)建的綜合性有關(guān)，政府職責(zé)體系構(gòu)建涉及政府內(nèi)部所有部門，中央到地方多個(gè)層級(jí)，黨、政府、人大等多個(gè)組織，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域，而不是以單一方面改革為進(jìn)路的，客觀上為理論研究增加了難度。也正是因?yàn)槿绱?，政府職?zé)體系的研究不能僅停留在宏觀層面的理論模型探討，更多地需要深入實(shí)踐，透析政府職責(zé)體系的配置過(guò)程、建構(gòu)機(jī)制、運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)難題、優(yōu)化路徑等研究議題。同時(shí)，我國(guó)不同的地域發(fā)展也為政府職責(zé)體系的差異化實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)，為理論界開展比較性研究、案例研究等提供了經(jīng)驗(yàn)素材，以發(fā)現(xiàn)政府職責(zé)體系構(gòu)建的共性和特性問題，全面把握政府職責(zé)體系構(gòu)建的研究議題。因此，運(yùn)用綜合性的研究方法，才能推進(jìn)政府職責(zé)體系研究的深化。

第三，研究視角上，應(yīng)強(qiáng)化政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科視角的研究，構(gòu)建起多學(xué)科參與的研究網(wǎng)絡(luò)體系?，F(xiàn)有研究主要以政治學(xué)、公共管理學(xué)為主，但總體上顯得還比較宏觀，研究深度不足。首先，要強(qiáng)化從政治學(xué)、公共管理學(xué)視角對(duì)我國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建過(guò)程中，職責(zé)整合、轉(zhuǎn)移、產(chǎn)生、消亡等及其影響，體系構(gòu)成要素與整體關(guān)系，內(nèi)部多維度的構(gòu)成路徑，政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系模式，政府職責(zé)體系與政府能力關(guān)系等理論問題的系統(tǒng)闡釋。其次，加強(qiáng)其他學(xué)科對(duì)政府職責(zé)體系研究的介入。比如，政府職責(zé)體系構(gòu)建涉及權(quán)責(zé)一致原則，需要權(quán)、責(zé)、事、人、財(cái)、編等要素相對(duì)統(tǒng)一，要把握實(shí)際改革的運(yùn)作機(jī)理，確保職責(zé)轉(zhuǎn)移的合法性，這就需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角的切入；我國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建存在的某些問題并非一時(shí)呈現(xiàn)的，而是新中國(guó)成立以來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素交織而成的，有些問題因素甚至是源于中國(guó)千年歷史承襲而來(lái)，從短時(shí)期內(nèi)無(wú)法把握政府職責(zé)體系構(gòu)建中根本梗阻的歷史淵源，需要借助歷史視角，以歷史的、發(fā)展的眼光梳理政府職責(zé)體系中存在的一系列問題，進(jìn)而找到合理的應(yīng)對(duì)之策。因此，多學(xué)科視角的研究進(jìn)路，有助于從多個(gè)學(xué)科側(cè)面觀察政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化中的各個(gè)問題，把握其中的實(shí)質(zhì)問題，提升研究的全面性。

第四，研究?jī)?nèi)容上，應(yīng)注重研究議題的均衡性，形成政府職責(zé)體系整體性研究框架。已有研究比較偏重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)關(guān)系，政府橫縱維度職責(zé)體系構(gòu)建兩個(gè)方面的研究，還需要在一些議題上加強(qiáng)研究。首先，加強(qiáng)對(duì)基層政府職責(zé)體系研究。學(xué)者們較多關(guān)注高層級(jí)政府職責(zé)體系，而對(duì)于縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)、村支兩委等承擔(dān)的職責(zé)關(guān)注不夠。當(dāng)下，基層面臨職責(zé)泛化趨勢(shì)，其資源有限性與治理任務(wù)劇增的張力凸顯，如何構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效的職責(zé)體系以適應(yīng)基層治理的需要，是亟待研究的課題。其次，注重異質(zhì)性政府職責(zé)體系的研究。學(xué)術(shù)界對(duì)于各層級(jí)政府職責(zé)體系的構(gòu)建展開了較多學(xué)理分析，但對(duì)不同形態(tài)、特定區(qū)域的非規(guī)范意義上的政府職責(zé)體系研究不足。比如，數(shù)字政府、電子政府、虛擬政府、平臺(tái)政府等形態(tài)政府的職責(zé)體系的內(nèi)涵和外延是什么，應(yīng)該如何構(gòu)建和優(yōu)化；大城市政府、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的政府、跨區(qū)域合作中的政府、邊疆政府、欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府等政府職責(zé)體系有何差異，如何做到普遍性和特殊性相結(jié)合等。這些主題亦存在較大的研究?jī)r(jià)值。再次，關(guān)注政府職責(zé)體系構(gòu)建評(píng)估研究。政策層面和理論研究層面對(duì)于政府職責(zé)體系構(gòu)建和優(yōu)化的思路較為清晰，但是對(duì)于我國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建的效果如何，有沒有達(dá)到預(yù)期效果等問題的研究仍較為鮮見。政府職責(zé)體系的構(gòu)建和優(yōu)化在多大程度上有效應(yīng)對(duì)了理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)等的關(guān)系，合理劃分各層級(jí)政府間職責(zé)，提升政府治理水平等問題，還需要科學(xué)、系統(tǒng)的具體指標(biāo)和方法作出相應(yīng)的評(píng)估，以期客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建的成效、不足，提出今后的行動(dòng)方向。最后，深化政府在復(fù)合狀態(tài)下的職責(zé)體系研究。政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化同單一層級(jí)政府或部門職責(zé)體系的異動(dòng)與多層次的政府或部門的政策、實(shí)踐密切相關(guān)。同時(shí)，作用于同一主體的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政府改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革、富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革等的沖擊，對(duì)政府職責(zé)體系均產(chǎn)生不同程度的影響。那么，如何在豐富多變的改革中保持政府職責(zé)體系構(gòu)建的價(jià)值訴求與良好路徑呢？這需要學(xué)者們?cè)谡氊?zé)體系構(gòu)建研究中疊加多重改革效應(yīng)，納入更多考量因素，尋求政府職責(zé)體系的優(yōu)化之道。

總之，政府職責(zé)體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、動(dòng)態(tài)的工程，也是我國(guó)政府改革的前沿探索領(lǐng)域。政府改革實(shí)踐的展開需要理論研究的及時(shí)跟進(jìn)，以科學(xué)認(rèn)識(shí)我國(guó)政府職責(zé)體系發(fā)展規(guī)律與構(gòu)建困境，提出合理的突破路徑。未來(lái)的研究，學(xué)界應(yīng)立足于廣泛的政府實(shí)踐，從以上四個(gè)方面積極推動(dòng)政府職責(zé)體系研究的知識(shí)再生產(chǎn)，形成完整有深度的政府職責(zé)體系研究脈絡(luò)和框架。