□秦天寶，段帷帷

黨的二十大報(bào)告指出： “加強(qiáng)生物安全管理，防治外來(lái)物種侵害”[1](p51)， “健全生物安全監(jiān)管預(yù)警防控體系”[1](p54)。生物安全風(fēng)險(xiǎn)，一般是指現(xiàn)代生物技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用以及轉(zhuǎn)基因生物的跨國(guó)越境轉(zhuǎn)移可能會(huì)對(duì)生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生潛在的不利影響，特別是各類轉(zhuǎn)基因活生物體釋放到環(huán)境中可能會(huì)對(duì)生物多樣性構(gòu)成潛在的風(fēng)險(xiǎn)與威脅[2](p116)。2021 年9 月21 日，習(xí)近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第三十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)： “加強(qiáng)國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，提高國(guó)家生物安全治理能力?！盵3]由于生物安全治理具有高風(fēng)險(xiǎn)性、高技術(shù)性等特征，需要國(guó)家運(yùn)用多種治理手段和機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化防控。然而，受我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的影響，我國(guó)生物安全治理工作仍然存在利益導(dǎo)向不明確、法律規(guī)范分散、行政管理缺乏協(xié)作性等問(wèn)題。在習(xí)近平法治思想提出依法治國(guó)要更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的背景下，立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情，分析研判我國(guó)生物安全整體性治理的真正內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上厘清生物安全整體性治理的法治邏輯與進(jìn)路，可從法學(xué)的視角為系統(tǒng)建設(shè)我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系提供有益參考。

一、生物安全整體性治理的時(shí)代價(jià)值

20 世紀(jì)90 年代末，西方國(guó)家尤其是英國(guó)在整體性治理觀的影響和現(xiàn)實(shí)治理需求的共同作用下，開(kāi)始了一場(chǎng)新的尋找 “公共部門(mén)協(xié)調(diào)與整合機(jī)制” 的改革運(yùn)動(dòng)，試圖從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[4](p52)，整體性治理理論逐漸發(fā)展并開(kāi)始被引入公共衛(wèi)生事件治理、行政執(zhí)法協(xié)作等方面的實(shí)踐當(dāng)中。在生物安全治理領(lǐng)域，因我國(guó)行政體制的特殊性以及生物安全與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于源自西方公共管理領(lǐng)域的整體性治理理論不能完全照搬，而整體性治理理論所提倡的整合行政管理資源、維護(hù)公共利益等理念仍然對(duì)當(dāng)前新時(shí)期背景下我國(guó)生物安全治理有著一定的時(shí)代價(jià)值。

（一）整體性治理理論的內(nèi)涵

整體性治理是西方公共管理學(xué)界在總結(jié)傳統(tǒng)官僚制特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建構(gòu)的公共治理新范式。它是當(dāng)代日趨復(fù)雜化和廣泛關(guān)聯(lián)的社會(huì)公共事務(wù)與 “碎片化” 政府管理模式之間的矛盾日益尖銳化之產(chǎn)物，目的是解決公共治理過(guò)程中的碎片化難題[5](p111)。碎片化政府主要指的是，如果不同職能部門(mén)在面臨共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無(wú)法順利達(dá)成，那么碎片化政府就此形成[6](p151)。在治理語(yǔ)境下，碎片化強(qiáng)調(diào)的是一種治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)容易背離初衷的現(xiàn)象[7]（p88）。碎片化政府的出現(xiàn)反映出政府部門(mén)之間因基于部門(mén)利益的行政行為導(dǎo)向而造成的政府部門(mén)間的獨(dú)立和分化，而且政府的職權(quán)和形象被進(jìn)一步分散于各個(gè)部門(mén)之中，造成政府難以統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)各部門(mén)共同開(kāi)展公共事務(wù)的管理，進(jìn)而產(chǎn)生碎片化政府的局面。在此背景下，整體性治理發(fā)展的初衷即是直面碎片化政府帶來(lái)的各項(xiàng)公共管理困境，而以整體、協(xié)作的理念整合公共治理資源，強(qiáng)化政府行政目標(biāo)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，消弭政府部門(mén)之間信息溝通與行政目標(biāo)的障礙，實(shí)現(xiàn)以具有整體性行政行為的政府來(lái)應(yīng)對(duì)新時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)背景下具有綜合性、復(fù)雜性的各項(xiàng)公共管理事務(wù)。

（二）生物安全整體性治理將促進(jìn)行政治理資源的整合

行政碎片化進(jìn)一步加劇了部門(mén)主義意識(shí)，部門(mén)認(rèn)識(shí)問(wèn)題局限于部門(mén)角度，較少關(guān)注部門(mén)決策措施的關(guān)聯(lián)性。有的部門(mén)堅(jiān)持部門(mén)權(quán)力本位，認(rèn)為部門(mén)利益高于公共利益，甚至對(duì)其他部門(mén)采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對(duì)策[8]（p109）。而在生物安全治理領(lǐng)域，由于生物安全工作涉及范圍廣，多個(gè)部門(mén)承擔(dān)著不同的職責(zé)，并相應(yīng)規(guī)定了自己的管理機(jī)構(gòu)，任何一個(gè)部門(mén)的機(jī)構(gòu)都不能掌握全面的管理信息，資源交流共享不暢，也無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，容易造成行政資源浪費(fèi)且不利于工作統(tǒng)籌開(kāi)展[9]。所以，生物安全整體性治理也是注重解決生物安全治理過(guò)程中存在的政府治理職能分散、治理資源配置不均衡以及行政部門(mén)之間缺乏協(xié)作性等問(wèn)題，急需實(shí)現(xiàn)對(duì)既有的不合理的治理機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)制性、系統(tǒng)性的改革。而對(duì)于既有治理機(jī)制的改革以及對(duì)當(dāng)前利益結(jié)構(gòu)的變革，勢(shì)必會(huì)影響相關(guān)主體的既得利益，相關(guān)改革措施難免會(huì)受到這些利益主體的消極執(zhí)行乃至抵制。在此背景下，生物安全整體性治理對(duì)于行政資源的整合，除了包括對(duì)生物安全治理的目標(biāo)、理念、方式等內(nèi)容進(jìn)行整合統(tǒng)一以外，更強(qiáng)調(diào)生物安全治理應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)由多個(gè)政府部門(mén)的個(gè)性化決策向單個(gè)政府的整體性決策轉(zhuǎn)變。而明確強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的核心地位，這也是生物安全整體性治理與傳統(tǒng)整體性治理理論的不同之處。隨著生物安全被納入國(guó)家安全體系的進(jìn)程加快，堅(jiān)持黨和國(guó)家對(duì)于生物安全治理的領(lǐng)導(dǎo)地位，并貫徹整體性治理理論中強(qiáng)化政府部門(mén)合作、提升行政效率等理念，對(duì)當(dāng)前我國(guó)生物安全治理存在的政府部門(mén)行政孤立化、政府職權(quán)分散化、行政行為分割化等問(wèn)題有著積極的借鑒價(jià)值。

（三）生物安全整體性治理符合公眾利益需求

整體性政府的核心是各種橫向、縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制，目的在于增進(jìn)部門(mén)間政策的融合，為公眾提供無(wú)縫隙的而不是相互分離的服務(wù)[10](p24)。整體性治理以應(yīng)對(duì)碎片化政府下行政力量分散造成的公眾利益受損問(wèn)題為初衷，而治理目標(biāo)分散、利益導(dǎo)向下的部門(mén)孤立和沖突、政府整體性和權(quán)威性削弱等現(xiàn)象無(wú)不反映出作為政府服務(wù)和保護(hù)對(duì)象的公眾利益難以獲得政府的有效保障。在此背景下，行政管理活動(dòng)變成了實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)利益的手段，政府各部門(mén)借此強(qiáng)化自身的獨(dú)立性，不僅割裂了政府運(yùn)行機(jī)制中各部門(mén)之間應(yīng)有的協(xié)作與信息溝通，而且由于公眾利益被多個(gè)政府部門(mén)分割和把持，碎片化政府也把行政管理過(guò)程中單一政府與公眾的互動(dòng)變成了公眾與政府多個(gè)部門(mén)之間的博弈甚至對(duì)立。整體性運(yùn)作的中心目標(biāo)就是使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題，而不是在部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命[11]（p472）。

同時(shí)，整體性治理的核心內(nèi)容是充分運(yùn)用信息技術(shù)，以服務(wù)公民需要為治理的主導(dǎo)理念，通過(guò)協(xié)調(diào)、整合包括信息系統(tǒng)、治理層級(jí)、公私部門(mén)及其功能、責(zé)任機(jī)制，以達(dá)到為公眾提供更為有效、更加合理的服務(wù)目標(biāo)的政府治理模式；它強(qiáng)調(diào)政府之間以及政府組織與非政府組織之間的協(xié)同、合作和整合機(jī)制的綜合運(yùn)用，其優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)整體性的治理方式即協(xié)商、整合的方式使公共服務(wù)主體協(xié)同合作，為公眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)[12](p61)。所以，整體性治理包括以公眾利益為治理導(dǎo)向、政府部門(mén)間基于統(tǒng)一的治理目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同合作、公私主體間的密切配合以及科學(xué)信息技術(shù)的運(yùn)用，體現(xiàn)了治理理念、治理主體、治理模式以及治理手段的系統(tǒng)性和整體性，即在統(tǒng)一的治理目標(biāo)前提下，通過(guò)整合、協(xié)調(diào)治理資源和主體，構(gòu)建應(yīng)對(duì)碎片化政府和符合時(shí)代要求的公共事務(wù)治理體系。

也就是說(shuō)，生物安全整體性治理在肯定政府主導(dǎo)生物安全治理工作的前提下，一方面更為注重政府作為生物安全治理的整體性和權(quán)威性角色，并通過(guò)明確統(tǒng)一治理目標(biāo)和 “鏈條性” 行政管理模式來(lái)明確各政府部門(mén)的職責(zé)分工，進(jìn)而克服因政府部門(mén)利益導(dǎo)向而造成的政府職能分散和孤立現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)行政資源利用效率的最優(yōu)化；另一方面，生物安全整體性治理在整合政府治理資源和手段的同時(shí)，更注重對(duì)被不同政府部門(mén)控制的公眾利益進(jìn)行整體化，把保障人民生命健康與維護(hù)國(guó)家安全同時(shí)納入生物安全治理的總體目標(biāo)當(dāng)中，推動(dòng)政府回歸到解決公眾關(guān)切事項(xiàng)的正確軌道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)于政府的依附和信賴。

（四）生物安全整體性治理符合國(guó)家治理體系法治化發(fā)展方向

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出： “全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[13]，這不僅為國(guó)家治理體系法治化發(fā)展指明了方向，而且為實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理提供了理念上的依據(jù)和指引。隨著以《中華人民共和國(guó)生物安全法》為核心的生物安全法律體系不斷完善以及各地方生物安全法治建設(shè)實(shí)踐的深入，生物安全治理法治化進(jìn)程也將更具系統(tǒng)性和規(guī)范性。

在生物安全治理法律體系建設(shè)方面，生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求國(guó)家至少提供兩個(gè)層面的法律制度:第一，基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量而提供一般的法律制度。第二，基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的特性而提供特殊的法律制度。包括基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、生物資源依賴性、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的倫理觀挑戰(zhàn)以及生物技術(shù)的應(yīng)用范圍廣且關(guān)乎人類健康與環(huán)境安全的特性的各項(xiàng)法律制度[14](p57)。生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律支撐需求也在一定程度上反映了我國(guó)生物安全治理的立法建設(shè)方向，即生物安全治理的法律體系不僅應(yīng)當(dāng)符合新形勢(shì)下生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性特征，而且應(yīng)隨著生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而進(jìn)行更新完善并具有法律體系的內(nèi)在協(xié)同性與外在協(xié)調(diào)性特征。目前我國(guó)生物安全相關(guān)法律規(guī)范呈現(xiàn)一定的分散性和領(lǐng)域性特征，并且主要針對(duì)具體領(lǐng)域的生物安全問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)制，致使我國(guó)生物安全立法往往以個(gè)體領(lǐng)域的立法理念和法律制度來(lái)應(yīng)對(duì)具有整體性、系統(tǒng)性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，反映出生物安全立法體系與治理需求存在一定的脫節(jié)。隨著《中華人民共和國(guó)生物安全法》的頒布，我國(guó)生物安全立法體系也亟待向整體化、系統(tǒng)化方向?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而為生物安全治理的法治資源整合與生物風(fēng)險(xiǎn)的整體性應(yīng)對(duì)提供可靠的制度支撐。

國(guó)家治理體系的法治化是法治中國(guó)建設(shè)的主要內(nèi)容[15](p50)。實(shí)現(xiàn)生物安全治理的法治化必須借助法律的手段，樹(shù)立整體性生物安全治理思維，明確生物安全治理體系中各主體的權(quán)責(zé)界限，進(jìn)而構(gòu)建一種新的符合生物安全治理需求的治理秩序。實(shí)現(xiàn)生物安全治理的法治化，首先要從總體國(guó)家安全觀的角度審視我國(guó)生物安全治理局面，并在此基礎(chǔ)上整合當(dāng)前我國(guó)生物安全治理資源，為我國(guó)生物安全治理工作提供新的具有規(guī)范性、可預(yù)測(cè)性的治理秩序。在此背景下，不僅法律作為一種關(guān)鍵的改革和保障手段為生物安全治理法治化提供了現(xiàn)實(shí)保障，而且生物安全整體性治理對(duì)于法律保障機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性建構(gòu)和運(yùn)用也符合國(guó)家治理體系法治化的發(fā)展方向。

二、生物安全與整體性治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

生物安全的整體性治理是基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)類型多元、治理技術(shù)復(fù)雜以及涉及多主體協(xié)作等因素，對(duì)生物安全內(nèi)涵的整體性把握以及對(duì)現(xiàn)有治理資源的整合，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與治理手段的協(xié)調(diào)。然而，在當(dāng)前歷史背景下，生物安全治理與國(guó)家安全密切相關(guān)，需要立足于國(guó)家對(duì)于生物安全治理的主導(dǎo)性前提，從多個(gè)方面把握生物安全與整體性治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)而明確我國(guó)對(duì)于生物安全整體性治理的真實(shí)需求。

（一）生物安全治理以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想

隨著生物安全被納入國(guó)家安全治理體系，新時(shí)期背景下的總體國(guó)家安全觀內(nèi)涵不斷拓展和延伸?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》第三條也明確了 “生物安全是國(guó)家安全的重要組成部分。維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)貫徹總體國(guó)家安全觀……” 等內(nèi)容。總體國(guó)家安全觀堅(jiān)持系統(tǒng)論思維，對(duì)當(dāng)前與今后事關(guān)我國(guó)國(guó)家安全的重要領(lǐng)域，如國(guó)土安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全、文化安全等安全維度進(jìn)行了系統(tǒng)思考，提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的基本機(jī)制與主要著力方向，是指導(dǎo)當(dāng)前與今后包括生物安全在內(nèi)的我國(guó)國(guó)家安全建設(shè)的指向標(biāo)[16](p37)。生物安全治理以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想，不僅體現(xiàn)出生物安全在我國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略布局中的重要地位，而且也說(shuō)明我國(guó)的生物安全治理必須以維護(hù)國(guó)家安全為前提和準(zhǔn)則。也就是說(shuō)，生物安全的整體性治理除了涵蓋生物安全風(fēng)險(xiǎn)的全面防控、規(guī)制手段類型化、治理主體多元化等方面內(nèi)容以外，其首要前提則是以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想，并且在國(guó)家主導(dǎo)下通過(guò)各種途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家生物安全的整體性保障。

以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想的生物安全整體性治理由國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在系統(tǒng)性的國(guó)家生物安全體系中綜合運(yùn)用各種治理手段、資源，并協(xié)調(diào)發(fā)揮不同類型治理主體的積極作用，通過(guò)對(duì)各類生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有效防控來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全、保障人民生命健康、促進(jìn)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等治理目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)整體性治理過(guò)程中，政府作為代表國(guó)家行使行政職能的主體，必須首先樹(shù)立整體性、關(guān)聯(lián)性的治理思維，在行政管理過(guò)程中樹(shù)立統(tǒng)一的行政目標(biāo)，并且通盤(pán)考慮治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)于其他行政事務(wù)的影響。但是，在生物安全治理過(guò)程中，整體性的考慮則體現(xiàn)為在生物安全被納入國(guó)家安全體系背景下，除了應(yīng)當(dāng)結(jié)合各領(lǐng)域生物安全風(fēng)險(xiǎn)的特征采取針對(duì)性手段進(jìn)行防范以外，更需要把生物安全與國(guó)民安全、領(lǐng)土安全、主權(quán)安全、政治安全等內(nèi)容置于國(guó)家安全體系中進(jìn)行關(guān)聯(lián)性考量。由于西方整體性治理理論發(fā)端于新公共管理改革造成的碎片化政府問(wèn)題，其關(guān)注重心在于整合治理資源，改善和提高政府公共事務(wù)管理能力，而我國(guó)生物安全治理對(duì)于整體性治理的引入和借鑒則是從總體國(guó)家安全觀的角度對(duì)生物安全治理工作進(jìn)行戰(zhàn)略性考慮，對(duì)于整體性治理理論的參考必須從更為宏觀的國(guó)家安全角度予以考量。所以，必須明晰總體國(guó)家安全觀與整體性治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并且在此基礎(chǔ)上對(duì)整體性治理理論進(jìn)行完善和調(diào)試，契合我國(guó)推動(dòng)生物安全進(jìn)入國(guó)家安全體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）生物安全治理以權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制為核心

生物安全作為國(guó)家安全體系的重要內(nèi)容，不僅需要對(duì)多個(gè)領(lǐng)域的不同類型生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)管控，而且這種管控也離不開(kāi)政府多個(gè)職能部門(mén)的密切協(xié)作。國(guó)家在開(kāi)展生物安全治理過(guò)程中對(duì)于各項(xiàng)資源的調(diào)配，必須是基于整體性生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目標(biāo)，在一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下進(jìn)行，從而通過(guò)生物安全治理的整體性運(yùn)作機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)同樣具有整體性、系統(tǒng)性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

生物安全整體性治理除了包括治理體系系統(tǒng)性，治理手段綜合性，治理主體多元性以及治理目標(biāo)多樣性以外，更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的權(quán)威性、統(tǒng)一性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)生物安全法》第四條 “堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家生物安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全國(guó)家生物安全領(lǐng)導(dǎo)體制” 的規(guī)定，我國(guó)生物安全的整體性治理必須是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，并通過(guò)國(guó)家生物安全領(lǐng)導(dǎo)體制的密切部署和統(tǒng)一調(diào)配來(lái)建立健全生物安全整體性治理的各項(xiàng)機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)最終的治理目標(biāo)。由黨和國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)對(duì)生物安全治理工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，不僅是生物安全治理在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制方面對(duì)總體國(guó)家安全觀的深入貫徹，體現(xiàn)了生物安全與國(guó)家安全的密切相關(guān)性，而且此種權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制也更利于直面當(dāng)前我國(guó)生物安全治理存在的各主體協(xié)作缺失、治理資源分散等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)而在手段、目標(biāo)等方面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生物安全的整體性治理。

此外，國(guó)家治理體系的法治化繼續(xù)推進(jìn)，將使得利益集團(tuán)更加多元，多元利益的沖突也將較原來(lái)激烈，而整體性治理基于公眾利益的導(dǎo)向性，也自然把多元利益的平衡納入公共事務(wù)管理的主要目標(biāo)中。同時(shí)，國(guó)家治理體系的法治化需要多元主體共同參與、協(xié)調(diào)、合作。作為執(zhí)掌著強(qiáng)大權(quán)力的政府，應(yīng)當(dāng)克服對(duì)社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和公民的恐懼與偏見(jiàn)，放下毫無(wú)根基的傲慢，體悟多方主體的共存共榮關(guān)系[17](p47)。由于生物安全治理具有高技術(shù)性、跨領(lǐng)域性等特征，開(kāi)展生物安全治理工作除了維護(hù)國(guó)家安全和保障社會(huì)公共利益以外，還應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮整合社會(huì)組織、專家學(xué)者等社會(huì)主體的積極治理價(jià)值，即一方面通過(guò)保障社會(huì)主體參與治理的權(quán)利來(lái)推動(dòng)生物安全治理領(lǐng)域多元利益的平衡，另一方面也體現(xiàn)出生物安全整體性治理注重通過(guò)多主體協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)各方治理資源整合的內(nèi)涵。

（三）生物安全治理對(duì)整體性的組織協(xié)調(diào)機(jī)制有著現(xiàn)實(shí)需求

由于分工細(xì)密、層級(jí)分明、單一部門(mén)、單一職能的單個(gè)治理機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的治理，需要跨功能、跨組織的治理機(jī)構(gòu)的聯(lián)合行動(dòng)，包括中央和地方政府、地方政府部門(mén)間、政府與私人組織、社會(huì)團(tuán)體等聯(lián)合實(shí)施整體戰(zhàn)略[18](p46)。而整體性治理主要解決包括政府部門(mén)之間治理責(zé)任的互相推諉，治理目標(biāo)因政府部門(mén)的獨(dú)立性而產(chǎn)生重疊和分散，治理手段固化，部門(mén)之間在分散化的治理體系下熱衷于維護(hù)自身利益而忽視彼此間的信息溝通協(xié)作，以及公眾作為治理體系中應(yīng)然的利益獲得者難以與政府之間建立有效的利益訴求渠道等問(wèn)題。雖然我國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中取得的顯著成績(jī)已體現(xiàn)出多部門(mén)協(xié)作對(duì)于應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的積極價(jià)值，但是受我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的影響，生物安全治理實(shí)踐中仍存在政府部門(mén)基于自身權(quán)責(zé)范圍的考慮而進(jìn)行孤立性行政活動(dòng)，進(jìn)而造成政府的權(quán)威性和整體性被行政部門(mén)所分化。

生物安全治理能力是生物安全治理主體依托國(guó)家生物安全治理體系的功能發(fā)揮，有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家生物安全治理目標(biāo)和任務(wù)的能力。生物安全治理能力的現(xiàn)代化取決于生物安全治理主體的結(jié)構(gòu)和能力，依賴于整個(gè)生物安全治理體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性，直接體現(xiàn)于國(guó)家生物安全治理體系的運(yùn)行效果[19](p76)。然而，在我國(guó)生物安全治理實(shí)踐中，生物安全的條塊分割管理體制導(dǎo)致主管部門(mén)的 “條條” 與地方政府的 “塊塊” 之間、各主管部門(mén)之間以及部門(mén)內(nèi)部的 “條條” 之間存在信息壁壘，部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，單個(gè)部門(mén)、單一領(lǐng)域面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的泛在性與系統(tǒng)性難以作出全面、科學(xué)的判斷，而且錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)管體制難免出現(xiàn) “管理空白” ，使一些不確定的風(fēng)險(xiǎn)變成確定性的損害[20](p36)。由于生物安全涉及新發(fā)突發(fā)傳染病防控、外來(lái)物種入侵管控、生物技術(shù)研發(fā)安全保障、生物恐怖與生物武器威脅防范等多個(gè)方面，并且隨著生物技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，生物安全風(fēng)險(xiǎn)的類型也將呈現(xiàn)多元性、高技術(shù)性等特征。在此背景下，政府代表國(guó)家在行使生物安全治理職能時(shí)，也應(yīng)當(dāng)基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性演變來(lái)建立健全具有統(tǒng)一性、協(xié)作性的生物安全治理組織協(xié)調(diào)機(jī)制，從而以整體性的組織協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)多元性、高技術(shù)性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、生物安全整體性治理的法治邏輯

對(duì)法治認(rèn)識(shí)以及其他任何事物進(jìn)行歷史考察，需要不斷審視法治認(rèn)識(shí)是否具有邏輯規(guī)律問(wèn)題，也就是歷史的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律問(wèn)題[21](p6)。整體性治理的法治邏輯不僅包括傳統(tǒng)的法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)、主體權(quán)限設(shè)置、司法保障機(jī)制等內(nèi)容，而且還需要對(duì)法律規(guī)范之間的融合與沖突、法治主體間的利益沖突與平衡問(wèn)題進(jìn)行整體性考量。為實(shí)現(xiàn)把生物安全納入國(guó)家安全體系的治理目標(biāo)，必須立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，從整體宏觀的角度對(duì)生物安全整體性治理的法治邏輯予以明晰，實(shí)現(xiàn)生物安全治理由一般理論向法律原理的轉(zhuǎn)變。

（一）整體系統(tǒng)的法治思維

法治邏輯需要以法理豐富其內(nèi)容，以明確的法治、法律等定義塑造法治話語(yǔ)體系。法理思維對(duì)法治邏輯的促進(jìn)是雙向的，法治話語(yǔ)體系要想轉(zhuǎn)化為話語(yǔ)權(quán)，還需要思維方式的支持。只有在思維規(guī)則體系的運(yùn)用中，才能消除解釋的沖突以及邏輯關(guān)系的斷裂[22](p5)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須以系統(tǒng)論的邏輯思維方法統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家治理各領(lǐng)域法治建設(shè)，就是要站在改革發(fā)展全局和國(guó)家戰(zhàn)略整體的層面，深刻把握法治建設(shè)與 “五位一體” 總體布局和 “四個(gè)全面” 戰(zhàn)略布局各個(gè)國(guó)家治理領(lǐng)域以及國(guó)家治理能力其他各個(gè)方面之間的內(nèi)在辯證邏輯關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家治理各領(lǐng)域的法治建設(shè)[23](p14)。由于生物安全風(fēng)險(xiǎn)隨著生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展而不斷變化，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)生物安全的法治思維主要是從維護(hù)生態(tài)安全、保障人民生命健康等角度展開(kāi)，缺少對(duì)國(guó)家安全的關(guān)注。在此種思維模式指導(dǎo)下，容易產(chǎn)生治理目標(biāo)分散、治理主體尤其是政府部門(mén)之間分工不明確以及治理效果不佳等問(wèn)題。隨著我國(guó)樹(shù)立總體國(guó)家安全觀以及生物安全納入國(guó)家安全體系進(jìn)程的推進(jìn)，生物安全整體性治理則體現(xiàn)出對(duì)整體系統(tǒng)的法治思維的貫徹。

法治思維是引導(dǎo)生物安全治理法治化的核心思想和指導(dǎo)理念，生物安全治理的法治化只有在法治思維的引導(dǎo)下，才能結(jié)合我國(guó)生物安全治理現(xiàn)實(shí)國(guó)情與法治基礎(chǔ)針對(duì)性地創(chuàng)設(shè)生物安全法律體系、規(guī)范，明晰生物安全治理主體范圍與權(quán)責(zé)界限，以及對(duì)生物安全治理的司法保障機(jī)制進(jìn)行合理涉及等，體現(xiàn)出整體系統(tǒng)的法治思維在生物安全治理領(lǐng)域?qū)ι锇踩⒎?、法律?shí)施、權(quán)利保障等內(nèi)容的引領(lǐng)和指導(dǎo)。同時(shí)，整體系統(tǒng)的法治思維也明確地反映出了生物安全的法治化目標(biāo)并不在于生物安全治理領(lǐng)域的法治化，而是基于總體國(guó)家安全觀的考量，把生物安全治理納入國(guó)家安全體系建設(shè)的法治化軌道，通過(guò)在該具體領(lǐng)域的法治建設(shè)進(jìn)程推動(dòng)整體國(guó)家安全層面的法治化。所以，整體系統(tǒng)的法治思維作為生物安全整體性治理的邏輯起點(diǎn)符合當(dāng)前我國(guó)生物安全治理法治化的現(xiàn)實(shí)需求，并且通過(guò)對(duì)整體性治理理論的調(diào)試和完善最終使其符合當(dāng)前我國(guó)建設(shè)國(guó)家安全體系的現(xiàn)實(shí)要求，反映出我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化生物安全治理體系進(jìn)程中仍然是基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)于外來(lái)理論和經(jīng)驗(yàn)的辯證思維和甄別借鑒。

（二）具有整合性的法律實(shí)施機(jī)制

生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律保障由多個(gè)部門(mén)法規(guī)范組成。從生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)參與者的角度看，它包括生物技術(shù)研發(fā)規(guī)范、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律制度、生物技術(shù)公司成立和發(fā)展法律規(guī)范、生物技術(shù)訴訟規(guī)則等。從行政管理者的角度看，它包括產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面的法律規(guī)范[24](p54)。生物安全治理的法律實(shí)施機(jī)制主要是指以政府為代表的行政主體依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行的各類行政行為，并且基于不同類型的行政行為由生物安全治理的協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容組成。生物安全治理法律實(shí)施機(jī)制的整合性主要是基于整體性治理理論對(duì)于政府治理資源和管理權(quán)力的整合，從而使得政府的治理行為基于整體性的目標(biāo)而具有統(tǒng)一性。

在法律實(shí)施機(jī)制的整合性方面，雖然生物安全應(yīng)急管理職能多部門(mén)承擔(dān)是現(xiàn)代分工的常態(tài)，但應(yīng)同時(shí)具備整合能力。生物安全事件發(fā)生、發(fā)展、演化和危害后果等各環(huán)節(jié)具有系統(tǒng)性，致害生物因子也往往跨越人和動(dòng)物、不同區(qū)域間相互傳播，這與職能分割、分散又缺乏整合的狀況產(chǎn)生矛盾[25](p26)。我國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中，各級(jí)政府與部門(mén)在國(guó)家的統(tǒng)一調(diào)度指揮下取得了顯著成績(jī)，體現(xiàn)了生物安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中多政府跨部門(mén)協(xié)作配合的重要性。同時(shí)，疫情防控期間暴露出的各項(xiàng)問(wèn)題也反映了我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件乃至生物安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理機(jī)制的部分環(huán)節(jié)仍有待完善。在應(yīng)對(duì)具有跨領(lǐng)域性與動(dòng)態(tài)發(fā)展性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，各個(gè)分散的、獨(dú)立的政府部門(mén)都在法律授權(quán)下成為法律執(zhí)行主體，而當(dāng)面對(duì)需要進(jìn)行統(tǒng)一性、整體性行政行為來(lái)應(yīng)對(duì)的問(wèn)題時(shí)，此種法律執(zhí)行機(jī)制不僅進(jìn)一步削弱了作為行政主體的政府的權(quán)威性和整體性，而且政府治理權(quán)力被下放到各政府部門(mén)后，如果缺乏統(tǒng)一協(xié)作的整合機(jī)制，則作為個(gè)體的政府部門(mén)容易基于自身利益而選擇具有明顯個(gè)體化特征的治理對(duì)策。

法律實(shí)施機(jī)制的設(shè)置初衷是通過(guò)政府行政能力的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范乃至法律體系對(duì)于某項(xiàng)公共事務(wù)期待的治理效果，即通過(guò)合理有效的行政行為來(lái)落實(shí)代表著統(tǒng)治階級(jí)廣泛利益的法律規(guī)范。然而，隨著分工的細(xì)化，以政府職能部門(mén)為主體制定和執(zhí)行政策使整個(gè)政策系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提高。條塊分割加劇了機(jī)構(gòu)、利益、責(zé)任的離散化，政府各職能部門(mén)制定的目標(biāo)和手段之間存在沖突或者不協(xié)調(diào)[26](p109)。生物安全法律實(shí)施機(jī)制的整合性更為關(guān)注作為法律授權(quán)的行政主體在解決公共事務(wù)問(wèn)題尤其是跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的生物安全問(wèn)題時(shí)，基于整體性思維的考量，通過(guò)治理資源和治理權(quán)力的整合提出更具有整體性、針對(duì)性的對(duì)策。

（三）公平正義的法治價(jià)值邏輯

法律的其他價(jià)值目標(biāo)必須統(tǒng)一于正義這個(gè)目標(biāo)中，只有正義這個(gè)目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)了，其他目標(biāo)才有可能真正實(shí)現(xiàn)，才具有合理性，而不至于為一種禍害[27](p13)。雖然法治的公平正義內(nèi)涵極其廣泛，難以對(duì)公平正義的定義與范圍作出準(zhǔn)確界定，但是由于法治以維護(hù)公民權(quán)利作為重要取向，維護(hù)公民權(quán)利的關(guān)鍵手段則是對(duì)于掌握公權(quán)力的行政主體的行政行為予以規(guī)制和約束，因而對(duì)于公權(quán)力的制約成為貫徹公平正義的重要體現(xiàn)。生物安全整體性治理是基于整體性的國(guó)家安全體系角度對(duì)生物安全治理工作進(jìn)行總體布局和規(guī)劃，并且注重對(duì)當(dāng)前行政主體及其權(quán)力進(jìn)行整合和優(yōu)化，通過(guò)更具有效率性的行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)生物安全治理能力的提升。對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題的治理，主要是要依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力[28](p33)，并且根據(jù)環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)的公共性特征，環(huán)境治理要求在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上有 “集體行動(dòng)” ，而目前最經(jīng)濟(jì)也最通行的辦法就是由政府組織環(huán)境保護(hù)行動(dòng)[29](p79)。作為主導(dǎo)生物安全治理主體的政府，擁有依據(jù)法律授權(quán)管理各項(xiàng)生物安全事項(xiàng)的權(quán)力，同時(shí)政府作為更廣泛主體利益的代表者，其生物安全治理的行政行為的范圍與方式還應(yīng)當(dāng)以保障公共利益為重要標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，生物安全整體性治理對(duì)于法治公平正義的貫徹體現(xiàn)為對(duì)政府當(dāng)前分散的、獨(dú)立性的治理資源與權(quán)力進(jìn)行整合，使政府這一行政主體始終以高效率的行政行為履行其公共利益代表者的職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生物安全治理的公平正義。

與此同時(shí)，社會(huì)公權(quán)力代表了市民社會(huì)生成和發(fā)展的必然趨勢(shì)，代表了現(xiàn)代社會(huì)格局變遷的新動(dòng)向[30](p125)。在應(yīng)對(duì)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的公共事務(wù)過(guò)程中，政府除了堅(jiān)持其主導(dǎo)性職能以外，還應(yīng)當(dāng)注重與社會(huì)主體的協(xié)作配合，使自身與社會(huì)主體共同為了短暫的或者長(zhǎng)期性的治理目標(biāo)而努力。生物安全整體性治理除了注重對(duì)政府自身治理資源和權(quán)力進(jìn)行整合以外，還包括對(duì)社會(huì)主體治理能力的關(guān)注。在包括政府、社會(huì)組織、公眾等多元利益主體共同參與的生物安全治理體系中，政府與社會(huì)主體之間存在的協(xié)作障礙因統(tǒng)一的治理目標(biāo)而消弭，各方主體基于生物安全整體性治理的結(jié)果性導(dǎo)向而積極參與治理活動(dòng)并且形成最有效的治理合力。基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的跨領(lǐng)域性、復(fù)雜性等特征，政府及組成部門(mén)往往難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)解決各類生物安全治理問(wèn)題，需要在特定領(lǐng)域進(jìn)行過(guò)深入研究和具有豐富治理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)組織等社會(huì)主體的參與，為政府生物安全治理的決策提供客觀全面的科技和專業(yè)知識(shí)的支撐。此種治理模式對(duì)于公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅是發(fā)揮多元利益主體合力提升政府行政效率，而且也是通過(guò)把社會(huì)主體納入生物安全治理主體范圍，從程序正義的角度實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理的公平正義。

四、實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理的法治進(jìn)路

法治進(jìn)程具有漸進(jìn)性，它是各種社會(huì)因素、社會(huì)力量共同促進(jìn)、逐步積累的結(jié)果，制度建設(shè)、觀念更新、行為模式的改造、對(duì)公共權(quán)力的有效約束等，都只能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程[31]（p106）。構(gòu)建生物安全整體性治理的法治進(jìn)路，除了依據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情對(duì)整體性治理理論進(jìn)行參考以外，還應(yīng)結(jié)合生物安全治理的現(xiàn)實(shí)特征與法治需求，運(yùn)用法律手段構(gòu)建生物安全整體性治理的法治秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理機(jī)制與現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求的銜接。

（一）樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律原則

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，傳統(tǒng)生物技術(shù)和新興生物技術(shù)的不斷變化發(fā)展在為人類社會(huì)帶來(lái)科技的便捷性和高效性的同時(shí)，各種跨領(lǐng)域的生物安全風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)運(yùn)而生，給人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造了潛在的威脅。生物安全整體性治理的主要目的則是從整體性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的角度，通過(guò)對(duì)各種治理資源進(jìn)行整合與調(diào)試，形成整體性的治理合力來(lái)應(yīng)對(duì)具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)現(xiàn)代生物技術(shù)迅速發(fā)展，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境資源的壓力越來(lái)越大的國(guó)家而言，在生物安全領(lǐng)域遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和謹(jǐn)慎發(fā)展原則，是一條必由的法治路徑[32](p163)。隨著生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，生物安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的類型和領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大，由于生物安全問(wèn)題一旦發(fā)生往往會(huì)造成不可挽回的巨大損失，所以對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)必須基于其嚴(yán)重的后果性進(jìn)行超前的風(fēng)險(xiǎn)研判和應(yīng)對(duì)，而把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為生物安全整體性治理的法律原則，則可為立法者以及生物安全治理者在整體性治理的框架下提供法律原則方面的依據(jù)和支持。

把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為生物安全整體性治理的法律原則，符合生物安全整體性治理的整體性風(fēng)險(xiǎn)防范、整合治理資源等內(nèi)涵要求，且對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的貫徹也需要借助整體性治理思維去構(gòu)建具體的法治貫徹路徑。科學(xué)技術(shù)作為一種認(rèn)知世界和改變世界的手段，其發(fā)展程度也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知有相當(dāng)大的影響。人類認(rèn)知水平的局限性是自我發(fā)展能力(如科學(xué)技術(shù)的有限性)造成的，但不應(yīng)因自我能力不足而否定客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)性[33](p66)。在實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理過(guò)程中，作為治理主導(dǎo)主體的政府以及社會(huì)組織、公眾等參與主體對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)各不相同，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的把握與貫徹也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和范圍。此時(shí)，把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為具有權(quán)威性、宣示性的法律原則予以明確，不僅可以統(tǒng)一不同主體有關(guān)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，形成各治理主體對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的共識(shí)，并基于此采取一系列的防范措施，而且也可為生物安全整體性治理的具體實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的法律支撐。

（二）明確生物安全立法的整體性定位

紐曼認(rèn)為法治中附加的內(nèi)容不僅嚴(yán)重曲解了法治的本義，而且致使法治 “就像通貨膨脹中的貨幣一樣無(wú)法承載起太多的價(jià)值” 。如果把這些附加因素清除出去，就會(huì)清楚地發(fā)現(xiàn)法治的本義就是 “法律和秩序”[34](p116)。在整體性的生物安全立法體系中，需要在整體性治理的理念下，基于對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)整體性應(yīng)對(duì)的法治思維，整合相關(guān)法治資源，通過(guò)系統(tǒng)高效的法律運(yùn)行機(jī)制來(lái)促成生物安全整體性治理的法治秩序。近年來(lái)，生物安全法律研究成為理論界和實(shí)務(wù)界甚至社會(huì)公眾關(guān)注的重要問(wèn)題，但立法進(jìn)展并不順暢，其中既有學(xué)術(shù)研究本身的因素(如對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)和生物安全損害的認(rèn)識(shí)、對(duì)生物安全法律規(guī)制框架的構(gòu)想等)，也包括部門(mén)間協(xié)調(diào)的因素(如立法由誰(shuí)主導(dǎo)、管理體制如何確定、部門(mén)分工如何規(guī)范、專門(mén)立法和現(xiàn)有政策與立法以及相關(guān)實(shí)踐如何銜接等)，還包括立法機(jī)關(guān)的推動(dòng)力度以及社會(huì)公眾的意識(shí)等方面的因素[35]（p83）。生物安全整體性治理的立法體系除了納入以《中華人民共和國(guó)生物安全法》為核心的生物安全法律體系以外，還需要從整體性的角度對(duì)生物安全立法的基本原則、基本制度以及生物安全法律體系與其他法律體系的銜接性進(jìn)行明確，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生物安全治理法治資源的整合并促成生物安全整體性治理的法治秩序。

隨著《中華人民共和國(guó)生物安全法》的頒布以及地方生物安全立法實(shí)踐的深入推進(jìn)，我國(guó)生物安全法律體系也將為生物安全整體性治理提供制度依據(jù)。在實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理的過(guò)程中，建立健全生物安全法律體系除了需要以《中華人民共和國(guó)生物安全法》為核心完善國(guó)家與地方相關(guān)立法以外，還應(yīng)注意的是：一方面需要實(shí)現(xiàn)該體系內(nèi)部各個(gè)法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，對(duì)法律規(guī)范之間的沖突與矛盾進(jìn)行及時(shí)平衡；另一方面也應(yīng)強(qiáng)調(diào)該法律體系與外部其他相關(guān)法律的銜接性，即通過(guò)法律體系之間的銜接與協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整體性的法律規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)整體性的生物安全治理提供支撐。所以，生物安全立法的整體性定位不僅包括法律規(guī)范基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的跨領(lǐng)域性、系統(tǒng)性而進(jìn)行的全面系統(tǒng)規(guī)制，而且還應(yīng)當(dāng)把生物安全立法置于我國(guó)整體性法治建設(shè)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)生物安全立法與其他領(lǐng)域立法之間的互通協(xié)調(diào)，進(jìn)而在實(shí)現(xiàn)生物安全治理法治化的同時(shí)，也在整體國(guó)家法治發(fā)展的背景下促進(jìn)生物安全立法體系的不斷發(fā)展完善。

（三）強(qiáng)化政府生物安全治理的主導(dǎo)性角色

隨著我國(guó)生物安全立法的不斷完善，政府有關(guān)生物安全治理權(quán)責(zé)逐步被明確，并且在此過(guò)程中立法者更為注重政府之間、政府部門(mén)之間以及中央與地方政府之間的互動(dòng)協(xié)作，不僅反映出生物安全治理法治化進(jìn)程中對(duì)于資源整合以及協(xié)作性生物安全治理的關(guān)注，而且也意味著在構(gòu)建現(xiàn)代化生物安全治理體系以及實(shí)現(xiàn)生物安全治理法治化進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)從整體性與權(quán)威性兩方面來(lái)發(fā)揮生物安全治理職能，同時(shí)在此過(guò)程中注重整合治理資源來(lái)提升治理效率。

在政府主導(dǎo)生物安全治理的整體性方面，整體性治理理論初衷是對(duì)政府的治理資源進(jìn)行整合，提升政府行政效率，而生物安全整體性治理需要在整體防范生物安全風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督管理機(jī)制的協(xié)調(diào)性和高效性。生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范需要多部門(mén)對(duì)跨領(lǐng)域復(fù)雜性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性預(yù)防，需要在統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)制下發(fā)揮不同職能部門(mén)的行政職能，最終形成統(tǒng)一的生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防對(duì)策。以行政許可為例，部門(mén)政府行政行為一旦喪失對(duì)外獨(dú)立存在的必要性，單獨(dú)的行政行為則從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個(gè)程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為。在行政權(quán)力運(yùn)行軌跡上，各個(gè)原本獨(dú)立存在的行政許可事項(xiàng)失去了獨(dú)立存在的價(jià)值，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合許可的條件之一或者其中的一個(gè)步驟。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革是克服部門(mén)式審批制度所導(dǎo)致的行業(yè)準(zhǔn)入過(guò)程的碎片化并整合部門(mén)權(quán)力的改革措施，推動(dòng)了碎片政府朝著以為公眾提供整合性公共服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展[36]（p22）。也就是說(shuō)，在整體性治理的視角下，生物安全監(jiān)督管理機(jī)制把傳統(tǒng)的具有明顯個(gè)體性特征的各個(gè)政府行政部門(mén)的角色進(jìn)行了弱化，降低了各個(gè)政府部門(mén)對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的獨(dú)立性，將各政府部門(mén)職權(quán)行使過(guò)程置于更具有整體性的政府決策環(huán)節(jié)之中，進(jìn)而使政府的職權(quán)行使從維護(hù)部門(mén)利益回歸到整體性的保障公眾利益的軌道上。

而在實(shí)現(xiàn)政府生物安全治理的權(quán)威性方面，政府作為主導(dǎo)公共事務(wù)管理的主體不僅在法律上享有開(kāi)展公共事務(wù)管理的各項(xiàng)權(quán)力，而且在與社會(huì)主體交往過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)是基于行政合法性與合理性來(lái)實(shí)現(xiàn)自身執(zhí)法權(quán)威并獲得社會(huì)公眾的信任與支持。然而，在碎片式的政府行政模式下，政府依法行政的任務(wù)與考核標(biāo)準(zhǔn)往往來(lái)自上級(jí)政府或相關(guān)主管部門(mén)，作為政府組成部分的行政部門(mén)也面臨著來(lái)自本級(jí)政府的考核，由此容易產(chǎn)生政府及其組成部門(mén)基于自身行政績(jī)效壓力而選擇更偏重自身個(gè)體利益的行政方式。所以，實(shí)現(xiàn)政府生物安全治理的權(quán)威性，仍然需要基于整體性的理念。除了首先要樹(shù)立保障生物安全，維護(hù)公共利益的治理目標(biāo)以外，還應(yīng)當(dāng)建立健全與該整體性目標(biāo)相匹配的靈活性考核機(jī)制，解放政府的治理思維與資源，真正投入符合社會(huì)期待的治理工作中，進(jìn)而通過(guò)公眾參與、公開(kāi)公正執(zhí)法、高效行政等方式來(lái)保障自身在生物安全治理過(guò)程中的權(quán)威性。

五、結(jié)語(yǔ)

生物安全整體性治理以推動(dòng)國(guó)家生物安全納入國(guó)家安全體系為重要目的，必須跳出傳統(tǒng)整體性治理理論中注重強(qiáng)調(diào)政府整體性的思維，把總體國(guó)家安全作為整體性思維的邏輯起點(diǎn)，在國(guó)家安全體系中將生物安全的治理與國(guó)土安全、政治安全等國(guó)家安全內(nèi)容協(xié)同考量。與此同時(shí)，由于生物安全涉及傳統(tǒng)和新興的生物技術(shù)領(lǐng)域，并且生物安全風(fēng)險(xiǎn)類型、領(lǐng)域不斷變化和豐富，所以必須在整體生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范的視角下對(duì)生物安全治理工作進(jìn)行全面考察。我國(guó)生物安全整體性治理的邏輯起點(diǎn)是在總體國(guó)家安全觀以及國(guó)家安全體系的視野下貫徹生物安全治理的整體性法治思維，并且結(jié)合生物安全治理的現(xiàn)實(shí)法治基礎(chǔ)，吸收整體性治理理論中有關(guān)整合政府治理資源、克服行政部門(mén)個(gè)性化決策，實(shí)現(xiàn)公眾利益保障等特征，最終形成符合當(dāng)前我國(guó)生物安全治理現(xiàn)實(shí)需求的整體性治理的法治秩序。同時(shí)，隨著生物技術(shù)的發(fā)展，生物安全風(fēng)險(xiǎn)將更具跨領(lǐng)域性與復(fù)雜性，今后生物安全整體性治理的法治進(jìn)路除了強(qiáng)調(diào)生物風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、立法以及政府治理整體性以外，還應(yīng)對(duì)整個(gè)生物安全治理進(jìn)行動(dòng)態(tài)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生物安全整體性治理在法治化進(jìn)程中的邏輯自洽性與實(shí)踐效率性。