程 晨 陳偉東

基層治理是國家治理的基石，它既是國家治理最為關(guān)鍵的微觀基礎(chǔ)，直接影響人民群眾的獲得感與幸福感，又經(jīng)受著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的諸多障礙，面臨轉(zhuǎn)型陣痛。未來的中國需要怎樣的基層治理？如何理解基層治理？2021年3 月，習近平在青海代表團參加審議時強調(diào)，全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的基礎(chǔ)在基層?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》等文件的出臺，也致力于從國家到地方形成合力聚焦基層問題。近年來，各地積極探索基層治理體系建設，形成了一批以四川省邛崍市為代表的駐社區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位履行社區(qū)治理責任的聯(lián)單機制、以陜西省榆林市榆陽區(qū)為代表的促進居民自治與網(wǎng)格化服務管理有效銜接的嵌入式治理機制、以湖北省武漢市江岸區(qū)為代表的盤活本地資源的復合式治理機制、以河南省許昌市魏都區(qū)為代表的微公約源頭治理機制等實踐經(jīng)驗，推動基層治理落地生效。

過往學者們在基層治理邏輯方面開展了大量研究。例如，賀雪峰認為多重邏輯和多重機制的交織是基層治理的最主要特征。①王若磊發(fā)現(xiàn)，壓力型體制、行政發(fā)包制度、官員選拔制度、政府高度參與市場和人情社會五大要素在互動中構(gòu)筑了基層治理的運轉(zhuǎn)邏輯。②此外，邵歡指出，基層治理以行政化邏輯為核心，使基層治理工作取得了良好效果③。近來，一些學者開始探究基層治理的“反科層”邏輯，如吳曉林將基層治理格局劃分為“黨建引領(lǐng)的政治邏輯、治理重心下沉的行政邏輯和選擇性參與的生活邏輯”三重狀態(tài)。④劉安認為，基層治理還存在“國家機構(gòu)的社會化”與“社會機構(gòu)的國家化”形成的“第三領(lǐng)域”的特殊邏輯。⑤

基于以上基層治理邏輯的相關(guān)研究，可以看出政府角色從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，社會與公眾的主體地位在基層治理中得到進一步彰顯。一是研究者們開始研究基層治理中的民主取向，如王海娟認為民主治理是農(nóng)村基層治理的核心邏輯。⑥二是“為基層放權(quán)賦能”也是近來的研究熱點。曹海軍和梁賽主張持續(xù)向基層放權(quán)賦能，釋放、激發(fā)基層組織的平安中國建設潛能和活力。⑦我們受到上述研究的啟發(fā)，但卻更加關(guān)注基層治理運行的整體邏輯，將基層作為一個整體，探索基層治理過程中國家、市場、社會三方主體并行的實踐邏輯。這種思路得益于系統(tǒng)理論的視角。系統(tǒng)理論主張把研究對象看作一個整體，綜合分析基層治理，但常常以社區(qū)作為整體分析單元。在基層治理中，基層整體運行的規(guī)則與邏輯是一個無法回避的問題，也正是本文關(guān)心的焦點。因此，文章擬基于基層治理的系統(tǒng)分析，試圖通過解剖當前基層治理過程中的種種弊端，探討基層治理運行的內(nèi)在邏輯。

一、中國基層治理體系的歷史演進

1949 年至1978 年間，我國基層治理的發(fā)展進程較為緩慢。直到黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放的深入，社會管理從經(jīng)濟管理中逐漸剝離，商品化經(jīng)濟程度不斷加深，形成了以街道黨委為領(lǐng)導核心、以街道辦事處為管理主體的治理模式⑧，特別是在加入世界貿(mào)易組織之后，我國加速融入全球生產(chǎn)體系之中，全球治理中的多元方法與經(jīng)驗也隨之傳入中國。⑨中國基層治理在迎來治理理念轉(zhuǎn)變的同時，也迎來了來自政府、市場、社會等不同力量的交匯與聯(lián)結(jié)，這直接造就了異質(zhì)多元的基層治理主體，對治理手段提出了新要求?？偠灾?，依據(jù)基層治理主體的階段性特征，可以將中華人民共和國成立70 多年來的基層治理劃分為政府管理、社會管理、合作共治⑩三個歷史階段。

（一）政社一體：計劃經(jīng)濟體制下的政府管理階段（1949—1977 年）

中華人民共和國成立伊始，百廢待興，國家建設面臨財政緊張與組織建設雙重困境，亟需建設起制度化、組織化的社會治理體制。?為維護秩序、盡快穩(wěn)定，中國模仿蘇聯(lián)實行公有制與計劃經(jīng)濟，通過一系列措施以改變落后面貌，探索建立符合歷史規(guī)律與時代特征的基層治理模式。

在城市，實行單位制為主、街居制為補充的雙層管理。國家通過各類黨政機關(guān)、企事業(yè)單位管理職工，為職工供給“從生包到死，從頭包到腳”?的“全方位保護”，形成“政府—單位—職工”?的制度體系，個體只能通過單位獲取資源。同時，構(gòu)筑“政府—街道辦事處—居民委員會”模式，政府通過街居體系將不屬于正式單位的居民組織起來，從而實現(xiàn)對城市全體居民的有效管理和整合。在農(nóng)村，基層治理體制經(jīng)歷了從“農(nóng)戶互助組—合作社”到“人民公社—生產(chǎn)隊”的政社合一?模式的發(fā)展，不僅促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，也在一定程度上維持了農(nóng)村社會穩(wěn)定，為集中力量發(fā)展工業(yè)提供了重要保障。然而，高度集中的管理方式也極易忽視公社社員的內(nèi)在需要和發(fā)展需求，致使其采取消極、悲觀情緒應對生產(chǎn)發(fā)展，進而造成治理效能低下問題?，不利于基層社會的長期穩(wěn)定。

這一階段是我國基層治理的起步階段，我們摸著石頭過河，通過城鄉(xiāng)兩條制度路線自上而下地確保了政府對社會資源和社會成員的全方位掌控，實現(xiàn)了公共權(quán)威和公共價值在基層社會中的全空間塑造?，為后期基層治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。但是，在這種制度設計中，社會事務的解決主要依賴于單位、街居或公社?，工作方式以行政命令為主，資源高度集中于政府，基層治理“柔性”不足?！叭苷敝卫砟Ｊ揭矊е铝嘶鶎又卫碇黧w單一化、基層自主性受到壓制，降低了基層治理效率。長此以往，這種“行政化”的工作模式必定會削弱基層管理部門的公共服務功能?，影響國家治理基層社會的能力。

（二）街居制主導：市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的社會管理階段（1978—1997 年）

改革開放后，我國經(jīng)濟模式從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，市場逐漸成為資源配置的重要手段。此時，隨著經(jīng)濟所有制結(jié)構(gòu)的巨大變化，單位制與人民公社制度失去了其生存土壤，日漸式微，“國家—單位—個人”的管理模式逐漸轉(zhuǎn)向“國家—個人”的管理模式。?因此，這一時期中國基層治理的創(chuàng)新主要圍繞國家與社會的分化而展開。

一方面，在城市基層治理體系中，街居制逐漸代替單位制，發(fā)揮主導作用。1980 年，全國人大重新頒布實施《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》和《居民委員會組織條例》，從制度層面恢復了街居制的管理框架，確定了街道辦事處和居民委員會的組織、管控和服務職能。1982 年，《中華人民共和國憲法》的頒布確認了居民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位。1989 年，全國人大通過了《城市居民委員會組織法》，進一步明確了社區(qū)居民委員會自我管理、自我教育和自我服務式的自治屬性。街道辦事處應當指引、支持社區(qū)居民委員會的工作，反之，社區(qū)居民委員會應當協(xié)助街道辦事處落實各項工作任務。1996 年以后，隨著單位制改革的深化，原先由政府、企業(yè)承擔的居民社會事務全面轉(zhuǎn)移至居民委員會職能之中，居民委員會徹底成為銜接政府與基層社會的重要橋梁。這一階段，街居制不再是單位制之外的補充性機制，其主體地位得到了充分奠定。另一方面，農(nóng)村步入了以村民自治為核心的基層治理階段。在農(nóng)村，人民公社逐漸瓦解，公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊被村民委員會、村民小組取代?，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制步入歷史舞臺，開啟了村民自治的閘門。1987 年，《中華人民共和國村民自治組織法（試行）》的制定，使自下而上的“村民自治”正式成為國家制度架構(gòu)。?1998 年，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民委員會有關(guān)村民自治事務、農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務的決定權(quán)得以確立，真正適應了時代發(fā)展的現(xiàn)實需要。

從制度文本的設定來看，國家在該時期對城鄉(xiāng)基層的全面管控有所松動，基層被給予更多自主權(quán)，基層治理核心變?yōu)楣卜张c居民（村民）自治，“單位化”向“社會化”的轉(zhuǎn)型成為這一階段的顯著特征。?但是，居委會與村居委會體制建設的加強也使國家政權(quán)力量在基層不斷強化，居（村）委會逐漸成為基層治理的“行政細胞”，承擔大量行政功能。基層治理在現(xiàn)實實踐中仍呈現(xiàn)出強烈的行政化樣態(tài)。?隨著居民（村民）生活方式多樣化、民主意識日益增強，傳統(tǒng)行政方式會面臨管理錯位缺位、管理失效、服務不足等現(xiàn)實困境，基層治理體系有待完善。

（三）多元互動：市場經(jīng)濟體制下的合作共治階段（1998 年至今）

20 世紀末期，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標被明確提出，市場經(jīng)濟發(fā)展進入高速期。與此同時，國務院于1988 年確定設立基層政權(quán)司和社區(qū)建設司，旨在推動社區(qū)建設的全國性發(fā)展。2000年，中國加入世界貿(mào)易組織，與全球的聯(lián)系更為緊密，拓寬了基層治理的國際化視野，基層治理方向再次發(fā)生轉(zhuǎn)向。

一方面，城市社區(qū)治理由街居制為主向社區(qū)制為主轉(zhuǎn)變。2000 年，民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》的出臺，標志著社區(qū)建設正式在全國開始推進，以“社區(qū)制”為主、“街居制”為輔的基層管理方式雛形初現(xiàn)。這一時期，在堅持黨委和政府領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，社會組織、社區(qū)社會組織、社工等社會力量飛速孕育，基層治理不再局限于縱向的行政管理邏輯，國家與社會的橫向共治網(wǎng)絡得以搭建，治理主體與治理手段日益多元。另一方面，以村民自治為軸心成為農(nóng)村基層治理的核心主旨。受市場經(jīng)濟影響，城市“虹吸效應”逐漸增強，鄉(xiāng)村“空心化”問題不斷加深，加速了鄉(xiāng)村發(fā)展走向衰落。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為鄉(xiāng)村建設提質(zhì)賦能成為村民自治的重要內(nèi)容。?以“鄉(xiāng)村建設”“鄉(xiāng)村振興”和“精準扶貧”為契機，政府、市場和社會力量涌入鄉(xiāng)村，激活村民自主管理、自我約束、自主服務功能，在改變鄉(xiāng)村面貌的同時，也形塑了鄉(xiāng)村多元共治體系。這一過程與現(xiàn)階段的基層治理發(fā)展訴求相契合，進一步豐富了基層治理創(chuàng)新路徑。?

社區(qū)制和村民自治模式中，社會組織、志愿組織、駐社區(qū)單位、社會企業(yè)等多主體參與基層治理的思路逐漸明晰，成為基層治理的重要統(tǒng)合力量。表面而言，國家、市場、社會三方力量在城市和農(nóng)村基層治理中形成了不同的治理機制，但其都有強烈的民主取向，強調(diào)在黨的領(lǐng)導下建立科學有機的協(xié)作關(guān)系，形成了一核多元的治理結(jié)構(gòu)。這一階段，民眾社區(qū)參與機制逐漸建立，為社會提供精準化、精細化服務，使參與主體賦權(quán)增能成為重要的治理手段。?與此同時，在《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023 年）》《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》等系列政策的指引下，各地因地制宜，在基層開展有計劃、有重點的漸進式改革，積極探索多樣化基層治理模式，使各具特色的基層治理經(jīng)驗被吸納、復制、推廣到全國，促使基層治理體系不斷完善。

縱觀我國基層治理邏輯變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變倒逼了基層治理機制的轉(zhuǎn)型。?換言之，雖然基層治理體制具有時空的差異性，但始終以市場配置資源的方式影響基層治理主體的類型與行動，進而建立多元互補、充滿活力的權(quán)利分配和協(xié)作關(guān)系。協(xié)作關(guān)系的差異使基層治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出截然不同的面貌，政社同構(gòu)時期，政治、經(jīng)濟與社會三位一體，所有資源都依靠國家的計劃配置；政社不分時期，政府是權(quán)力的中心，形成了自上而下的的科層管理結(jié)構(gòu)，行政化色彩濃重；政社分離時期，市場為配置資源的主體，多元行動者自主構(gòu)建橫向互動網(wǎng)絡，促成了社區(qū)制和村民自治的發(fā)展。與此相對，市場配置資源時期要“把更多資源下沉到基層”，目的是給城鄉(xiāng)基層社會治理共同體賦權(quán)增能，通過它實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)，從而構(gòu)建“共建共治共享”的新時代城鄉(xiāng)基層社會治理新格局。?

二、行政化情景下的基層治理困境

眾所周知，社區(qū)制由單位制和街居制蛻變產(chǎn)生，村民自治由人民公社制度演變而來，具有較強的行政慣習與路徑依賴。?如前所述，從中華人民共和國成立之初，“自上而下”的行政體制建設就是引導基層治理的主要方式，并成為穩(wěn)定基層秩序、規(guī)范基層治理體系的重要進路。然而，改革開放以來，隨著市場化進程不斷加快，個人權(quán)利得以解放，民間社團大規(guī)模興起，“強政府、弱社會”的基層治理模式遭到極大沖擊，影響了基層治理績效的提升。?

（一）政治動員的路徑依賴

中國的政治體制決定了政策自上而下實施的路徑依賴。?中華人民共和國成立初期，我國政府與社會關(guān)系高度一體化，政府對社會有著絕對的控制權(quán)與干預權(quán)。?無可否認，這種國家主義模式有效地鞏固了新政權(quán)，推動我國快速走上工業(yè)化道路。但隨著社會環(huán)境的變遷，特別是進入后工業(yè)社會之后，基層治理仍以政府意志為主導，以行政效率和程序公正為基本原則?，造成了基層治理對政治動員機制的路徑依賴。政治動員是指在政黨、國家的高壓之下，通過政治資源施行自上而下的逐級動員，整合沖突的利益和碎片化、多樣化部門?，引導其完成特定的目標或任務。因此，行政動員可以確保制度體系能夠在目的和手段之間建立合理關(guān)聯(lián)，提高政府的反應能力。然而，聚焦基層治理現(xiàn)狀可知，行政動員強化了基層治理任務的政治屬性，行政動員力度越大，其下達任務的政治屬性越強，這不僅壓制了基層治理的自主性，也造成了基層工作的壓力型體制困境，產(chǎn)生了所謂的“上面千條線、下面一根針”“上面千把刀、下面一顆頭”等矛盾，在一定程度上削弱和限制了基層治理的有效性。

（二）自治空間的高度壓縮

基層治理的根本在于群眾自治。?在自上而下的治理模式影響下，基層政府與社區(qū)“兩委”包辦一切的行政化手段被過分關(guān)注，而基層治理的自主性卻被相對弱化。人們過于關(guān)注行政化手段的工具價值，在行政化能夠帶來效率的同時，將治理的自主性淡化為可有可無的點綴，限制了基層治理主體的能動性、積極性和創(chuàng)造性。有學者認為，自上而下的基層治理中，自治形式凸顯為一種制度權(quán)威引導下的參與式治理?，愈發(fā)難以回應基層治理中的一些現(xiàn)實訴求。自上而下的行政化治理優(yōu)勢在于能借助行政體系成熟的運作模式和強大的資源動員能力，高效發(fā)揮社會控制和公共物品供給的功能。?但是，基層治理行政化所帶來的居民自治缺位及居民義務缺失問題使其原先因高效而被賦予的魅力和價值逐漸消弭喪失。改革開放以來，社會群體分化和利益關(guān)系市場化?使得基層治理從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)軌，基層治理方式也由傳統(tǒng)的管控型治理向多元共治的新型治理方式發(fā)展。2002 年，黨的十六大報告明確提出“擴大基層民主”“健全基層自治組織和民主管理制度”“完善城市居民自治”等要求，基層自治成為了基層治理的重要一環(huán)。從這個角度來看，依托行政化實現(xiàn)基層治理體系的優(yōu)化與完善不再可行，特別是政府包辦還導致了群眾依賴性的增長和自治能力的弱化。同時，自上而下的治理方式高度壓制了社會力量參與公共治理的活動空間和話語權(quán)?，阻礙了供需的適當匹配，無助于以互惠互信、相互尊重為紐帶的社會資本的生成和壯大。?由此可見，自上而下的治理方式不僅難以發(fā)揮群眾的主體作用，還會迫使政府為各類社會矛盾兜底，增加社會的管理成本，使基層治理逐漸乏力。

（三）資源配置的錯位冗余

資源是創(chuàng)造人類社會財富的源泉。在我國基層治理中，黨和政府具有強大的組織動員和資源調(diào)配優(yōu)勢?，可以自上而下規(guī)劃與調(diào)動人、財、物、事、場地、組織等資源，為社區(qū)提供治安安全、穩(wěn)定秩序、公共服務等公共產(chǎn)品?，滿足基層治理的需要。長期以來，基層治理致力于將各類治理資源公正、平等地分配到不同社區(qū)單元之中?，卻忽視了不同治理單元內(nèi)部的異質(zhì)性與不均性，易導致資源分配的錯位與冗余。以養(yǎng)老資源的配置為例，每個社區(qū)都需配備一間日間照料機構(gòu)，體現(xiàn)公共服務配置的公平感。但現(xiàn)實中的各社區(qū)存在老人數(shù)量不均等、養(yǎng)老需求不均衡情況，一刀切式的配置資源既會使養(yǎng)老需求大的社區(qū)陷入資源短缺困境，也會使養(yǎng)老需求小的社區(qū)產(chǎn)生資源閑置與資源浪費現(xiàn)象?？梢姡谥卫韺嵺`中，自上而下的統(tǒng)一行為往往會忽視個體需要，加之基層利益表達機制不完善、信息不對稱等因素的制約，致使資源配置與民眾的真實需求產(chǎn)生錯位。?同時，行政化治理多為結(jié)果導向，主張在最短的時間內(nèi)運用最少的資源取得最大的績效，具有短、平、快的特點。而短期化治理在解決難題、追求高效的同時，需要治理資源的持續(xù)供應，反而會引發(fā)資源的一次性消費、不可持續(xù)等潛在風險。

此外，隨著改革開放的到來，居民主體意識覺醒，正式的治理資源逐漸難以應對基層繁雜的治理需求?，非正式資源的挖掘成為基層治理面臨的新問題。2000 年，國家民政部在出臺的《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中提出，要“加強社區(qū)居民自治組織建設”，“便于開發(fā)社區(qū)資源”，表明資源的配置方式不再只以政府為中心，要改變市場主體和社會組織過度依賴政府的格局，開辟政府、市場、社工機構(gòu)、社區(qū)社會組織等多元主體資源聯(lián)動的治理路徑。

三、多軌并行：基層治理的多層邏輯

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)。隨著改革開放的深入推進，國家已具備維護基層社會秩序的管理能力，能夠依賴科層制自上而下推進基層治理。?目前，我國基層治理仍處于“放權(quán)—收權(quán)”框架中，試圖通過行政權(quán)集中，自上而下規(guī)范基層治理體系?，實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。但是，自上而下的閉門式?jīng)Q策也存在著路徑依賴、自治空間壓縮、資源投放錯位等弊端，在相當程度上消解了基層治理主體的活力。?費孝通指出，任何政治體系都必須同時具有自上而下和從下而上的軌道。?基層治理應跨越傳統(tǒng)體制的藩籬，建立自上而下與自下而上相協(xié)調(diào)的治理體系。因此，我們將以頂層設計視角與基層治理視角為著眼點探究基層治理的邏輯機理。

（一）自上而下的國家政權(quán)邏輯

中華人民共和國成立初期，為快速鞏固政權(quán)、恢復經(jīng)濟、穩(wěn)定社會秩序，中央政府通過計劃經(jīng)濟體制來“掌控”集體資源促進發(fā)展。改革開放以來，中央政府仍通過條塊分明的科層化行政管理體制來實現(xiàn)對基層的治理?，原因就在于科層制的穩(wěn)定性、效率性和可控性特征。韋伯指出，科層制能促使理性決策與管理效率最大化。特別是在當前社會轉(zhuǎn)型背景下，社會結(jié)構(gòu)碎片化、公共服務供給與需求不平衡、集體性精神失調(diào)與價值感迷失成為了制約基層治理發(fā)展的重要因素。而自上而下的科層治理能發(fā)揮其特有權(quán)威，滿足基層有序治理的需要。

科層制以提升政府內(nèi)部管理效率為目的，主張建立“上下分層，左右分科”的組織架構(gòu)。在條塊結(jié)合的科層治理邏輯下，基層治理表現(xiàn)為自上而下的治理要素配置。一是治理主體的配置。政府作為單一的治理主體，內(nèi)設自上而下逐級領(lǐng)導的機構(gòu)與部門，其中居委會處于行政末梢位置，是政府在基層的代理人。政府重視治理任務的分配、治理結(jié)果的量化評價，通過行政化手段層層發(fā)布任務，設置考核評價體系，有益于基層治理工作的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少因平級治理主體過于分散而導致的意見不合現(xiàn)象發(fā)生。二是治理權(quán)力的配置?？茖又企w系下，基層各級部門權(quán)責清晰、分工明確，形成了“基層政府—街道—社區(qū)”的治理體系，其權(quán)力效應自上而下層層遞減，屬于典型的“金字塔”結(jié)構(gòu)。在該結(jié)構(gòu)中，上級對下級具有較強的指導性與約束性，擁有對下級的考評權(quán)。正因如此，基層治理既能確保地方政府的政治正確和下級單位的行政服從，也能充分調(diào)動各方積極性，以目標為導向?qū)崿F(xiàn)有效治理，提升治理效率。三是治理規(guī)則的配置。韋伯認為，科層體制的特點是提供了一套正式、理性的成文規(guī)則。在基層治理中，區(qū)級政府依據(jù)中央的指導性文件制定實施細則，下發(fā)至街道、社區(qū)，讓上級政府意圖清晰、具體地滲透到基層治理之中，約束街道與社區(qū)主體的行動邊界，具有高度的程序性、穩(wěn)定性、可控性和可預期性特點。四是治理資源的配置。資源的來源渠道眾多，但對于基層治理而言，制度化資源是其最穩(wěn)定的依靠。政府掌握著絕大多數(shù)資源，依據(jù)固定治理單元縱向分配資源，每個社區(qū)配備的資源（資金、物品、項目等）在同一地區(qū)基本相同，為基層治理提供了基本保障。

（二）自下而上的基層自治邏輯

英國著名學者戴維·畢瑟姆指出，科層制作為一種高效應對自上而下指令的治理結(jié)構(gòu)，能有效分解層級任務，但也會在面臨部分信息時，造成大量的超載或阻塞問題。而自下而上的模式從基層治理單元出發(fā)，擁有更多自主性，很大程度上能夠提高效率。有學者認為，基層治理的重要意義在于自下而上的公眾參與和社會自治，以此消解個體的脆弱性和原子化狀態(tài)。根據(jù)實踐經(jīng)驗可知，基層自治的邏輯可以理解為一種閉環(huán)結(jié)構(gòu)，中間沒有“腸梗阻”，末端也無“斷頭路”。

居民的需求表達是基層自治的邏輯起點。只有準確掌握居民需求，才能實現(xiàn)服務的精準對接，避免治理資源的錯位與脫節(jié)。居民通過直接或間接的方式表達需求，社區(qū)社會組織將個人需求整合為集體需要，增強居民表達強度，擴大其民主化程度。因此，需要建立與反映居民需求表達機制相配適的需求回應機制。需求回應是基層自治的關(guān)鍵一環(huán)，包括平臺建立、資源鏈接、集體行動三個節(jié)點。一是建立平臺，培育社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織通常由居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展鄰里守望、共建共治共享、共創(chuàng)平安、文化鑄魂等系列活動。通過社區(qū)社會組織，能及時識別居民需求，在主體間建立高效、快捷的需求處理平臺。二是鏈接在地資源，精準匹配治理需求。除自上而下的行政資源外，通過鏈接在地資源以匹配居民需求，為社區(qū)公共服務精準供給提供科學可靠的途徑。居民需求表達與資源供給緊密銜接，有力化解了社區(qū)公共物品供給中的供需錯位問題。三是開展集體行動。以尊重個人意愿為出發(fā)點，圍繞居民共同關(guān)心的公共議題自主開展行動，共同完成社區(qū)治理與居民治理的目標，既實現(xiàn)了居民參與與居民利益的有機結(jié)合，解決了科層體系難以解決的“小事”，也促生了社區(qū)內(nèi)生力量發(fā)展，推動了應對基層問題共識的達成。如此，“自下而上”的治理模式賦予了居民充分的自由，由問題導向運轉(zhuǎn)治理系統(tǒng)，從根本上打破了管理主義治理傾向，增強了社區(qū)互動、社區(qū)聯(lián)結(jié)和社區(qū)團結(jié)，改善了社會關(guān)系，提高了社區(qū)公共意識和公共參與，為社區(qū)的持續(xù)發(fā)展注入了強大的內(nèi)生動能。

（三）橫向互動的協(xié)作治理邏輯

牟春雪等指出，中國的基層治理涉及國家、科層組織、社會等多種邏輯的交互過程。在自上而下和自下而上兩種治理機制中，治理主體常因各自的行動邏輯不同而發(fā)生糾葛。這也意味著，自上而下的建設式治理與自下而上的需求式治理并非獨立、對立的兩個邏輯，而是相互交織、并行不悖的。因此，基層治理不限于自上而下或自下而上的縱向邏輯，還存在國家與社會的橫向共治。從橫向治理視角出發(fā)，基層治理包含多元主體、多項規(guī)則、多方資源、多類機制等關(guān)鍵要素。

第一，鼓勵多元主體參與治理。從宏觀上看，治理主體有政府、市場與社會三類，從微觀上看，治理主體可進一步劃分為政府、社區(qū)居民委員會、社工機構(gòu)、社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位五類。多元主體共同參與，不再只依靠自上而下的垂直管制或自下而上的信息傳遞，而是多類主體在治理過程中持續(xù)互動合作，尋求多方共贏的治理方案。第二，強調(diào)治理規(guī)則的“軟硬搭配”。硬規(guī)則指國家正式的法律文件，通過強制手段進行治理，為基層治理提供了制度依據(jù)與保障。軟規(guī)則具有非強制性、協(xié)同性、動態(tài)性、分層性特征，對硬規(guī)則具有補充作用。尤其是在基層治理中，軟規(guī)則由多元主體協(xié)商制定，是居民意愿的體現(xiàn)，對治理主體起積極約束作用。由于基層社會系統(tǒng)的復雜性，單純的硬規(guī)則與軟規(guī)則皆難以實現(xiàn)善治。在橫向治理中，為社區(qū)治理環(huán)境及條件的改善，應交叉運用政府政策文件、機構(gòu)組織章程、居委會工作制度、居民公約等規(guī)則，推動各主體間建立共同愿景、形成治理共識。第三，注重多方治理資源的挖掘整合。多元主體在集體行動中，以自身資源稟賦和行動特征為基礎(chǔ)，發(fā)揮相應優(yōu)勢并搭建資源網(wǎng)絡，實現(xiàn)了資源的集聚、整合、分享與調(diào)配。在此過程中，發(fā)揮了政府、社區(qū)居委會、社工機構(gòu)、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位五方主體間的系統(tǒng)效應，提高了資源利用率與治理效率。

對于基層治理而言，多元協(xié)作的橫向治理模式淡化了自上而下的行政化治理色彩，也足以應對自下而上治理中的深度不足困境。可見，若想實現(xiàn)基層治預期的良好狀態(tài)，必定需要自上而下和自下而上兩股力量的互動、碰撞和交融。

四、基層治理邏輯的實踐啟示

基層治理是國家治理體系的重要組成部分，基層治理現(xiàn)代化亦關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化總目標的實現(xiàn)?？傮w上，中國堅持協(xié)調(diào)自上而下與自下而上的治理邏輯之間的關(guān)系，將“摸著石頭過河”式的中國智慧作為基層治理邏輯的基本內(nèi)涵，使其深刻體現(xiàn)在我國基層治理進程中，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗，主要包括以下四個方面。

（一）合理放權(quán)：激活基層主體地位

黨的十九屆五中全會指出，“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@是向基層治理放權(quán)賦能的強烈信號，也是推動多元主體參與基層治理的重要表征。新時代向基層放權(quán)賦能是社會發(fā)展的普遍共識，也是深化基層治理的基本方式?；鶎又卫碇校瑹o論是國家中心主義還是社會中心主義，都應站在民生戰(zhàn)略角度，秉持“以人為本”理念。近年來，基層治理在行政化基礎(chǔ)上逐步向社會放權(quán)，調(diào)動居民和社區(qū)社會組織的積極性與能動性，增強了基層應對或適應各種突變的條件。一是體制內(nèi)的權(quán)力下放。下放管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)至街道，賦予基層工作人員對事件的自由裁量權(quán)與直接執(zhí)行力，促進權(quán)力流動與資源下沉。部分地區(qū)還設置了社區(qū)急小事務自主權(quán)清單，將權(quán)力進一步下放至社區(qū)，激活了基層治理的神經(jīng)末梢。二是體制外的權(quán)力委托。通過合同承包、政府購買服務的方式嵌入專業(yè)組織，引入專業(yè)力量，促進公共服務的社會化與民營化。街道、社區(qū)以購買服務方式，將社區(qū)場地運營、組織培育、社區(qū)工作者實務能力提升、志愿服務項目創(chuàng)意與實施等諸多服務外包，形成了政府與專業(yè)機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，促成了政府與社會之間的互信、互惠、互利。三是部分結(jié)構(gòu)與功能的重組。成立綜合性執(zhí)法機構(gòu)等組織，統(tǒng)籌行使各部門延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)，優(yōu)化基層事宜的決策審批、部門執(zhí)法、人事和財權(quán)的實施，彌補基層治理資源和能力的短板，提高基層治理效率。

（二）有序賦能：激發(fā)基層治理活力

中華人民共和國成立以來，中國基層治理經(jīng)歷了由政社一體到多元共治格局的巨大轉(zhuǎn)變。在我國人民當家作主的基本國情之下，基層自治力量的崛起是必然趨勢?；鶎訖?quán)力的下放要求權(quán)力承接客體具備需求承接能力，以實現(xiàn)權(quán)力下放主客體間的有效對話。放權(quán)是為了提高基層治理的效率與質(zhì)量，放權(quán)必須為賦能服務。依據(jù)基層社區(qū)情境賦能居民，培育自下而上的草根性居民自治隊伍，制定居民自發(fā)認同遵守的治理公約是化解基層治理弊端的有效途徑。

基層自治雖歷經(jīng)曲折，但成績顯著，通過加快政治體制改革、擴大人民民主、暢通居民參與渠道等舉措，居民已成為基層治理的重要主體。一方面，構(gòu)建持續(xù)賦能生態(tài)鏈。以湖北省為例，自2014 年起，湖北省民政廳以專業(yè)機構(gòu)為中介，通過社區(qū)工作實務能力訓練將社會工作理念、流程和方法傳授給社區(qū)工作者，社區(qū)工作者在社區(qū)公益項目的策劃與運作中實踐社會工作的專業(yè)理念、流程和方法，同時將其傳播給社區(qū)居民。面對社區(qū)集體行動困境，專業(yè)能力輸入社區(qū)、賦能社區(qū)、賦能居民，使不能者能，使能者更能，提升了社區(qū)治理專業(yè)化水平。另一方面，依法拓展有序自治。通過挖掘居民骨干、確定居民需求、策劃公益項目、開展公益行動系列流程組建社區(qū)社會組織。以社區(qū)社會組織培育為單元拓展居民行動邊界，促進賦能協(xié)作治理。社區(qū)社會組織同時充當服務安排者、服務生產(chǎn)者、服務消費者三重角色，居民成為社區(qū)治理的引導者、組織者、扶持者，提升了社區(qū)公共服務的供給能力及綜合治理能力。

（三）協(xié)調(diào)聯(lián)動：匯聚多元主體參與力量

社會轉(zhuǎn)型時期，社會公共性彌散化、社會利益需求多元化及政府變革需求的現(xiàn)實問題接踵而至。在此現(xiàn)實條件下，我國基層治理始終堅持立足實際，在循序漸進中穩(wěn)步推進，按照先易后難的方式逐漸由單一主體建構(gòu)向多元主體協(xié)作過渡。多元主體共同參與基層治理指多個行動主體通過多種機制相互協(xié)作、共同行使權(quán)利。在融合過程中，多元主體以公共性為導向，以平等互惠為原則，能有序呈現(xiàn)漸進式聯(lián)動中的互補性與適度性。多元主體間的權(quán)利行使、責任劃分、資源分配是實現(xiàn)共治的制度保障，也是構(gòu)建多元主體協(xié)調(diào)共治體系的關(guān)鍵要素。首先，協(xié)作培育社區(qū)社會組織。地方政府出臺規(guī)范性制度，從宏觀上指導社區(qū)社會組織建設，營造良好的組織培育外部環(huán)境，并購買社工機構(gòu)的專業(yè)服務，運用專業(yè)力量協(xié)助社區(qū)居民委員會引導建立、優(yōu)化社區(qū)社會組織。駐社區(qū)單位以下沉黨員到社區(qū)報到的方式參加社區(qū)社會組織，成為組織的一員。其次，協(xié)作創(chuàng)新社區(qū)公益項目。社區(qū)社會組織以需求為導向，在政府政策指引、專業(yè)機構(gòu)能力訓練支持下自主創(chuàng)意并開展項目，積極運用社區(qū)場地資源、駐社區(qū)單位在地資源匹配供需，實現(xiàn)多元主體的互幫互助。再次，協(xié)作推動資源下沉。資源網(wǎng)絡的整合是以公益為導向，以參與為手段，通過下沉政府行政資源、引入機構(gòu)專業(yè)資源、帶動駐社區(qū)單位資源、開發(fā)社區(qū)與組織在地資源的流程予以實現(xiàn)。最后，協(xié)作開展積分兌換。奧爾森在其著作《集體行動的邏輯》一書中指出，選擇性激勵是促進集體行動的核心機制。多地社區(qū)以社區(qū)資源網(wǎng)絡為支撐開展公益積分兌換，建構(gòu)居民參與社區(qū)事務的激勵機制，均衡了居民的奉獻與回饋，實現(xiàn)了居民追求公益與私益的平衡。

（四）優(yōu)勢互補：開發(fā)多類機制治理能量

在我國基層治理實踐中，多元主體的協(xié)作廣泛存在，豐富的實踐內(nèi)容與黨的十九屆四中全會提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”目標高度呼應?？梢娀鶎又卫碛绕湫枰匾暽鐣α康淖饔?，通過多種途徑激活社會機制，讓社會機制在城市治理中發(fā)揮重要支撐作用。一是項目孵化機制。項目作為一種事本主義的組織方式，擁有既定的單一的明確目標，由體制外的臨時組織運作，具有鮮明的權(quán)宜性特征。湖北省各地、河南省許昌市、陜西省榆林市等地的社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，都是充分利用服務群眾專項經(jīng)費匯聚居民集體智慧，以項目為載體搭建社區(qū)居民自治實踐平臺。二是組織培育機制。社區(qū)社會組織具有提供社區(qū)服務、擴大居民參與、培育社區(qū)文化、化解社區(qū)矛盾、促進社區(qū)和諧的積極作用。社區(qū)社會組織可以推動居民從原子化走向組織化狀態(tài)，并通過互助服務和志愿服務方式參與集體物品的提供，解決公共問題。湖北省各地、四川省成都市、陜西省榆林市等地都通過培育內(nèi)生型社區(qū)社會組織，培養(yǎng)居民公益精神，促使居民為集體福利承擔公共責任。三是資源整合機制。資源的整合能克服社區(qū)資源的有限性與社區(qū)需求的多樣性之間的矛盾。在基層治理實踐中，通過項目打包與發(fā)包機制整合政府資源，通過挖掘社區(qū)、駐社區(qū)單位及居民自身的物質(zhì)、服務、設施資源形成多方合力，為社區(qū)參與的持續(xù)發(fā)展提供了支撐。四是公約治理機制。社區(qū)居民公約是居民以提高自治效率為出發(fā)點，自主制定、自我約束的行為規(guī)則，具有社會性、非強制性特征。在社會資本密集的熟人自組織中，居民間的人際關(guān)系深度聯(lián)結(jié)，更易監(jiān)督彼此對公約的遵守情況。河南省許昌市魏都區(qū)的微公約治理行動就是以公共利益為導向，通過自治程序運轉(zhuǎn)微公約，實現(xiàn)社區(qū)源頭治理的典型機制。五是積分激勵機制。積分兌換機制是調(diào)動居民自治內(nèi)生動力，組織和引導居民持續(xù)參與社區(qū)治理的有效手段。湖北省武漢市漢陽區(qū)、湖北省鄂州市、河南省許昌市魏都區(qū)、四川省邛崍市、陜西省榆林市榆陽區(qū)等地皆出臺了《社區(qū)志愿服務公益積分兌換操作細則》，完善了積分兌換激勵的制度化渠道，推動了居民參與社區(qū)服務的常態(tài)化發(fā)展。

綜上所述，多元主體協(xié)作共進，得以在需求、知識、技術(shù)、資源等層面進行交流與碰撞，優(yōu)勢互補結(jié)成治理共同體，并通過項目、組織、資源、公約、積分五類機制實現(xiàn)共建共治共享，深度凸顯了基層治理中的多向互動實踐邏輯。

五、結(jié)論與討論

本文著重探討“基層治理的邏輯”這一核心問題，分析了基層治理得以良性運行的內(nèi)在機理。一方面，基層治理的發(fā)展遵循國家放權(quán)與社會發(fā)育的互動軌跡?；鶎又卫硎前床烤桶?、循序漸進的過程，各種問題的產(chǎn)生和交叉不斷推進基層治理方式的創(chuàng)新進程。但是，基層治理的創(chuàng)新發(fā)展不僅源于時間跨度的累進性。通過對基層治理邏輯的推演，可知基層治理的創(chuàng)新發(fā)展存在兩個重要因素。一是向基層放權(quán)。如四川省邛崍市、湖北省武漢市漢陽區(qū)等多地對社區(qū)下放部分財務自主權(quán)，提高了社區(qū)居民委員會應急處置能力，增強了居民群眾參與基層治理的能動性。二是向基層賦能。通過社區(qū)實務治理技術(shù)的嵌入賦能社區(qū)工作者與居民，推動居民從原子化走向組織化，進一步釋放社會力量參與基層治理的能量。以上兩點從放權(quán)和賦能雙重視角揭示了基層治理中各要素之間的作用機理，加深了對基層放權(quán)和賦能社區(qū)的理解，拓展了基層治理邏輯創(chuàng)新性的研究。

另一方面，協(xié)作式治理是基層治理的有效路徑。當前對基層治理邏輯的研究主要聚集在行政邏輯、社會邏輯和市場邏輯上，針對基層治理多重邏輯的協(xié)作互動研究尚存在空間。文章發(fā)現(xiàn)，協(xié)作式治理邏輯是一種綜合各種治理模式優(yōu)勢的復合型治理模式，通過多元主體協(xié)作培育社區(qū)社會組織、創(chuàng)新社區(qū)公益項目、制定居民自治公約、整合社區(qū)資源網(wǎng)絡、踐行積分兌換制度，形成多類治理機制，彌補了目前對基層治理內(nèi)在邏輯分析過于單一的不足，豐富了基層治理的內(nèi)在邏輯研究。

我國的基層治理處于不斷推動、不斷深化的過程中，眾多地區(qū)的先行者為基層治理研究提供了豐富的質(zhì)性研究資料，未來研究可以考慮收集更多的基層治理實踐案例，包含成功的經(jīng)驗與失敗的教訓，幫助我們在對比視角下探究基層治理運行的邏輯，以期獲得更具普適性、科學性的命題。此外，還可以在以下幾個方面進行深入探討：一方面，面臨不同時期、不同政策、不同經(jīng)濟條件，各地治理方式有所區(qū)別，治理成效會因上述條件的發(fā)展變化而動態(tài)演變，對各種情景的細分是提高基層治理研究效度的重要舉措。另一方面，案例研究能夠以小見大，從微觀事實透視基層治理的宏觀邏輯，后期可采用案例研究法深描基層治理實踐，總結(jié)基層治理經(jīng)驗，進一步探索基層治理良性運行的深層邏輯。

注釋:

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② 王若磊：《地方治理的制度模式及其結(jié)構(gòu)性邏輯研究》，《河南社會科學》2020 年第10 期。

③ 邵歡：《農(nóng)村基層治理的區(qū)域比較》，《山西財經(jīng)大學學報》2021 年第S1 期。

④ 吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務下沉與選擇性參與:改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復合結(jié)構(gòu)”》，《中國行政管理》2019 年第7 期。

⑤ 劉安：《社區(qū)社會組織何以“懸浮”社區(qū)——基于南京市B 街道項目制購買社會服務的考察》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版）2021 年第4 期。

⑥ 王海娟：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層民主治理轉(zhuǎn)型：制度空間、實現(xiàn)路徑與當代價值》，《求實》2021 年第5 期。

⑦ 曹海軍、梁賽：《基層社會治理現(xiàn)代化的“三基”取徑——基于平安中國建設的思考》，《治理研究》2021年第2 期。

⑧ 李敬煊、陳瑞婷：《國家治理視域下中國城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化的困境與路徑探析》，《蘭州學刊》2020 年第7 期。

⑨? 劉學：《回到“基層”邏輯：新中國成立70 年基層治理變遷的重新敘述》，《經(jīng)濟社會體制比較》2019年第5 期。

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