王炳權(quán)

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100732)

提要： 黨的二十大對新時(shí)代民主政治建設(shè)作出新的部署，對進(jìn)一步落實(shí)全過程人民民主及基層民主提出新的要求。作為全過程人民民主重要體現(xiàn)的基層民主，其與基層治理相融相生、有機(jī)復(fù)合，能夠以人民精神為基層治理嵌入人民性，有助于滿足人民美好生活需要，切實(shí)提高社會政治認(rèn)同，推動自治、法治、德治有機(jī)融合，進(jìn)而全方位促進(jìn)基層善治的實(shí)現(xiàn)。在基層治理中落實(shí)全過程人民民主，要以改革完善基層人大制度、推進(jìn)協(xié)商民主、發(fā)展決策民主和實(shí)現(xiàn)民生民主為主要抓手。全過程人民民主重在落實(shí)，未來要進(jìn)一步推動全過程人民民主和基層治理互促互進(jìn)、提質(zhì)增效。

黨的二十大統(tǒng)籌民族復(fù)興和百年變局，對新時(shí)代民主政治建設(shè)提出新的要求和部署，將“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高”和“全過程人民民主制度更加健全”分別列為未來五年和到二〇三五年的重要發(fā)展目標(biāo)，以“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”全方位引領(lǐng)中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展，提出“積極發(fā)展基層民主”，強(qiáng)調(diào)“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”[1]。為進(jìn)一步發(fā)展全過程人民民主及基層民主提供了根本遵循。全過程人民民主與基層治理具有深刻關(guān)聯(lián)。全過程人民民主堅(jiān)持以人民為中心，以強(qiáng)調(diào)民主的真實(shí)性與有效性為根本，能夠持續(xù)激發(fā)人民群眾參與基層社會治理的內(nèi)生動力，切實(shí)推動基層治理的制度、過程和政策有效呈現(xiàn)、回應(yīng)和滿足人民群眾的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)基層社會民主、秩序和效能等要素有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，為基層治理現(xiàn)代化提供價(jià)值導(dǎo)引、強(qiáng)勁動力和重要保證。邁向新時(shí)代新征程，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和優(yōu)化全過程人民民主和基層治理的關(guān)系，以更好彰顯中國之治的活力和潛能。

一、導(dǎo)言

“全過程人民民主”出自政治話語，具有脈絡(luò)流暢、表述清晰和實(shí)踐指向明確等特點(diǎn)，學(xué)界能夠在政治文本的框架內(nèi)對這一概念的基本意涵形成共識，進(jìn)而根據(jù)其精髓要義進(jìn)行理論闡發(fā)，提出對策建議；基層治理源于學(xué)術(shù)話語，在解讀上具有較大的伸縮空間，因而存在著概念本身混雜模糊的問題。本文以“基層治理”為核心概念統(tǒng)攝“基層”“基層治理”“基層治理現(xiàn)代化”以及“基層民主”等概念，將之界定為：不同行為主體在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下圍繞基層公共事務(wù)，通過民主、法治與合作等機(jī)制協(xié)同開展的管理活動和管理過程。

進(jìn)行概念辨析后，需要圍繞全過程人民民主與基層治理的關(guān)系爬梳學(xué)界的相關(guān)討論。

一是關(guān)于加強(qiáng)基層民主。在一個社會中，不可能所有的人和所有事務(wù)都直接介入民主政治的高中層過程，大眾的政治參與往往在基層展開，人口越多越是如此。故而，民主基層化對于中國尤為重要，成為學(xué)界長期熱議、持續(xù)追蹤的議題[2]。徐勇較為系統(tǒng)地研究了中國基層民主發(fā)展的動因、內(nèi)容、特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)化路徑，指出政治參與日益擴(kuò)大和制度供給不足、民主要求日益增加和傳統(tǒng)治理體制、人民群眾的政治參與要求和自身民主政治素養(yǎng)之間存在矛盾，制約了基層民主發(fā)展[3]。有相關(guān)研究以基層治理為整體視角，把基層民主放在基層治理的寬廣視域和綜合系統(tǒng)中加以定位和審視。周慶智認(rèn)為，基層治理轉(zhuǎn)型就包括要以基層民主化適應(yīng)社會多元化，促進(jìn)基層治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型[4]。

二是關(guān)于全過程人民民主與基層民主的關(guān)系。目前對民主的價(jià)值性命題和解釋性命題已經(jīng)做了很多工作，現(xiàn)在最為重要的是如何把操作性命題放到重要位置，找到全過程人民民主可操作、可實(shí)踐的領(lǐng)域和可復(fù)制的方案，拓展全過程人民民主的現(xiàn)實(shí)發(fā)展空間[5]。對全過程人民民主的操作性議程，相關(guān)研究多聚焦基層民主。張君指出，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來源于基層民主的創(chuàng)新實(shí)踐，這表明全過程人民民主在基層有根有源[6]。唐亞林的研究表明，基層民主是全過程人民民主制度框架與運(yùn)行機(jī)制的重要構(gòu)成，具體表現(xiàn)為以村民自治與居民自治為核心的城鄉(xiāng)社區(qū)基層群眾自治制度，以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)民主管理制度，以各類重大法律、重大規(guī)劃、重大決策、重大項(xiàng)目為主的立法聯(lián)系點(diǎn)制度、(網(wǎng)絡(luò))意見征求征詢會、專家座談會、聽證會、懇談會、評議會、議事會等決策議事協(xié)商會議民主制度三大直接民主形態(tài)[7]。

三是關(guān)于民主與治理的關(guān)系。民主與治理是全過程人民民主和基層治理的上位范疇，是全過程人民民主與基層治理等相關(guān)議題生長繁育的邏輯起點(diǎn)。相關(guān)研究主要分布在三個層次的論域：其一，對民主和治理的關(guān)系展開一般性探究。例如，佟德志提出“治理吸納民主”的命題，討論形成民主治理的復(fù)合體系和復(fù)合機(jī)制的可能性[8]。其二，中國政治發(fā)展進(jìn)程中民主和治理的關(guān)系問題。王浦劬認(rèn)為，中國的民主理念注重治理國家的有效性和人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的真實(shí)性，推動中國政治發(fā)展要以有效和優(yōu)效的治理作為民主政治發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而形成推進(jìn)人民民主與國家有效治理有機(jī)結(jié)合的優(yōu)質(zhì)民主[9]。其三，新時(shí)代發(fā)展全過程人民民主和推進(jìn)國家治理的關(guān)系問題。劉小妹認(rèn)為，全過程人民民主既重過程更重結(jié)果，進(jìn)而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)民主過程和治理效果的辯證統(tǒng)一[10]。

已有研究有助于本文在更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上認(rèn)識和把握全過程人民民主與基層治理的關(guān)系。不過，現(xiàn)有成果較少直接、專門地研究全過程人民民主與基層治理的關(guān)系，而是在討論更為宏大的問題時(shí)捎帶論及，因而缺乏針對性和深入性，也使得圍繞全過程人民民主的研究和圍繞基層治理的研究都在邏輯鏈條和理論展開中缺少一個重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，為數(shù)不多的以全過程人民民主與基層治理為研究對象的成果，往往限于特定場景和案例，使得這一論域缺乏全域性、整體性研究。本文擬更為系統(tǒng)性地探討全過程人民民主與基層治理的關(guān)系。

二、全過程人民民主重在落實(shí)

黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國外“兩個大局”，堅(jiān)持以人民為中心，積極發(fā)展社會主義民主政治，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度建設(shè)不斷強(qiáng)化，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制更加完善，社會主義民主不斷發(fā)展，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線更加鞏固，民族宗教工作有效推進(jìn)。在這種背景下，作為新時(shí)代民主政治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論躍升的全過程人民民主正式提出。從文本分析、中外時(shí)局和世界視野看，全過程人民民主是急不得也等不得的大事要事，其生命力全在于落實(shí)。

(一)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主邏輯閉環(huán)和實(shí)踐閉環(huán)相匹配的要求

習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重大理論對進(jìn)一步推進(jìn)有著明確實(shí)踐要求，形成了環(huán)環(huán)相扣、意蘊(yùn)貫通的完整理論體系：在民主價(jià)值上，強(qiáng)調(diào)了民主一般性與特殊性的統(tǒng)一，既認(rèn)為民主是全人類的共同價(jià)值，又指明全過程人民民主是能夠?qū)崿F(xiàn)“三全”“四統(tǒng)一”和“三個最”的真民主、好民主，具有中國特質(zhì)和顯著優(yōu)勢；在民主理論上，提出了衡量一個國家政治制度是否民主的“四個要看、更要看”“八個能否” 標(biāo)準(zhǔn)，為洞察和評估各種政治制度和民主模式提供了科學(xué)標(biāo)尺；在民主實(shí)踐上，要求做到“三個具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)”，不斷健全民主“五環(huán)節(jié)”，以“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”“全面發(fā)展協(xié)商民主”“積極發(fā)展基層民主”和“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”為重點(diǎn)[11]335-337 ，[1]。這些要求呈現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。

從這幾個方面來看，全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了價(jià)值表達(dá)、理論闡釋和實(shí)踐話語較為完滿的統(tǒng)一，形成了一個具有理論徹底性的邏輯閉環(huán)，標(biāo)志著新時(shí)代民主政治建設(shè)思想已經(jīng)實(shí)現(xiàn)理論自洽和完善成熟。理論與實(shí)踐必須相統(tǒng)一，理論建構(gòu)中的邏輯閉環(huán)需要現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐閉環(huán)進(jìn)行匹配性支撐，否則理論閉環(huán)可能被實(shí)踐碎片所分解、割裂和破壞，使人民群眾認(rèn)為全過程人民民主是“迂遠(yuǎn)而闊于事情”之物。因此，在實(shí)踐上完整、準(zhǔn)確、全面地對標(biāo)對表習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于貫徹全過程人民民主的具體部署，使全過程人民民主充分、有效、切實(shí)地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，構(gòu)成普遍的完整實(shí)踐周期，形成高質(zhì)量的民主績效，是極為迫切的問題。

(二)滿足美好政治生活需要和實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的驅(qū)動

黨的十九大基于社會發(fā)展的實(shí)際作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)成為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大論斷。人民群眾的需要已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向到了“好不好”，從“物質(zhì)文化需要”提升到了“美好生活需要”。這種“美好生活需要”不僅是在原有生活基礎(chǔ)上進(jìn)行量的擴(kuò)張，更是內(nèi)涵上的拓展，也就是說，人民群眾的需求不但提高了，而且以往一些不太緊迫的問題現(xiàn)在亟待列入議程下大力氣解決，其中許多癥結(jié)需要政治方面的突破性進(jìn)展。具體而言，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的一個重要變化在于，相較于物質(zhì)環(huán)境，人民群眾賴以生存的政治環(huán)境和社會環(huán)境可能愈發(fā)重要。這也是我們黨在十八大以來不斷強(qiáng)調(diào)提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要原因。一個不容置疑的事實(shí)是，中國創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，人民生活得到了普遍改善。同時(shí)也不容忽視的是，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，外部環(huán)境復(fù)雜性、不確定性進(jìn)一步增強(qiáng)，“三期疊加”困境未完全走出又迎來“三重壓力”的新挑戰(zhàn)，居民與企業(yè)等微觀個體對未來經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期減弱，社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步激活。在這種形勢下，人民對民主、法治、公平、正義、安全等的需要更為集中地表現(xiàn)出來，相關(guān)敏感度也更為顯著。在這一背景下，提出并扎實(shí)推進(jìn)全過程人民民主，有助于紓解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)長治久安，回應(yīng)人民對美好政治生活的期待。

黨的二十大為新時(shí)代新征程實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)指明了前進(jìn)方向。第二個百年奮斗目標(biāo)是在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。從事物的具體屬性和細(xì)化切分來看，富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗一一對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)這五個領(lǐng)域，“民主”是“政治”這一板塊的目標(biāo)。但是，在中國共產(chǎn)黨的話語系統(tǒng)中，“政治”的含義是十分豐富的，往往囊括階級、利益、立場、斗爭、路線以及國家政權(quán)和國家活動等諸多元素，經(jīng)常以“統(tǒng)帥”“靈魂”和“大局”的定性揭示其獨(dú)特地位。從這個角度來看，第二個百年奮斗目標(biāo)從根本上是具有統(tǒng)攝性的政治目標(biāo)，是具有全局性的政治建設(shè)的任務(wù)。動員全黨全國人民集中力量實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，其中包含民主政治建設(shè)，而民主政治建設(shè)在邏輯上又要對實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用。因此，落實(shí)全過程人民民主，展示了民主政治建設(shè)在整體性戰(zhàn)略中的獨(dú)特意義和全局意義，能夠?yàn)榈诙€百年奮斗目標(biāo)提供具體化抓手和戰(zhàn)略性支撐。

(三)回應(yīng)世界大變局和為人類政治文明作出更大貢獻(xiàn)的責(zé)任

中國新時(shí)代與世界大變局交織激蕩，要求中國切實(shí)加強(qiáng)民主話語建構(gòu)和具體實(shí)踐。作為百年大變局的主要推動力，走近世界舞臺中央的新時(shí)代中國在世界經(jīng)濟(jì)政治格局和全球治理體系中發(fā)揮著前所未有的巨大作用，其道路、理論、制度和文化的世界意義更為突出。面對“中治西亂”“東升西降”帶來的失落和彷徨，美國等西方國家對中國這個所謂的“政治另類”“制度異端”施以政治上圍堵、戰(zhàn)略上鉗制、發(fā)展上打壓、技術(shù)上遏制、形象上丑化，特別是利用其輿論優(yōu)勢地位和國際話語權(quán)，在國際意識形態(tài)斗爭領(lǐng)域挑起和激化民主之爭、制度之爭，極端妖魔化我們發(fā)展中的社會主義民主政治?；趯ΜF(xiàn)階段國際環(huán)境的考量，落實(shí)全過程人民民主具有必要性、緊迫性和戰(zhàn)略性。

作為植根于中華文明的世界上最大的社會主義國家，中國在日益走近世界舞臺中央之際，更有責(zé)任以全新政治文明形態(tài)開辟人類政治文明發(fā)展進(jìn)步的前景，提供人類民主進(jìn)程的成功樣本和有效方案。我們?nèi)蕴幵隈R克思主義所指明的歷史時(shí)代。同時(shí)，朝著社會發(fā)展總趨勢的前行之路并不平坦，而是一個充滿動態(tài)性、復(fù)雜性、曲折性和斗爭性的遠(yuǎn)征。蘇聯(lián)解體、東歐劇變后，世界社會主義運(yùn)動總體上進(jìn)入低潮，但又隨著時(shí)間推移發(fā)生了新變化，形成了兩次“向東看”。第一次“向東看”是“看衰”，西方拋出各種唱衰論調(diào)，爭相炮制“歷史終結(jié)論”等“社會主義訃告”，預(yù)測、期待和促成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)垮臺。第二次“向東看”是“看漲”，因?yàn)椤爸袊厣鐣髁x在21世紀(jì)初期取得的巨大成就，是世界社會主義運(yùn)動總體低潮中的局部高潮，這使世界上共產(chǎn)黨及各種進(jìn)步力量受到鼓舞，使他們看到了21世紀(jì)世界社會主義振興的希望，這無疑是21世紀(jì)世界社會主義發(fā)展最切實(shí)、最堅(jiān)實(shí)、最可依托的‘根據(jù)地’和‘陣地’”[12]。如何以實(shí)際行動挫敗“唱衰”，怎樣保持中國對自己前途命運(yùn)的堅(jiān)定信心并積極爭取國際輿論支持，讓第一次“向東看”徹底轉(zhuǎn)向第二次“向東看”，需要中國在政治發(fā)展特別是民主政治建設(shè)問題上進(jìn)行更完整的理論回應(yīng)和更踏實(shí)的具體行動。只有中國的全過程人民民主在價(jià)值目標(biāo)、理論優(yōu)勢和實(shí)踐績效上真正獲得比較優(yōu)勢，才能進(jìn)一步將基于科學(xué)社會主義原則構(gòu)建的，以人民政黨、人民政權(quán)、人民政府、良法善治、民主、法治、公平、正義、安全等為重要元素的人類政治文明新形態(tài)推向一個新高度，真正履行為人類社會發(fā)展和政治文明進(jìn)步作出更大貢獻(xiàn)的責(zé)任。

三、全過程人民民主能夠促進(jìn)基層善治

全過程人民民主可以理解為兩個層次:一是價(jià)值層次，展現(xiàn)的是作為一種政治理念和社會精神的全過程人民民主；二是操作層次，展現(xiàn)的是作為一系列緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度安排及其實(shí)現(xiàn)過程的全過程人民民主。實(shí)現(xiàn)了民主理念、民主制度、民主過程有機(jī)統(tǒng)一的全過程人民民主與基層治理耦合為兩種關(guān)系：一種是全過程人民民主理念以人民精神全方位引領(lǐng)基層治理；另一種關(guān)系是作為全過程人民民主重要體現(xiàn)的基層民主實(shí)踐，其與人民美好生活直接相關(guān)、緊密相連，能夠切實(shí)加強(qiáng)社會政治認(rèn)同，有助于實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治在基層場域的有機(jī)統(tǒng)一，全要素推進(jìn)基層善治。

(一)全過程人民民主以人民精神為基層治理嵌入人民性

“全過程人民民主不僅僅是一項(xiàng)政治原則，更是一種以人民為中心的社會精神，引領(lǐng)人類社會運(yùn)轉(zhuǎn)的各個方面?！盵13]在現(xiàn)實(shí)生活中，作為政治理念和社會精神的全過程人民民主，以符號、價(jià)值、文化、心態(tài)、生活方式等形式體現(xiàn)出自己獨(dú)特的民主內(nèi)涵，并通過人們的內(nèi)心信念、理想追求和行為取向，來影響人們的生產(chǎn)、生活秩序，調(diào)節(jié)人與自己、人與社會、人與自然的關(guān)系?！爸卫硎且环N政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價(jià)值，但治理行為的技術(shù)性因素要重于其價(jià)值性因素”[14]2，因而“在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為”[14]2，“歸根結(jié)底，治理是實(shí)現(xiàn)一定社會政治目標(biāo)的手段”[14]3。把這兩個方面結(jié)合起來看，將全過程人民民主的精神內(nèi)核傳導(dǎo)、嵌入和內(nèi)化于基層治理具有重大意義，能夠從價(jià)值導(dǎo)向、動力機(jī)制和實(shí)現(xiàn)途徑等方面促進(jìn)基層善治的實(shí)現(xiàn)。

第一，全過程人民民主堅(jiān)持人民至上，能夠?yàn)榛鶎又卫淼母救∠蚪o以導(dǎo)引，為基層善治鑄魂。人民性是全過程人民民主最鮮明的理論底色和最根本的價(jià)值依歸。將人民性熔鑄于基層治理全過程，內(nèi)嵌于基層治理各要素，有助于使基層治理始終繃緊“為了誰”這根弦，真正把以人民為中心的發(fā)展思想縱深貫穿基層治理各環(huán)節(jié)，進(jìn)而切實(shí)回應(yīng)和解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)最切近的利益訴求，并在高效處理基層社會公共事務(wù)的同時(shí)展現(xiàn)對人的尊嚴(yán)、人格和價(jià)值等的關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)關(guān)心人、尊重人、發(fā)展人的目的，助推人的全面自由發(fā)展。

第二，全過程人民民主緊緊依靠人民，能夠?yàn)榛鶎又卫淼某掷m(xù)優(yōu)化找到依托，為基層善治賦能。全過程人民民主的內(nèi)在精神之一，就是倡導(dǎo)在社會各領(lǐng)域的發(fā)展過程中堅(jiān)持人民主體地位，充分相信和緊緊依靠人民，把人民的智慧和力量凝聚到黨和人民事業(yè)中來。將全過程人民民主的這一精神實(shí)質(zhì)貫徹于基層治理，有助于在基層治理中始終明確“依靠誰”，進(jìn)而在基層治理的組織、制度、法律、體制、機(jī)制、程序、流程、文化等各方面彰顯人民主體地位、發(fā)揮人民首創(chuàng)精神、提高人民主體意識，把人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性充分調(diào)動起來，將依靠基層群眾獲得的民心民意民智民力轉(zhuǎn)化為推進(jìn)基層善治的強(qiáng)大動力。

第三，全過程人民民主聚焦人民福祉，能夠?yàn)榛鶎又卫淼默F(xiàn)實(shí)展開提供導(dǎo)航，為基層善治夯基?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[11]335這也就是說，全過程人民民主反對做表面文章，反對?；ㄈC腿，而是恪守發(fā)展是第一要務(wù)、民生是最大政治的中國式民主哲學(xué)，竭力為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提高國家治理實(shí)績服務(wù)。以全過程人民民主聚焦人民福祉的實(shí)效性導(dǎo)向引航基層治理，有助于基層治理在利益駁雜和價(jià)值多元的環(huán)境中時(shí)刻保持對“腐蝕”“俘獲”和“圍獵”的警覺，以實(shí)際舉措提高基層群眾的獲得感、幸福感、安全感，以民主治理實(shí)現(xiàn)民生福祉，為基層善治筑牢堅(jiān)實(shí)根基。

(二)基層民主實(shí)踐與人民美好生活直接相關(guān)

人民美好生活是一個由多層次生活需要、高品質(zhì)生活要求、復(fù)合型生活內(nèi)容和多元化生活理念構(gòu)成的綜合性系統(tǒng)。恩格斯指出，好的社會制度是“給所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的物質(zhì)生活和閑暇時(shí)間，給所有的人提供真正的充分的自由”[15]。順應(yīng)新時(shí)代我國社會主要矛盾的深刻變化，作為政治話語的“人民美好生活”正式出場。習(xí)近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”[16]同時(shí)，隨著社會發(fā)展進(jìn)步，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”[17]。作為全過程人民民主具象之維的基層民主實(shí)踐，與人民美好生活直接相關(guān)、緊密相連，從兩個層面助推人民美好生活的實(shí)現(xiàn)。

第一個層面，基層民主實(shí)踐與人民美好政治生活直接相關(guān)。人民美好生活必然包括人民美好政治生活。政治史和政治思想史中最古老也最基礎(chǔ)的問題就是對美好政治生活的追尋。其中，托克維爾較早地把基層社會和美好政治生活聯(lián)系到了一起，他在《論美國的民主》中認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民在積極參與本地公共事務(wù)的過程中形成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自豪、依戀和熱愛，而這構(gòu)成了美國民主的靈魂。社會主義民主早已超越了托克維爾的描述和構(gòu)想，但是把基層作為實(shí)現(xiàn)美好政治生活的基地卻具有思想穿透力。在基層民主實(shí)踐中，人民群眾平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利得到切實(shí)保障和有效展現(xiàn)，能以主人翁的姿態(tài)管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，能以充分的主體創(chuàng)造性在基層場域體驗(yàn)、感知和構(gòu)建以全過程人民民主為核心特質(zhì)的美好政治生活。

第二個層面，基層民主實(shí)踐與人民美好生活的其他方面緊密相連。人民對美好生活的期待和追求是多方面的，大的方面包括人與人之間的和諧關(guān)系、人與社會之間的良好關(guān)系、人與自然之間的美好關(guān)系，具體則涵蓋物質(zhì)充裕、精神富足、社會安定、生態(tài)良好等要素。基層民主實(shí)踐為實(shí)現(xiàn)人民美好生活的其他方面創(chuàng)造條件。一是在基層民主實(shí)踐中直接解決人民“油鹽醬醋茶、衣食住行閑”等民生小事，例如，通過社區(qū)民主議事會等方式協(xié)商解決路況維修、環(huán)境養(yǎng)護(hù)和配套設(shè)施建設(shè)等問題。二是通過基層民主實(shí)踐為人民群眾創(chuàng)造美好生活提供良好環(huán)境，例如，基層民主實(shí)踐能夠?yàn)槿嗣窀墒聞?chuàng)業(yè)發(fā)揮政治生態(tài)“矯正器”、社會穩(wěn)定“壓艙石”和負(fù)面情緒“減壓閥”等重要作用。

(三)基層民主實(shí)踐能夠加強(qiáng)社會政治認(rèn)同

亞里士多德提出了一條其認(rèn)為是“適用于一切政體的公理”，即“一邦之內(nèi)，愿意維持其政體的部分必須強(qiáng)于反對這一政體的部分”[18]。這一觀點(diǎn)在一定程度上揭示了政治生活一個具有根本意義的命題：一個政權(quán)是否具有對整個社會實(shí)施政治統(tǒng)治和政治管理的正當(dāng)理由，很重要的一點(diǎn)是要看這個政權(quán)能否在人們的心靈世界中贏得歸屬感和認(rèn)同感。在這個意義上，實(shí)現(xiàn)善治的一個重要體現(xiàn)就是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)[14]27。推而廣之，基層善治的一個重要維度，即是基層治理相關(guān)方能夠?qū)鶎又卫眢w制機(jī)制及由其支撐起的基層社會秩序予以認(rèn)可、贊同和擁護(hù)。上述的“認(rèn)可”“贊同”和“擁護(hù)”事實(shí)上都指向了“政治認(rèn)同”這個重要概念。政治認(rèn)同的對象可以是不同位階的共同體，在基層場域中形成的政治認(rèn)同具有獨(dú)特價(jià)值，因?yàn)槠淠軌蛟谝欢l件下層層傳導(dǎo)、向上延伸，轉(zhuǎn)化為對較高位階共同體的認(rèn)同，有助于形成對整個政治共同體的政治認(rèn)同?；氐竭@個傳導(dǎo)過程的源頭，基層民主實(shí)踐能夠?yàn)樯鐣握J(rèn)同的生成提供物質(zhì)性資源和精神性資源。這也是在基層貫徹全過程人民民主的重大政治意義。

一方面，基層民主實(shí)踐能夠推動現(xiàn)實(shí)利益的實(shí)現(xiàn)，為社會政治認(rèn)同提供物質(zhì)性資源?！懊癖妭冊u價(jià)政治的功績與敗績，往往從最靠近自己利益的地方著眼。地方政治運(yùn)轉(zhuǎn)的成功與否，其政治價(jià)值就在這里?！盵19]基層民主實(shí)踐是地方政治的重要組成部分，因而也就關(guān)乎人們對政治生活的整體評價(jià)，進(jìn)而對人們社會政治認(rèn)同的性質(zhì)和內(nèi)容具有基源性意義。這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中是不乏例證的。發(fā)軔于1999年、被稱為我國基層協(xié)商民主范例的溫嶺民主懇談，在縱向上從鎮(zhèn)、村級向市級延伸，在橫向上逐漸覆蓋決策協(xié)商、預(yù)算協(xié)商、工資協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、社會協(xié)商、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商等多個方面，已經(jīng)成為中國基層民主實(shí)踐的一張靚麗名片。其間的一個重要案例，能夠很好地說明基層民主實(shí)踐與社會政治認(rèn)同的關(guān)系。2003年，新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)建立了工資集體協(xié)商制度，代表職工方的行業(yè)工會和代表企業(yè)方的行業(yè)協(xié)會圍繞職工工資等問題展開的協(xié)商，不僅切實(shí)保障了職工利益，還減少了職工頻繁流動，實(shí)現(xiàn)了雙贏。更具社會政治意義的是，從2006年起，這些最早實(shí)施工資集體協(xié)商的羊毛衫行業(yè)開始實(shí)現(xiàn)工資糾紛零投訴，持續(xù)為社會和諧穩(wěn)定提供正能量。從“工資集體協(xié)商”到“零投訴”的過程，既是全過程人民民主基層實(shí)踐的深度與社會民生的達(dá)成程度同步實(shí)現(xiàn)的過程，又是全過程人民民主基層實(shí)踐的實(shí)際成效與政治認(rèn)同的質(zhì)地成色同步提升的過程。

另一方面，基層民主實(shí)踐能夠推動公民文化的培育，為社會政治認(rèn)同提供精神性資源。現(xiàn)實(shí)利益的實(shí)現(xiàn)對于政治認(rèn)同的生成具有重大意義，但不是全部。作為人們政治生活的主觀意識領(lǐng)域，不同類型的政治文化會形成不同的政治情感，也相應(yīng)地形成不同的政治認(rèn)同模式。加布里埃爾·A·阿爾蒙德提出了一個經(jīng)典的政治文化分析框架，對這一問題具有一定解釋力。根據(jù)他的劃分，政治文化可以分為幾種類型：一是村民型政治文化，人們局限于自己狹小的活動范圍和視野，對國家政治生活漠不關(guān)心，其冷漠淡薄的政治情感不利于社會政治認(rèn)同的形成。二是臣民型政治文化，人們被動地接受統(tǒng)治，既不想也沒有能力去參與政治生活。這種消極被動的政治情感難以培育社會政治認(rèn)同。三是參與型政治文化，這種政治文化下的民眾主動參與政治過程，積極影響政治決策，其忠誠熱忱的政治情感有助于形成較高的社會政治認(rèn)同。每一個現(xiàn)實(shí)社會中的政治文化都是上述三種政治文化的混合形態(tài)，在以參與型政治文化為主導(dǎo)的公民文化中，人們對自身的政治角色采取較為積極的取向，有助于形成較高的政治認(rèn)同[20]。全過程人民民主是一個強(qiáng)化民主觀念、鑄造民主精神、提升民主能力的大學(xué)校，其引領(lǐng)下的基層民主實(shí)踐是一個淬煉積極向上的政治態(tài)度、熔鑄赤熱真摯的政治情感、培育民主取向的政治觀念乃至于造就忠誠堅(jiān)定的政治信仰的“政治熔爐”，有助于筑牢人們對基層政治以至整個政治共同體的高度政治認(rèn)同。

(四)基層民主實(shí)踐有助于實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合

在一定意義上，善治是創(chuàng)造“一個又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”[21]。從今觀之，這種狀態(tài)意味著自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合：自治往往蘊(yùn)含著對“民主”“自由”和“個人心情舒暢、生動活潑”的追求；法治則為自治的開展提供必要的確認(rèn)、保障和規(guī)制，使自治在制度化、法治化的軌道上實(shí)現(xiàn)與“集中”“紀(jì)律”和“統(tǒng)一意志”的有機(jī)融合；德治以核心價(jià)值為自治和法治提供“善”的引導(dǎo)，使自治和法治的實(shí)現(xiàn)建立在較高的道德水平上。從這個角度看，基層善治是在基層這一場域培育、構(gòu)建和開創(chuàng)“六有”政治局面，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互動。以全過程人民民主重大理念全程全域全時(shí)全面引領(lǐng)的基層民主實(shí)踐，有助于實(shí)現(xiàn)基層社會自治、法治和德治的有機(jī)結(jié)合，助力“六有”善治狀態(tài)達(dá)成。

第一，基層民主實(shí)踐的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)自治，自治是基層善治的基石。中國有著基層自治的歷史傳統(tǒng)。費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”概念，認(rèn)為中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)具有中央集權(quán)和地方自治兩條軌道，縣以下官僚機(jī)構(gòu)的影響力極其有限，地方自治能夠發(fā)揮極大作用[22]。秦暉進(jìn)一步將這種治理模式概括為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[23]。當(dāng)代中國基層自治更加注重盤活和挖掘傳統(tǒng)中國基層自治留下的“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”，但從根本上與之不同，因?yàn)楫?dāng)代基層自治是以全過程人民民主為核心邏輯建構(gòu)起來的。廣泛、真實(shí)、生動的基層民主實(shí)踐，真正保障人民群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中有效表達(dá)自身意愿，持續(xù)參與具體過程，真正實(shí)現(xiàn)民事民辦、民事民議、民事民管?；鶎用裰鲗?shí)踐越發(fā)展，基層群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的程度就越徹底，社會自治和群眾自治就越發(fā)達(dá)。這實(shí)際上也符合馬克思對未來社會政治的構(gòu)想：將產(chǎn)生于社會并與社會相脫離的力量重新還歸社會，實(shí)現(xiàn)人民的自我管理。

第二，基層民主實(shí)踐有助于促進(jìn)法治，法治是基層善治的保障。約翰·羅爾斯認(rèn)為，西方民主思想傳統(tǒng)內(nèi)部存在一個“與洛克相聯(lián)系的傳統(tǒng)”和“與盧梭相聯(lián)系的傳統(tǒng)”之間的沖突[24]。相應(yīng)地，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，前者往往主張建構(gòu)一種法治對民主進(jìn)行有力制約的政治模式，有意地弱化了民主；后者則把民主視為最高價(jià)值，宣揚(yáng)和追求人民至高無上的地位。這對張力像夢魘一樣纏繞著西方政治世界，使其在“民主匱乏”與“民主超載”之間左搖右晃。全過程人民民主既高舉人民民主的旗幟，又堅(jiān)持在法治軌道上有序推進(jìn)民主進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了民主與法治和諧共生、有機(jī)復(fù)合。在這個意義上，基層民主實(shí)踐既是踐行民主的過程，也是踐行法治的過程。當(dāng)然，基層民主實(shí)踐還具體地為實(shí)現(xiàn)法治創(chuàng)造條件，例如，通過民主程序制定規(guī)范基層治理的軟法，在基層民主實(shí)踐中培育踐行法治所需要的規(guī)則意識，通過對基層政法工作開展群眾監(jiān)督進(jìn)而促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法在基層的實(shí)現(xiàn)，等等。

第三，基層民主實(shí)踐有助于促進(jìn)德治，德治是基層善治的支撐。個人的政治角色和社會的政治過程如果不在一個以人民為中心的民主框架內(nèi)進(jìn)行，就會激發(fā)人們惡的一面。西式民主受精英控制、受資本宰制、受金錢統(tǒng)治，其根本目的和現(xiàn)實(shí)效果都無法導(dǎo)向人的心靈和行為向好向美向善，而是一切指向本人本集團(tuán)本階級的狹隘私利。西方的這種“壞民主”表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)生活中的政治道德衰頹，政客可以進(jìn)行無尺度的撕扯攻訐，政黨可以展開無所不用其極的惡斗，政府可以肆意揮舞著“自由、民主、人權(quán)”的大棒打向小國弱國和社會制度與自己不同的國家，一些民眾可以打著“自由”的旗號沖擊社會共識、顛覆社會公德、挑戰(zhàn)法律權(quán)威、沖擊公共秩序。以人民為中心的全過程人民民主富有深刻的倫理意蘊(yùn)和道德追求，對人的心靈秩序和精神世界投之以深厚關(guān)懷，注重人們能夠通過民主實(shí)踐提高自身道德修養(yǎng)和文明素質(zhì)?；鶎用裰鲗?shí)踐的道德濡化功能是這一點(diǎn)的生動體現(xiàn)：基層民主實(shí)踐多是近距離的深入交流，人們可以從中明是非、辨善惡、知榮辱，提升對自由、平等、公正、自主、尊重、寬容、博愛的感知和認(rèn)同；基層民主實(shí)踐多是包容性的平等對話，人們能夠從中形成和厚植自尊自信、理性平和、積極向上的良好心態(tài)；基層民主實(shí)踐多是謀社會公益的活動，人們能夠從中強(qiáng)化愛國情懷和公共精神，形成持久的共同體意識。這些都會在一定程度上促進(jìn)基層德治，使得人們在公共生活中展示和培養(yǎng)自己的德性與潛能，助力形成人人講道德、人人重修養(yǎng)、人人促和諧的基層善治的美好風(fēng)尚。

四、在基層治理中大力實(shí)踐全過程人民民主

習(xí)近平總書記明確提出：“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力。”[11]96這清楚表明，全過程人民民主重在落實(shí)。要落實(shí)就必須找到著力點(diǎn)、基本盤和主陣地，基層便很好地扮演了落實(shí)全過程人民民主“最后一公里”的角色。在基層治理中貫徹全過程人民民主，要形成多個抓手，匯成“民主合力”。

(一)在民主制度建設(shè)上，大力推進(jìn)基層人大制度的改革完善

2019年，習(xí)近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，首次提出了“人民民主是一種全過程的民主”的重大理論觀點(diǎn)[11]303。這個首次提出的“多重身份”非常生動地體現(xiàn)了“全過程人民民主”“基層”和“人民代表大會制度”的深刻關(guān)系，值得細(xì)細(xì)揣摩。其間的一個重要提示性信息就是，在基層治理中大力實(shí)踐全過程人民民主，一要注重制度建設(shè)，因?yàn)橹贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性；二要找到制度建設(shè)的重點(diǎn)，更好地完善基層人大制度這個在基層治理中貫徹全過程人民民主的重要制度載體。

第一，全周期扎緊基層人大選舉的制度籠子?；鶎尤舜筮x舉是直接選舉的重要平臺，是全過程人民民主基層實(shí)踐的重要板塊，需要進(jìn)一步從制度上加以完善和優(yōu)化，例如，要強(qiáng)化黨對基層人大換屆選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保選舉工作平穩(wěn)推進(jìn)；從嚴(yán)細(xì)化選舉的規(guī)則和流程，真正實(shí)現(xiàn)宣傳動員、選區(qū)劃分、選民登記、提名推薦、討論協(xié)商預(yù)選、候選人介紹、投票選舉、計(jì)票監(jiān)票、確定選舉結(jié)果等環(huán)節(jié)公開透明，陽光規(guī)范；在充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽取意見、嚴(yán)密核驗(yàn)資格、確保流程透明的基礎(chǔ)上推出代表候選人；完善候選人信息公開、候選人與選民見面和回答選民提問的程序；加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)介入，努力確保選舉工作風(fēng)清氣正。

第二，多層次推進(jìn)基層人大工作制度化運(yùn)行。一是完善組織機(jī)構(gòu)的架設(shè)，例如，加強(qiáng)基層人大組織制度和工作制度建設(shè)，落實(shí)好在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)的要求，真正發(fā)揮其聯(lián)系和組織代表、根據(jù)授權(quán)做好監(jiān)督和選舉工作的功能。二是提高制度化履職能力，例如，用制度防止基層人大行使職權(quán)中的“虛化”現(xiàn)象，根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的清單；用制度防止“走過場”，健全關(guān)于會議頻次、議事規(guī)則、議事形式、審議程序和會議內(nèi)容等方面的具體規(guī)定；圍繞基層治理中的突出民生問題展開規(guī)范化常態(tài)化監(jiān)督；進(jìn)一步規(guī)范人事選舉和任命程序；健全學(xué)習(xí)制度，提高代表履職水平，等等。三是以有效制度強(qiáng)化基層人大代表與人民群眾、國家機(jī)關(guān)的高度聯(lián)通。一方面，要健全基層人大聯(lián)系人民群眾機(jī)制，同時(shí)形成制度化平臺確保人民監(jiān)督人大代表履職情況。另一方面，要健全國家機(jī)關(guān)聯(lián)系基層人大代表的工作機(jī)制。

第三，高位階推動基層人大制度的加速優(yōu)化。黨的十八大以來，加強(qiáng)完善基層工作的鮮明導(dǎo)向在人大工作中也得以體現(xiàn)。例如，2015年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，提出加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的總體要求、重要原則和重要措施，為改革和完善基層人大制度提供了基本遵循；全國人大及時(shí)修改地方組織法、選舉法、代表法，對于進(jìn)一步完善基層人大的組織制度和工作制度、代表選舉和代表工作具有重要意義；全國人大聯(lián)系人大代表、人民群眾工作機(jī)制更加健全，實(shí)現(xiàn)基層全國人大代表任期內(nèi)至少列席一次常委會會議，做到相當(dāng)數(shù)量的常委會組成人員直接聯(lián)系基層代表。上述有效做法表明，推動基層人大制度的改革完善必須重視頂層設(shè)計(jì)和高位推動的作用，這些寶貴經(jīng)驗(yàn)也積淀成為進(jìn)一步完善基層人大制度的有效路徑。

(二)在民主形式上，大力發(fā)展協(xié)商民主

從中華民族在長期以來形成天下為公、兼容并蓄、求同存異的政治文化傳統(tǒng)，到毛澤東提出我們的政府“可以叫它是個商量政府”，再到新時(shí)代中國特色社會主義協(xié)商民主的廣泛開展，黨的二十大明確指出“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式”并要求“全面發(fā)展協(xié)商民主”[1]，作為社會主義民主政治獨(dú)特、獨(dú)有、獨(dú)到的民主形式的協(xié)商民主在中國大地牢牢扎根、蓬勃興盛。當(dāng)然，協(xié)商民主的發(fā)展不是沒有重點(diǎn)的。習(xí)近平總書記明確指出：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！盵11]103切實(shí)把全過程人民民主貫穿于基層治理，就要進(jìn)一步完善基層協(xié)商民主的“硬件”和“軟件”，使其更加有效地全面推開。

一方面，加強(qiáng)制度供給，優(yōu)化協(xié)商民主的“硬件”配置。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，有的地方協(xié)商主體遴選機(jī)制不健全，不是參與超載而導(dǎo)致情緒極化、民主成本過高，就是參與包容性不強(qiáng)而擠壓弱勢群體的表達(dá)空間；有的地方對協(xié)商議題的精細(xì)化把控不夠造成“失焦”問題；有的地方協(xié)商流程規(guī)范化、完整化程度不夠，使得協(xié)商存在空心化、隨意化、形式化等問題，失去應(yīng)有的有效性和權(quán)威性。這些現(xiàn)象有復(fù)雜的誘致因素，但都程度不同地與制度供給不足相關(guān)。因此，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，著力解決基層協(xié)商的平等困境、流程梗阻、效能危機(jī)和包容缺失等問題。各地在制度創(chuàng)新上形成一系列具有推廣價(jià)值的案例。如天津市寶坻區(qū)的村級“民主協(xié)商議事會”模式對協(xié)商主體進(jìn)行了細(xì)化把控，設(shè)定了固定參加人、自由參加人和特邀參加人，并根據(jù)實(shí)際將議題聚焦鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)問題[25]。成都市青白江區(qū)蘆稿村探索出“村民議事六步法”，即議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督、評議整改，形成了較為有效的村民協(xié)商議事機(jī)制[26]。

另一方面，培育協(xié)商文化，優(yōu)化協(xié)商民主的“軟件”配置。制度不是萬能的，而是具有內(nèi)在局限性。制度數(shù)量與治理效果非絕對的正相關(guān)，制度建設(shè)也不等于制度政績，因而需要辯證看待制度的有限性與人的能動性關(guān)系，注重人的作用[27]。這一原理同樣適用于基層協(xié)商民主實(shí)踐。第一，地方領(lǐng)導(dǎo)對于基層協(xié)商民主的開展成效具有巨大影響力，有時(shí)甚至是決定性因素。這也是基層協(xié)商民主實(shí)踐乃至于許多地方政府創(chuàng)新從星光閃耀到迅速黯淡的重要原因。諸多研究表明，協(xié)商民主很大程度上是由精英推動的，“人走茶涼”現(xiàn)象在基層協(xié)商民主實(shí)踐中有較為突出表現(xiàn)。例如，在一些地方，鎮(zhèn)黨委書記一換，原有的懇談結(jié)果就束之高閣。市委書記一換，推動民主協(xié)商制度的動力就減小。原書記把協(xié)商民主視為自己的“產(chǎn)兒”而精心呵護(hù)，新任書記則對這一民主實(shí)踐持一種既不否定也不倡導(dǎo)的態(tài)度，協(xié)商民主在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中就自然從“熱捧”轉(zhuǎn)向“失寵”，甚至成為“燙手山芋”[28]。要正視這個事實(shí)，并以開展全過程人民民主重大理念的教育培訓(xùn)、把協(xié)商民主實(shí)踐列入基層干部考核范圍等方式，加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商民主意識。第二，“政治生活的民主化要以人的變革為基礎(chǔ)，要以主體民主化為基礎(chǔ)”，“沒有社會全體成員民主意識和民主精神的高度發(fā)展，社會的政治生活民主化難以真正實(shí)現(xiàn)”[29]。因此，要想推進(jìn)基層協(xié)商民主，必須進(jìn)行長期的、持續(xù)的、系統(tǒng)的民主教育和民主訓(xùn)練，把民主意識、協(xié)商文化以及平等、包容、理性、公正等精神嵌入人的精神家園。

(三)在決策層面上，強(qiáng)調(diào)決策民主

現(xiàn)代社會是一個高度政治化的社會，人們的生存和發(fā)展與政治更加密切地聯(lián)系起來，各種具體領(lǐng)域的問題都從自己的“一畝三分地”中走出來，轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁栴}。在這種背景下，政治決策日益經(jīng)濟(jì)化、社會化，如“流水線”一樣對社會中大大小小、紛繁復(fù)雜的各種議題進(jìn)行“運(yùn)轉(zhuǎn)”“加工”，直到輸出決策“產(chǎn)品”。更為重要的是，這個“牽一發(fā)而動全身”的過程，在本質(zhì)上是利益確定、利益分配和利益實(shí)現(xiàn)的過程。人民群眾是否能夠參與進(jìn)去，在很大程度上影響著決策的性質(zhì)和方向，決定了決策是否有助于人民利益的實(shí)現(xiàn)。因此，落實(shí)全過程人民民主必須在決策層面強(qiáng)調(diào)和實(shí)現(xiàn)決策民主，即是說要以推動人民群眾廣泛深入?yún)⑴c決策為關(guān)鍵，以增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度為重點(diǎn)，以完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的決策機(jī)制為抓手，以保證決策符合人民利益和愿望為目標(biāo)。基層匯聚著大大小小與人民群眾直接掛鉤的事，一些事情看似是小事，實(shí)則可能是關(guān)乎千家萬戶的大事。從這個意義上來說，在基層治理中持續(xù)拓展人民群眾有序參與決策的制度化渠道，使得決策最大程度吸收、容納和整合基層群眾的利益訴求，既有助于體現(xiàn)全過程人民民主的廣度和深度，更能在民主實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)平等溝通、解惑答疑、推動共治、調(diào)解矛盾、達(dá)成共識、惠及民生的現(xiàn)實(shí)功用。

當(dāng)代中國決策體制的核心特征是決策權(quán)力的集中性，黨在決策方向、流程、結(jié)果、執(zhí)行中具有核心中樞的作用和地位，這一點(diǎn)同樣反映在基層治理中。特別是在近年來，中央強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面。這表明，中央選擇“強(qiáng)化公共體制(黨政權(quán)力)的一元來應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)變化的多元”[30]，即是說通過強(qiáng)化基層黨建，來提高基層黨組織管控和治理社會的能力，去適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)多元化、利益多元化和價(jià)值觀念多元化的發(fā)展態(tài)勢。在現(xiàn)實(shí)生活中，基層黨政權(quán)力統(tǒng)合結(jié)構(gòu)被建構(gòu)和強(qiáng)化，基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、社會治理、利益整合、服務(wù)凝聚等功能全面加強(qiáng)，而政治領(lǐng)導(dǎo)在很大程度上就反映在最終的決策上。因此，基層決策民主的核心就在于基層黨組織的決策民主。這就要求，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程要與民主集中制的執(zhí)行貫穿基層黨組織治理基層全過程相一致。具體而言，基層黨組織要根據(jù)民主集中制的要求，大力發(fā)展黨內(nèi)民主，同時(shí)，要把“廣開言路”制度化、程序化、具體化、常態(tài)化，在陽光透明的決策過程中充分吸納基層群眾以及企業(yè)、社團(tuán)、社工、社企等的參與，進(jìn)而積極適應(yīng)和引領(lǐng)基層場域公共性社會關(guān)系的巨變。此外，還要積極尋求民主決策和科學(xué)決策的積極平衡，注重吸收專家學(xué)者參與基層治理，努力實(shí)現(xiàn)決策合于民意和決策以最小成本達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的統(tǒng)一。

(四)在結(jié)果導(dǎo)向上，強(qiáng)調(diào)民生民主

鄧小平提出的“三個有利于”和評價(jià)一個國家的政治體制的標(biāo)準(zhǔn)，清晰地說明和揭示了中國共產(chǎn)黨的一條基本政治邏輯。“三個有利于”是判斷改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中一切工作得失、是非、成敗的標(biāo)準(zhǔn)，即“是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”[31]372。如何看待一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，是不是“好政治”“好民主”和“好制度”，“關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展”[31]213。不難發(fā)現(xiàn)，在這兩個評價(jià)體系中，發(fā)展生產(chǎn)力和提高人民生活水平是核心主題。事實(shí)上，這一主題既是中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵所在，也規(guī)定了中國政治發(fā)展的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)——建設(shè)民生民主。民生民主是以民生為結(jié)果導(dǎo)向的民主，這是對“民為邦本，本固邦寧”的中國民本思想傳統(tǒng)的創(chuàng)造性延續(xù)，也是對馬克思主義唯物史觀的堅(jiān)持和發(fā)展。此外，現(xiàn)實(shí)國情也要求，民主邏輯必須與現(xiàn)代化邏輯相適配，保障權(quán)利必須與集中權(quán)力相統(tǒng)一，民主必須指向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民生活改善和社會安定團(tuán)結(jié)。

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，就要把人民當(dāng)家作主“具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來”。說明全過程人民民主在結(jié)果導(dǎo)向上，強(qiáng)調(diào)民生民主，遵從“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是我們當(dāng)前最大的政治”[32]、“民生是最大的政治”[33]的大道理、大邏輯。這就要求，發(fā)展全過程人民民主要聚焦現(xiàn)實(shí)問題，把人民美好生活的各個方面，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，把社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的各個維度，以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的各個階段的一切重大問題，都納入全過程人民民主的實(shí)踐過程中加以全面謀劃、精準(zhǔn)施策，讓人民在看得見、摸得著的民生績效中，體認(rèn)人民民主之于人民利益、社會進(jìn)步、國家建設(shè)以及人的自由全面發(fā)展的全方位的保駕護(hù)航作用。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題在基層。因此，基層民主實(shí)踐要圍繞解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題而轉(zhuǎn)，奔著滿足人民群眾美好生活需要而去。具體而言，對于教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房改善、社會治安、人居環(huán)境等基層群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)最切近的具體民生議題，以及在民生領(lǐng)域需要相對傾斜的婦幼、老年人、殘疾人、流動人口、低收入人群等重點(diǎn)人群，都要放在全過程人民民主的基層實(shí)踐中加以關(guān)懷，用全過程人民民主的基層實(shí)踐傾聽群眾呼聲、了解群眾愿望、紓解群眾疾苦。進(jìn)一步講，檢驗(yàn)基層民主實(shí)踐的成效，最終要看基層群眾是否真正得到實(shí)惠，基層群眾生活是否真正得到改善，基層群眾權(quán)益是否真正得到保障。

五、結(jié)論

全過程人民民主重大理念的提出，在學(xué)界引發(fā)重大反響，掀起了持續(xù)的研究熱潮。從目前學(xué)界的研究進(jìn)展來看，這一論域呈現(xiàn)“一多一少”的不勻質(zhì)現(xiàn)象。相較而言，價(jià)值和理論層面的闡釋多，實(shí)踐層面的思考則略少。需要注意的是，全過程人民民主的生命力在于落實(shí)，學(xué)界需要把開展研究的大方向和著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實(shí)層面，推動全過程人民民主實(shí)現(xiàn)價(jià)值與操作、理論與實(shí)踐的更好統(tǒng)一。

第一，發(fā)展全過程人民民主是政治建設(shè)的核心目標(biāo)，需要盡快抓實(shí)?！读?xí)近平談治國理政》第4卷的第10部分以“積極發(fā)展全過程人民民主”為標(biāo)題，內(nèi)容涵蓋關(guān)于人大工作、政協(xié)工作、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作事業(yè)、民族工作、宗教工作、人權(quán)事業(yè)和青年工作等的文獻(xiàn)[34]。黨的二十大報(bào)告的第6部分以“發(fā)展全過程人民民主、保障人民當(dāng)家作主”為標(biāo)題，統(tǒng)攬“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”“全面發(fā)展協(xié)商民主”“積極發(fā)展基層民主”和“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”等板塊[1]。這說明，發(fā)展全過程人民民主是新時(shí)代中國特色社會主義政治發(fā)展的核心主題，是實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的具有方向性、根本性、戰(zhàn)略性的政治支撐，需要從快抓實(shí)抓細(xì)抓落地。

第二，抓住基層，從小事做起，讓人民當(dāng)家作主從政治上落實(shí)到日常生活中?！包h的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松。”[35]落實(shí)全過程人民民主也是如此，基層是全過程人民民主使人民群眾可親、可近、可感的重要場域，是人民群眾近距離體驗(yàn)、感受和建設(shè)社會主義政治民主、經(jīng)濟(jì)和社會民主的絕佳平臺。要進(jìn)一步抓住基層這個平臺，著力從點(diǎn)滴小事做起，讓人民當(dāng)家作主從政治上落實(shí)到日常生活特別是人民的日常經(jīng)濟(jì)生活之中，這是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主與基層治理高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。

第三，全過程人民民主理念要帶動基層民主的轉(zhuǎn)型升級。一部中國特色社會主義民主政治建設(shè)的歷史，就是基層民主生動實(shí)踐的發(fā)展史。在取得重大成就的同時(shí)，基層民主也面臨著不少痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)，甚至有人極力擴(kuò)大某些問題而拋出“基層民主衰敗論”等聲音。回應(yīng)這些聲音和突破諸多問題的路徑，就是發(fā)揮全過程人民民主理念的引領(lǐng)和帶動作用，把全過程人民民主原則貫徹到基層民主實(shí)踐的全領(lǐng)域，用全過程人民民主的人民精神為基層民主實(shí)踐立心鑄魂，把基層民主實(shí)踐中缺乏民主精神和現(xiàn)實(shí)成效的項(xiàng)目進(jìn)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，更加積極地培育和創(chuàng)造基層民主實(shí)踐的生長點(diǎn)，全面提高基層民主實(shí)踐的質(zhì)量和成色。