蔣憶寧

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國政府管制研究院，杭州 310018)

提要： 首次站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角分析了城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管問題，認(rèn)為該領(lǐng)域的監(jiān)管改革夯實(shí)了制度優(yōu)勢(shì)，而有效監(jiān)管有助于進(jìn)一步提升治理效能。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要求出發(fā)，梳理出城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施形成有效監(jiān)管需要關(guān)注的五大核心問題：監(jiān)管行為是否規(guī)范化、監(jiān)管動(dòng)力是否內(nèi)生化、監(jiān)管過程是否交互化、監(jiān)管信息是否透明化、監(jiān)管主體是否多元化，并圍繞核心問題有針對(duì)性地提出了實(shí)現(xiàn)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資有效監(jiān)管的政策建議。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]；黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確了中國特色社會(huì)主義事業(yè)戰(zhàn)略布局是包括“全面深化改革”在內(nèi)的“四個(gè)全面”[2]19，并將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與國家現(xiàn)代化目標(biāo)相掛鉤；黨的十九屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，以中央全會(huì)的方式討論了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告中明確將“基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的總體目標(biāo)之一，將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”作為未來五年的主要目標(biāo)任務(wù)[3]24-25。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅對(duì)改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率，從而為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面滿足人民美好生活需要起到重要作用，而且運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府投資項(xiàng)目還能夠帶動(dòng)社會(huì)有效投資、提供就業(yè)崗位、激發(fā)創(chuàng)新活力、刺激消費(fèi)需求，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行及重大公共事件對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響，是積極財(cái)政政策最有效的手段之一。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資作為投資的重點(diǎn)之一，能夠占到固定資產(chǎn)投資的四分之一左右，雖然目前我國基建存量已居世界第一，但基建存量的人均水平與發(fā)達(dá)國家相比存在明顯差距，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家人均水平的20%至30%①。黨中央和國務(wù)院高度重視推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“十四五”規(guī)劃提出優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，聚焦市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、公共安全、公共衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板，在加快形成新發(fā)展格局下，城市群和都市圈戰(zhàn)略對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)有很大需求。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，要求“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”[3]31-32。本文研究的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是指完全由財(cái)政資金承擔(dān)的、非經(jīng)營性的城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱，主要包括道路橋梁等交通運(yùn)輸類設(shè)施、園林綠化等城市生態(tài)保護(hù)類設(shè)施以及人防系統(tǒng)等城市防災(zāi)類設(shè)施等。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施因其非經(jīng)營性而具有相對(duì)純粹的公共產(chǎn)品屬性，其排他性僅僅來源于使用人數(shù)過多形成的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)使用者來說不會(huì)有任何經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源主要包括國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款和項(xiàng)目自籌資金，自籌資金又包括城投債、信托貸款、委托貸款、政府和社會(huì)資本合作等；而城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目由于項(xiàng)目建設(shè)周期長、投資資金量巨大且不具備營利性，建設(shè)費(fèi)用通常主要由國家預(yù)算資金承擔(dān)。

高質(zhì)量的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施符合人民日益增長的美好生活需要，而高質(zhì)量的政府監(jiān)管必然推動(dòng)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的有效投資。對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)施有效監(jiān)管正是黨的二十大報(bào)告中“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”[3]31的應(yīng)有之義，既可以激發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的活力，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，又有利于為人民提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府服務(wù)質(zhì)量，為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支持。

一、城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管中的治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵

(一)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與關(guān)系

國家治理體系是個(gè)多層次、多要素、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的概念，習(xí)近平總書記明確了國家治理體系在中國特色社會(huì)主義語境下的定義，將其總結(jié)為一套完善的制度體系：國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。而制度的生命力在于執(zhí)行，國家治理能力是指運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面[4]91。治理體系與治理能力，是制度與制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，高小平、熊光清等學(xué)者將其關(guān)系理解為“結(jié)構(gòu)”與“功能”的關(guān)系、“硬件”與“軟件”的關(guān)系[5-6]。對(duì)于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，政府從“投資者、建設(shè)者、管理者、使用者”多重角色向“監(jiān)管”單一角色的轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革需求。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貫穿在推進(jìn)全面深化改革、決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)的過程中，是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”[4]90。經(jīng)濟(jì)體制改革作為全面深化改革的重點(diǎn)，核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；黨的十九大報(bào)告將“要素市場(chǎng)化配置”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)[2]33，要求激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式；黨的二十大報(bào)告在提到“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”時(shí)再一次強(qiáng)調(diào)“更好地發(fā)揮政府作用”[3]39。監(jiān)管，或稱“管制”，是指具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu))，依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為[7]。公共性、外部性和自然壟斷是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目需要政府進(jìn)行監(jiān)管的決定因素；而城市基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定中具有戰(zhàn)略性基礎(chǔ)作用，要求政府必須對(duì)這一領(lǐng)域?qū)嵤┍匾墓苤芠8]，以保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，保障人民生活。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目實(shí)際操作流程，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管應(yīng)定義為：具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu))，依照一定的法規(guī)對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目全周期采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。具體監(jiān)管內(nèi)容包括：工程項(xiàng)目的立項(xiàng)(準(zhǔn)入)監(jiān)管、預(yù)算資金監(jiān)管、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管等；監(jiān)管對(duì)象為基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的建設(shè)單位；監(jiān)管目標(biāo)是解決項(xiàng)目實(shí)施過程中信息不對(duì)稱、外部不經(jīng)濟(jì)等市場(chǎng)失靈問題，從而提高項(xiàng)目實(shí)施效率、保證工程質(zhì)量、提升財(cái)政資金使用效益，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益最大化。

(二)監(jiān)管改革與治理體系現(xiàn)代化：夯實(shí)制度優(yōu)勢(shì)

《決定》中系統(tǒng)表述了我國國家制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)，而在城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域推進(jìn)監(jiān)管改革，破除了一直以來城市基建領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步夯實(shí)了“把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來”“堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展”“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉”三方面的顯著優(yōu)勢(shì)[9]。

長期以來，我國大規(guī)模的政府投資項(xiàng)目管理實(shí)踐活動(dòng)并沒有系統(tǒng)地上升為投資項(xiàng)目管理理論和科學(xué)，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制時(shí)期，出現(xiàn)了違背基本建設(shè)程序、盲目搶工期而忽視工程建設(shè)質(zhì)量、不顧建設(shè)投資、不按合同進(jìn)行施工管理與協(xié)調(diào)等主觀隨意性問題。隨著我國投資體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體所造成的“責(zé)、權(quán)、利”難以廓清，政府投資約束軟化，超投資風(fēng)險(xiǎn)防范制約機(jī)制缺失，“超預(yù)算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”現(xiàn)象、工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗等等時(shí)有發(fā)生，為了加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位?！按ㄖ啤钡膶?shí)施，改變了一直以來政府在基建項(xiàng)目中的多重角色，從制度上規(guī)避了政府自建自用管理模式下極易產(chǎn)生的“三超”現(xiàn)象?！按ㄖ啤蹦Ｊ较拢痛▎挝恢g形成市場(chǎng)化合同下的委托代理關(guān)系，代建單位發(fā)揮專長，負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，政府則由原來的多重角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管角色，不僅 “發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，同時(shí)也“更好地發(fā)揮了政府作用”[3]29，優(yōu)化了城市基建領(lǐng)域政府和市場(chǎng)的關(guān)系，最大程度發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，通過實(shí)施有效監(jiān)管，推動(dòng)有效投資，發(fā)揮“投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”[3]29。說明城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管改革，在構(gòu)建“高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”過程中，彰顯并夯實(shí)了“把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來”的顯著優(yōu)勢(shì)[9]。

我國社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展過程中，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的監(jiān)管體制和監(jiān)管方法在不斷地改革完善。特別是改革開放以來，投資監(jiān)管體制從宏觀管理到微觀運(yùn)行的各個(gè)方面，在投資領(lǐng)域形成了以投資資金來源多渠道化、項(xiàng)目決策層次化、投資驅(qū)動(dòng)利益化、投資方法科學(xué)化和在建設(shè)市場(chǎng)中引入競爭機(jī)制為特征的新局面。國家在加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管方面，吸收了國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法，進(jìn)行了一系列有助于加強(qiáng)項(xiàng)目管理、提高投資效益的改革實(shí)踐，比如在項(xiàng)目決策階段實(shí)行可行性研究，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段推行了招投標(biāo)制、工程承包制、建設(shè)監(jiān)理制等，引入項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)并將項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)貫穿事前、事中、事后全過程等。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管改革依然在推進(jìn)并將持續(xù)探索和精進(jìn)，這一動(dòng)態(tài)的過程充分體現(xiàn)了“堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展”的顯著優(yōu)勢(shì)[9]。此外，在各地政府面臨巨大的財(cái)政資金壓力的情況下，提高財(cái)政資金使用績效，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給，有利于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，推動(dòng)政治體制改革。由此看來，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管改革在一定程度上夯實(shí)了“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉”的顯著優(yōu)勢(shì)[9-10]。

(三)有效監(jiān)管與治理能力現(xiàn)代化：提升治理效能

對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)加快實(shí)現(xiàn)政企分開、減少政府對(duì)微觀事務(wù)的直接參與、促進(jìn)政府職能全面歸位具有積極作用，既能激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，還能全面提升國家治理能力現(xiàn)代化。

第一，有利于政府簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能。“代建制”下，由代建單位承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，發(fā)揮其管理效率和技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，提升公共產(chǎn)品質(zhì)量。政府方面，需要做好招標(biāo)、監(jiān)督和績效跟蹤評(píng)價(jià)等工作，減少了對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，從而可以集中精力加強(qiáng)制定發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化社會(huì)管理、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。政府和代建單位照合同辦事，建立起長期的合作關(guān)系，弘揚(yáng)契約精神，有利于政企分開、政事分開。

第二，有利于提高財(cái)政資金使用效率，助力積極財(cái)政政策效能的發(fā)揮。近年來我國基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域飽受詬病的原因之一就是投資效率不高、資源沒有得到充分配置。財(cái)政持續(xù)“緊平衡”狀態(tài)下，如何充分發(fā)揮積極財(cái)政政策效能，把有限的財(cái)政資源用在“刀刃”上，是政府更是納稅人最關(guān)心的問題之一。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資是當(dāng)前財(cái)政支出的重要領(lǐng)域，實(shí)施有效的監(jiān)管，用有效的監(jiān)管推動(dòng)有效的投資，不僅能夠提高財(cái)政資金使用效率，還能夠助力積極財(cái)政政策充分揮發(fā)政策效能。

第三，有利于創(chuàng)造民營企業(yè)進(jìn)入公共投資領(lǐng)域的競爭環(huán)境，優(yōu)化了民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，有利于呈現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，關(guān)乎一個(gè)城市的整體風(fēng)貌、居民的生活品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率等等，最終影響一個(gè)地區(qū)的對(duì)外吸引力、內(nèi)生承載力，是城市發(fā)展的重要展示面和推動(dòng)力。公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷性由“市場(chǎng)失靈”所致，但隨著科技的快速進(jìn)步和民營資本的活力迸發(fā)，這種壟斷性優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，開始出現(xiàn)了“政府失靈”。政府向監(jiān)管角色的轉(zhuǎn)變打破了民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的不合理限制，大幅拓展民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)活力和潛力，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，利用市場(chǎng)機(jī)制提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì)，有利于優(yōu)化營商環(huán)境，順應(yīng)了“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大”[3]29的發(fā)展要求。

二、城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管面臨的核心問題

城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效監(jiān)管可以緩解政府財(cái)政壓力，提高公用事業(yè)運(yùn)作效率，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，助力經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明體制改革，全面促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管總體依然處于起步階段。根據(jù)前述分析，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的監(jiān)管改革夯實(shí)了制度優(yōu)勢(shì)，而有效監(jiān)管有助于進(jìn)一步提升治理效能。如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，正是治理體系與治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐研究中的核心命題[11]。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要求出發(fā)，對(duì)當(dāng)前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資形成有效監(jiān)管提出五大核心問題。

(一)監(jiān)管行為是否規(guī)范化

“全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命”[3]40，法治是形成科學(xué)有效國家治理體系的基礎(chǔ)，而依法監(jiān)管也是對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)施有效監(jiān)管的基本要求。依法監(jiān)管的前提是有法可依，從監(jiān)管角度講，就是形成一套健全的法律法規(guī)和完善的監(jiān)管制度。當(dāng)前，我國城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管沒有基礎(chǔ)性的上位法作為支撐，監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容散布于各項(xiàng)法規(guī)中，沒有完整的法規(guī)體系，影響了監(jiān)管法規(guī)的權(quán)威性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)為：一是缺乏明確專門的法律法規(guī)，已有的法律法規(guī)注重工程建設(shè)管理，但對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，造成政府監(jiān)管往往無法可依或法律依據(jù)不足；二是缺乏有效的法律廢止和修訂制度，一些法律法規(guī)中落后于改革和監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需要的過時(shí)條款嚴(yán)重阻礙了改革的推進(jìn)和政府的有效監(jiān)管；三是監(jiān)管行政行為缺乏明確的程序性法律規(guī)定，政府監(jiān)管程序規(guī)定缺乏、政府監(jiān)管不透明和公眾參與不足等問題突出。法律法規(guī)政策體系是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目監(jiān)管的基礎(chǔ)性保障，對(duì)監(jiān)管行為起到規(guī)范、支持、引導(dǎo)的作用，防止產(chǎn)生監(jiān)管角色缺失、監(jiān)管行為偏離、監(jiān)管權(quán)力濫用等問題。

監(jiān)管法律法規(guī)體系的不完善還會(huì)嚴(yán)重影響監(jiān)管的權(quán)威性、獨(dú)立性和公正性。監(jiān)管主體的監(jiān)管行為沒有依據(jù)和準(zhǔn)則，形同虛設(shè)、獎(jiǎng)罰不明，不僅治理能力會(huì)在實(shí)踐中大打折扣，還會(huì)引致項(xiàng)目參與方的道德風(fēng)險(xiǎn)問題：即當(dāng)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目參與主體感到承擔(dān)的責(zé)任與獲得的利益不匹配時(shí)，會(huì)不惜損害項(xiàng)目利益來追求個(gè)人利益的最大化。代建單位的道德風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在無論是積極履約還是未按照合同履行項(xiàng)目建設(shè)管理義務(wù)，委托方都不能及時(shí)監(jiān)督、考核并予以獎(jiǎng)懲，使代建單位產(chǎn)生懈怠行為，甚至是虛報(bào)工程量，來牟取私利。而監(jiān)管主體的道德風(fēng)險(xiǎn)包括兩個(gè)方面：一是由于客觀因素未能正確地履行代建合同的職責(zé)，在工作中發(fā)生失職行為；二是由于主觀上的隨意性未能履行自身職責(zé)并因此造成工程項(xiàng)目的損失，如關(guān)于工程變更索賠的處理、關(guān)于項(xiàng)目質(zhì)量的鑒定等，處理不當(dāng)都會(huì)給城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目造成擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)損失和進(jìn)度延誤。同時(shí)，監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善還會(huì)造成監(jiān)管權(quán)力的濫用、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)扭曲，給特權(quán)階層創(chuàng)造充足的“尋租”空間：代建單位為逃避政府管制從而獲得充分的利潤空間，存在向政府“設(shè)租”的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員為了獲取更多的部門利益和個(gè)人利益，利用手中的權(quán)力向代建單位“尋租”，最終犧牲的是公共利益[12]。

(二)監(jiān)管動(dòng)力是否內(nèi)生化

內(nèi)生動(dòng)力即以根本利益為驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的前進(jìn)力，監(jiān)管動(dòng)力的內(nèi)生化有利于自發(fā)性地產(chǎn)生治理效能。監(jiān)管方政府的內(nèi)生動(dòng)力源于黨和國家賦予的責(zé)任和使命，就是為人民提供更好的服務(wù)、讓轄區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展；具體到政府機(jī)構(gòu)，可以是部門的角色定位、職能權(quán)限、職責(zé)分工等；具體到政府官員，可以是個(gè)人的業(yè)績考評(píng)、政治抱負(fù)、為民奉獻(xiàn)的初心等[13]。

由于長期的“重建設(shè)，輕監(jiān)管”的城市建設(shè)管理體制，目前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管仍是分部門管理的架構(gòu)，而且與一般的行政管理職能混在一起，政府監(jiān)管職能定位不科學(xué)，有的采用行業(yè)管理手段代替市場(chǎng)監(jiān)管，缺乏真正意義上的現(xiàn)代監(jiān)管。監(jiān)管理念落后、監(jiān)管方式單一、監(jiān)管角色不明確，導(dǎo)致城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管主體的監(jiān)管動(dòng)力不足，監(jiān)管動(dòng)力的內(nèi)生化程度低。具體來看，一方面沒有形成國家、省、市上下一致、有機(jī)協(xié)調(diào)的縱向監(jiān)管體系，另一方面同一監(jiān)管層次的橫向監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的“多頭管理”和“碎片管理”問題。由于法律法規(guī)依據(jù)不健全，各行政主管部門之間的權(quán)利與職責(zé)協(xié)調(diào)不統(tǒng)一，發(fā)改、財(cái)政、住建、審計(jì)、監(jiān)察等部門在城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目建設(shè)全過程監(jiān)管中的角色定位、職責(zé)分工都沒有明確的統(tǒng)一規(guī)范，各地政府對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管的職能劃分有時(shí)也有差異，導(dǎo)致各地行政管理部門在行使城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管權(quán)力時(shí)往往“人人有權(quán)，沒人負(fù)責(zé)”。當(dāng)前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目在代建模式下，政府的監(jiān)管職能需要通過有關(guān)部門及具體的官員來執(zhí)行，與企業(yè)模式相比，政府機(jī)構(gòu)在對(duì)代建單位實(shí)施監(jiān)管時(shí)缺乏競爭與激勵(lì)機(jī)制，且具有非營利性、非敏銳性、個(gè)人影響力較大等特征，加之尚未明確主要承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的部門且與績效考評(píng)不掛鉤，導(dǎo)致對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管不觸及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個(gè)人的“根本利益”，難以產(chǎn)生內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，這在很大程度上使監(jiān)管流于形式。

(三)監(jiān)管過程是否交互化

現(xiàn)代化的治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，這種動(dòng)態(tài)體現(xiàn)在不斷交互過程中的螺旋上升：治理體系現(xiàn)代化能夠培養(yǎng)治理能力現(xiàn)代化，而治理能力現(xiàn)代化又會(huì)對(duì)治理體系產(chǎn)生反饋性的影響，從而進(jìn)一步推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化。監(jiān)管領(lǐng)域中，就需要靠有效的監(jiān)管實(shí)踐，在監(jiān)管過程中推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、發(fā)揮治理效能從而進(jìn)一步鞏固制度優(yōu)勢(shì)[14]。實(shí)踐層面，一套行之有效的監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)機(jī)制，可以促成監(jiān)管過程實(shí)現(xiàn)交互化，表現(xiàn)在監(jiān)管方與被監(jiān)管方在評(píng)價(jià)與責(zé)任落實(shí)過程中相互監(jiān)督，形成交互式的關(guān)系，從而促進(jìn)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能交互式上升。

當(dāng)前，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管并未實(shí)現(xiàn)對(duì)等的交互式關(guān)系，主要是監(jiān)管方政府對(duì)代建單位的單向監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管方政府沒有績效考評(píng)機(jī)制，被監(jiān)管的代建單位沒有有效的意見建議反饋渠道。具體來看，我國尚未形成對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資從決策論證、建設(shè)實(shí)施、投入運(yùn)營進(jìn)行全過程績效評(píng)價(jià)的完善體系。在“政出多門”的情況下，政府相關(guān)職能部門監(jiān)管隨意性大，缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)，我國尚未建立對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也沒有對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管法規(guī)政策、監(jiān)管手段等全方位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，監(jiān)管效果的好壞沒有客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管過程出現(xiàn)問題時(shí)被監(jiān)管方基本沒有發(fā)言權(quán)。缺乏監(jiān)管績效的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致監(jiān)管的責(zé)任評(píng)定沒有客觀的依據(jù)，難以實(shí)施有效追責(zé)。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管部門之間職能相互交叉，沒有形成完整的監(jiān)管體系，每個(gè)部門只有部分權(quán)力，只能承擔(dān)部分責(zé)任，誰也沒有真正地承擔(dān)政府監(jiān)管的責(zé)任，出現(xiàn)問題勢(shì)必引起監(jiān)管部門之間的相互推諉，最終導(dǎo)致城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管的局部真空。我國對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量安全管理，著重強(qiáng)調(diào)了“建立責(zé)任制”“加強(qiáng)監(jiān)督檢查”等措施，但這種做法只能對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的缺陷進(jìn)行改正，不能從根本上避免缺陷的產(chǎn)生。監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)還體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)管部門的問責(zé)沒有配套實(shí)際可行的獎(jiǎng)懲制度，只有具備及時(shí)性、有效性、剛性的獎(jiǎng)懲制度，并細(xì)化問責(zé)類型、明確問責(zé)流程，才能真正將問責(zé)落到實(shí)處。

監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)，責(zé)任難追究，直接導(dǎo)致了監(jiān)管的不作為。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管中，監(jiān)管者只重視項(xiàng)目進(jìn)度、速度，而忽視項(xiàng)目質(zhì)量的案例時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管過程甚至出現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象不上訪不理、新聞媒體不曝光不理、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不批示不理的“三不”現(xiàn)象；某些案例中，即使發(fā)現(xiàn)問題，需要處理干部，處理方式是“高高舉起，輕輕放下”，在國庫進(jìn)行相應(yīng)賠償后，相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)追償難以落實(shí)。因此，完整的監(jiān)管制度必須具備績效評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，才能發(fā)揮監(jiān)管的治理效能，從而形成制度優(yōu)勢(shì)和治理效能交互式上升的局面。

(四)監(jiān)管信息是否透明化

治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)“社會(huì)共治”理念，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元，對(duì)于監(jiān)管而言，不應(yīng)只有政府一方實(shí)施。監(jiān)管信息的透明，是實(shí)現(xiàn)多元主體監(jiān)管的前提。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等各種技術(shù)手段使多元監(jiān)管主體共同獲取監(jiān)管信息、實(shí)施監(jiān)管手段成為可能。監(jiān)管信息透明化如同一面鏡子，將監(jiān)管過程公示于眾；也如同一張大網(wǎng)，將監(jiān)管參與各方聯(lián)結(jié)其中。對(duì)政府方而言，監(jiān)管信息透明化對(duì)其監(jiān)管行為起到了約束和規(guī)范作用；對(duì)代建單位而言，監(jiān)管信息透明化是一種嚴(yán)格監(jiān)管信號(hào)的傳達(dá)；對(duì)社會(huì)公眾而言，監(jiān)管信息透明化便于對(duì)項(xiàng)目和監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到監(jiān)管過程中來。在城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目監(jiān)管過程中，監(jiān)管信息透明度的提高，有利于形成一個(gè)良好的公平、公正的競爭環(huán)境。

當(dāng)前，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管信息透明度不足，存在信息不對(duì)稱的問題，影響了監(jiān)管效能的發(fā)揮。監(jiān)管信息不透明，一方面會(huì)造成監(jiān)管成本的增加和監(jiān)管效率的降低，另一方面也不利于發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。在城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目多部門參與監(jiān)管的現(xiàn)狀下，部門之間各自為政，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行以部門職責(zé)和利益為出發(fā)點(diǎn)的監(jiān)管，使監(jiān)管工作出現(xiàn)“交叉帶”“空白帶”，即有的事情多部門插手，有的事情無人問津。交叉監(jiān)管造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)，監(jiān)管空白又大大削弱了監(jiān)管效能。同時(shí)，監(jiān)管信息的不透明還會(huì)引致代建單位對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目信息反饋的不充分問題。缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺(tái)，使代建單位可利用其信息優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)不同部門的監(jiān)管，導(dǎo)致政府部門對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的監(jiān)管處于被動(dòng)地位。

(五)監(jiān)管主體是否多元化

“治理”比“管理”更具包容性的首要特征之一是強(qiáng)調(diào)多元主體參與管理。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管的責(zé)任主體是政府，但從治理的內(nèi)涵看絕非“全能政府”的保姆式管理，而是政府主導(dǎo)下包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、媒體、第三方機(jī)構(gòu)、居民等社會(huì)公眾廣泛參與的監(jiān)管。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施涉及面廣，與之相關(guān)的利益主體分散，從而形成多層次、多序列、錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局。目前大量政府投資項(xiàng)目從一開始的論證階段就是由少數(shù)官員決策，沒有經(jīng)過科學(xué)的評(píng)估程序和社會(huì)公示或聽證程序，且缺少媒體等外部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)管過程完全是由政府“包辦”，即使引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助，但監(jiān)管地位始終是不平等的。在推行政府投資項(xiàng)目代建制的地區(qū)中，通過采取公開中標(biāo)參建單位名單、設(shè)立公眾舉報(bào)電話或網(wǎng)站等措施以接受公眾對(duì)代建項(xiàng)目監(jiān)督的地區(qū)不多，社會(huì)公眾監(jiān)管參與度低[15]。整體來看，當(dāng)前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管主體多元化程度低、質(zhì)量差，與“共建共治共享”的要求存在差距。

從法理角度看，知情權(quán)是民眾了解政府行為非涉密信息的基本權(quán)利。實(shí)行公開原則，最大限度地保障公民獲取城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資情況的權(quán)力“是社會(huì)主義國家政權(quán)的人民性和政治的民主性所決定的，同時(shí)也是公民監(jiān)督富有成效的基本前提和必要條件”[16]，社會(huì)公眾廣泛參與的監(jiān)管才能稱為有效監(jiān)管。當(dāng)前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管主體多元化程度低，主要源于三方面原因：一是監(jiān)管意識(shí)淡薄，由于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施屬于較純粹的公共產(chǎn)品，社會(huì)公眾會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的心理，在沒有樹立監(jiān)管理念、沒有明確監(jiān)管渠道的情況下，很難積極主動(dòng)監(jiān)督城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目本身或是政府監(jiān)管情況；二是監(jiān)管信息不對(duì)稱，由于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目實(shí)施過程中透明度不足和沒有完善的信息披露、舉報(bào)系統(tǒng)，社會(huì)各界與媒體力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；三是監(jiān)管規(guī)范不完備，只有當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)，才被媒體和大眾揭露，才會(huì)有社會(huì)第三方力量參與到審查中來，社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的調(diào)查過程與情況很難了解，造成社會(huì)監(jiān)管資源的極大浪費(fèi)，又進(jìn)一步加重政府部門的監(jiān)管成本。

三、實(shí)現(xiàn)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目有效監(jiān)管的政策建議

圍繞當(dāng)前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管面臨的五大核心問題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以完善的制度為抓手，以出現(xiàn)的問題為突破口，重構(gòu)監(jiān)管體制機(jī)制、健全監(jiān)管法律法規(guī)、多元監(jiān)管手段、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，從源頭上解決監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)管能力薄弱和監(jiān)管效率不高等深層次的問題。

(一)重構(gòu)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管體制機(jī)制

第一，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是平衡各方利益關(guān)系、確保監(jiān)管決策客觀公正的重要制度條件。按照我國目前的行政體制，為城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管劃分出一個(gè)完全獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不切合實(shí)際，但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須保證其獨(dú)立決策，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性既可以體現(xiàn)為完全獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，也可以采用隸屬于政府行政部門的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，隸屬于建設(shè)主管部門。為確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)注意以下三點(diǎn)：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備明確的法律地位，法律授權(quán)行使監(jiān)管權(quán)力[17]，這是基礎(chǔ)的制度保障；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)利益主體做到政企分離、政資分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)來源，確保不與被監(jiān)管方形成利益共同體；三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他行政部門實(shí)現(xiàn)監(jiān)管決策分離，不受其他行政部門干擾，依法獨(dú)立行使監(jiān)管職能。

第二，配置合理而有力的監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的有效發(fā)揮很大程度上取決于是否有合理而有力的職權(quán)配置。針對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資中央和地方縱向監(jiān)管存在上下不一致、難以協(xié)調(diào)的問題，基于我國現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管也應(yīng)采用中央與地方分權(quán)的縱向權(quán)力體制模式[18]。具體來看，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)宏觀政策、法規(guī)的制定和跨區(qū)域監(jiān)管事務(wù)的協(xié)調(diào)，不干涉具體項(xiàng)目監(jiān)管行政行為，但有權(quán)對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估、對(duì)重大事故進(jìn)行問責(zé)；地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的監(jiān)管，同時(shí)有義務(wù)向上級(jí)監(jiān)管部門匯報(bào)必要的監(jiān)管信息，接受上級(jí)部門的監(jiān)管績效評(píng)估。針對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管橫向監(jiān)管、多頭管理、條塊分割問題，在確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政策部門適度分離的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立一種協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管目標(biāo)，系統(tǒng)整合城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管職能，打破分割管理模式，根據(jù)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，有機(jī)整合各部門資源和職能，通過聯(lián)席會(huì)議等方式共享信息、協(xié)商交流，實(shí)現(xiàn)部門之間業(yè)務(wù)流程無縫銜接。

第三，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本職能。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種權(quán)力是通過具體職能反映與實(shí)施的，城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能主要包括制定監(jiān)管法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施代建單位準(zhǔn)入監(jiān)管、代建單位不正當(dāng)行為監(jiān)管、城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資質(zhì)量監(jiān)管、城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資績效評(píng)價(jià)、城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資信息公開等。相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管職能時(shí)要解決的問題包括：一是理順與相關(guān)部門的職權(quán)關(guān)系，統(tǒng)籌相關(guān)部門的分工合作，確保部門之間協(xié)調(diào)運(yùn)行；二是完備內(nèi)部決策與運(yùn)行制度設(shè)計(jì)，使監(jiān)管程序有章可循，避免監(jiān)管程序繁文縟節(jié)、流于形式，保證監(jiān)管決策的制定和實(shí)施公開、透明；三是建立多元參與的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，拓寬城市居民利益訴求反饋通道，以社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，客觀公正地履行監(jiān)管職能。

(二)完善城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管法律法規(guī)

第一，立法授權(quán)，實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職權(quán)配置、劃分，以及中央和地方事權(quán)的界定等都應(yīng)當(dāng)通過國家層面的立法做出統(tǒng)一明確的規(guī)定。在立法授權(quán)模式下，當(dāng)立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政行為就具備了合法性和權(quán)威性，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為超出了法定授權(quán)范圍，就構(gòu)成了不受法律保護(hù)的非正當(dāng)越權(quán)行為。通過立法來明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、監(jiān)管目標(biāo)、職權(quán)范圍、工具選擇、監(jiān)管程序等，可以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)任何行政行為都有法可依，任何行政行為都有明確的程序來執(zhí)行，總體上為規(guī)范、控制和評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為提供了依據(jù)。

第二，整合資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法?，F(xiàn)有的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管法規(guī)體系多為部門規(guī)章及政策文件，存在條文繁雜容易遺漏、內(nèi)容過時(shí)難以應(yīng)用、效力較低約束力有限等問題，影響了城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性和連貫性。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管統(tǒng)一立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)由全國人大會(huì)同城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管相關(guān)行政部門共同研究制定，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職能、適用范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目質(zhì)量等問題做出原則性規(guī)范，同時(shí)建立針對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管的監(jiān)督制度，明確政府、代建單位、社會(huì)公眾的責(zé)任邊界，從而規(guī)范各方行為。對(duì)于不合時(shí)宜的法律法規(guī)，應(yīng)盡快進(jìn)行審查，該廢止的廢止，該修訂的及時(shí)修訂，確保法律法規(guī)的時(shí)效性。

第三，解決沖突，實(shí)現(xiàn)法治協(xié)調(diào)。城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管法律法規(guī)覆蓋面廣、涉及面寬，不免存在法規(guī)政策相互交錯(cuò)導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一甚至相互沖突的情況，如城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資在進(jìn)行工程采購招投標(biāo)時(shí)，需要同時(shí)參考《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，但兩部法律規(guī)定的監(jiān)管主體不同，前者是財(cái)政部門，后者可能涉及多個(gè)行政部門。解決政策沖突最徹底的方法是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管在國家層面的統(tǒng)一立法，但在統(tǒng)一立法尚未出臺(tái)的背景下，可以通過加強(qiáng)相關(guān)部門的法律解釋權(quán)以及司法判決來統(tǒng)一法律適用。

(三)多元城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管手段

第一，加快信息資源整合，實(shí)現(xiàn)信息共享。資源信息整合是實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，把參與城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管多部門的信息資源有機(jī)結(jié)合起來，形成跨部門之間以交換共享為特征的信息運(yùn)行環(huán)境，整合后的資源關(guān)聯(lián)度更高，更容易挖掘隱藏信息，便于各部門對(duì)信息的使用，也減輕了被監(jiān)管單位信息重復(fù)報(bào)送的壓力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)大背景下，可以在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等集成應(yīng)用模式下[19]，建立完整的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管信息系統(tǒng)，解決目前城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資分散監(jiān)管下“信息孤島”問題，打破一些部門將掌握數(shù)據(jù)視為核心利益的狹隘觀念，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的互通互融，以降低行政運(yùn)行成本、提高監(jiān)管效率。

第二，積極轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管。要把城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管當(dāng)作一項(xiàng)經(jīng)常性工作，貫穿于監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)管行為的全過程。事前、事中、事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，全方位進(jìn)行，才能取得好的監(jiān)管效果。以往政府部門對(duì)于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)管，主要是以工程項(xiàng)目為核心的事前審批，而應(yīng)當(dāng)從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，形成全過程監(jiān)管的有效鏈路：事前監(jiān)管重在預(yù)防，事中監(jiān)管重在控制，事后監(jiān)管重在總結(jié)評(píng)價(jià)及其應(yīng)用。要注意的是，不能將監(jiān)管工作重點(diǎn)放在查錯(cuò)糾偏的事后監(jiān)督上，不能給國家和人民利益造成損失之后，才進(jìn)行查處和懲罰，必須重視事前預(yù)防和事中控制，形成事前、事中、事后三位一體的全過程監(jiān)管，防止權(quán)力腐敗、尋租和濫用。同時(shí)，重視監(jiān)管績效評(píng)價(jià)的反饋和應(yīng)用，將有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的績效等跨部門目標(biāo)作為重要考核內(nèi)容，并對(duì)重大監(jiān)管失靈事件實(shí)行相關(guān)部門整體問責(zé)，從而建立起促進(jìn)和保證跨部門合作的激勵(lì)和約束機(jī)制。

第三，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督協(xié)作，實(shí)現(xiàn)多向監(jiān)管。拓寬監(jiān)督方式，對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行多途徑監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)督內(nèi)部整合和與其他外部監(jiān)督的協(xié)同。政府監(jiān)管的內(nèi)部監(jiān)督包括上下級(jí)縱向主管監(jiān)督、平行機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督和審計(jì)、監(jiān)察等專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督；政府監(jiān)管的外部監(jiān)督是來自政府監(jiān)管系統(tǒng)之外與城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資不發(fā)生業(yè)務(wù)交集的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督具有信息獲取便利性、監(jiān)管業(yè)務(wù)專業(yè)性、處置違規(guī)權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、監(jiān)管懈怠、處置留情等問題，外部監(jiān)督因其利益的分離性可以更為客觀公正，健全的監(jiān)管體系能夠整合內(nèi)外部監(jiān)督體系的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮兩個(gè)監(jiān)督的積極性。

第四，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)公平競爭。缺乏競爭是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管產(chǎn)生逆向選擇問題的根本原因，因此，促進(jìn)競爭是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管績效提升的重要任務(wù)。實(shí)現(xiàn)公平競爭包括三方面內(nèi)容：一是在不同經(jīng)濟(jì)主體間創(chuàng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，二是建立起可推動(dòng)有效競爭的監(jiān)管法律，三是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管。市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要監(jiān)管內(nèi)容，要按照國家和地方有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，建立城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資代建資質(zhì)管理，形成專門的規(guī)范政策，嚴(yán)格操作規(guī)程，營造良好的市場(chǎng)競爭環(huán)境。

(四)強(qiáng)化城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資社會(huì)監(jiān)督

第一，健全社會(huì)監(jiān)督保障機(jī)制。一方面，健全完善信息公開法規(guī)制度。完善的信息公開和披露制度是社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，既可以通過市場(chǎng)監(jiān)管城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資的建設(shè)方和監(jiān)管者，也是一種降低行政監(jiān)管成本的有效手段。制定信息公開相關(guān)法律，通過信息公開立法使公眾與政府之間的信息通道納入法治體系，提升政府信息公開制度的效力等級(jí)，強(qiáng)化監(jiān)管信息公開義務(wù)，保護(hù)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，保障公民各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利，包括對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的批評(píng)、建議、檢舉權(quán)。公民的各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當(dāng)以法律的形式予以確定和保障，形成全社會(huì)自覺進(jìn)行監(jiān)督的良好氛圍，并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府具有對(duì)批評(píng)建議進(jìn)行答復(fù)義務(wù)，構(gòu)建政府對(duì)社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行回應(yīng)的機(jī)制，對(duì)核實(shí)的不作為和違規(guī)行為及時(shí)做出相應(yīng)懲罰。

第二，疏通社會(huì)公眾監(jiān)督渠道。制度方面，應(yīng)當(dāng)完善聽證制度，廣泛聽取并征求人民群眾的意見，不斷擴(kuò)大聽證的范圍、細(xì)化聽證的程序、多元聽證的方式等；應(yīng)當(dāng)完善群眾評(píng)議制度，讓社會(huì)公眾參與對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管工作的評(píng)價(jià)考核，同時(shí)設(shè)立專員與社會(huì)公眾保持聯(lián)系并進(jìn)行信息反饋；應(yīng)當(dāng)完善信訪舉報(bào)制度，保護(hù)和激勵(lì)信訪人員的合法權(quán)益，多渠道接收信訪信息，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、舉報(bào)人保密制度等。另外，要充分利用新聞媒體輿論監(jiān)督手段，通過大眾傳媒和公共輿論制約公共權(quán)力、表達(dá)人民心聲，保持輿論監(jiān)督獨(dú)立性、擴(kuò)大輿論監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，建立新聞媒體對(duì)輿論報(bào)道的獨(dú)立負(fù)責(zé)制，明確媒體責(zé)任和職業(yè)道德。

第三，發(fā)揮社團(tuán)組織監(jiān)督力量。構(gòu)建和完善社會(huì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約，必須增強(qiáng)社會(huì)活力，培育民間組織和社會(huì)組織，發(fā)揮社團(tuán)組織的監(jiān)督作用。一方面，優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類自律組織，使其成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體；另一方面，培育社會(huì)中介組織，為城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管提供技術(shù)性服務(wù)。建立政府與社會(huì)組織分工合作的關(guān)系：一是推動(dòng)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，改變一直以來行政干預(yù)過多、職能目標(biāo)錯(cuò)位、獨(dú)立性差的問題，通過建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)社會(huì)組織的合法權(quán)益、規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作運(yùn)轉(zhuǎn)、提高社會(huì)組織的自治能力。二是加強(qiáng)社團(tuán)組織自身建設(shè)，破除官僚思想，真正成為站在群眾立場(chǎng)上的第三部門，真正發(fā)揮監(jiān)督城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資監(jiān)管者和代建單位的第三方力量的作用。三是保持社團(tuán)組織的獨(dú)立性，隔斷政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織的利益關(guān)系，把社團(tuán)組織的職能還給社會(huì)和群眾，同時(shí)發(fā)展城區(qū)群眾自治組織，使公民依法直接實(shí)行民主權(quán)利。

注 釋：

①根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的數(shù)據(jù)，2017年我國公共資本存量達(dá)到48萬億美元(2011年不變價(jià)格計(jì)算)，位列世界第一，但人均公共資本存量僅為3.5萬元，在149個(gè)經(jīng)濟(jì)體中居第37位。