焦海濤

壟斷協(xié)議既可能由當(dāng)事人自發(fā)達(dá)成，也可能在他人的組織或幫助下達(dá)成。2007年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》)第16條規(guī)定“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”達(dá)成壟斷協(xié)議。2022年《反壟斷法》修改時(shí)，原法第16條被保留(調(diào)整為第21條)，同時(shí)新增了第19條：“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助?！边@樣一來(lái)，新《反壟斷法》中便有兩則條文涉及壟斷協(xié)議達(dá)成中的“組織”或“幫助”行為：一是行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為；二是經(jīng)營(yíng)者的組織與幫助行為。這兩則條文規(guī)定的行為類(lèi)似，但又存在主體和范圍上的區(qū)分，這樣很容易帶來(lái)理解和適用上的難題。例如，經(jīng)營(yíng)者的組織行為與行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為有何不同？幫助行為與組織行為有何差異？為何2022年《反壟斷法》在組織行為之外又創(chuàng)設(shè)了幫助行為？區(qū)分組織行為與幫助行為有何意義？為何僅禁止經(jīng)營(yíng)者的幫助行為，而不規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助行為違法？

新《反壟斷法》第19條和第21條關(guān)于組織與幫助行為的規(guī)定，核心內(nèi)容可以從主體范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律性質(zhì)、責(zé)任區(qū)分四個(gè)方面來(lái)理解。要準(zhǔn)確把握組織與幫助行為的含義，妥善適用這兩則條文，也需要借助“主體—認(rèn)定—性質(zhì)—責(zé)任”的分析框架，并運(yùn)用體系化的思維和必要的法律推理，將經(jīng)營(yíng)者的組織、幫助行為與行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為進(jìn)行類(lèi)比和關(guān)聯(lián)分析。

一、組織與幫助行為的主體范圍

(一)組織者與幫助者

壟斷協(xié)議大多情況下由當(dāng)事人直接聯(lián)絡(luò)、溝通而達(dá)成，但隨著經(jīng)營(yíng)者對(duì)反壟斷法越來(lái)越熟悉，以隱蔽方式達(dá)成壟斷協(xié)議的情況越發(fā)普遍。借助第三人的組織或幫助而達(dá)成壟斷協(xié)議，可能成為當(dāng)事人規(guī)避反壟斷法的手段。在特定情況下，第三人也有組織他人達(dá)成壟斷協(xié)議的需求。這里的第三人可以是各類(lèi)主體，比較常見(jiàn)的有行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、協(xié)議當(dāng)事人的共同客戶(hù)或共同委托人等。它們的身份多樣，可能未直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能就是反壟斷法上的經(jīng)營(yíng)者。

《反壟斷法》2022年修改之前，行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的行為被明確禁止。對(duì)于行政主體強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為也有禁止性規(guī)定，這體現(xiàn)為原《反壟斷法》第36條：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為?！毙隆斗磯艛喾ā返?4條將“強(qiáng)制”擴(kuò)張為“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制”。這里雖然沒(méi)有使用“組織”或者“幫助”的提法，但“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制”顯然包含了主動(dòng)追求、起著主導(dǎo)作用的含義，這與“組織”行為沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，可以看作是一種特別的“組織”方式。

上述兩類(lèi)主體之外的其他主體如普通經(jīng)營(yíng)者，一旦組織或者幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議，依據(jù)原《反壟斷法》就很難被追究法律責(zé)任。這在實(shí)踐中已有多起案件發(fā)生。例如，在“湖南婁底市保險(xiǎn)行業(yè)價(jià)格壟斷”中，湖南省物價(jià)局經(jīng)調(diào)查認(rèn)定湖南婁底市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、11家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司婁底支公司和湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司共同實(shí)施了“價(jià)格聯(lián)盟”，但卻僅處罰了行業(yè)協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)公司，為涉案壟斷協(xié)議的達(dá)成提供幫助的湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司并未受到任何處罰，湖南省物價(jià)局只是將其移交了有關(guān)部門(mén)處理①。又如，在“冰醋酸壟斷協(xié)議案”中，正是由于本案原料藥的批發(fā)商(“江西錦漢”)多次分別與三家當(dāng)事人以電話、現(xiàn)場(chǎng)等多種方式溝通，交流冰醋酸原料藥市場(chǎng)行情，交換產(chǎn)銷(xiāo)量信息，才導(dǎo)致三家原料藥生產(chǎn)商達(dá)成了價(jià)格壟斷協(xié)議，但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)最終也僅處罰了三家生產(chǎn)商而未處罰促成壟斷協(xié)議達(dá)成的批發(fā)商②。

2022年《反壟斷法》修改新增的第19條，明確將“經(jīng)營(yíng)者”組織、幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議的行為納入規(guī)制范圍，主要目的就是彌補(bǔ)原《反壟斷法》的漏洞。這樣一來(lái)，不論是行業(yè)協(xié)會(huì)、行政主體還是普通經(jīng)營(yíng)者，都不得組織他人達(dá)成壟斷協(xié)議。以列舉方式不斷擴(kuò)大組織者的范圍，雖然意圖是好的，但仍存在漏洞。例如，普通個(gè)人的組織行為如何規(guī)制？從理論上看，任何主體都不應(yīng)組織或者幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議，因?yàn)閴艛鄥f(xié)議本身是違法的，對(duì)一個(gè)違法行為實(shí)施組織與幫助行為，不論由誰(shuí)實(shí)施，都不可能合法。因此，最好的處理方式是，在《反壟斷法》“總則”中規(guī)定，任何主體都不得組織他人從事壟斷行為或者為他人從事壟斷行為提供幫助。

(二)被組織者與被幫助者

關(guān)于組織(或幫助)的對(duì)象，新《反壟斷法》第19條和第21條的規(guī)定有所不同。第19條禁止經(jīng)營(yíng)者組織或幫助“其他經(jīng)營(yíng)者”達(dá)成壟斷協(xié)議，即不論組織或幫助的對(duì)象是誰(shuí)，都屬于違法；第21條則禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”達(dá)成壟斷協(xié)議，即被組織的對(duì)象是特定的。第21條之所以限于“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”，主要是考慮到行業(yè)協(xié)會(huì)做出的決議只能供本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者遵守，行業(yè)協(xié)會(huì)一般也只會(huì)對(duì)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者行使管理權(quán)。基于行業(yè)管理實(shí)踐而做出這樣的規(guī)定本無(wú)可厚非，但法條一旦寫(xiě)出來(lái)，其含義就客觀化了，人們會(huì)按照字面意思去理解，這可能帶來(lái)法律適用的狹隘化問(wèn)題。例如，這里的“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”是否限于行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員？如果行業(yè)協(xié)會(huì)組織非會(huì)員達(dá)成壟斷協(xié)議，能否適用這里的禁止性規(guī)定？又如，行業(yè)協(xié)會(huì)組織其他行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議怎么處理？盡管實(shí)踐中這種情況較為少見(jiàn)，可一旦出現(xiàn)，《反壟斷法》第21條能否適用？

從我國(guó)目前的實(shí)踐看，行業(yè)協(xié)會(huì)組織壟斷協(xié)議的情形，主要體現(xiàn)為制定、發(fā)布含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的決定(可能表現(xiàn)為章程、決議、通知、標(biāo)準(zhǔn)等各種形式)供會(huì)員遵守。行業(yè)協(xié)會(huì)組織“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”達(dá)成壟斷協(xié)議，基本都是面向會(huì)員的。而且我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)大多具有“一地一業(yè)一會(huì)”的屬性，即一個(gè)地方一個(gè)行業(yè)往往只有一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，所以“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”大多是行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。不過(guò)，鑒于行業(yè)協(xié)會(huì)的加入、退出實(shí)行自愿原則，仍不排除有些經(jīng)營(yíng)者未加入當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會(huì)；行業(yè)協(xié)會(huì)的日常管理中，也可能出現(xiàn)終止某些會(huì)員資格的情形。此外，我國(guó)有些地方允許一個(gè)行業(yè)設(shè)立多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)③，所以當(dāng)?shù)赝袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者也可能分屬不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。在上述情況下，某個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)做出的決定，可能會(huì)被一些非會(huì)員遵守。特別是行業(yè)協(xié)會(huì)制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可能在全行業(yè)推廣。一旦這些決定或標(biāo)準(zhǔn)涉嫌構(gòu)成壟斷協(xié)議，則不論被組織者是否為行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員，都不應(yīng)影響行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的違法性認(rèn)定。因此，《反壟斷法》第21條所說(shuō)的“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”，不宜被狹隘地理解為行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。

此外，實(shí)踐中也可能出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織其他行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的情形?；诰S護(hù)本行業(yè)利益的考慮，行業(yè)協(xié)會(huì)組織的壟斷協(xié)議可能會(huì)涉及與本行業(yè)密切相關(guān)的其他行業(yè)經(jīng)營(yíng)者，甚至分屬不同行業(yè)的多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)之間也可能簽訂合作協(xié)議來(lái)相互組織經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議。例如，2013年云南省工商局處理的“西雙版納州旅游市場(chǎng)壟斷案”就是如此。本案涉及的主體范圍較廣：西雙版納州旅游協(xié)會(huì)組織了20家旅行社、2家旅游客運(yùn)汽車(chē)公司、15家景區(qū)(點(diǎn))、46家酒店簽訂了“自律公約”；西雙版納旅行社協(xié)會(huì)則組織了24家旅行社簽訂“自律公約”，與西雙版納州旅游飯店協(xié)會(huì)、西雙版納州景區(qū)(點(diǎn))協(xié)會(huì)簽訂“合作協(xié)議”④。兩家行業(yè)協(xié)會(huì)組織的對(duì)象都具有跨行業(yè)的特點(diǎn)。

《反壟斷法》將行業(yè)協(xié)會(huì)組織的對(duì)象限于“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”，也與當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)的實(shí)踐變化趨勢(shì)不相吻合。行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員通常具有同業(yè)性，即來(lái)自同一行業(yè)。我國(guó)目前大多立法都強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的同業(yè)屬性⑤，不過(guò)也有例外——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》就規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)可以由“同行業(yè)或者跨行業(yè)的企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)體工商戶(hù)自愿組成”。從實(shí)踐看，我國(guó)當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)也逐漸具有了一定的開(kāi)放性。某些主體的業(yè)務(wù)范圍雖然與行業(yè)協(xié)會(huì)的絕大多數(shù)會(huì)員不同，但只要具有某種相關(guān)性，也可能被吸納為行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員。

基于上述理論與實(shí)踐考慮，如果將行業(yè)協(xié)會(huì)組織壟斷協(xié)議的對(duì)象限定為“本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”，甚至進(jìn)一步局限為行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員，則會(huì)大大限縮《反壟斷法》第21條的適用范圍，也使得實(shí)踐中某些行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為難以被有效規(guī)制。

二、組織與幫助行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《反壟斷法》第19條、第21條的適用關(guān)鍵，是準(zhǔn)確理解組織與幫助行為的基本含義與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為進(jìn)行了界定；2022年6月公布的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》則對(duì)經(jīng)營(yíng)者的組織與幫助行為進(jìn)行了解釋?？偟膩?lái)說(shuō)，組織與幫助行為都是促成壟斷協(xié)議達(dá)成的具體方式，僅重要程度有所區(qū)別。

(一)組織行為

新《反壟斷法》第19條和第21條分別規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者的組織行為和行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為，兩處的表述雖然都是“組織”，但因行為主體不同，組織方式會(huì)有一定的差異。不過(guò)，在《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》中，兩種組織行為似乎具有完全不同的含義。

行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為在2007年《反壟斷法》中就有規(guī)定，所以《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中一直有解釋?zhuān)督箟艛鄥f(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)此也未作修改。這里的“組織”主要被解釋為兩種方式：一是行業(yè)協(xié)會(huì)直接制定、發(fā)布含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的行業(yè)協(xié)會(huì)章程、規(guī)則、決定、通知、標(biāo)準(zhǔn)等；二是行業(yè)協(xié)會(huì)召集、組織或者推動(dòng)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的協(xié)議、決議、紀(jì)要、備忘錄等⑥。兩種方式的區(qū)別在于：第一種方式體現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的“決定”，即行業(yè)協(xié)會(huì)直接制定、發(fā)布了一份決定，供會(huì)員企業(yè)遵守；第二種方式下的協(xié)議、決議、紀(jì)要、備忘錄等，并非行業(yè)協(xié)會(huì)直接發(fā)布，而是在行業(yè)協(xié)會(huì)的召集、組織、推動(dòng)下，本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者直接達(dá)成。

我國(guó)《反壟斷法》將壟斷協(xié)議分為協(xié)議、決定和其他協(xié)同行為三種類(lèi)型，上述第一種方式對(duì)應(yīng)的是“決定”，第二種方式對(duì)應(yīng)的是“協(xié)議”。這樣一來(lái)，似乎缺少了“其他協(xié)同行為”這種形式。其實(shí)，在行業(yè)協(xié)會(huì)組織的場(chǎng)合下，特殊性?xún)H在于行業(yè)協(xié)會(huì)在壟斷協(xié)議的達(dá)成中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，所達(dá)成的壟斷協(xié)議仍可能表現(xiàn)為各種形式。因此，從協(xié)議、決定和其他協(xié)同行為這三個(gè)角度分別界定行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為可能更加妥當(dāng)，否則極易引起理解上的分歧。也就是說(shuō)，行業(yè)協(xié)會(huì)不得通過(guò)以下方式，組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議：(1)制定、發(fā)布含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的決定——該決定可能體現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的章程、規(guī)則、決議、通知、意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、備忘錄、自律意見(jiàn)等；(2)召集、推動(dòng)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的協(xié)議；(3)召集、推動(dòng)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施協(xié)調(diào)一致的行為。

經(jīng)營(yíng)者的組織行為是2022年《反壟斷法》修改時(shí)的新增內(nèi)容。相比于幫助行為，組織行為是指對(duì)壟斷協(xié)議的達(dá)成具有決定性或主導(dǎo)性作用的行為，沒(méi)有組織行為，壟斷協(xié)議不會(huì)達(dá)成?！督箟艛鄥f(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》將經(jīng)營(yíng)者的組織行為主要界定為兩種情形：一是經(jīng)營(yíng)者雖不屬于壟斷協(xié)議的協(xié)議方，但在壟斷協(xié)議達(dá)成或者實(shí)施過(guò)程中，對(duì)協(xié)議的主體范圍、主要內(nèi)容、履行條件等具有決定性或者主導(dǎo)作用；二是經(jīng)營(yíng)者與多個(gè)交易相對(duì)人簽訂協(xié)議，使具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的交易相對(duì)人之間通過(guò)該經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流，達(dá)成壟斷協(xié)議⑦。這兩種情形的區(qū)分依據(jù)，是組織的方式體現(xiàn)為協(xié)議還是非協(xié)議。之所以做這樣的區(qū)分，顯然是為了回應(yīng)軸輻協(xié)議的規(guī)制需要。軸輻協(xié)議的最大特點(diǎn)是，具有橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的各“輻條”之間沒(méi)有直接交流，而是分別向“軸心”傳遞信息，再由“軸心”將這些信息在“輻條”之間分享。實(shí)踐中，各“輻條”的共同交易相對(duì)人，如上游的供貨商或者下游的銷(xiāo)售商，非常便于充當(dāng)“軸心”的角色，所以，軸輻協(xié)議常體現(xiàn)為若干個(gè)比較明顯的縱向協(xié)議和一個(gè)比較隱蔽的橫向壟斷協(xié)議。也就是說(shuō)，“軸心”與“輻條”之間往往簽訂了縱向協(xié)議，該縱向協(xié)議也就成了“軸心”實(shí)施組織行為的主要表現(xiàn)。

從表面上看，上述規(guī)定更能契合軸輻協(xié)議的規(guī)制需要，但事實(shí)上具有很大的誤導(dǎo)性。一方面，軸輻協(xié)議中的意思聯(lián)絡(luò)，并非都通過(guò)“軸心”與“輻條”之間的縱向協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)，協(xié)議只是典型方式，而并非全部方式[1]?！拜棗l”之間以什么方式聯(lián)絡(luò)并不重要，“輻條”向“軸心”打電話、發(fā)郵件等，都可以實(shí)現(xiàn)意思聯(lián)絡(luò)的目的。將聯(lián)絡(luò)方式局限于協(xié)議，會(huì)大大限縮軸輻協(xié)議的范圍，反而不利于軸輻協(xié)議的規(guī)制。另一方面，《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》將第二種組織方式界定為“經(jīng)營(yíng)者與多個(gè)交易相對(duì)人簽訂協(xié)議”，很容易使人誤以為，這時(shí)既存在被組織者之間的橫向壟斷協(xié)議，也存在組織者與被組織者之間的縱向壟斷協(xié)議，軸輻協(xié)議是橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議的相加[2]。

對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織行為的界定，也可以遵循行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的界定思路。如前所述，行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為分為三種，分別對(duì)應(yīng)壟斷協(xié)議的三種形式——“決定”“協(xié)議”和“協(xié)同行為”，而第一種形式即“決定”，是行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)有的，普通經(jīng)營(yíng)者無(wú)法通過(guò)發(fā)布“決定”的方式來(lái)實(shí)施組織行為。因此，經(jīng)營(yíng)者的組織行為，可以從兩個(gè)維度予以界定：(1)“協(xié)議”類(lèi)，即在第三方經(jīng)營(yíng)者的組織下，被組織的多個(gè)經(jīng)營(yíng)者直接溝通，進(jìn)而達(dá)成了一份明確的壟斷協(xié)議。這時(shí)，作為組織者的經(jīng)營(yíng)者，對(duì)他人達(dá)成壟斷協(xié)議發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，如主動(dòng)召集他人并提出倡議、提供壟斷協(xié)議范本、設(shè)定壟斷協(xié)議的核心內(nèi)容等，但整個(gè)壟斷協(xié)議的溝通過(guò)程，仍由當(dāng)事人直接完成。這種情形大致對(duì)應(yīng)《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》所說(shuō)的第一種組織。(2)“協(xié)同行為”類(lèi)，即壟斷協(xié)議當(dāng)事人并沒(méi)有直接交流，第三方經(jīng)營(yíng)者的組織作用，主要就是充當(dāng)當(dāng)事人意思聯(lián)絡(luò)的“媒介”，經(jīng)過(guò)這種組織，當(dāng)事人之間最終達(dá)成了一份“協(xié)同行為”的壟斷協(xié)議。至于第三方經(jīng)營(yíng)者的具體組織方式，可以是分別與多個(gè)交易相對(duì)人簽訂協(xié)議，也可以不存在這種協(xié)議。因此，這種情形包含《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》所說(shuō)的第二種組織，但比后者范圍更廣。

(二)幫助行為

幫助行為是指對(duì)壟斷協(xié)議的達(dá)成起重要推動(dòng)、促進(jìn)作用的行為，如為壟斷協(xié)議達(dá)成提供必要的支持、創(chuàng)造關(guān)鍵性的便利條件。沒(méi)有幫助行為，壟斷協(xié)議通常也會(huì)達(dá)成，但效果會(huì)受到一定的影響。因此，與組織行為相比，幫助行為中行為人的主觀惡性和行為的實(shí)際損害效果都要輕一些。幫助行為的理解和適用，在現(xiàn)行《反壟斷法》中主要有兩個(gè)障礙。

第一，《反壟斷法》第19條的適用難題，主要在于認(rèn)定幫助行為具有“實(shí)質(zhì)性”比較困難?！斗磯艛喾ā返?9條對(duì)幫助行為的表述是“實(shí)質(zhì)性幫助”，以區(qū)別于一般性幫助。增加“實(shí)質(zhì)性”的限制，是為了區(qū)別被動(dòng)和輕微的幫助行為，防止打擊面過(guò)寬。例如，經(jīng)營(yíng)者預(yù)定某賓館的會(huì)議室共謀提價(jià)，賓館的行為就不宜認(rèn)定為提供了實(shí)質(zhì)性幫助。不過(guò)，“實(shí)質(zhì)性”是一個(gè)非常難以解釋和確定含義的概念。在2020年1月份市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的《〈反壟斷法〉修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》中，幫助行為并無(wú)“實(shí)質(zhì)性”的限定，當(dāng)時(shí)的規(guī)定是“禁止經(jīng)營(yíng)者組織、幫助其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議”。在2021年10月份公布的《反壟斷法(修正草案)》和2022年修訂的《反壟斷法》中，“幫助”一詞前均加了“實(shí)質(zhì)性”的限制。

從目的解釋的角度看，“實(shí)質(zhì)性幫助”的提法，意在強(qiáng)調(diào)幫助行為的主動(dòng)性和顯著性。所謂主動(dòng)性，指行為人故意、自主地為他人達(dá)成壟斷協(xié)議提供幫助，即明知他人達(dá)成的是壟斷協(xié)議而仍然主動(dòng)提供幫助。這就排除了被動(dòng)幫助，如在不知情的情況下被他人利用。所謂顯著性，指行為人的幫助具有較大的促進(jìn)效果，而非可有可無(wú)。這尤其體現(xiàn)為幫助者提供了必要的、關(guān)鍵的條件。在發(fā)生實(shí)際案件時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要證明幫助行為具有“實(shí)質(zhì)性”。

第二，《反壟斷法》第21條規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為時(shí)，并未提及“幫助”或“實(shí)質(zhì)性幫助”，因此，本條的適用難題主要在于如何看待行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助行為?！斗磯艛喾ā返?9條將“組織”與“實(shí)質(zhì)性幫助”并列，意味著二者含義不同。但事實(shí)上，如果經(jīng)營(yíng)者為他人達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助違法，則行業(yè)協(xié)會(huì)為本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助也應(yīng)當(dāng)違法。因此，如果對(duì)第21條做字面理解，得出行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為違法而實(shí)質(zhì)性幫助行為不違法的結(jié)論，可能有違基本法理，也不符合立法目的。2021年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》就突破了原法中行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的限制，該指南第12條明確規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織原料藥經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，也不得為原料藥經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供便利條件?！边@里的“提供便利條件”，說(shuō)的顯然就是“幫助”。

基于此，要么將行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為做廣義理解，以囊括實(shí)質(zhì)性幫助行為，要么在后續(xù)立法或指南中補(bǔ)充規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助行為。行業(yè)協(xié)會(huì)提供的實(shí)質(zhì)性幫助，在實(shí)踐中的最典型表現(xiàn)是幫助經(jīng)營(yíng)者交流敏感性商業(yè)信息。因此，可以將行業(yè)協(xié)會(huì)的下列幫助行為納入規(guī)制范圍：(1)將敏感性商業(yè)信息的討論列入會(huì)議議程；(2)通過(guò)研討會(huì)、年會(huì)等活動(dòng)或者方式，故意為本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者交換、商討敏感性商業(yè)信息提供平臺(tái)或者充當(dāng)媒介；(3)要求會(huì)員上報(bào)敏感性商業(yè)信息或者收集、整理會(huì)員的敏感性商業(yè)信息，并在協(xié)會(huì)內(nèi)部共享、傳閱；(4)收集協(xié)會(huì)外其他經(jīng)營(yíng)者的敏感性商業(yè)信息供會(huì)員參考；(5)與其他行業(yè)協(xié)會(huì)交換、商討敏感性商業(yè)信息，為會(huì)員之間或者會(huì)員與其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議創(chuàng)造便利條件。

三、組織與幫助行為的性質(zhì)認(rèn)定

(一)組織與幫助行為的作用

《反壟斷法》規(guī)定壟斷協(xié)議時(shí)，區(qū)分了“達(dá)成”和“實(shí)施”兩種行為。第17條、第18條中列舉壟斷協(xié)議的具體表現(xiàn)時(shí)，《反壟斷法》使用了“達(dá)成”的提法，而在規(guī)定壟斷協(xié)議法律責(zé)任時(shí)，區(qū)分了“達(dá)成未實(shí)施”和“達(dá)成并實(shí)施”兩種情況。由此可知，壟斷協(xié)議的違法性?xún)H以“達(dá)成”為條件，不要求協(xié)議的“實(shí)施”[3]，而“實(shí)施”會(huì)帶來(lái)更重的法律責(zé)任。

在禁止第三人的組織或幫助行為時(shí)，《反壟斷法》又使用了不完全一致的表述。在規(guī)定經(jīng)營(yíng)者的組織和幫助行為時(shí)，《反壟斷法》第19條的表述是，經(jīng)營(yíng)者不得組織或者幫助其他經(jīng)營(yíng)者“達(dá)成”壟斷協(xié)議，即組織和幫助行為指向的是壟斷協(xié)議的“達(dá)成”。在規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為時(shí)，《反壟斷法》第21條的表述卻是“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事本章禁止的壟斷行為”。這里又使用了另外一個(gè)概念，即“從事”。從字面上看，“從事”的含義更廣，應(yīng)被解釋為包括“達(dá)成”和“實(shí)施”。這樣一來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為就比經(jīng)營(yíng)者的組織行為有更廣泛的指向，至少包括三種情形：組織經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，組織經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷協(xié)議，組織經(jīng)營(yíng)者達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議。

由此可能產(chǎn)生新的爭(zhēng)議：既然《反壟斷法》第19條僅涉及壟斷協(xié)議的“達(dá)成”，那么經(jīng)營(yíng)者組織或幫助他人“實(shí)施”壟斷協(xié)議就不在法律的禁止范圍。不過(guò)很顯然，這樣理解同樣不符合法理，也有違立法目的。可能是考慮到了立法的局限，《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織和幫助行為的解釋就超出了壟斷協(xié)議的“達(dá)成”。在《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》中，組織主要是指，在壟斷協(xié)議“達(dá)成或者實(shí)施”過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者對(duì)協(xié)議的主體范圍、主要內(nèi)容、履行條件等具有決定性或者主導(dǎo)作用；提供實(shí)質(zhì)性幫助，包括經(jīng)營(yíng)者對(duì)“達(dá)成或者實(shí)施”壟斷協(xié)議提供必要的支持、創(chuàng)造關(guān)鍵性的便利條件等。

總的來(lái)說(shuō)，雖然第三人組織或幫助壟斷協(xié)議的“達(dá)成”在實(shí)踐中更為常見(jiàn)，但組織或幫助壟斷協(xié)議“實(shí)施”的情形在特定情況下也會(huì)出現(xiàn)，也需要被納入規(guī)制范圍。壟斷協(xié)議“實(shí)施”中的組織(或幫助)行為，主要是指，當(dāng)事人未經(jīng)他人組織而已經(jīng)達(dá)成了壟斷協(xié)議，但其他經(jīng)營(yíng)者或行業(yè)協(xié)會(huì)積極促成壟斷協(xié)議的有效實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)因具有內(nèi)部管理權(quán)，在組織壟斷協(xié)議的“實(shí)施”上可能相比普通經(jīng)營(yíng)者更為便利。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)可能會(huì)通過(guò)沒(méi)收保證金、限制會(huì)員權(quán)益、取消會(huì)員資格等內(nèi)部懲戒措施，或者通過(guò)將壟斷協(xié)議實(shí)施情況與會(huì)員獎(jiǎng)優(yōu)評(píng)先掛鉤等內(nèi)部激勵(lì)措施，來(lái)監(jiān)督、促進(jìn)、輔助本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者已達(dá)成的壟斷協(xié)議的有效實(shí)施。

(二)組織者與幫助者的角色

理解《反壟斷法》第19條時(shí)，需要區(qū)分組織者、幫助者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人之間的角色差異。即便組織者、幫助者就是普通的經(jīng)營(yíng)者時(shí)，也不應(yīng)將其視為壟斷協(xié)議的當(dāng)事人[4]。第19條只是規(guī)定了壟斷協(xié)議的特殊達(dá)成方式，即第三人發(fā)揮了組織和幫助作用，組織者和幫助者只是壟斷協(xié)議的第三人。組織行為的本質(zhì)，是組織他人達(dá)成壟斷協(xié)議，組織行為雖然至關(guān)重要，但壟斷協(xié)議的當(dāng)事人仍是被組織者。幫助行為的本質(zhì)，是為他人達(dá)成壟斷協(xié)議提供協(xié)助，被幫助者才是壟斷協(xié)議的當(dāng)事人。

如前所述，《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》界定經(jīng)營(yíng)者的組織行為時(shí)，為了突出軸輻協(xié)議的規(guī)制需要，特別強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)者“與多個(gè)交易相對(duì)人簽訂協(xié)議”這種組織方式。這樣規(guī)定可能使人誤以為發(fā)揮組織作用的經(jīng)營(yíng)者也是軸輻協(xié)議的當(dāng)事人之一。事實(shí)上，作為組織方式的“協(xié)議”，指組織者與每個(gè)橫向壟斷協(xié)議當(dāng)事人分別簽訂的縱向協(xié)議，與作為被組織者的競(jìng)爭(zhēng)者之間達(dá)成的橫向壟斷協(xié)議相互獨(dú)立且存在本質(zhì)區(qū)別。假設(shè)經(jīng)營(yíng)者甲組織A、B、C三個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)達(dá)成了橫向壟斷協(xié)議，組織方式是分別與A、B、C簽訂縱向協(xié)議，這時(shí)橫向壟斷協(xié)議的當(dāng)事人仍然是A、B、C三個(gè)企業(yè)。至于甲和A、B、C之間存在的三個(gè)縱向協(xié)議，有可能屬于反壟斷法上的縱向壟斷協(xié)議，但也可能就是普通的供貨協(xié)議或其他協(xié)議。例如，A、B、C是三個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性品牌的生產(chǎn)商，甲是它們的共同經(jīng)銷(xiāo)商，甲如果希望A、B、C之間不再競(jìng)爭(zhēng)，很可能在與任一方簽訂供貨合同時(shí)，透露另兩方的敏感信息。這時(shí)，甲與A、B、C之間的供貨合同，成為其組織A、B、C達(dá)成壟斷協(xié)議的主要方式，而該合同本身可能就是普通的縱向協(xié)議，未必屬于違法的縱向壟斷協(xié)議。

當(dāng)然，說(shuō)組織者不是壟斷協(xié)議的當(dāng)事人，僅限于組織者為第三人的場(chǎng)合，實(shí)踐中也可能存在組織者和壟斷協(xié)議當(dāng)事人的身份合而為一的情況。壟斷協(xié)議的達(dá)成方式多種多樣，在沒(méi)有第三人的組織行為，經(jīng)營(yíng)者直接達(dá)成壟斷協(xié)議時(shí)，不同經(jīng)營(yíng)者所發(fā)揮的作用也可能存在區(qū)別，如可能存在一個(gè)“組織者”。這時(shí)，組織者就是壟斷協(xié)議的當(dāng)事人之一。不過(guò)，2022年《反壟斷法》修改時(shí)新增的第19條，顯然不是指這種情況。因?yàn)樵谏鲜銮闆r下，組織者的行為性質(zhì)認(rèn)定與責(zé)任追究在原法中不存在任何障礙，沒(méi)有必要通過(guò)修法再額外增加一條。2022年《反壟斷法》修改時(shí)，之所以加入經(jīng)營(yíng)者的組織行為，顯然是為了解決實(shí)踐難題，即第三方組織者不能被視為軸輻協(xié)議的當(dāng)事人，進(jìn)而按照原法無(wú)法被追究法律責(zé)任。

(三)《反壟斷法》第19條與軸輻協(xié)議

《反壟斷法》新增的第19條經(jīng)常被直接理解為軸輻協(xié)議的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在各種組織幫助型壟斷協(xié)議中，比較典型的一類(lèi)是軸輻協(xié)議，但組織、幫助行為具有更豐富的內(nèi)涵與外延，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了軸輻協(xié)議的范圍。軸輻協(xié)議是一種特殊形式的壟斷協(xié)議，主要特點(diǎn)是，“輻條”之間沒(méi)有直接的意思聯(lián)絡(luò)，但實(shí)際上它們之間又存在共謀。這種共謀主要借助“軸心”來(lái)完成，即具有橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者分別與“軸心”進(jìn)行溝通，“軸心”將溝通的信息在不同競(jìng)爭(zhēng)者之間傳播，最終形成競(jìng)爭(zhēng)者之間的一致意思，壟斷協(xié)議得以達(dá)成。可見(jiàn)，軸輻協(xié)議的形成，很多時(shí)候體現(xiàn)為“軸心”的組織或幫助，這與我國(guó)《反壟斷法》第19條的規(guī)定相吻合。

不過(guò)，基于以下兩個(gè)原因，我們不宜將《反壟斷法》第19條直接理解為軸輻協(xié)議的規(guī)定。第一，第19條規(guī)定的組織、幫助行為非常廣泛，未必就是幫助競(jìng)爭(zhēng)者傳遞信息，因而在外延上可能會(huì)超出軸輻協(xié)議的范圍。例如，某經(jīng)營(yíng)者組織多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)面對(duì)面地開(kāi)會(huì)，如果參會(huì)者通過(guò)直接溝通達(dá)成了壟斷協(xié)議，這就是普通的橫向壟斷協(xié)議，而不屬于軸輻協(xié)議。第二，在軸輻協(xié)議中，“軸心”的作用是信息交換的媒介，其身份多種多樣，不一定是經(jīng)營(yíng)者，而《反壟斷法》第19條僅涉及經(jīng)營(yíng)者的組織與幫助行為。

四、組織與幫助行為的責(zé)任區(qū)分

(一)法律責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定

2022年《反壟斷法》第56條是關(guān)于壟斷協(xié)議法律責(zé)任的規(guī)定：第一款規(guī)定了壟斷協(xié)議當(dāng)事人的法律責(zé)任，罰款額度主要是上一年度銷(xiāo)售額的1%至10%；第二款規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者作為組織者、幫助者的法律責(zé)任，立法表述是“適用前款規(guī)定”；第四款規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)作為組織者的法律責(zé)任，最高罰款額度是300萬(wàn)元。

本條關(guān)于組織者、幫助者法律責(zé)任的規(guī)定，具有兩個(gè)典型特點(diǎn)：第一，經(jīng)營(yíng)者作為組織者(或幫助者)時(shí)的法律責(zé)任，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)從事組織行為時(shí)的責(zé)任幅度。之所以如此，可能并非因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者的組織與幫助行為相比行業(yè)協(xié)會(huì)的組織行為更加惡劣，而是經(jīng)營(yíng)者具有營(yíng)利性收入，可以承擔(dān)更重的法律責(zé)任。第二，“適用前款規(guī)定”的表述意味著，《反壟斷法》有意將從事組織與幫助行為的經(jīng)營(yíng)者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人一體歸責(zé)，提高對(duì)組織、幫助行為的懲罰力度。不過(guò)，這里的“適用前款規(guī)定”，可以有兩種理解：一是組織者、幫助者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人同責(zé)，即壟斷協(xié)議當(dāng)事人承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，組織者、幫助者就承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任；二是在第56條第一款規(guī)定的幅度內(nèi)追究組織者、幫助者的法律責(zé)任，具體責(zé)任幅度可以與壟斷協(xié)議當(dāng)事人有所區(qū)別。

總的來(lái)說(shuō)，《反壟斷法》第56條未再區(qū)分組織者、幫助者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人的責(zé)任差異，也沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)組織者與幫助者的法律責(zé)任做出區(qū)分。這種做法有利有弊，在加大違法行為處罰力度的同時(shí)，也可能不利于形成責(zé)任梯度。

(二)法律責(zé)任的類(lèi)型化區(qū)分

基于過(guò)罰相當(dāng)原則及最優(yōu)威懾的考慮，建議從以下四個(gè)方面進(jìn)一步區(qū)分壟斷協(xié)議組織者、幫助者的法律責(zé)任。

1.區(qū)分組織者、幫助者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人的責(zé)任

如前所述，組織者、幫助者并非壟斷協(xié)議的當(dāng)事人，組織與幫助行為雖然在壟斷協(xié)議的達(dá)成中發(fā)揮了重要作用，但壟斷協(xié)議造成的損害仍由當(dāng)事人引起，因此，在原則上組織者、幫助者相比壟斷協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更輕的法律責(zé)任?！斗磯艛喾ā返?6條第二款“適用前款規(guī)定”的表述，不應(yīng)被理解為組織者、幫助者與壟斷協(xié)議當(dāng)事人完全同責(zé)。

不過(guò)在個(gè)案中，還需要考慮組織行為的特殊性。組織行為起著決定性、主導(dǎo)性作用，這與幫助行為總處于次要位置不同，因此，實(shí)踐中可能出現(xiàn)被組織者未必具有達(dá)成壟斷協(xié)議的自主意愿的情況。例如，在大企業(yè)的組織下，小企業(yè)可能不得不加入到壟斷協(xié)議之中。組織行為不論由誰(shuí)實(shí)施，行政主體的“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制”也好，行業(yè)協(xié)會(huì)或者大企業(yè)的組織也罷，都可能產(chǎn)生事實(shí)上的強(qiáng)制力。這時(shí)組織者反而具有更嚴(yán)重的違法性，需要承擔(dān)更重的法律責(zé)任?？傊斑m用前款規(guī)定”的模糊表述并不能兼顧實(shí)踐中各種組織形態(tài)的差異，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于個(gè)案情況設(shè)定組織者的法律責(zé)任，而不應(yīng)在被組織者責(zé)任確定后簡(jiǎn)單將其適用于組織者。

2.區(qū)分組織者與幫助者的責(zé)任

組織者對(duì)壟斷協(xié)議的達(dá)成起著決定性或主導(dǎo)性作用，幫助者僅起著推動(dòng)與促進(jìn)作用，二者差異明顯，因此，組織者相比幫助者需要承擔(dān)更重的法律責(zé)任。《反壟斷法》第56條將組織者與幫助者的法律責(zé)任一并表述為“適用前款規(guī)定”，容易使人理解為二者法律責(zé)任相同。從行為性質(zhì)角度看，區(qū)分組織與幫助行為沒(méi)有意義，因?yàn)榧热粠椭袨槎歼`法，舉輕以明重，組織行為肯定違法，所以區(qū)分組織與幫助行為的必要性和意義主要在于責(zé)任設(shè)定。但遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)行立法并沒(méi)有在責(zé)任設(shè)定上對(duì)二者做出區(qū)分。這個(gè)問(wèn)題的解決只能期待反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的個(gè)案裁量。

3.合理設(shè)定行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的責(zé)任

現(xiàn)行立法已經(jīng)考慮到了行業(yè)協(xié)會(huì)身份的特殊性，對(duì)經(jīng)營(yíng)者和行業(yè)協(xié)會(huì)作為組織者時(shí)的責(zé)任做了區(qū)分，但對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的追責(zé)，目前還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一是行業(yè)協(xié)會(huì)組織壟斷協(xié)議“實(shí)施”時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。根據(jù)《反壟斷法》第21條，行業(yè)協(xié)會(huì)也不得組織壟斷協(xié)議的“實(shí)施”，但《反壟斷法》第56條規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)責(zé)任時(shí)，僅涉及行業(yè)協(xié)會(huì)“組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議”的情形，法律責(zé)任和行為模式之間出現(xiàn)了脫節(jié)[5]。

二是追究行業(yè)協(xié)會(huì)責(zé)任還可能涉及會(huì)員企業(yè)兜底的問(wèn)題。2022年《反壟斷法》大幅度地提高了行業(yè)協(xié)會(huì)的罰款上限，由之前的50萬(wàn)元提高到300萬(wàn)元。這對(duì)威懾行業(yè)協(xié)會(huì)具有重要作用，但也可能引發(fā)另一個(gè)問(wèn)題：行業(yè)協(xié)會(huì)財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)罰款責(zé)任時(shí)怎么處理？對(duì)此，歐盟1/2003號(hào)條例提供的解決方法是：當(dāng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)處以罰款且該行業(yè)協(xié)會(huì)沒(méi)有支付能力時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)有義務(wù)從其會(huì)員那里收集款項(xiàng)以支付罰款；如果該款項(xiàng)沒(méi)有在歐盟委員會(huì)規(guī)定的期限內(nèi)向行業(yè)協(xié)會(huì)支付，則委員會(huì)可以要求任何參與行業(yè)協(xié)會(huì)決策的成員企業(yè)直接支付該罰款；為確保罰款全額繳納，若后續(xù)再有需要，委員會(huì)還可以要求積極參與壟斷行為的任何會(huì)員繳納該部分罰款⑧。也就是說(shuō)，當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)財(cái)產(chǎn)不足以繳納全部罰款時(shí)，承擔(dān)決策責(zé)任的會(huì)員優(yōu)先補(bǔ)繳；仍有待繳款項(xiàng)的，參與壟斷行為的會(huì)員繼續(xù)繳納。這種做法能夠?qū)ζ髽I(yè)利用行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)成壟斷協(xié)議起到較好的遏制作用。行業(yè)協(xié)會(huì)雖然大多情況下是獨(dú)立法人，但其本質(zhì)是經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合體，且行業(yè)協(xié)會(huì)背后的操控者通常是部分大企業(yè)。如果行業(yè)協(xié)會(huì)沒(méi)有支付能力，剩下的罰款責(zé)任就不再承擔(dān)，則經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)人為地控制行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)。因此，由行業(yè)協(xié)會(huì)背后的經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)剩下的罰款責(zé)任，既具有正當(dāng)性，也是防止經(jīng)營(yíng)者逃脫責(zé)任的重要手段。

4.妥善設(shè)定行業(yè)協(xié)會(huì)作為組織者時(shí)被組織經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任

《反壟斷法》第56條對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)組織的壟斷協(xié)議案件，是否需要同時(shí)處罰行業(yè)協(xié)會(huì)和協(xié)會(huì)會(huì)員沒(méi)有做出明確規(guī)定。這涉及在處理行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為時(shí)，采用單罰制還是雙罰制的選擇問(wèn)題。單罰制指僅處罰作為組織者的行業(yè)協(xié)會(huì)，雙罰制指同時(shí)處罰行業(yè)協(xié)會(huì)和會(huì)員。

對(duì)于該問(wèn)題，實(shí)踐中各地反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，在采取單罰制或者雙罰制時(shí)，也并沒(méi)有進(jìn)行充分的論證說(shuō)理。例如，在聯(lián)合抵制的橫向壟斷協(xié)議案件中，部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅處罰了行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)參與的會(huì)員沒(méi)有進(jìn)行處罰，“廣州市番禺動(dòng)漫游藝行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合抵制交易案”“淮南市貨運(yùn)商會(huì)聯(lián)合抵制案”都是如此；但在“巴林左旗餐飲行業(yè)商會(huì)聯(lián)合抵制案”中，內(nèi)蒙古自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局則對(duì)巴林左旗餐飲行業(yè)商會(huì)和參與聯(lián)合抵制的會(huì)員均進(jìn)行了處罰，但這三起案件在案情方面并沒(méi)有明顯的區(qū)別。

單罰行業(yè)協(xié)會(huì)、不處罰作為壟斷協(xié)議當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)者，可能在立法上站不住腳。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)一旦完成組織行為，如發(fā)布一份供會(huì)員企業(yè)遵守的決議，只要該決議以行業(yè)協(xié)會(huì)名義發(fā)布，就被推定為代表會(huì)員意志，這意味著會(huì)員企業(yè)之間已經(jīng)“達(dá)成”了壟斷協(xié)議。按照我國(guó)《反壟斷法》，壟斷協(xié)議只要達(dá)成就屬違法，不論協(xié)議是否實(shí)施。另一方面，一旦協(xié)議被實(shí)施了，則不論行業(yè)協(xié)會(huì)的組織作用多么重要，壟斷協(xié)議的損害后果最終也是由參與協(xié)議的會(huì)員企業(yè)造成，不處罰會(huì)員企業(yè)不僅有違《反壟斷法》規(guī)定，也有不公平之嫌。

不過(guò)，簡(jiǎn)單地采用雙罰制，也會(huì)面臨一些問(wèn)題：其一，行業(yè)協(xié)會(huì)的部分決議可能僅代表大企業(yè)意志，小企業(yè)未必認(rèn)同或者能從中受益。行業(yè)協(xié)會(huì)決議可能以投票方式通過(guò)，當(dāng)其制定、發(fā)布含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的決定時(shí)，部分小企業(yè)會(huì)員未必能對(duì)決議的達(dá)成起到積極作用，甚至還可能在決議中投反對(duì)票，或者在決議發(fā)布后，從未實(shí)施過(guò)決議中要求的壟斷行為。這種情況下，處罰這部分會(huì)員企業(yè)的正當(dāng)性可能是存疑的。其二，由于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)存在“一地一業(yè)一會(huì)”的客觀情況，部分行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員包含了本區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)甚至所有經(jīng)營(yíng)者，會(huì)員數(shù)量龐大，可能動(dòng)輒上百，在這種情況下如果處罰所有會(huì)員，則難免“誤傷”，也可能引發(fā)難以預(yù)計(jì)的社會(huì)效果，甚至面臨操作性問(wèn)題，例如，對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，執(zhí)法過(guò)程中的調(diào)查取證、文書(shū)起草可能工作量過(guò)大。

基于上述考慮，可以原則上采取雙罰制，但同時(shí)保留一些例外。具體而言，行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)原則上依照《反壟斷法》第56條的規(guī)定同時(shí)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)及經(jīng)營(yíng)者予以處罰；如果經(jīng)營(yíng)者能夠證明其對(duì)壟斷協(xié)議的達(dá)成不知情或者在壟斷協(xié)議的達(dá)成過(guò)程中持抵制態(tài)度，且未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該經(jīng)營(yíng)者從輕、減輕或者免予處罰。需要注意的是，能夠被“從輕、減輕或者免予處罰”的經(jīng)營(yíng)者，必須未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議，一旦其已經(jīng)實(shí)施該壟斷協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)《反壟斷法》受到相應(yīng)的更重處罰。

結(jié) 論

2022年《反壟斷法》修改時(shí)雖然新增了第19條，對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織、幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議的行為做出規(guī)定，但行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的規(guī)定在原法中一直存在，在新法中僅調(diào)整為第21條，內(nèi)容未做任何修改。兩種行為都涉及“組織”行為，卻由兩則條文規(guī)定，且一個(gè)包含“實(shí)質(zhì)性幫助”，另一個(gè)不包含，這種規(guī)定方式使得對(duì)于組織、幫助行為的理解與適用面臨很大障礙。要準(zhǔn)確理解《反壟斷法》中組織、幫助行為的含義，并妥善適用新法規(guī)定，一方面需要將這兩則條文放在一起進(jìn)行體系化的解釋?zhuān)硪环矫嬉残枰Y(jié)合基本法理和反壟斷法的立法目的，對(duì)組織與幫助行為的主體、對(duì)象、方式、作用等進(jìn)行適度的擴(kuò)展，并合理定位組織與幫助行為的法律性質(zhì)，妥善設(shè)定組織與幫助行為的法律責(zé)任。

如果立足于字面含義，《反壟斷法》第19條和第21條對(duì)組織、幫助行為的規(guī)定，范圍都較為狹窄。這不利于規(guī)制實(shí)踐中形式多變的組織或幫助行為。從主體層面看，不管組織者、幫助者是經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、行政主體還是其他任何主體，組織或者幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議都應(yīng)當(dāng)被禁止；被組織者、被幫助者不論是行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員還是非會(huì)員、處在本行業(yè)還是外行業(yè)，都不影響行業(yè)協(xié)會(huì)組織或幫助行為的違法性。立法上更需要的是一般性規(guī)定，而非主體羅列。從行為表現(xiàn)看，組織與幫助行為的區(qū)分僅在于程度不同，而不在于性質(zhì)差異，在法理上不可能存在經(jīng)營(yíng)者的幫助行為違法，行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助行為卻合法的情況。不論組織、幫助的是壟斷協(xié)議的“達(dá)成”還是“實(shí)施”，都不應(yīng)影響組織、幫助行為的性質(zhì)認(rèn)定：如果組織、幫助壟斷協(xié)議的“達(dá)成”違法，組織、幫助壟斷協(xié)議“實(shí)施”也不可能合法。在第三方的組織或幫助之下，經(jīng)營(yíng)者之間可能會(huì)達(dá)成一個(gè)明確的“協(xié)議”，也可能會(huì)實(shí)施協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，行業(yè)協(xié)會(huì)的組織還可能導(dǎo)致壟斷協(xié)議以“決定”的形式存在，但不論壟斷協(xié)議的外在形式如何，組織者、幫助者的角色都是第三人，而非壟斷協(xié)議的當(dāng)事人。

追究組織者、幫助者的法律責(zé)任，要堅(jiān)持區(qū)分原則。一方面要將其與壟斷協(xié)議當(dāng)事人做出區(qū)分，組織者、幫助者的法律責(zé)任原則上要較壟斷協(xié)議當(dāng)事人更輕，但在特定情形下，組織者可能要承擔(dān)更重的法律責(zé)任；另一方面，組織者的惡性要比幫助者嚴(yán)重，因此需要承擔(dān)更重的法律責(zé)任。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)的身份較為特殊，追究行業(yè)協(xié)會(huì)組織行為的法律責(zé)任，一般不能僅以行業(yè)協(xié)會(huì)的自身財(cái)產(chǎn)為限，必要時(shí)可以追究行業(yè)協(xié)會(huì)背后的實(shí)際控制者或其他違法會(huì)員的補(bǔ)繳責(zé)任。同時(shí)，如果行業(yè)協(xié)會(huì)被大企業(yè)控制，小企業(yè)被迫達(dá)成壟斷協(xié)議且未付諸實(shí)施，則也可以考慮對(duì)這些小企業(yè)從輕、減輕或者免除法律責(zé)任。

注釋

①肖建生：《湘首例價(jià)格壟斷案查處，婁底保險(xiǎn)業(yè)被罰229萬(wàn)》，https://hnrb.voc.com.cn/article/201212/201212282319146192.html，最后訪問(wèn)日期2022年12月12日。②國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政處罰決定書(shū)，國(guó)市監(jiān)處〔2018〕17號(hào)、18號(hào)、19號(hào)。③例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》(2013年頒布，2019年修改)第11條規(guī)定了設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)符合的條件，其中第(七)項(xiàng)是“同級(jí)行政區(qū)域內(nèi)已設(shè)立的相同行業(yè)協(xié)會(huì)少于三家”。這意味著深圳市允許同級(jí)行政區(qū)域內(nèi)一個(gè)行業(yè)可以設(shè)立三家類(lèi)似的行業(yè)協(xié)會(huì)。我國(guó)也有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)廢除“一業(yè)一會(huì)”的做法，推進(jìn)“一業(yè)多會(huì)”改革，參見(jiàn)易繼明：《論行業(yè)協(xié)會(huì)的市場(chǎng)化改革》，《法學(xué)家》2014年第4期。④原國(guó)家工商行政管理總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2013年第12號(hào)“云南省西雙版納州旅游協(xié)會(huì)、西雙版納州旅行社協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議案”，工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰決定書(shū)：云工商競(jìng)爭(zhēng)處字(2013)第01號(hào)、第02號(hào)。⑤以下文件都對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行了界定，且強(qiáng)調(diào)會(huì)員來(lái)自同一行業(yè)：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》(2019)、國(guó)家發(fā)改委《行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格行為指南》(2017)、《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》(2002年頒布，2010年修正)、《無(wú)錫市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展條例》(2003年頒布，2014年修正)、《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》(2005年頒布)、《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》(2011年頒布、2017年修正)、《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》(2012年頒布)。⑥參見(jiàn)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第14條。不過(guò)，第二種方式的立法規(guī)定是“召集、組織或者推動(dòng)……”，表述上略有不妥。被界定項(xiàng)是“組織”，而界定的內(nèi)容中也包含“組織”且“組織”與“召集”“推定”并列，這會(huì)人為創(chuàng)造出一個(gè)廣義“組織”和一個(gè)狹義“組織”。⑦《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》還有一個(gè)兜底項(xiàng)，即“(三)通過(guò)其他方式組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議”。不過(guò)，協(xié)議類(lèi)和非協(xié)議類(lèi)的二分，實(shí)際上已經(jīng)窮盡了“組織”的全部含義。⑧Council Regulation(EC)No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, Art.23(4).