文/鄧武軍

一、湖南省縣城的發(fā)展現(xiàn)狀

湖南省政府積極推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在2020年12月湖南省政府出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施》和2021年9月發(fā)布的《湖南省“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中均指出，支撐湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基石是縣域經(jīng)濟(jì)，也是實(shí)現(xiàn)“三高四新”戰(zhàn)略目標(biāo)的強(qiáng)力支撐，更是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要環(huán)節(jié)[1-2]。

根據(jù)《湖南省2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（湖南省統(tǒng)計(jì)局）顯示，截至2021年底，湖南省的常住人口為6622萬人。其中2021年湖南省城鎮(zhèn)常住人口為3954萬人，農(nóng)村常住人口為2668萬人，城鎮(zhèn)化率為59.71%，較2020年末提高了0.95%。湖南省縣域經(jīng)濟(jì)整體上發(fā)展較為良好，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步增長(zhǎng)，但較之于發(fā)達(dá)省市，整體實(shí)力略弱并且發(fā)展不均衡。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)株潭地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)來說更為發(fā)達(dá)，湘南湘西地區(qū)近幾年來也不斷展現(xiàn)出穩(wěn)中提質(zhì)、有序進(jìn)位的良好態(tài)勢(shì)[3]，湖南省縣域居民的“獲得感”不斷提升。由此可見，近年來湖南省在推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化過程中逐步形成了穩(wěn)中提質(zhì)、有序推進(jìn)的良好局勢(shì)。但是進(jìn)一步做大做強(qiáng)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、縮小城鄉(xiāng)差距、打造新型城鎮(zhèn)仍任務(wù)艱巨，困難重重。

二、湖南省推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義

（一）有助于落實(shí)國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的迫切需要

“十四五”時(shí)期是我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)新征程的重要機(jī)遇期[4-5]。當(dāng)今世界正在面臨前所未有的重大變局,面臨更加復(fù)雜艱巨和不確定的國內(nèi)外條件,通過全球大循環(huán)不斷促進(jìn)我國發(fā)展的中國道路將受到越來越大的考驗(yàn)?？h城內(nèi)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善，覆蓋了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和分配等各環(huán)節(jié)，具有暢通的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)[6]。湖南省積極推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，這是貫徹落實(shí)國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的迫切需要，將有助于擴(kuò)大回旋空間和增強(qiáng)應(yīng)對(duì)底氣，也有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

（二）縣城將成為新一輪拉動(dòng)內(nèi)需的有力支撐

2019年湖南省縣域全年GDP總量為26053.83億人民幣，在湖南省GDP中的占比為65.5%，超過了全省的一半；同年，湖南省用于縣級(jí)市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資人均數(shù)額只有地級(jí)以上市區(qū)的一半；從消費(fèi)潛力來看，湖南縣城2019年人均消費(fèi)支出也僅超出地級(jí)以上市區(qū)的一半。湖南省縣城的經(jīng)濟(jì)總量大，但基建發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)從加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)著手，比如推動(dòng)老舊小區(qū)的老化管網(wǎng)的改造，推進(jìn)數(shù)字化的改造，醫(yī)院學(xué)校建設(shè)和升級(jí)等，從而拉動(dòng)縣域投資和消費(fèi)。但城鎮(zhèn)建設(shè)不是大建亂建，盲目貪大求全，注定是窮途末路。

（三）縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)符合湖南未來人口的規(guī)劃

據(jù)估算，湖南將在2025年前達(dá)到人口峰值，并且人口老齡化的速度也會(huì)隨之加快。2021年湖南省的年齡中位數(shù)約為38.4歲，生育率持續(xù)低迷，預(yù)計(jì)到2050年年齡中位數(shù)可能會(huì)上升到50歲以上。人口老齡化將愈發(fā)嚴(yán)重，最核心的解決方案仍然是加速城鎮(zhèn)化建設(shè)，但當(dāng)大量人口流入一二線城市后，醫(yī)療教育資源日趨緊張，大城市病更加突出，大城市承載容量愈發(fā)飽和之后，加快推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)可以更好地應(yīng)對(duì)未來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（四）有利于加快湖南省高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

目前，制約湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大突出短板仍然是縣域經(jīng)濟(jì)。在中國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中，江蘇省多達(dá)24個(gè)，浙江省有23個(gè)，而湖南省僅占4席，由此可見湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還較為薄弱。此外，湖南省縣域經(jīng)濟(jì)分布不均衡，湘西和湘南部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展動(dòng)力不足，成為制約湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，“十四五”時(shí)期深入推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，可有效破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資源環(huán)境等約束的難題，從而充分發(fā)揮出縣域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與特色優(yōu)勢(shì)，助力湖南“中部崛起”。

三、湖南省推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

（一）人口流失嚴(yán)重，難以發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用

人口流失，是絕大多數(shù)縣城都無法避開的問題，湖南省也是如此。湖南省各市州第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，按照常住人口凈流出來看，湖南有13個(gè)縣市（不含區(qū)）流出超過10萬，其中祁東縣、衡陽縣甚至超過了20萬。按照區(qū)域來看，人口凈流出量比較多的2個(gè)區(qū)域是洞庭湖區(qū)和湘中的人口大縣。流失的人口大部分流向了省會(huì)長(zhǎng)沙以及沿海城市。由于資源、人口正在向大城市、大都市圈不斷流動(dòng)，不少城市遭遇了人口持續(xù)流失的壓力，而部分縣城更是遭遇了經(jīng)濟(jì)放緩、財(cái)政下滑、人口減少的多重困境。就業(yè)而流向縣城的人口多數(shù)“流而不留”，外遷趨勢(shì)不減。由于人口外流，納稅人減少，縣城的財(cái)政收入銳減，受人口外流影響的還有房地產(chǎn)業(yè)。當(dāng)本地流動(dòng)人口偏少，縣城活力降低，難以形成人流、資源、財(cái)力的交匯。沒有了流動(dòng)的血液，空洞化將會(huì)越來越嚴(yán)重，縣城失去活力，不利于商機(jī)的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致縣城的資源無法聚集交匯，無法吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，最終白白浪費(fèi)了資源，嚴(yán)重制約了縣城第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此時(shí)的縣城難以真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)龍頭的核心作用，輻射帶動(dòng)力作用有限，難以推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）產(chǎn)業(yè)缺乏特色，發(fā)展方向左右不定

產(chǎn)業(yè)興，則縣域興?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐是產(chǎn)業(yè)，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重在特色。湖南省除長(zhǎng)株潭以外的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)特色均不明顯，如湘南、湘中、湘西產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，特色產(chǎn)業(yè)品牌缺失，發(fā)展可持續(xù)性差。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有特色，要走出一條人無我有、科學(xué)發(fā)展、符合自身實(shí)際的道路”。特色產(chǎn)業(yè)具有自身獨(dú)特的產(chǎn)品市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)乜h城要發(fā)展，就需牢牢把握住產(chǎn)業(yè)特色，借助特色產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力，走能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)特色化發(fā)展的道路。此外，湖南省多數(shù)縣城存在對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究不夠深入、可實(shí)操性不強(qiáng)、研究視角不夠大、缺乏針對(duì)性等方面的問題，一直沒有找準(zhǔn)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，過于注重短期效益，急于求成，盲目投產(chǎn)，對(duì)市場(chǎng)變化分析不足，缺乏預(yù)判和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出現(xiàn)“頭年一哄而上，來年一拍兩散”的情況。導(dǎo)致縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路混亂不清、發(fā)展方向左右不定、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損等多方面問題，耽誤了縣城的發(fā)展。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，招商引資困難重重

基礎(chǔ)設(shè)施是縣城人民生活、工業(yè)生產(chǎn)、信息流動(dòng)以及資源流通的基本物質(zhì)條件?？h城的功能作用能夠得以充分發(fā)揮的先決條件是完善的基礎(chǔ)設(shè)施，這也是縣城成功實(shí)現(xiàn)招商引資的基礎(chǔ)。然而現(xiàn)在湖南省內(nèi)的部分縣城布局雜亂無章，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，發(fā)展不盡人意。城區(qū)道路建設(shè)分布不均，路網(wǎng)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，以高速公路和主干公路建設(shè)為主，公路和支路建設(shè)不足。全縣基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)總體研究不夠透徹，缺乏針對(duì)性，沒有明確的規(guī)劃思路，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、盲目?？h城內(nèi)多個(gè)街區(qū)布局都存在上述問題，許多問題又相互耦合，其致因錯(cuò)綜復(fù)雜，但歸根結(jié)底其最大病因還是在于沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃。城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)未發(fā)揮作用，有些地方甚至缺失，規(guī)劃技術(shù)人員不足，財(cái)政也難以保障，規(guī)劃編制缺乏前瞻性，最終導(dǎo)致全縣建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成無序發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，縣域擴(kuò)容有限，嚴(yán)重影響了縣域的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）環(huán)境問題突出，居住質(zhì)量有待提升

縣城是由自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合、有機(jī)融合形成的復(fù)雜系統(tǒng)，本應(yīng)該是我國城市體系中最適宜居住和生產(chǎn)生活的地方。然而，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和其他人為因素的長(zhǎng)期影響下，只追求收益，導(dǎo)致縣城的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重制約了縣城高質(zhì)量、高水平的發(fā)展。截止到2018年，湖南省綠化覆蓋率超過全省的平均水平的縣（市）未過半，城鎮(zhèn)污水集中處理率高于全省平均水平的縣（市）僅有14個(gè)，各縣（市）的環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)均低于全省平均水平。許多縣級(jí)政府沒有將綠色發(fā)展理念貫穿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程，更沒有深刻認(rèn)識(shí)到綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要性。綠色發(fā)展的統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善，綠色發(fā)展過程中仍存在政府職能缺失、越位、錯(cuò)位等問題。企業(yè)的綠色發(fā)展意識(shí)和創(chuàng)新能力仍顯薄弱，面對(duì)新的發(fā)展問題時(shí)往往不愿意主動(dòng)改變傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，高污染、高消耗增長(zhǎng)方式依然存在，環(huán)境保護(hù)與資源利用問題考慮不足，對(duì)政府出臺(tái)的一些綠色發(fā)展政策踐行度不夠，出現(xiàn)“知行不一”的情況。此外，公眾的生態(tài)文明意識(shí)不足，在節(jié)水節(jié)電、綠色出行、垃圾分類等低碳生活方面意識(shí)薄弱，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識(shí)和義務(wù)精神較低。

四、發(fā)展對(duì)策及建議

（一）加大穩(wěn)崗擴(kuò)崗力度，激活縣城活力

順應(yīng)人口流動(dòng)變化趨勢(shì)是縣城發(fā)展的基本原則。在此背景下，應(yīng)深入研判每個(gè)縣城出現(xiàn)人口流失的原因，把握住產(chǎn)業(yè)這個(gè)根基，加大穩(wěn)崗擴(kuò)崗政策的力度，采取差異化的應(yīng)對(duì)措施。完善縣域人才引進(jìn)制度，充分利用省、市引才政策的輻射力和影響力，加大對(duì)高端人才、技術(shù)人才、務(wù)工人員的招引力度。發(fā)展政產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟，探索開展“人才飛地”計(jì)劃，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)人才資源交流合作。完善各類人才的服務(wù)機(jī)制，重點(diǎn)解決人才普遍關(guān)注的住房、醫(yī)療、孩子教育等問題。建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才庫，努力打造創(chuàng)新人才隊(duì)伍，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供強(qiáng)大的人力資源。同時(shí)，打好減負(fù)、穩(wěn)崗、擴(kuò)就業(yè)相結(jié)合的“組合拳”，通過多渠道、多舉措穩(wěn)崗擴(kuò)崗促就業(yè)創(chuàng)業(yè)。比如以支持自主創(chuàng)業(yè)增加就業(yè)渠道、以開展專項(xiàng)行動(dòng)推動(dòng)穩(wěn)崗就業(yè)、以開發(fā)崗位促進(jìn)就近就地就業(yè)、以返還失業(yè)保險(xiǎn)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（二）發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)特色，打造精品縣城

打造特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)振興要在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有序銜接，發(fā)展出縣城的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)縣城高質(zhì)量和高效益發(fā)展，推動(dòng)“一縣一特”形成“一特一片”，貫徹落實(shí)《規(guī)劃》要求，優(yōu)化布局。應(yīng)根據(jù)不同地方不同的歷史積淀、工業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)來發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)。在長(zhǎng)株潭地區(qū)，應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)半導(dǎo)體材料和智能終端、新材料高端裝備制造、生物醫(yī)藥等高技術(shù)制造業(yè)，充分考量前沿和未來產(chǎn)業(yè)，發(fā)展世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，建立具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；在洞庭湖地區(qū)，發(fā)揮臨江臨湖區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展綠色品牌農(nóng)業(yè)、濱水產(chǎn)業(yè)、港口經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展電子信息、機(jī)械裝備制造、生物醫(yī)藥、大健康等產(chǎn)業(yè)；在湘南地區(qū)，充分發(fā)揮承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)平臺(tái)功能，在加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)、北部灣、東盟等區(qū)域合作的同時(shí)，著力引進(jìn)發(fā)展有比較優(yōu)勢(shì)的特色機(jī)械、特色生物輕紡、特色材料和電子產(chǎn)品及零部件等產(chǎn)業(yè)。同時(shí)加快農(nóng)業(yè)綠色化進(jìn)程，打造粵港澳大灣區(qū)的“菜籃子工程”；在大湘西地區(qū)，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，發(fā)展文化旅游、食品醫(yī)藥、商貿(mào)物流、特色材料等產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮大湘西地區(qū)豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，使“綠水青山”變“金山銀山”?？h城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以綠色發(fā)展為指引，把握以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為引擎，根據(jù)縣城當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，大力挖掘特色產(chǎn)業(yè)，打造精品縣城。

（三） 統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大縣城容量

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為縣域建設(shè)和發(fā)展的核心要素，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和先決條件，也極大地體現(xiàn)出一個(gè)縣域的發(fā)展水平和文明程度。如要做到縣城基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展，一是要建立健全公共基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系，明確規(guī)定公共基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋范圍、數(shù)量以及質(zhì)量，為后續(xù)工作打好基礎(chǔ)，尤其要加速發(fā)布有關(guān)新型工業(yè)公共設(shè)施的規(guī)范和政策。加強(qiáng)道路、通信、水電、燃?xì)?、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在編制各類專項(xiàng)規(guī)劃的同時(shí)，大力發(fā)展縣城基礎(chǔ)設(shè)施。此外還要深度考慮縣城未來的發(fā)展事宜，如改擴(kuò)建等。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開政府的資金大力支持和強(qiáng)有力的財(cái)政保障。同時(shí)，還要進(jìn)一步加快深化投資體制的改革，從而防止在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷行為。政府還需鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本來完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全多元化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系，進(jìn)一步加強(qiáng)政府與市場(chǎng)的緊密結(jié)合。三是妥善儲(chǔ)備自來水、電、氣等民生基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大產(chǎn)能，提高質(zhì)量，廣納吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力并為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)，以確?；A(chǔ)設(shè)施不再成為縣域建設(shè)的瓶頸。

（四）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是衡量文明縣城建設(shè)的重要指標(biāo)。切實(shí)發(fā)展縣域綠色經(jīng)濟(jì)應(yīng)從三方面入手：一是要守護(hù)好山、水、林、田、湖、草等一切生態(tài)系統(tǒng)，“共抓大保護(hù)”，切實(shí)做好對(duì)生態(tài)保護(hù)的執(zhí)行力度、監(jiān)管力度，將綠色發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域緊密結(jié)合，做到綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色經(jīng)濟(jì)；二是要加大環(huán)保宣傳力度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)所有居民樹立“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的意識(shí)，以表揚(yáng)為主小懲為輔，形成良好氛圍；三是必須從根本上消除環(huán)境污染,強(qiáng)化生活垃圾與污水集中處理力度,決不允許用破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取眼前的利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益,社會(huì)效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。

五、結(jié)束語

作為貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要主體之一的縣域經(jīng)濟(jì)，不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要支撐，也是推動(dòng)“中部崛起”戰(zhàn)略的重要抓手。“十四五”時(shí)期，湖南需打牢縣域經(jīng)濟(jì)這塊支撐湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基石，積極推進(jìn)以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化，完成“三高四新”，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)美麗湖南。