杜英 四川?；葜毞?wù)中心

一、前言

非營利組織是一類提供權(quán)益保護(hù)、慈善賑災(zāi)、科技教育、環(huán)境保護(hù)、文化傳播、社會(huì)服務(wù)、權(quán)利維護(hù)等公益服務(wù)的組織形態(tài)，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。一般來說，非營利組織具有非營利、公益性、規(guī)模小的特點(diǎn)，資金來源大多是社會(huì)公眾和企業(yè)捐贈(zèng)、政府撥款等，并且這些資源提供者并不擁有相應(yīng)的所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)和決定權(quán)?，F(xiàn)階段，我國非營利組織內(nèi)部控制力度不強(qiáng)，管理工作有待完善，一方面表現(xiàn)在其社會(huì)環(huán)境急需改善、內(nèi)部管理存在較大的漏洞，另一方面體現(xiàn)在其缺乏科學(xué)、全面和現(xiàn)實(shí)的內(nèi)部控制機(jī)制，難以滿足實(shí)際的需求。因此，非營利組織應(yīng)當(dāng)逐步完善內(nèi)部控制環(huán)境，制定健全的內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制活動(dòng)管理，從而更好地滿足非營利組織的發(fā)展需求。

二、非營利組織內(nèi)部控制工作的重要性

（一）社會(huì)功能影響非營利組織內(nèi)部控制工作

目前，非營利組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量不高，究其原因，是其內(nèi)部控制工作漏洞較多。非營利組織不以營利為目的，動(dòng)員社會(huì)資源是其重要的社會(huì)功能。正因?yàn)槿绱?，非營利組織需要通過內(nèi)部控制，實(shí)施全面管理，提高自身財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量，為社會(huì)公眾提供正確可靠的信息，來保證社會(huì)資源使用的安全性和合法合規(guī)性，規(guī)避某些違法違規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生，避免社會(huì)公眾對(duì)非營利組織失去應(yīng)有的信任和信心。

（二）資源源頭和誠信責(zé)任影響非營利組織構(gòu)建內(nèi)部控制體系

通常來說，非營利組織的資金收入、物資來源包括服務(wù)對(duì)象、政府、會(huì)員單位和社會(huì)捐贈(zèng)者等資源源頭的無償贈(zèng)予。這些資金或物資提供者有權(quán)對(duì)非營利組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，確保其按捐贈(zèng)人意愿使用資金或物資，為社會(huì)群體提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如果非營利組織的社會(huì)責(zé)任、誠信責(zé)任和道德觀念缺失，將會(huì)極大地危害非營利組織職能的發(fā)揮，從而使資源提供者不愿意繼續(xù)捐款捐物。因此，非營利組織需要加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建議，提升公信力，實(shí)現(xiàn)非營利組織的良性發(fā)展，構(gòu)建和諧道德體系。

（三）資源取得成本影響非營利組織內(nèi)部控制成效

非營利組織在募集資源時(shí)，通常不需要支付或只需要象征性支付少量費(fèi)用。由于這些資源的取得幾乎沒有付出成本，導(dǎo)致非營利組織在提供相應(yīng)公共物品和公共服務(wù)時(shí)，資金使用有些大手大腳，成本意識(shí)薄弱。為了合理使用和科學(xué)配置相應(yīng)的社會(huì)資源，避免非營利組織提供無意義無價(jià)值的活動(dòng)，非營利組織需要建立完善的內(nèi)部控制體系，規(guī)范自身的行為，有效管控公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等相關(guān)工作內(nèi)容。

三、非營利組織內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化

多數(shù)非營利組織的規(guī)模較小，專職提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會(huì)工作者少，并且為了進(jìn)一步節(jié)約成本，非營利組織會(huì)壓縮人員工資和管理費(fèi)用。久而久之，容易造成內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠完善，缺乏清晰的發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)和社會(huì)服務(wù)專業(yè)方向，權(quán)責(zé)分配不分明，專職機(jī)構(gòu)人員配置不足，員工對(duì)內(nèi)部控制觀念淡薄，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)水平有待提高，內(nèi)部審計(jì)部門或崗位欠缺，內(nèi)部控制制度不健全，內(nèi)部控制執(zhí)行力較弱等，對(duì)非營利組織內(nèi)部控制工作的順利開展造成根本性質(zhì)上的阻礙。

（二）內(nèi)部控制活動(dòng)不到位

內(nèi)部控制活動(dòng)是非營利組織內(nèi)部控制的執(zhí)行載體，是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，為全面防范和科學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所制定的一系列措施。通常來說，非營利組織的內(nèi)部控制活動(dòng)包括授權(quán)審核批準(zhǔn)控制、資產(chǎn)保護(hù)控制、項(xiàng)目控制、資金使用控制和績(jī)效考評(píng)控制等方面。目前，部分非營利組織內(nèi)部控制活動(dòng)不到位，比如對(duì)預(yù)算管理的控制力度不足，預(yù)算管理體系缺乏公正透明性，審核批準(zhǔn)授權(quán)制度不完善，不相容崗位未相互分離，容易出現(xiàn)監(jiān)管不當(dāng)、徇私舞弊的行為，影響資金使用的效率和效果，影響非營利組織目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制

部分非營利組織的負(fù)責(zé)人認(rèn)為非營利組織以公益服務(wù)為主，不參與投融資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此認(rèn)為非營利組織沒有風(fēng)險(xiǎn)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，組織缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。殊不知，這種觀念是片面的，非營利組織在決策和開展活動(dòng)時(shí)同樣存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，包括合同風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成，需要非營利組織在日?；顒?dòng)中做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和識(shí)別工作。

（四）信息和溝通系統(tǒng)不完善

信息管理平臺(tái)是非營利組織內(nèi)部控制工作的核心內(nèi)容之一，能夠影響非營利組織內(nèi)部控制的效率、風(fēng)險(xiǎn)防范和競(jìng)爭(zhēng)水平。目前部分非營利組織的信息和溝通系統(tǒng)不完善，即內(nèi)部信息平臺(tái)功能不夠齊全，造成內(nèi)部信息數(shù)據(jù)傳遞不及時(shí)和不順暢。同時(shí)，非營利組織缺乏及時(shí)有效的溝通機(jī)制，使得受捐贈(zèng)者和服務(wù)對(duì)象的意見以及社會(huì)公眾輿情無法得到及時(shí)的反饋和處理。

（五）監(jiān)督形式相對(duì)單一效果有限

監(jiān)督管理是非營利組織內(nèi)部控制工作有序開展的重要保障。有些非營利組織對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管制度不夠重視，未設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門或?qū)徲?jì)崗位，也未建立獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)，其監(jiān)督形式相對(duì)單一，僅實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督管理方式，缺乏外部監(jiān)督和外部審計(jì)，效果有限，使得內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用難以被發(fā)揮，內(nèi)部審計(jì)資源配置不合理，這些都會(huì)影響組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理工作的實(shí)效，滋生相關(guān)違紀(jì)違規(guī)方面的問題。

四、非營利組織加強(qiáng)內(nèi)部控制的措施

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

非營利組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)和內(nèi)部控制要求，完善內(nèi)部控制環(huán)境，健全決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制定清晰明確的發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)服務(wù)目標(biāo)，制定健全的內(nèi)部控制制度和議事規(guī)則。具體來說，非營利組織的決策部門是理事會(huì)，執(zhí)行部門包括組織的中高管理層，監(jiān)督部門包括監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)部門，這三者形成相互監(jiān)督和相互制約的關(guān)系，確保各項(xiàng)利益均衡，職責(zé)分工明確，確保非營利組織體系運(yùn)行順利[1]。內(nèi)部控制部門作為非營利組織內(nèi)部控制建設(shè)的主要牽頭部門，需要配置有專職的、專業(yè)的內(nèi)部控制人員，能夠?qū)Ψ菭I利組織的經(jīng)營情況和財(cái)務(wù)狀況起到有效的監(jiān)督管理作用，避免權(quán)責(zé)過于集中。財(cái)務(wù)人員需要具備一定的內(nèi)部控制知識(shí)和技能以及較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)掌握更多內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)和技巧，能夠與內(nèi)部控制人員共同開展內(nèi)部控制工作，提高非營利組織的運(yùn)作效率，增強(qiáng)非營利組織的內(nèi)部控制水平。

同時(shí)，非營利組織應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制相關(guān)制度，包括采購制度、物資保管制度、項(xiàng)目預(yù)算管理制度等。非營利組織在采購物資時(shí)，需要制定詳細(xì)和可行的采購計(jì)劃，編制相應(yīng)的預(yù)算，盡可能地減少超預(yù)算支出或者無預(yù)算支出的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于金額較大、采購數(shù)量較多的物資，非營利組織需要尋找多家供應(yīng)商進(jìn)行比價(jià)，以合理的價(jià)格購置優(yōu)質(zhì)的物資，并且及時(shí)對(duì)物資進(jìn)行驗(yàn)收，準(zhǔn)確記錄采購業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)。在開展公益活動(dòng)時(shí)，往往涉及物資的免費(fèi)派送，非營利組織需要做好物資領(lǐng)用的登記，事后及時(shí)公開物資派送的情況，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制活動(dòng)管理

非營利組織應(yīng)當(dāng)以控制活動(dòng)為核心，強(qiáng)化內(nèi)部控制活動(dòng)管理，加強(qiáng)收入支出控制、不相容職務(wù)分離控制、專項(xiàng)基金控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、資金控制、經(jīng)營分析控制、捐贈(zèng)物資控制等，進(jìn)一步規(guī)范組織各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理模式。

首先，加強(qiáng)預(yù)算管理控制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的力度。非營利組織的預(yù)算管理工作是一項(xiàng)全面和持續(xù)的過程，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控和預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)等內(nèi)容。非營利組織應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算編制的程序，優(yōu)化預(yù)算編制的方式，保證預(yù)算內(nèi)容的完整性，并且嚴(yán)格按照既定的預(yù)算計(jì)劃來有序安排各項(xiàng)收支活動(dòng)，保證預(yù)算切實(shí)執(zhí)行。

其次，落實(shí)不相容崗位分離，強(qiáng)化不相容職務(wù)分離控制。財(cái)務(wù)審核批準(zhǔn)和業(yè)務(wù)執(zhí)行之間、業(yè)務(wù)執(zhí)行和監(jiān)督管理之間、業(yè)務(wù)執(zhí)行和登記之間、物資保管和物資資金登記之間均是非營利組織內(nèi)部常見的不相容職務(wù)，這些崗位需要分離，不能由同一人兼任，形成相互牽制的良性關(guān)系。

再次，嚴(yán)格執(zhí)行授權(quán)審核批準(zhǔn)機(jī)制。非營利組織應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)崗位的權(quán)責(zé)和權(quán)限，避免下級(jí)越權(quán)的情況發(fā)生。對(duì)于某些投資、購置非保本理財(cái)、運(yùn)營方向調(diào)整等重大事項(xiàng)、重大決策、重大人事任免、大額資金使用等“三重一大”經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，非營利組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)理事會(huì)集體決策或者聯(lián)簽制度，即需要經(jīng)過組織理事會(huì)的集體商討、形成理事會(huì)決議之后方可執(zhí)行和操作，任何職能部門和個(gè)人均不可單獨(dú)進(jìn)行決策或者私自篡改理事會(huì)集體決策[2]。

此外，完善財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。非營利組織應(yīng)當(dāng)制定資金活動(dòng)管理辦法、資產(chǎn)管理辦法、投資管理制度、項(xiàng)目立項(xiàng)和支出管理制度等，來保障財(cái)務(wù)資金使用、資產(chǎn)使用、投資活動(dòng)和項(xiàng)目執(zhí)行安全和有效，并且在日常管理當(dāng)中密切關(guān)注容易發(fā)生的、風(fēng)險(xiǎn)水平較高的、核心業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制因素，定期對(duì)外公示社會(huì)捐贈(zèng)的物資使用和管理情況，接受媒體和公眾的監(jiān)督，確保物資恰當(dāng)使用，發(fā)揮社會(huì)資源應(yīng)有的公益價(jià)值，保障捐贈(zèng)人和受贈(zèng)者的利益。

（三）做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案

非營利組織應(yīng)當(dāng)科學(xué)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理方法，制定規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理工作流程，制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完善風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工具，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。在簽署服務(wù)合同和購買合同時(shí)，非營利組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同條款內(nèi)容的審核，并且嚴(yán)格按照合同的要求來履行相應(yīng)的義務(wù)，保障組織的根本利益和合法權(quán)益。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，非營利組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)形成風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)因素，做好全面的調(diào)研分析、科學(xué)的篩選和充分的論證分析工作，及時(shí)掌握公共服務(wù)對(duì)象的實(shí)際社會(huì)需求和當(dāng)前的政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、資源供給等因素，分析項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，提前設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的效率，保證公益活動(dòng)順利開展[3]。

（四）建立完善的信息和溝通系統(tǒng)

非營利組織應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建信息管理系統(tǒng)，建立完善的信息溝通機(jī)制，加強(qiáng)組織與服務(wù)對(duì)象、組織與社會(huì)工作者之間的溝通交流，促進(jìn)信息流通順暢性，及時(shí)獲取更為全面、有效和準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)，從而優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)。具體來說，非營利組織可借助先進(jìn)的信息平臺(tái)，建立暢通的信息溝通渠道，包括來電、網(wǎng)絡(luò)留言、微博平臺(tái)、微信平臺(tái)等，快速收集服務(wù)購買方和服務(wù)對(duì)象的意見和建議以及投訴，提高信息數(shù)據(jù)處理的高效性和便捷性，也避免因干預(yù)處理不及時(shí)而損害組織的聲譽(yù)。同時(shí)，通過信息溝通系統(tǒng)，非營利組織可及時(shí)掌握服務(wù)購買方的服務(wù)目標(biāo)，掌握服務(wù)對(duì)象的需要，有效開展社會(huì)調(diào)研工作，提供更為合理的公共服務(wù)方案和資金預(yù)算方案，以及將服務(wù)購買方的項(xiàng)目目標(biāo)和服務(wù)需求第一時(shí)間傳遞給項(xiàng)目執(zhí)行人員，實(shí)現(xiàn)信息資源實(shí)時(shí)共享，使其更有針對(duì)性地提供服務(wù)[4]。

（五）建立有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

非營利組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循制衡性原則，建立有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，并且設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門或崗位，使其具有一定的獨(dú)立性和權(quán)威性，能夠監(jiān)督和檢查非營利組織的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)。對(duì)于某些政府購買服務(wù)項(xiàng)目和影響重大、金額大的捐贈(zèng)項(xiàng)目，非營利組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專項(xiàng)監(jiān)督管理的力度，定期或不定期檢查，完成相應(yīng)的書面內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告。一旦發(fā)現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要及時(shí)向上級(jí)主管部門匯報(bào)，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的解決和應(yīng)對(duì)措施、整改方案。同時(shí)，除了常規(guī)的內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)之外，非營利組織還需要接受外部監(jiān)督和外部審計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。機(jī)構(gòu)可在網(wǎng)站上或公募平臺(tái)上建立專門的信息披露欄目，及時(shí)澄清不真實(shí)的輿論信息和數(shù)據(jù)，接受媒體、公眾和政府相關(guān)部門的監(jiān)管，維護(hù)機(jī)構(gòu)公信力，并且聘請(qǐng)具有資質(zhì)的第三方專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)來出具審計(jì)報(bào)告，發(fā)揮各類監(jiān)督的價(jià)值和作用，提升監(jiān)督工作的客觀性和公正性[5]。

五、結(jié)語

非營利組織運(yùn)作的目的是發(fā)揮社會(huì)和政府公益活動(dòng)代理人的作用，尤其在市場(chǎng)失靈、政府失靈或者其他經(jīng)濟(jì)主體帶來較大的負(fù)面效應(yīng)時(shí)，非營利組織在協(xié)助解決社會(huì)問題、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。作為特殊社會(huì)性組織，非營利組織在發(fā)揮其社會(huì)功能和價(jià)值的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好內(nèi)部控制體系的建設(shè)，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，建立完善的信息和溝通系統(tǒng)，建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)非營利組織良性健康發(fā)展。