馮曉光

（朝陽縣柳城國土資源所，遼寧 朝陽 122000）

0 引言

自20 世紀(jì)90 年代以來，我國一些大型引水工程先后完工，如天津引灤入津工程、甘肅引大入秦工程、遼寧大伙房水庫輸水工程等，目前還有許多大中型調(diào)水工程正處于建設(shè)或者規(guī)劃設(shè)計階段，其中正在建設(shè)的有南水北調(diào)東線、中線工程，甘肅引洮工程，滇中引水工程，黔中引水工程等，處于規(guī)劃階段的有南水北調(diào)西線工程等。工程在建設(shè)過程中不可避免需要征占土地，征占地能否順利進(jìn)行已成為影響建設(shè)工期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。另外，長距離輸水工程具有線性特征，決定了其征地、拆遷等也呈線性分布，所涉及的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組較多，征地工作點多、線長、面廣，需要各級政府落實征地補(bǔ)償安置工作任務(wù)，協(xié)調(diào)解決的問題很多，造成項目完成前期施工招標(biāo)等各項前期工作后要求開工建設(shè)時，因用地手續(xù)沒有及時審批及征地補(bǔ)償實施出現(xiàn)問題，工程建設(shè)遲遲不能動工，嚴(yán)重制約了項目建設(shè)進(jìn)度。

1 征占地特征

1）占地規(guī)模大、呈線狀分布

長距離跨流域調(diào)水工程全線長度幾百公里以上甚至上千公里，項目占地規(guī)模大，總體呈線狀分布，占用土地類型多，包含耕地、園地、林地、公路用地、鐵路用地、水域及水利設(shè)施用地、其他草地等。

2）跨越行政區(qū)域多、占地情況復(fù)雜

長距離跨流域調(diào)水工程跨越行區(qū)域多，途經(jīng)多省市縣，而不同的行政區(qū)有不同的社會、經(jīng)濟(jì)、人文、風(fēng)俗習(xí)慣及當(dāng)?shù)卣煌臈l文規(guī)定，征地拆遷面對的外部環(huán)境復(fù)雜多樣，因征地拆遷引發(fā)的各種問題也不盡相同，在工程建設(shè)過程中不僅需要面對多個行政區(qū)域不同的征地補(bǔ)償和安置問題，而且需要解決沿線受影響群眾提出的各種問題，征地工作任務(wù)十分繁重。

3）臨時占地比例高，復(fù)墾任務(wù)重

長距離跨流域調(diào)水工程一般采用長距離輸水隧洞和大口徑深埋管線輸水方式，與高速公路、鐵路等線性建設(shè)工程用地情況相反，其主線工程占地以臨時用地為主，在用地期滿后需要按照相關(guān)規(guī)劃設(shè)計要求進(jìn)行恢復(fù)，復(fù)墾任務(wù)重。另外，復(fù)墾質(zhì)量受能否得到農(nóng)戶認(rèn)可、國家基本農(nóng)田保護(hù)制度等諸多因素影響和制約，其征用工作更容易產(chǎn)生矛盾。

4）永久占地比例低，呈點狀分布，人均耕地減少量小

長距離跨流域調(diào)水工程永久占地主要為輸水建筑物、永久巡檢道路等，除永久道路外在空間上表現(xiàn)為分散的點狀分布，用地單元規(guī)模較小，與公路、鐵路建設(shè)項目永久和臨時占地的分布呈現(xiàn)相反趨勢。項目永久占地需要安置的人口不會集中在某個區(qū)域,而是分散在整個征地沿線。

2 征占地風(fēng)險因素分析

分析和研究由于征占地引起的風(fēng)險對于提出切實可行的防范和化解風(fēng)險的方案措施是十分必要的[2]。長距離跨流域調(diào)水工程征占地風(fēng)險因素主要表現(xiàn)在兩個方面。

2.1 用地政策引發(fā)的風(fēng)險

為確保工程能夠按施工計劃進(jìn)行，某重點項目采取了先期按臨時用地報批、爭取先行用地的模式，解決了用地合法化的問題，避免了大面積違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。但由于臨時用地審批和先行用地報批均有一定的政策限制條件，如不按照規(guī)定執(zhí)行將會引發(fā)用地政策風(fēng)險，而且這種用地模式在實際情況中還可能引發(fā)重復(fù)繳納相關(guān)費用和“三搶（搶栽、搶種、搶建）”風(fēng)險。項目臨時用地多，按照工程實施進(jìn)度分批對臨時用地進(jìn)行征用，容易導(dǎo)致沿線被征地農(nóng)戶在此期間為了追求更高的補(bǔ)償費，發(fā)生“三搶”現(xiàn)象，不僅會造成征地移民投資超出預(yù)算，損害國家利益，而且會引起沿線群眾的攀比心理，影響工程建設(shè)的外部環(huán)境。

2.2 工程建設(shè)引發(fā)的社會風(fēng)險

1）用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不特定

被征地農(nóng)民最關(guān)心的就是征地補(bǔ)償，最擔(dān)心的是失去土地和房屋拆遷影響生活質(zhì)量，個人受損補(bǔ)償是征地工作的重點和難點，也是最容易發(fā)生矛盾的問題，直接影響到民眾的滿意度和建設(shè)工作正常順利開展。項目跨越行政區(qū)域多，各地政府并未就項目本身出臺特定的征地動遷補(bǔ)償實施方案，給征地補(bǔ)償實施工作帶來了很多困難。

由于缺乏特定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償發(fā)生問題最多有以下5 個方面：由于區(qū)片綜合地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善，某些方面缺乏執(zhí)行細(xì)則；有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低；由于征地出現(xiàn)的邊角地、夾角地、抹犁地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償面積沒有出臺相關(guān)文件給予確定，給補(bǔ)償實施帶來難度；對部分用地性質(zhì)有異議，部分被征地農(nóng)戶對棄渣場、施工場區(qū)等用地不認(rèn)可按臨時用地進(jìn)行補(bǔ)償，要求按永久占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；缺少林下參、蛙塘、庫區(qū)水面等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2）工程建設(shè)帶來的相關(guān)影響多

隨著工程的實施，一些影響當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活的問題也相應(yīng)的暴露出來。主要表現(xiàn)為隧洞施工放炮震動震裂部分群眾的房屋，對周邊居民的生活產(chǎn)生了影響；隧洞和管道的開挖對地下水造成影響，使得部分地區(qū)居民飲水困難；修建永久巡檢路后造成周圍農(nóng)田排水困難，雨季時形成部分水淹地。這些問題在責(zé)任認(rèn)定方面難度較大，若得不到及時有效的解決，容易引發(fā)群眾阻工的現(xiàn)象。

3）工程建設(shè)引發(fā)多種利益訴求

由于征地拆遷的影響范圍、影響程度不同，不同的人群的訴求不同。群眾如無正常的溝通渠道，會隨矛盾的不斷積累而引發(fā)更大的矛盾和事端，應(yīng)根據(jù)對沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，盡早落實、盡快公開征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家、市、縣的相關(guān)法律法規(guī)，是否照顧到部分弱勢或困難群眾，是否損毀個別群眾的利益，都是群眾關(guān)心的問題，盡快落實和公開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，深入宣傳相關(guān)政策，有利于穩(wěn)定群眾情緒，消除誤解和謠言。

3 防范和化解措施

為了從源頭上防范和化解擬建項目建設(shè)征占地過程可能引發(fā)的風(fēng)險，根據(jù)項目建設(shè)的特點，針對上述主要風(fēng)險因素，真正把有關(guān)風(fēng)險化解在萌芽狀態(tài)，控制政策和社會風(fēng)險的發(fā)展或消除風(fēng)險的產(chǎn)生，最大限度地減少不和諧因素，制定防范和化解措施是十分必要的。

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策

先期采用臨時用地和先行用地是為了保障控制工期的單體工程在相關(guān)用地手續(xù)審批未齊備下能夠開工建設(shè)，合理合法解決用地問題的一種途徑。國家為了保護(hù)耕地和嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，對臨時用地和先行用地審批也做了諸多規(guī)定[3]，為了避免影響后續(xù)工程順利實施，臨時用地選址應(yīng)避免占用耕地，特別是占用基本農(nóng)田；先行用地批準(zhǔn)后，要杜絕超面積占用土地，并積極推進(jìn)永久用地報批材料，在規(guī)定時間內(nèi)申報永久用地，避免違法用地風(fēng)險的發(fā)生。

3.2 修訂和完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償問題可能發(fā)生在項目準(zhǔn)備期、建設(shè)前期、建設(shè)期和運行期全過程，如有些被征地農(nóng)戶最初同意補(bǔ)償方案，到后來甚至在項目建成后仍有反悔，可能發(fā)生上訪等事宜，因此，要做好工程建設(shè)范圍內(nèi)的征地及實物補(bǔ)償工作，確保所有因工程影響受損的群眾都能及時得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

對于合理要求要采取各種措施維護(hù)被征地農(nóng)戶權(quán)益。征地拆遷工作要自始至終掌握統(tǒng)一的尺度，要維護(hù)政策的公平、公正、合理，把握好政策的平衡性、權(quán)威性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照省政府區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對于群眾提出的不合理要求做好解釋工作，爭取群眾的理解和支持。

3.3 采取措施防止搶栽搶種搶建行為發(fā)生

為了有效防止“三搶”行為的發(fā)生，采取以下措施進(jìn)行防范和處理：1）在工程實施前發(fā)布封地公告，做好工程占地及實物量調(diào)查工作。為了維護(hù)沿線社會穩(wěn)定和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，占地區(qū)域內(nèi)搶栽、搶種和搶建的地上附著物和青苗，一律不予補(bǔ)償。2）建立《工程占地區(qū)域內(nèi)巡查工作制度》?？h級成立項目巡查管理小組，定期進(jìn)行現(xiàn)場巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，凡認(rèn)定為在擬征地范圍內(nèi)發(fā)生“三搶”行為的，限期拆除，一律不予補(bǔ)償。

3.4 采取各種措施化解連帶影響

針對各種影響群眾生產(chǎn)、生活的問題，在解決過程中采取堅持實事求是的原則，對于確有影響的，積極研究制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行補(bǔ)償；因地制宜采取工程措施確保原有生活、生產(chǎn)不受影響，如工程施工應(yīng)合理進(jìn)行施工布置和作業(yè)規(guī)范，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定采取措施，減少不利影響，減輕噪聲擾民對居的影響，使不利的負(fù)面影響最小化；采取異地選址進(jìn)行搬遷安置；與相關(guān)權(quán)利人共同邀請第三方評估機(jī)構(gòu)對涉及補(bǔ)償事項進(jìn)行評估定價；通過政府政策扶持，對確有受到影響的農(nóng)民給予適當(dāng)傾斜補(bǔ)貼照顧；施工期間為飲水困難群眾采取打井、送水方式解決，并積極研究配置自來水管線送水方案，解決群眾后顧之憂。

3.5 設(shè)置專門渠道解決群眾利益訴求

解決好群眾的疑慮及特殊問題。在工程征地補(bǔ)償宣傳、落實工作過程中，難免有人提出個人的想法或有關(guān)問題，應(yīng)確保有良好的溝通渠道，有專人負(fù)責(zé)對問題進(jìn)行解答，公正、合理地解決實際問題。在工程建設(shè)過程中，為了更好地平衡各方利益，公平公正解決利益訴求問題，設(shè)立專門解答部門，保持訴求渠道的通暢。

4 結(jié)語

根據(jù)長距離跨流域調(diào)水工程征占地特征，研究征占地工作形式、征占地過程中遇到的影響工程施工的問題和解決方案，從嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策、修訂和完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、采取措施防止“三搶”現(xiàn)象發(fā)生、設(shè)置專門渠道解決群眾利益訴求等方面提出了防范和化解措施，保證征占地工作順利開展的同時，既維護(hù)沿線被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定，為項目建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，又能落實復(fù)墾責(zé)任、有效地保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地。