張玲玉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

新冠肺炎疫情全球爆發(fā)以來，引起了全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)。世界衛(wèi)生組織盡管在科學(xué)防控疫情、有效救治被感染者、提供大量已被一些國家的實(shí)踐證明正確的建議等方面做出了大量努力，但在國際社會仍遭受了諸多不良輿論的橫加指責(zé)與施壓，有些國家甚至無視世界衛(wèi)生組織提供的專家意見，借疫情對他國污名化[1]，其所面臨的窘境也引發(fā)了人們對于國際組織功能的重新思考。特別是在當(dāng)前的時(shí)代背景之下，國際組織功能是否發(fā)生新變革，是否能繼續(xù)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)國際合作與全球治理的重要使命，值得深入研究。作為具有世界影響力的大國，國際組織是中國推動全球治理體系變革的重要場合和平臺，支持和促進(jìn)國際組織更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，無疑對中國維護(hù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益，并在此基礎(chǔ)上推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義。

一、國際組織功能的構(gòu)成要素

(一)國際組織的誕生與發(fā)展

國際組織是國際社會組織化程度提高的產(chǎn)物，其基于國家之間內(nèi)在的交往與合作需要，背后以不同國家的共同利益訴求和人類協(xié)作的歷史基因?yàn)榛A(chǔ)。最廣泛意義上的國際組織，指由國家、民族、政黨、社會團(tuán)體、個(gè)人等主體基于特定目的，通過一定的協(xié)議或條約建立起來的跨國組織或機(jī)構(gòu)[2]。在國際合作的萌芽階段，合作的形式主要表現(xiàn)為民間交往。民間團(tuán)體跨越地理屏障和文化鴻溝，促進(jìn)國與國之間的了解和信任，也為國際社會的誕生和國際組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1920年，國際社會簽署了《凡爾賽和約》，并據(jù)此成立了世界上第一個(gè)由主權(quán)國家組成的常設(shè)國際組織國際聯(lián)盟。二戰(zhàn)以來，聯(lián)合國非殖民化運(yùn)動使得一大批民族國家得以誕生，和平與發(fā)展成為延續(xù)至今的時(shí)代潮流，國際合作的需求被進(jìn)一步釋放，國際社會組織化的步伐明顯加快，國際組織的發(fā)展隨之邁入新階段。這種國際社會組織化的趨勢主要表現(xiàn)為國際組織數(shù)量的激增、推動國際組織建立的主體多元以及國際組織對全球治理參與程度前所未有的加深等。世界各國正在越來越依靠國際組織開展合作和推進(jìn)全球治理。

首先，國際組織的數(shù)量迅猛增長，特別是1945年聯(lián)合國的成立，為各式各類國際組織的誕生提供了范本，為各國合作與協(xié)商提供了平臺。截至2020年，各種類型的國際組織總數(shù)已超過73000個(gè)，遍布世界 200 多個(gè)國家和地區(qū)，且每年還在以 1200個(gè)以上的速度增加[3]。如果說19世紀(jì)由于國際會議頻繁而被人們稱為“國際會議世紀(jì)”的話，那么在20世紀(jì)，由于國際組織的急劇增加可稱之為“國際組織的世紀(jì)”[4]24。

其次，發(fā)展中國家成為主導(dǎo)國際組織建立的主要力量。當(dāng)下，國際組織日益成為發(fā)展中國家之間開展國際合作的重要方式。第三世界國家主導(dǎo)建立的77國集團(tuán)、石油輸出國組織以及伊斯蘭會議組織等對改變國際政治格局和建立國際新秩序產(chǎn)生了重大影響[5]。發(fā)展中國家?guī)缀踔鲗?dǎo)其國際組織建立的重任，從東盟的創(chuàng)立到“一帶一路”的倡議再到亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，背后都體現(xiàn)出廣大發(fā)展中國家對于國際組織的影響。隨著20世紀(jì)90年代以后冷戰(zhàn)的結(jié)束，尋求合作與發(fā)展的需求替代了東西方意識形態(tài)的壁壘，南南合作、南北合作成了國際社會發(fā)展的又一主題，特別是1994年北美自由貿(mào)易區(qū)的啟動，為國際組織的發(fā)展打開了新天地。

再次，國際組織的職能越來越廣泛，成為保障正常國際交往和維護(hù)國際秩序的中堅(jiān)力量。國際組織的職能涵蓋了安全、貿(mào)易、金融、投資、人權(quán)、文化、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。例如，世界衛(wèi)生組織、國際奧林匹克委員會是全球公共衛(wèi)生、體育事業(yè)領(lǐng)域最具影響力的國際組織。20世紀(jì)六十年代的歐洲共同體其職權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)方面，然而在20世紀(jì)八十年代先后實(shí)現(xiàn)了兩次歷史性飛躍，即統(tǒng)一大市場的形成和經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的建立，其職權(quán)正逐漸向政治、軍事和外交方面延伸[6]，不同治理領(lǐng)域的國際組織反映了各國融合趨勢的加深，促進(jìn)了國際社會的分工配合。

最后，國際組織對于主權(quán)國家的限制程度加深。國際組織的權(quán)利來源于主權(quán)國家的“讓渡”，國際組織的許多規(guī)則和決議可以對其成員國產(chǎn)生一定的法律效力。特別是在維護(hù)人類和平與安全的問題上，某些國際組織有權(quán)直接限制成員國的主權(quán)行使。在主權(quán)國家將相關(guān)權(quán)利“讓渡”給國際組織之后，由于這種主權(quán)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓具有持久性，且經(jīng)國際條約固定下來，國際組織在其管轄的范圍內(nèi)所行使的職權(quán)，如同國家所行使的主權(quán)一樣具有穩(wěn)定性[7]，這實(shí)際上形成了一種國際組織對于國家主權(quán)的軟侵蝕狀態(tài)。

(二)國際組織功能的基本要義

在一個(gè)全球化的世界中，國際組織促進(jìn)了跨越國界的合作，使得能夠確定、討論和解決從維持和平、執(zhí)行和平到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和人權(quán)關(guān)切等廣泛議題中的困難[8]。盡管對于國際組織功能的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，但概括而言，國際組織在國際社會中發(fā)揮著以下重要功能：

首先，國際組織為各國進(jìn)行談判和協(xié)商提供了場所。國際社會本質(zhì)上是一個(gè)由主權(quán)平等的國家所組成的平權(quán)社會，主權(quán)并存的各國之間需要有共同交流、議事的渠道，國際組織就是一種法定形式的國際論壇，是一種常設(shè)的、固定的國際會議制度，是連接、溝通各成員國的場所[6]。依托國際組織提供的場所和平臺，各國可以就相關(guān)事務(wù)進(jìn)行交流和協(xié)商，表達(dá)自身立場的同時(shí)聽取其他國家的訴求，最終在不斷磋商過程中對某項(xiàng)事務(wù)達(dá)成一定的共識，進(jìn)而為各自采取協(xié)調(diào)合作的行動提供基本的指引。

其次，國際組織成為國際規(guī)則的主導(dǎo)者或者組織者角色。晚近以來，國際組織日益在國家通過條約或習(xí)慣等方式，制定、承認(rèn)、修改和廢止國際法規(guī)范的活動中扮演著組織者的角色[9]。因此，國際組織普遍擁有協(xié)助進(jìn)行多邊條約談判的權(quán)力[10]。有些國際組織還可以對其成員方作出具有法律拘束力的決定，如聯(lián)合國安理會決議造法已經(jīng)成為一種較為普遍的現(xiàn)象。2001年9月聯(lián)合國安理會通過了第1373號決議，要求所有國家采取決議規(guī)定的措施打擊恐怖主義；2004年10月聯(lián)合國安理會通過了第1540號決議，要求所有國家采取決議規(guī)定的措施避免大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散。這兩個(gè)決議都對各國施加了一般的國際法律義務(wù)，完全屬于“造法”的行為[11]。

再次，國際組織成為全球治理事務(wù)的重要參與者和國際規(guī)則的執(zhí)行者。如在全球氣候治理的進(jìn)程之中，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會通過定期梳理和分析相關(guān)氣候變化的研究成果，為各國制定氣候政策和全球氣候治理規(guī)則提供科學(xué)上的依據(jù)。在一些具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的領(lǐng)域，國際組織接受了主權(quán)國家的授權(quán)起到監(jiān)督和管理成員方行為的職責(zé)。作為處理海上安全事務(wù)和發(fā)展海運(yùn)技術(shù)方面的專門機(jī)構(gòu)，國際海事組織出臺了大量有關(guān)船舶建造和運(yùn)營等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，國際組織發(fā)揮著促進(jìn)國際爭端和平解決的重要功能。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，各國在國際關(guān)系上禁止使用武力和以武力相威脅，和平解決國際爭端已經(jīng)成為國際法的一項(xiàng)基本原則。國際組織為國際爭端解決提供了機(jī)制，促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域國際爭端的和平解決。例如，世界貿(mào)易組織框架下的爭端解決機(jī)制是多邊貿(mào)易體制的主要支柱，自1995年以來，世貿(mào)組織受理了612起爭端，發(fā)布了350多項(xiàng)裁決[12]。

二、后疫情時(shí)代國際組織功能的變革

(一)國際組織功能變革的動因分析

一是全球治理對國際組織功能的應(yīng)然期待。全球化的發(fā)展趨勢導(dǎo)致了“全球風(fēng)險(xiǎn)社會”的形成，關(guān)乎人類生存和發(fā)展的問題超越國界和地區(qū)限制，進(jìn)而催生了全球治理的產(chǎn)生。美國學(xué)者詹姆斯N.羅西瑙指出：“治理就是這樣一種規(guī)則體系：它依賴主體間重要性的程度不亞于對正式頒布的憲法和憲章的依賴。更明確地說，治理是只有被多數(shù)人接受(或者至少被它所影響地那些最有權(quán)勢的人接受)才會生效的規(guī)則體系。”[13]全球治理構(gòu)想應(yīng)包括從家庭到國際組織甚至人類活動各個(gè)層面。在他看來，采用這種廣泛的表述是因?yàn)槭澜缡窍嗷ヒ来娴?，某個(gè)角落發(fā)生的事情會產(chǎn)生巨大的影響[14]。勞倫斯·S.芬克爾斯坦對全球治理的范圍做出了闡釋，認(rèn)為全球治理包含履行國際職能的所有類別[15]。因此，保持治理主體的多元性和治理范圍的廣泛性才是全球治理的理想狀態(tài)。新興國家的增多和全球公共事務(wù)的精細(xì)，讓國際組織可以發(fā)揮各項(xiàng)功能，其協(xié)調(diào)性和跨國性的本質(zhì)屬性抵消了傳統(tǒng)強(qiáng)國與新興國家之間的鴻溝，把超出一國主權(quán)范圍的治理盲區(qū)納入其中，以平等對話的方式解決涉及全人類共同利益的諸多議題。

在此次新冠疫情中，世界衛(wèi)生組織發(fā)揮出了舉足輕重的作用，從專業(yè)與科學(xué)的角度追蹤新冠病毒的蔓延狀況，實(shí)時(shí)更新疫情的發(fā)展動態(tài)，為世界各國提供技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮出了協(xié)調(diào)各國合作應(yīng)對新冠疫情的功能，極大促進(jìn)了疫情信息的共享和對發(fā)展中國家提供援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年8月28日，世衛(wèi)組織總干事和突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃執(zhí)行主任舉行了90次媒體通報(bào)會，28次會員國情況介紹和通報(bào)會議，傳染病危害戰(zhàn)略和技術(shù)咨詢小組(STAG-IH)舉行了41次會議，就可能對全球衛(wèi)生安全構(gòu)成威脅的傳染性危害向世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃提出獨(dú)立建議和分析[16]。除此之外，其他國際組織在應(yīng)對疫情方面也發(fā)揮出了重要作用。聯(lián)合國還直接資助120多個(gè)國家，調(diào)集多方力量，緩解發(fā)展中國家以及非洲地區(qū)疫情信息不對稱、醫(yī)療資源不充足的壓力。同時(shí)，突發(fā)的新冠肺炎使各國經(jīng)濟(jì)普遍面臨重創(chuàng)，全球的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈承受著前所未有的壓力。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月16日，102個(gè)國家已經(jīng)向國際貨幣基金組織提出援助申請，世界銀行也計(jì)劃在未來15個(gè)月提供高達(dá)1601億美元的援助[17]。在未來一段時(shí)期里，面對復(fù)雜全球治理問題，國際組織仍然是全球治理體系構(gòu)建中的重要支柱，將繼續(xù)發(fā)揮調(diào)集全球優(yōu)秀資源的優(yōu)勢高位運(yùn)行。

二是國際關(guān)系現(xiàn)實(shí)下國際組織功能的實(shí)然困境。國際組織功能變革以國際社會的復(fù)雜變化為前提。國際組織承載了國家間交往合作以及共同應(yīng)對全球性問題和挑戰(zhàn)的需要。全球化是國際組織得以產(chǎn)生和發(fā)展的前提，而全球化趨勢的改變也會反映在國際組織功能的層面。一方面，因生產(chǎn)力提高而匯集的強(qiáng)大力量使得世界深度連接，人類共同創(chuàng)造財(cái)富，共享發(fā)展成果，共擔(dān)生存風(fēng)險(xiǎn);另一方面，以西方國家為主導(dǎo)的全球化，加劇了貧富差距，激化了國與國之間的不良競爭。國際秩序的變動驅(qū)使國際組織的功能不斷升級。國際組織的功能不再局限于促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、增進(jìn)政治互信[4]37。

同時(shí)，因全球化的蛋糕分配不均而造成的國家治理和全球治理滯后帶來了極大的考驗(yàn)。全球治理的滯后使得廣大發(fā)展中國家的參與權(quán)難以得到有效保障。一直以來，發(fā)達(dá)國家長期在全球治理過程中的議題設(shè)置、規(guī)則制定等方面占據(jù)主導(dǎo)地位，廣大發(fā)展中國家受制于本國實(shí)力、國際組織的決策機(jī)制、精英人才的缺失，很難充分參與其中，利益訴求得不到重視，長期處于一種邊緣化的境地。因此，在激烈的國際博弈中，由于參與國的力量對比失衡，部分發(fā)達(dá)國家將參與國際組織和相關(guān)規(guī)則視為自身追求本國利益最大化的手段，漠視全人類的共同利益和發(fā)展中國家的正當(dāng)權(quán)益，這種參與度的失衡進(jìn)一步反映了全球治理體系的包容性、代表性和民主性的缺位。特別在這次疫情高位爆發(fā)和蔓延期間，全球經(jīng)濟(jì)外流的趨勢明顯收緊，各國產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，這對原有的國際法治秩序造成極大的沖擊。國際組織的本質(zhì)功能也正經(jīng)受著前所未有的挑戰(zhàn)。

(二)變革之下國際組織功能發(fā)揮面臨的困境

在百年變局與世紀(jì)疫情交織的時(shí)代背景之下，國際組織被更多地期待發(fā)揮更加有效和多樣的功能。對于傳統(tǒng)國際組織而言，如果不能及時(shí)根據(jù)客觀情況對自身進(jìn)行改革，可能會在危機(jī)之中陷入困境，無法繼續(xù)得到主權(quán)國家的信任與支持。此次新冠疫情暴露了世界衛(wèi)生組織的短板和局限，其雖然在全球抗疫中扮演著“引領(lǐng)者”角色，但也同時(shí)遭受了前所未有的質(zhì)疑。

一是國際組織治理的權(quán)威性受損。國際組織的權(quán)威性來自于其自身的專業(yè)性、中立性和有效性，這種權(quán)威性同時(shí)也是獲取主權(quán)國家信任的關(guān)鍵因素。一旦其喪失了權(quán)威性，也就會失去主權(quán)國家的信任和配合，便會陷入危機(jī)狀態(tài)。國際組織發(fā)展至今，其權(quán)威性正面臨著巨大挑戰(zhàn)。尤為明顯地是，在這次全球疫情的應(yīng)對過程中，世界衛(wèi)生組織陷入了嚴(yán)重的“信任危機(jī)”。2020年初，由于缺乏對新冠病毒的認(rèn)知，世界衛(wèi)生組織因沒能及時(shí)制定出有效的戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)而引發(fā)成員國的信任危機(jī)[18]。4月15日，美國前總統(tǒng)特朗普以世衛(wèi)組織應(yīng)對新冠病毒不力為由，宣布暫停向世衛(wèi)組織資助。接著，美國國會眾議院外交委員會主席埃利奧特·恩格爾聲稱，將對美國政府暫停資助世衛(wèi)組織相關(guān)決定展開調(diào)查，并且他表示停止資助行為將使美國失去全球領(lǐng)導(dǎo)力。這一風(fēng)波極大影響了世界衛(wèi)生組織在這次全球疫情防控中的號召力。

二是國際組織治理的有效性存在短板。自國際組織產(chǎn)生起，其與成員國形成的特殊關(guān)系便一直左右著國際組織功能的實(shí)現(xiàn)。這種特殊關(guān)系體現(xiàn)在國際組織負(fù)責(zé)向國際社會提供公共產(chǎn)品，而國際組織需要主權(quán)國家持續(xù)供給進(jìn)而在特定領(lǐng)域履行職責(zé)[19]。過度強(qiáng)調(diào)主權(quán)而忽視成員國應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，必然架空國際組織的功能。加之國際組織及成員國的責(zé)任認(rèn)定范式尚不明確，這就使得現(xiàn)有的國際法規(guī)范難以對違反國際組織規(guī)則的行為加以評價(jià)、制裁和指引，破壞國際組織合作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這次歐洲抗疫中，作為超國家型的國際組織，歐盟成員國之間相互攔截防疫物資，這種與鄰為壑的行為不僅嚴(yán)重阻礙疫情控制的大局，還在很大程度上消磨了成員國內(nèi)部齊心協(xié)力共同應(yīng)對疫情的凝聚力，侵蝕了各成員國自走向聯(lián)合以來積累的歷史認(rèn)同感和信任感，背離了百年來歐洲大陸團(tuán)結(jié)一致的價(jià)值共識。這些國家出于本國的戰(zhàn)略考量，缺乏基本國際道義精神，挑戰(zhàn)國際組織的權(quán)威，不遵守國際規(guī)則，摒棄合作選擇對抗，破壞世界各國自二戰(zhàn)以來共同維護(hù)和平友好的大局，為國際組織的發(fā)展蒙上了一層陰影[20]。

三是國際組織治理的資金顯著不足。國際組織的大部分資金依靠國際組織成員國的會費(fèi)繳納。在極端情況下，如果面臨陷入資金短缺的困境，國際組織很難維持正常的運(yùn)作，其參與全球治理的作用和效果將在很大程度上大打折扣。在疫情發(fā)生后，世界衛(wèi)生組織有限的資金影響了其作用的發(fā)揮。世界衛(wèi)生組織的資金體系中，自愿捐助成為資金體系最主要的來源，有學(xué)者指出世界衛(wèi)生組織的預(yù)算遠(yuǎn)低于美國的一些大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)[21]。同時(shí)大部分自愿捐款都有附加條件，項(xiàng)目的流向和優(yōu)先事項(xiàng)的確定都要反映捐助者的偏好，這就使得其在資金流向上缺乏自主權(quán)[18]，進(jìn)一步加劇了世界衛(wèi)生組織的資金周轉(zhuǎn)困局，使得世衛(wèi)組織在動員全球團(tuán)結(jié)抗疫的諸多問題上力不從心[22]。

三、國際組織功能強(qiáng)化的方向與路徑

(一)強(qiáng)化國際法價(jià)值合作共識

由于國際法適用主體的特殊性，國際法領(lǐng)域尚未搭建起具有普遍性的基本價(jià)值體系[23]。對于公正、效率、自由、秩序等價(jià)值，基于不同國家認(rèn)知程度和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，都存在各種適用困境，然而這并不等于國際法領(lǐng)域無法形成內(nèi)在的基本價(jià)值[24]。近代以來，《威斯特伐利亞和約》不僅是理論上主權(quán)國家概念誕生的起點(diǎn)，也是國際社會通過合作將政治理想轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的多邊國際法規(guī)范。此后，在國際聯(lián)盟的建立以及聯(lián)合國的籌備中，合作價(jià)值已經(jīng)貫穿著國際法規(guī)范的確立。伴隨著人類對世界認(rèn)識的觸角不斷延伸，在涉及外層空間、海底、稀有資源開發(fā)、極地等超出一國主權(quán)所及和人類共同利益的專業(yè)領(lǐng)域，如何規(guī)范合作與對話是未來國際法需要破解的課題。尤其是新冠疫情在全球蔓延的當(dāng)下，國際社會普遍認(rèn)識到團(tuán)結(jié)協(xié)作是應(yīng)對新冠疫情最有效的特效藥。從此種角度來看，合作價(jià)值應(yīng)該置于更突出的位置。

2020年5月18日，第73屆世界衛(wèi)生大會以視頻方式召開，會上各國領(lǐng)導(dǎo)人都奮力疾呼，在新冠病毒大流行的當(dāng)下，各國應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)合作共同抗擊疫情。在世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)下，172個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體，正考慮加入COVAX全球新冠疫苗計(jì)劃，這項(xiàng)全球倡議，旨在與疫苗制造商合作，在獲得許可和批準(zhǔn)后，向世界各國提供安全有效疫苗的公平獲取途徑。目前，這項(xiàng)計(jì)劃已經(jīng)獲得184個(gè)國家和地區(qū)的認(rèn)可和參與。在2020年的G20峰會上，全球抗疫是各國領(lǐng)導(dǎo)人共同關(guān)注的議題。與會國領(lǐng)導(dǎo)人對聯(lián)合抗疫達(dá)成共識，承諾向全球經(jīng)濟(jì)緊急注入5萬億美元的救助資金，為貧窮國家減免債務(wù)，考慮到對貧窮落后國家的沖擊，峰會批準(zhǔn)了一項(xiàng)計(jì)劃，同意“延長最貧窮國家的償債期限”。在世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)下，大多數(shù)西方國家目前普遍認(rèn)識到聯(lián)合抗疫的重要性，紛紛加入全球聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。特別在面對事關(guān)全人類的突發(fā)公共事件上，各國就共同的生存與發(fā)展問題達(dá)成合作共識尤為必要。

(二)完善國際組織的治理能力與治理規(guī)則體系

未來，國際經(jīng)濟(jì)、政治仍具有很大的不穩(wěn)定性、不確定性，適時(shí)更新國際組織的運(yùn)行機(jī)制、完善國際組織的治理能力是破解國際組織發(fā)展瓶頸的一大主題。目前，國際社會眾多國家信任缺失，合作意識淡薄，這就導(dǎo)致國際組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用難以發(fā)揮，造成全球治理體系的滯后。長此以往，隨著民族國家之間對話減少，彼此疏遠(yuǎn)，全球化的勢頭被削弱，勢必造成國際社會的碎片化。全球性問題的混合性使得全球治理必須加強(qiáng)而不是削弱，否則所有國家都將承受多重危機(jī)的共同打擊[25]。因此，確保世界衛(wèi)生組織自身獨(dú)立、公開與公平，在與大國展開密切合作、獲取必要資源的同時(shí)，又能夠重點(diǎn)傾向于那些全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的脆弱國家，這是世界衛(wèi)生組織保證其受到大多數(shù)國家信任，發(fā)揮引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人角色，甚至具有治理中心地位的關(guān)鍵所在[26]。

作為國際協(xié)作的重要部分，特別是負(fù)有特定職能的政府間國際組織，負(fù)擔(dān)著維護(hù)世界和平與穩(wěn)定，促進(jìn)人類生存與發(fā)展的重任。這就要求國際組織需要以科學(xué)謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)任的態(tài)度做出重要的戰(zhàn)略指示，以公開、透明的方式處理國際事務(wù)，保持各項(xiàng)職能機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮國際組織作為各項(xiàng)國際事務(wù)中轉(zhuǎn)站、國家利益協(xié)調(diào)者的作用，接受來自國際社會的監(jiān)督，保持客觀中立，以維護(hù)其長遠(yuǎn)發(fā)展的重要根基。

四、人類衛(wèi)生健康共同體視域下我國的時(shí)代回應(yīng)

2020年3月，習(xí)近平主席致電法國總統(tǒng)馬克龍時(shí)首次提到“人類衛(wèi)生健康共同體”[27]。2020年5月18日，習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭中向全世界發(fā)出了“共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的倡議[28]。人類衛(wèi)生健康共同體根植于人類命運(yùn)共同體的思想精髓，與人類命運(yùn)共同體的理論內(nèi)涵一脈相承。不難看出，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體已經(jīng)成為中國積極參與全球公共衛(wèi)生治理與貢獻(xiàn)中國方案的集中體現(xiàn)[29]。面對百年未有之大變局和世紀(jì)疫情的相互交織，我國有必要從以下幾方面做出時(shí)代回應(yīng)。

(一)深化人類衛(wèi)生健康共同體的意蘊(yùn)

守望相助，共克時(shí)艱，繼續(xù)深化人類衛(wèi)生共同體理念。一是要反對任何污名化和政治化論調(diào)和傾向。截至目前，新冠病毒是21世紀(jì)人類遇到的破壞力最強(qiáng)的重大傳染病，是人類健康安全的重要威脅。2020年2月，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在慕尼黑安全會議上指出：“國際社會面臨的最大敵人不是新冠病毒本身，而是導(dǎo)致人們對立的污名化?！盵30]自疫情爆發(fā)以來，中國始終堅(jiān)持人民至上，生命至上，為阻斷疫情傳播，無數(shù)平凡人為戰(zhàn)勝病毒貢獻(xiàn)了不平凡的力量。與此同時(shí)，國內(nèi)聯(lián)動國外，與世界衛(wèi)生組織保持密切聯(lián)系，不斷向世界發(fā)出警示。團(tuán)結(jié)協(xié)作，攜手應(yīng)對，這是我國在行動上全面戰(zhàn)勝疫情的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是有效開展國際聯(lián)防聯(lián)控的邏輯進(jìn)路。二要繼續(xù)加強(qiáng)國際合作，力所能及為廣大發(fā)展中國家提供支持和幫助。2020年6月，中國發(fā)布《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，其中指出，截至5月31日，中國累計(jì)共向27個(gè)國家派出29支醫(yī)療專家組，已經(jīng)或正在向150個(gè)國家和4個(gè)國際組織提供抗疫援助[31]。習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會上向世界承諾，將在未來兩年提供20億美元國際援助、中國新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品等。這一系列的舉措體現(xiàn)了中國作為負(fù)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧Π讶祟惷\(yùn)共同體理念滲透到全球公共衛(wèi)生治理的方方面面。

(二)深度參與全球公共衛(wèi)生治理

一是繼續(xù)支持以世衛(wèi)組織為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系。自疫情爆發(fā)以來，世界衛(wèi)生組織本著嚴(yán)謹(jǐn)客觀的科學(xué)態(tài)度和人道主義關(guān)懷，及時(shí)追蹤疫情蔓延態(tài)勢，更新疫情防控重點(diǎn)，召集了來自世界各地的數(shù)千名科學(xué)家、醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生專業(yè)人員，形成了涉及臨床管理、實(shí)驗(yàn)室和病毒學(xué)、感染預(yù)防和控制、數(shù)學(xué)建模、血清流行病學(xué)以及診斷制劑、治療方法和疫苗研發(fā)等方面的國際專家網(wǎng)絡(luò)鏈[16]，為應(yīng)對疫情作出了重要貢獻(xiàn)。面向未來，世界衛(wèi)生組織仍然是國際社會推進(jìn)公共衛(wèi)生治理的核心平臺，中國有必要繼續(xù)開展以世界衛(wèi)生組織為核心的國際公共衛(wèi)生合作，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。同時(shí)，也應(yīng)積極推進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理體系的改革，中國應(yīng)當(dāng)在設(shè)立全球健康威脅理事會的磋商過程中發(fā)揮積極作用，提出能夠得到大多數(shù)國家認(rèn)同的主張，進(jìn)一步加強(qiáng)中國在全球衛(wèi)生健康治理領(lǐng)域的地位。

二是主動擴(kuò)大全球公共衛(wèi)生治理參與主體，分享抗疫經(jīng)驗(yàn)。疫情爆發(fā)初期，中國在全力控制國內(nèi)病毒蔓延的同時(shí)，也不忘向周邊及疫情嚴(yán)重的國家和地區(qū)提供援助。不僅在國家層面充分動員，地方政府和無數(shù)企業(yè)也都主動參與各種防護(hù)物資的捐贈，成為中國建立對外聯(lián)防聯(lián)控，助力全球抗疫的重要一環(huán)。比如，重慶市政府于3月向意大利、伊朗、韓國首爾及全羅道捐贈多批醫(yī)療防護(hù)物資，馬云公益基金會和阿里巴巴公益基金會向馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、泰國、日本、意大利、美國等捐贈200萬只口罩、15萬個(gè)檢測試劑盒、2萬套防護(hù)服和2萬個(gè)防護(hù)面罩，用于支持抗擊疫情。所以，擴(kuò)大全球公共衛(wèi)生治理的主體，充分發(fā)揮企業(yè)、地方政府的能動性，不僅緩解了中央政府對外援助的壓力，還彰顯了大國的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任。這種以國家層面為主導(dǎo)，多元主體參與的結(jié)構(gòu)在疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了重要作用，也是當(dāng)下及未來長期遏制病毒傳播的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

三是以新興科技引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生治理方式變革。人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展應(yīng)用，不僅深刻改變了人們的生活方式和生產(chǎn)方式，也加深了國家的數(shù)據(jù)治理。中國在疫情防控、臨床治療和疫苗研發(fā)中充分運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)，為戰(zhàn)勝疫情提供了堅(jiān)實(shí)的科技支撐，取得了一系列重要成效。無論是從流行病學(xué)調(diào)查到追蹤密切接觸者，還是從劃分、更新疫情的風(fēng)險(xiǎn)等級到出行“健康碼”，新技術(shù)加快了中國精準(zhǔn)識別傳染源、預(yù)判疫情風(fēng)險(xiǎn)走向，破解了中國在疫情防控初期的技術(shù)難題，也為復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)提供了行動指南[32]。2020年11月，習(xí)近平總書記在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十五次峰會第一階段講話時(shí)首先提到，建議形成以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認(rèn)機(jī)制，方便各國人員安全有序交流，這些技術(shù)得到了國際社會贊賞與認(rèn)可。在這場人類與病毒的較量中，科技是制勝的關(guān)鍵，引領(lǐng)科技就引領(lǐng)了未來的全球公共衛(wèi)生治理體系。中國可以通過科技賦能疫情防控，為世界各國抗擊疫情的努力提供科技創(chuàng)新的中國模式。

(三)充分把握國際組織話語權(quán)的先機(jī)

國際組織是主權(quán)國家平等協(xié)商合作共贏的平臺。現(xiàn)有的國際組織多由西方大國主導(dǎo)建立，體現(xiàn)出濃厚的西方色彩。新冠疫情的爆發(fā)深刻影響著世界的經(jīng)濟(jì)、政治走向，并進(jìn)一步暴露了全球治理秩序的不穩(wěn)定性、不確定性和脆弱性。新冠疫情在為全球治理提出挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為全球治理體系變革創(chuàng)造了重要機(jī)遇，我國應(yīng)當(dāng)要抓住這一歷史機(jī)遇，積極塑造國際組織話語權(quán)。

一方面要加強(qiáng)國家智庫建設(shè)，注重培養(yǎng)優(yōu)秀國際組織人才。早在2018年8月，我國就強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)服務(wù)于國家戰(zhàn)略、國家安全、國際組織等重點(diǎn)急需領(lǐng)域的人才，鼓勵優(yōu)秀人才在國際組織、國際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)任職。在此次疫情應(yīng)對過程中，我國頂尖醫(yī)學(xué)專家及時(shí)向全球其他國家的醫(yī)學(xué)同仁們開展科研交流與合作，及時(shí)分享臨床患者臨床特征、方艙醫(yī)院經(jīng)驗(yàn)、藥物療效反應(yīng)及研發(fā)進(jìn)展，極大增強(qiáng)了中國在新冠疫情應(yīng)對方面的國際影響力。因此，我國應(yīng)當(dāng)把握人才優(yōu)勢，打通人才的良性流動機(jī)制，疏通國內(nèi)國際人才的對接渠道，大力培養(yǎng)能夠勝任國際組織工作和具有世界影響力的人才隊(duì)伍。

另一方面要重視國際重大議題建設(shè)，變被動為主動。面臨百年未有之大變局，理應(yīng)以敏銳的思維、寬闊的視野，捕捉國際社會發(fā)展的新動向，從議題的參與者向議題的命題人轉(zhuǎn)變，擺脫一味被定位的困境[33]。抓住基建領(lǐng)域、國際通信技術(shù)、脫貧等熱點(diǎn)問題的先機(jī)，逐步引領(lǐng)國際議題的發(fā)展方向。例如在減少貧困方面，中國為全球范圍內(nèi)消除貧困提供了經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來，中國大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，取得顯著成就。聯(lián)合國秘書長古特雷斯稱贊“中國是為全球減貧作出最大貢獻(xiàn)的國家”。2018年，聯(lián)合國大會通過關(guān)于消除農(nóng)村貧困的決議，把在中國倡導(dǎo)的“精準(zhǔn)扶貧”等理念與實(shí)踐寫入其中[34]。因此，抓住歷史機(jī)遇，創(chuàng)新國際組織重要議題，開辟國際合作的新領(lǐng)域，是我國未來參與國際組織建設(shè)與全球治理的頭等大事。

經(jīng)濟(jì)全球化促使各國通過國際組織互換資源，以謀求更多的合作與發(fā)展。在此過程中，國際組織的功能得以進(jìn)一步向前進(jìn)步和向上生長，影響國際政治經(jīng)濟(jì)走向等涉及人類共同利益的領(lǐng)域。抗疫尚未停止，后疫情時(shí)代，需要進(jìn)一步凝聚國際共識，尊重國際法主體的多元化，重視非國家主體的參與和協(xié)同治理，推動全球公共衛(wèi)生治理體系的改革，發(fā)展世界衛(wèi)生組織等諸多其他國際組織在全球各領(lǐng)域的協(xié)同治理能力。