李巧玲

(中共天津市委黨校，天津 300191)

生態(tài)環(huán)境問題是社會問題、經(jīng)濟(jì)問題更是政治問題，十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局并明確寫入黨章，不僅彰顯出生態(tài)文明建設(shè)在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的重要地位，而且充分體現(xiàn)了黨中央治理環(huán)境問題的堅定決心。環(huán)境民事公益訴訟制度是落實“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的具體體現(xiàn)，更是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力武器，因此，破解環(huán)境民事公益訴訟實踐中的障礙與困境，完善環(huán)境民事公益訴訟制度對美麗中國目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、目前我國環(huán)境治理主要方式

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，環(huán)境治理就是利用一定的機(jī)制將環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，引導(dǎo)理性人采取最優(yōu)預(yù)防措施和最優(yōu)生產(chǎn)水平。治理環(huán)境外部性有不同的解決方案，概括而言，“行政規(guī)制”和“環(huán)境司法”是兩條基本路徑。兩條路徑在客觀功能上趨同，最終的目的都是維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益以及對環(huán)境侵害的填補(bǔ)、矯正和懲罰，但在介入時間和主導(dǎo)因素上各不相同。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境規(guī)制基本思路是事前許可+事中監(jiān)察+事后處罰，事前許可主要是行政審批和行政許可，包括環(huán)境影響評價、排污許可、“三同時制度”等。事中監(jiān)察主要是政府環(huán)境監(jiān)管部門開展日常檢查、專項檢查和隨機(jī)抽查等各類檢查，通過對水、大氣、固體廢物等環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行實時監(jiān)控，使污染物排放符合濃度控制和總量控制的要求。事后處罰是環(huán)境違法行為后，環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)對當(dāng)事人施以警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限期治理、吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等方式進(jìn)行追責(zé)?？傮w而言，環(huán)境行政規(guī)制路徑可以概括為“政府—責(zé)任人”。司法介入的時間一般在環(huán)境污染發(fā)生之后，包括刑罰和侵權(quán)損害賠償。刑罰是對嚴(yán)重污染環(huán)境行為達(dá)到環(huán)境污染罪的加害人施加的刑事制裁，當(dāng)然由公權(quán)力啟動。而對生態(tài)環(huán)境公共利益遭受侵害可以由環(huán)保組織作為私力代表或者由檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力代表提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境司法的規(guī)制路徑可以概括為“法院—責(zé)任人”。

從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，自計劃經(jīng)濟(jì)時代所延續(xù)的“大政府”的社會管理體制發(fā)揮重要作用，我國環(huán)境規(guī)制仍然具有非常強(qiáng)烈的“政府管制型”的特征。[1]現(xiàn)階段我國仍以環(huán)境行政處罰為主要手段對違法企業(yè)實施制裁，以2019年為例，環(huán)境監(jiān)管部門查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬件，罰款金額118.78 億元，而同年全國受理的環(huán)境污染責(zé)任民事糾紛案件944件，環(huán)境污染罪案件數(shù)量1949件。根據(jù)近年來生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)測算，在罰款(包括按日連續(xù)處罰)、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)和移送拘留四種處罰方式中，行政罰款的使用率最高，其占比超過八成。“以罰代管”的情況長期存在，這是執(zhí)法者在特定制度約束條件下為完成執(zhí)法任務(wù)所做出的經(jīng)濟(jì)性選擇。

環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)對企業(yè)的排污行為負(fù)有嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任，但是一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境行政監(jiān)管理念落后之間的矛盾仍然突出，污染大戶往往也是當(dāng)?shù)乩惔髴?，短期來看加?qiáng)環(huán)境保護(hù)確實給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定壓力，地方政府的“軟執(zhí)行”消減了中央監(jiān)管政策的力度。[2]環(huán)境監(jiān)管對象多、環(huán)節(jié)多、鏈條長，囿于行政資源有限，監(jiān)管不到位甚至缺位的情況非常嚴(yán)峻，[3]體制上執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項不明確，人員上執(zhí)法隊伍人員配置不科學(xué)、基層執(zhí)法能力薄弱，技術(shù)上裝備不足、手段落后、信息化水平低等客觀因素限制了監(jiān)管水平，導(dǎo)致一些領(lǐng)域形成監(jiān)管盲區(qū)。同時，我國環(huán)境執(zhí)法懲罰力度較低，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，2019年環(huán)境監(jiān)管部門查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬件，罰款金額118.78 億元，個案平均處罰金額約為7.3萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理設(shè)備的投資及運(yùn)行費用，我國環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%，更不及環(huán)境危害代價的2%，[4]“違法成本低、守法成本高”的怪象使“污染”成為企業(yè)的“理性”選擇。

生產(chǎn)者是信息優(yōu)勢方，其對生產(chǎn)過程、生產(chǎn)技術(shù)和污染狀況等方面所掌握的信息比環(huán)境監(jiān)管部門多，監(jiān)管者需要投入巨大的成本來獲得環(huán)境污染物來源和擴(kuò)散的信息，當(dāng)監(jiān)管成本膨脹到一定程度時，監(jiān)管機(jī)關(guān)可能放棄監(jiān)督或無法做到最佳監(jiān)督，生產(chǎn)者預(yù)期到污染行為被發(fā)現(xiàn)的幾率很小，因而導(dǎo)致企業(yè)守法的機(jī)會主義盛行。[5]在 2007年—2017 年十一年間，生態(tài)環(huán)境部門對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的投入整體呈現(xiàn)出增長趨勢，[6]但是環(huán)保部門對所有生產(chǎn)者實施監(jiān)管力有不逮。由于昂貴的執(zhí)法成本，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的最優(yōu)執(zhí)法面臨著嚴(yán)重的威懾不足，無法誘導(dǎo)生產(chǎn)者的行為達(dá)到社會理想狀態(tài)。環(huán)境治理“政府失靈”的困境揭示出單一的行政干預(yù)和行政監(jiān)管力量無法有效實現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。

二、我國環(huán)境民事公益訴訟制度實踐中暴露出的問題

環(huán)境司法具有遞補(bǔ)性，當(dāng)政府規(guī)制失靈時，司法應(yīng)及時補(bǔ)強(qiáng)。環(huán)境民事公益訴訟體現(xiàn)了環(huán)境治理的多主體參與，優(yōu)化環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮對行政機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督作用，有力打擊侵害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為。但是環(huán)境民事公益訴訟7年的實踐中也暴露出懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)尚待優(yōu)化、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟效果不佳、執(zhí)行程序法律供給不足等突出問題，致使環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的目標(biāo)無法完全實現(xiàn)。

(一)懲罰性賠償規(guī)則尚待優(yōu)化

沙維爾從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論證了懲罰性賠償?shù)暮侠硇?，舉證不能、未起訴等原因造成的逃避訴訟，加害者在致害行為獲得的效用沒有被計算在社會福利之內(nèi)以及鼓勵加害人與受害人市場交易等因素的存在是適用懲罰性賠償?shù)睦碛伞7]將該理論投射到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，能夠證成適用懲罰性賠償?shù)倪壿嫼侠硇?。首先，在分工發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，人類行為造成的損害不同于傳統(tǒng)社會中“一對一”的單獨侵害，社會化生產(chǎn)往往引發(fā)對不特定多數(shù)人以及對社會整體利益的侵害，環(huán)境污染同樣也呈現(xiàn)出彌散性損害的特點，被告企業(yè)往往采取故意采用不正常運(yùn)行治污設(shè)施、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的等非法技術(shù)手段違規(guī)排污，使污染物難以追蹤，因此，污染者存在一定的逃避訴訟的概率，預(yù)期損害賠償額=預(yù)期損害額*逃避訴訟的概率，因為逃避訴訟的概率小于1，在懲罰性賠償缺位的情況下，預(yù)期損害賠償額低于預(yù)期損害額。為了恢復(fù)激勵到適當(dāng)水平，損害賠償必須提高到大于損失額的水平即適用懲罰性賠償。其次，環(huán)境污染不僅損害了人們的健康，還破壞了優(yōu)美的環(huán)境給人們帶來的愉悅感和舒適感，為了對環(huán)境污染行為予以打擊，必須使賠償額超過污染者從污染行為中獲得的效用，推動權(quán)利配置實現(xiàn)帕累托改善。最后，在某些情況下，污染者在環(huán)境污染行為實施之前是有可能通過市場出價購買“排污權(quán)”的，此種購買行為對社會是有利的。為了鼓勵潛在的污染者有足夠的動力尋求與權(quán)利人談判通過市場購買排污權(quán)，賠償額必須大于市場交易額，實施懲罰性賠償可以威嚇污染者。

懲罰性賠償制度在某些領(lǐng)域?qū)?zhí)法權(quán)配置給信息收集更便捷、發(fā)現(xiàn)成本更低的受害人，懲罰性賠償不僅彌補(bǔ)受害人所遭受的損失，也是對不法行為人的懲罰和遏制，其實質(zhì)是以私法機(jī)制執(zhí)行由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P與威懾功能的特殊懲罰制度。[8]懲罰性賠償適用于環(huán)境侵權(quán)私益訴訟沒有爭議，但對于其是否適用于公益訴訟，民法典頒布后學(xué)界仍有疑慮：民法典將懲罰性賠償制度應(yīng)用于環(huán)境侵權(quán)的目的是加強(qiáng)對弱勢受害者的環(huán)境私人利益的賠償，而非保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的公法目的，環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償偏離以修復(fù)責(zé)任為中心的救濟(jì)方式。[9]懲罰性賠償在環(huán)境法領(lǐng)域的適用須遵循“直接性”的限制，而不能適用于環(huán)境公益訴訟救濟(jì)不特定受害人或生態(tài)公益，[10]從體系解釋的角度看，民法典的懲罰性賠償條款置于環(huán)境公益訴訟條款之前，表明懲罰性賠償只適用于私益救濟(jì)。[11]2022年1月最高人民法院出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼τ谏鲜鰻幾h予以回應(yīng)，明確環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償，并對懲罰性金的計算予以統(tǒng)一規(guī)范：以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額作為計算基數(shù)，綜合考慮侵權(quán)人的惡意程度、侵權(quán)后果的嚴(yán)重程度、侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所獲得的利益或者侵權(quán)人所采取的修復(fù)措施及其效果等因素，判處不超過計算基數(shù)兩倍的懲罰性賠償金。

綜觀我國懲罰性賠償體系，雖然環(huán)境公益訴訟兩倍的懲罰性系數(shù)看似不高，但是考慮到其計算基數(shù)“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”動輒百萬、千萬甚至上億元，且懲罰性賠償并沒有設(shè)定上限和下限，實際上給法官帶來很大的自由裁量空間。如果法官判決的懲罰性賠償金額過高，超過污染企業(yè)的的承擔(dān)能力甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，將進(jìn)一步加劇環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，責(zé)任威懾與行為改正之間并非呈線性關(guān)系，一旦達(dá)到損益平衡的拐點，威懾程度的增加將是徒勞無益的。[12]《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅凡]有要求法官將侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)狀況和可負(fù)擔(dān)能力納入確定懲罰性賠償?shù)目紤]因素，不考慮侵權(quán)人經(jīng)濟(jì)狀況的判決有可能導(dǎo)致威懾過度。環(huán)境公益訴訟案件的當(dāng)事人一般都會先行受到行政和刑事處罰，法官自由裁量下的高額的賠償金可能超過侵權(quán)人的承受能力，又過度限制潛在行為人的自由,降低社會整體效率，打破經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境利益之間的平衡。

(二)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟效果不佳

傳統(tǒng)司法理念遵循“無損害則無救濟(jì)”的基本邏輯，在民事侵權(quán)制度上體現(xiàn)為 “事后救濟(jì)”的基本原則，將損害結(jié)果的發(fā)生作為啟動司法救濟(jì)的前提。但是生態(tài)環(huán)境問題具有不可逆性，人類對環(huán)境認(rèn)知具有不確定性，環(huán)境風(fēng)險對個人權(quán)利、社會穩(wěn)定和國家安全各等方面造成威脅, 事后救濟(jì)無法對環(huán)境風(fēng)險予以恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。為妥善應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險，各國環(huán)境法均以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險為核心價值追求，[13]我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法已明確“預(yù)防為主”原則，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條為提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)，允許明確損害結(jié)果出現(xiàn)之前，針對可能具有環(huán)境影響的損害行為提起環(huán)境民事公益訴訟。

預(yù)防性環(huán)境司法的法經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)在于如果以損害為依據(jù)的制裁不足以控制損害，社會需要預(yù)防和以行為為依據(jù)的制裁。在健康和安全領(lǐng)域，可能發(fā)生損害的量相對于行為人的財產(chǎn)常常是巨大的，企業(yè)也許沒有能力賠付該行為造成的損害，以損害為依據(jù)的制裁可能無法引導(dǎo)該企業(yè)采取改善措施。行為人風(fēng)險預(yù)防的成本遠(yuǎn)低于損害救濟(jì)的成本，環(huán)境風(fēng)險預(yù)防是比生態(tài)環(huán)境修復(fù)更加經(jīng)濟(jì)、有效的方式。

但是在司法實踐中，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟運(yùn)作情況卻不甚理想，七年來案件數(shù)量還保持在個位數(shù)?，F(xiàn)有法律供給不足及司法程序不健全，導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件受理、取證和裁判陷入困境，最具代表性的“五小葉槭案”于2015年受理，歷經(jīng)七年終于審結(jié)。造成案件久審難判的主要原因在于立法上“重大風(fēng)險”內(nèi)涵不明以致司法上法院認(rèn)定不清。最高院的司法解釋僅明確了環(huán)境風(fēng)險案件的可訴條件，但在具體的定案依據(jù)、舉證規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)方式、與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接方式等方面還缺乏具體法律規(guī)則的支撐。在自然之友訴中石油云南石化有限公司案中，法院以“該項目的環(huán)境影響評價報告已取得環(huán)保部的批復(fù)同意，此材料不能說明被告行為具有損害公共利益的重大風(fēng)險”為由做出不予受理的裁定。法律的模糊性與風(fēng)險的不確定性交織，在缺乏可操作性法律法規(guī)的指導(dǎo)下，法院難以著手，因此有可能簡單粗暴的直接將環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政審批作為“重大風(fēng)險”的標(biāo)準(zhǔn)即認(rèn)為通過了環(huán)境影響評價就代表不存在重大風(fēng)險，這意味著法院委婉的將“重大風(fēng)險”的認(rèn)定權(quán)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)，喪失了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟存在意義。

(三) 執(zhí)行程序法律供給不足

均衡理論是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對市場資源配置機(jī)制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)方法，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)將其擴(kuò)展到對法律活動及其規(guī)律的研究中。法律供求均衡是指法律制度供給與需求在數(shù)量上處于均等狀態(tài)，均衡是法律制度所追求的價值目標(biāo)，此時能夠?qū)崿F(xiàn)立法資源的最優(yōu)配置，從而實現(xiàn)社會總收益的最大化。[14]立法者應(yīng)盡力實現(xiàn)法律制度體系和法律實際運(yùn)作的整體均衡,任何社會經(jīng)濟(jì)生活的變化會導(dǎo)致法律的需求改變，立法者的法律制度供給水平也應(yīng)隨之提高，否則造成人們行為失范和社會運(yùn)行無序。目前來看，我國環(huán)境公益訴訟法律制度供給體系結(jié)構(gòu)不均衡，環(huán)境公益訴訟在執(zhí)行程序上呈現(xiàn)出無法可依的狀態(tài)。

環(huán)境公益訴訟的目的是通過訴訟調(diào)節(jié)環(huán)境糾紛，使危害生態(tài)環(huán)境公共利益的事項得到有效解決，保障公共利益。公益訴訟能否真正發(fā)揮作用關(guān)鍵在于判決否得到有效的執(zhí)行，及時修復(fù)或救濟(jì)環(huán)境權(quán)益損害，判決的執(zhí)行是環(huán)境司法治理體系的重要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的缺失將導(dǎo)致公益訴訟出現(xiàn)治理斷裂。[15]環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行標(biāo)的主要包括被告支付生態(tài)修復(fù)費用、賠償生態(tài)功能損失費用等金錢給付義務(wù)和生態(tài)修復(fù)的行為給付義務(wù)，但由于環(huán)境修復(fù)賠償資金落實、去向與監(jiān)管和環(huán)境修復(fù)方案制定、實施與監(jiān)督等后續(xù)執(zhí)行制度缺失，導(dǎo)致司法實現(xiàn)中存在重視審判流程、忽視執(zhí)行效果的趨勢。例如騰格里沙漠案作為環(huán)境公益訴訟的典型案例，8家被訴企業(yè)共計承擔(dān)5.69億元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，刷新我國環(huán)境公益訴訟紀(jì)錄的巨額修復(fù)費用并不能直接使騰格里沙漠受損的生態(tài)系統(tǒng)的重新平衡，被污染地點的生態(tài)修復(fù)整改存在進(jìn)展緩慢甚至停滯的現(xiàn)象。[16]隨著越來越多的判決生效并走到執(zhí)行的階段，公益訴訟執(zhí)行中存在的問題和障礙也逐漸暴露出來，現(xiàn)在制度中，缺乏關(guān)于執(zhí)行的主體、具體內(nèi)容和相關(guān)程序的明確規(guī)定，使環(huán)境修復(fù)不能真正落實到位，不僅影響了被污染地域生態(tài)狀態(tài)和功能的恢復(fù)，而且影響了公眾對司法的公信力及環(huán)境公益訴訟制度的效力信賴和期許。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項系統(tǒng)工程，修復(fù)方案的確定、執(zhí)行、監(jiān)督與驗收極具專業(yè)性和科學(xué)性，同時生態(tài)環(huán)境修復(fù)又具有長期性和周期性，需要持續(xù)性的投入和檢查，依靠法院自身無法承擔(dān)長時間進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和執(zhí)行的壓力和負(fù)擔(dān)，而其他主體又沒有得到法律的授權(quán)監(jiān)督執(zhí)行，這就為穩(wěn)定生態(tài)修復(fù)效果埋下隱患。

生態(tài)損害修復(fù)賠償金的管理使用成為新的難題。修復(fù)賠償金主要用于修復(fù)受到破壞的環(huán)境，目前全國沒有統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償金的管理制度，法院通常的做法是要求敗訴的被告將款項繳納至“專用賬戶”使用，但專用賬戶的開立則是各地法院自行摸索，有法院或檢察院的賬戶，有對生態(tài)環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的賬戶，也有上繳劃撥到國庫的，還有以信托形式委托基金會管理，甚至同一地區(qū)的法院管理的方式都不相同，分散管理、多頭管理模式下的生態(tài)修復(fù)賠償金能否實現(xiàn)?？顚Ｓ?，容易遭受社會質(zhì)疑。同時，立法中對修復(fù)賠償金的使用主體、運(yùn)作方式、監(jiān)管的規(guī)定也付之闕如，導(dǎo)致實踐中大量修復(fù)賠償金沉淀為賬戶僵尸資金，資金使用效率較低，沒有投入安排到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中去。

對于環(huán)境公益訴訟執(zhí)行的法律制度供給不足，各地地方政府和法院出臺指導(dǎo)性文件解決實踐中的難題，但是其法律位階較低，并且環(huán)境污染的擴(kuò)散性導(dǎo)致跨地域、跨流域案件判決中異地執(zhí)行也會產(chǎn)生規(guī)則沖突的問題，因此完善環(huán)境公益訴訟執(zhí)行制度頂層法律供給尤為重要。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟的思路

(一)完善懲罰性賠償金額計算規(guī)則

卡拉布雷西和梅拉米德遵循法經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)，著眼于效果模式，依據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)移自由和定價意愿把法律規(guī)則劃分為“財產(chǎn)規(guī)則”“責(zé)任規(guī)則”和“不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則”。[17]當(dāng)法定情形發(fā)生時，責(zé)任規(guī)則剝奪了權(quán)利擁有者自愿定價的權(quán)利，由法院在具體案件審理過程中對權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制定價。環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度可以被認(rèn)為是一種“強(qiáng)制的”資源配置制度，其制度的關(guān)鍵在于權(quán)利的“法定價格”如何評估，科學(xué)合理的確定懲罰性賠償數(shù)額是立法者與司法者必須解決的課題。

《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼土P性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)限定為“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”，但這一規(guī)定無法涵蓋保護(hù)人工環(huán)境、文物、輻射污染、熱污染等環(huán)境公益訴訟新型客體，為促進(jìn)實務(wù)工作開展，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明確不同類型案件的懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)。

富有的被告通常對體現(xiàn)在金錢方面的法律責(zé)任不太敏感，此時提高環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金能帶來一定的威懾效果。相反，如果被告的經(jīng)濟(jì)狀況不佳，要求其承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)膶嶋H意義可能不大。[18]作為威懾手段的懲罰性賠償法律責(zé)任的設(shè)置，可能因過度威懾或威懾不足而喪失其合理性，就整體效果來說， 過度威懾后果更為嚴(yán)重，過度威懾可能阻嚇生產(chǎn)者從事正當(dāng)生產(chǎn)活動，企業(yè)或因無力承擔(dān)而退出市場，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)借鑒英美法系國家經(jīng)驗，將侵權(quán)人的賠償能力納入確定具體的懲罰性賠償倍數(shù)的判定因素，由法官酌定符合個案公平和威懾適度的賠償額度，既保證一定的懲罰性和威懾力，又減輕侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)壓力，確保判決不流于形式。

(二)“成本收益比”原則衡量重大風(fēng)險

只有明確“重大風(fēng)險”的內(nèi)涵才能使預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟中真正落實?！帮L(fēng)險”強(qiáng)調(diào)發(fā)生的可能性，學(xué)界通常根據(jù)蓋然性的高低，將風(fēng)險分為三個層次：危險、風(fēng)險、剩余風(fēng)險。[19]剩余風(fēng)險發(fā)生僅具有純粹的假定可能，顯然不能作為法律規(guī)制的對象，危險距離損害最為接近，而風(fēng)險發(fā)生的可能性會產(chǎn)生虛幻的預(yù)期，“如果在沒有任何壞結(jié)果時也需要對行為人課加責(zé)任，人們便沒有希望在其描述的最為人們所熟悉的責(zé)任形式框架內(nèi)獲得一種積極的損益平衡。”[20]因此，蓋然性最高的“危險”作為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)更為合適。其次，“重大”反映危害程度。并非所有的環(huán)境危險都可以進(jìn)入預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，只有造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的損害的危險才能適用預(yù)防性司法，防止權(quán)利被恣意濫用。環(huán)境風(fēng)險的成因復(fù)雜、多元，可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)上設(shè)立的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，建立重大風(fēng)險的量化評估機(jī)制，評估因素包括可能損害范圍、持久性、可逆轉(zhuǎn)性與延遲的后果等，為“重大風(fēng)險”的認(rèn)定提供科學(xué)公開的信息支撐。

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制呈現(xiàn)高度專業(yè)性和技術(shù)性的發(fā)展態(tài)勢，達(dá)到何種程度的風(fēng)險才需要規(guī)制值得深入考量。風(fēng)險預(yù)防有助于在損害實際發(fā)生前將不確定的風(fēng)險化解于無形，但也可能對科技和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新產(chǎn)生強(qiáng)烈的阻礙作用。針對具體案件，風(fēng)險的預(yù)防水平并非越高越好，一定要符合成本收益比。風(fēng)險的判斷與公共利益權(quán)衡緊密交織，預(yù)防水平涉及到價值判斷、政治決策、公共選擇等非定量的本益分析，[21]過度強(qiáng)調(diào)適用預(yù)防原則，有可能犧牲其他社會福利。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件大多涉及大型工程建設(shè)，如“綠孔雀案”“五小葉槭案”中被告均因興建水電站被訴，水電開發(fā)在一定程度上也是實現(xiàn)社會公共利益的需要，過高的風(fēng)險預(yù)防水平也會影響社會公共利益。為避免環(huán)境風(fēng)險規(guī)制不足與規(guī)制過度之間沖突，需要權(quán)衡環(huán)境利用行為對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響及對經(jīng)濟(jì)和社會的正面效益、技術(shù)上的可實踐性、經(jīng)濟(jì)上的合理性等，將可接受性的環(huán)境危險程度及措施確定在合理的法律規(guī)制限度內(nèi)。

(三)完善執(zhí)行程序制度供給

為實現(xiàn)法律均衡，立法者應(yīng)積極回應(yīng)社會合理的法律制度需求，提升法律制度供給的數(shù)量和質(zhì)量，由法律不均衡過渡為法律均衡。不同于普通民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行中涉及主體具有廣泛性，包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、被告、法院、行政機(jī)關(guān)、第三方代履行單位等多方主體，對于執(zhí)行程序的法律供給要求更高，針對環(huán)境公益訴訟執(zhí)法程序制度較為粗疏的現(xiàn)狀，有必要對執(zhí)行程序作出具體制度設(shè)計，完善環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行法律制度供給。

完善制度供給，必須提供明確細(xì)化的執(zhí)行程序制度，保障多方力量參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟案件追求的目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的恢復(fù)，因此生態(tài)修復(fù)在義務(wù)的判定和執(zhí)行中處于核心地位。環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行不能僅依靠司法力量，需要與多主體的聯(lián)動協(xié)調(diào)配合。一方面，執(zhí)行需要借助公權(quán)力機(jī)關(guān)的支持，法院需要借助環(huán)境保護(hù)管理部門、水資源管理部門、土地管理部門等相關(guān)行政部門的力量，彌補(bǔ)法院的專業(yè)欠缺，解決公益訴訟執(zhí)行難、執(zhí)行亂的頑疾。對于修復(fù)方案的確定、實施、檢察、驗收、調(diào)整等專業(yè)性和技術(shù)性問題，應(yīng)出臺相關(guān)規(guī)定，賦予法院委托環(huán)保機(jī)關(guān)予以執(zhí)行的權(quán)力，提升執(zhí)行效率。另一方面，執(zhí)行的監(jiān)督也需要社會力量參與。按照《環(huán)境保護(hù)法》“公眾參與”原則的要求，應(yīng)出臺制度落實環(huán)保組織和公眾對環(huán)境公益訴訟案件執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，細(xì)化監(jiān)督的程序，督促法院環(huán)保組織和公眾的意見及時作出反饋，調(diào)動社會合力保證環(huán)境公益訴訟判決的有效執(zhí)行。

健全生態(tài)修復(fù)基金的管理機(jī)制，明確資金管理、使用和監(jiān)督制度。環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)賠償金未形成集中統(tǒng)一管理，難以發(fā)揮“點對點”式的生態(tài)修復(fù)作用。在總結(jié)各地法院環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)賠償金管理積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立健全全國統(tǒng)一的生態(tài)損害修復(fù)賠償資金管理制度，解決跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)情況下資金的協(xié)同使用問題。明確資金的申請、使用、運(yùn)行和監(jiān)督管理細(xì)則，確保資金的的合理、高效、安全的使用。同時該資金除了用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，還可為確實存在經(jīng)濟(jì)困難的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供一定支持，實現(xiàn)“取之于公益，用之于公益”的目標(biāo)。

四、結(jié)語

作為司法制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成，環(huán)境民事公益訴訟制度成為多元主體參與環(huán)境治理的重要手段，是對環(huán)境行政規(guī)制的有效監(jiān)督和補(bǔ)充。同時，作為一項新型制度，我國環(huán)境民事公益訴訟制度在司法實踐中暴露出許多問題和缺陷，亟待解決和完善。加強(qiáng)對環(huán)境民事公益訴訟制度的理論探索和反思，不僅能夠回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需要，而且能推進(jìn)我國環(huán)境司法救濟(jì)體系的發(fā)展，也有助于實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。