印 澤

1994年新南非建國時，當時的人們普遍感到欣喜和欣慰，并對它寄予了厚望，特別是希望新南非作為一個解決種族問題的“成功案例”可以長久地成功下去。然而隨著近年來南非政局的變化，這個“成功案例”似乎遇到了來自自身的挑戰(zhàn)。自2008年的全球金融危機以來，南非經(jīng)濟遭遇挫折，非洲人國民大會(以下簡稱“非國大”)的治理水平不足，腐敗、派系內斗等問題突出，其主導黨的地位走向弱化。南非的種族矛盾被重新激起，曾經(jīng)引以為傲的種族和解面臨著經(jīng)濟自由斗士黨所代表的激進排外民粹主義的嚴峻挑戰(zhàn)。早在種族隔離時期非國大就提出的土地改革主張，在溫和的政策執(zhí)行中得不到好的落實，這創(chuàng)造了經(jīng)濟自由斗士黨發(fā)展壯大的條件。在諸多因素，特別是在民粹主義政黨的壓力下，南非的土地改革走向激進。

一、與民主化相伴的妥協(xié)

南非民主轉型的背景是白人的種族主義統(tǒng)治，這也是南非土地問題的起源。白人通過殖民主義和種族隔離制度，通過法令、政策等從黑人那里大量剝奪土地的產(chǎn)權和他們在土地上生活、工作的權利，造成了巨大的歷史性種族不平等。倘若南非是經(jīng)由革命或者內戰(zhàn)實現(xiàn)民主化的，那么土地改革可能會更早地以更激進的方式出現(xiàn)。但南非從國民黨的種族主義統(tǒng)治開始，到黑人政黨從和平抗議到武裝斗爭的反抗，再到各路政黨隨著斗爭深入不斷改變策略拆分重組，到最后南非國民黨進行民主改革，與民主化進程相伴的，是黑人和白人雙方的斗爭和妥協(xié)。

夏吉生[1]對這段歷史做過簡明清晰的梳理：起初，權力分享被作為國民黨的第一要求，為盡可能擁護白人權益，政治否決權成為白人所擁有的特權，非國大為保證黑人具有一定地位，則主張實行多數(shù)統(tǒng)治。直至1992年11月，非國大進行了重大的戰(zhàn)略轉變，從主張立即實行多數(shù)統(tǒng)治轉化為在一定時期內與白人分享原有權力，與此同時，國民黨逐漸放棄了無限期分享權力和政治否決權的要求。到1994年的大選期間，以非國大為主導的新南非開始形成，由因卡塔自由黨與國民黨等參與的多黨聯(lián)合執(zhí)政局面逐漸形成。1999年的第二次大選，非國大再一次獲得壓倒性的勝利，選舉結果被所有政黨接受，標志著為期5年的“權力分享”時期的結束和進入“多數(shù)統(tǒng)治”的新時期。

南非的民主轉型吸引了全球學者的目光，諸多學者從政治學、歷史學的視角出發(fā)，將這場變革的背景、過程介紹給讀者。圍繞這個議題的討論一度占據(jù)了南非制度研究的中心，而觀點的核心在于變革環(huán)境下政治精英的合理決策和種族間的寬容精神。當時的人們本以為這種寬容精神會成為處理種族問題的最佳手段，南非的問題即將成為過去時，但這種一時的寬容和穩(wěn)定背后即將付出的長期代價卻還沒有被充分認識。

這時的南非，可以說政治、法律上的種族主義已經(jīng)結束，但由于民主化過程中的妥協(xié)，經(jīng)濟上的不平等不僅沒有改變，反而因為憲法對私人財產(chǎn)的保護而強化了。盡管非國大與南非共產(chǎn)黨和南非工會大會結為執(zhí)政聯(lián)盟，但非國大同后兩者的合作更多的是出于民族統(tǒng)一和反對帝國主義殖民的共同目標而形成的統(tǒng)一戰(zhàn)線，并不像它們那樣堅定地代表南非底層黑人無產(chǎn)者的利益和意志。事實上，在二十世紀初，非國大建立初期，其活動范圍就局限在黑人的上層人士中，通過請愿、申訴等方式表達訴求，完全與黑人農(nóng)民、工人等底層脫離。直至二十世紀四十年代，在年輕領導人的號召下，非國大才開始采取罷工等方式進行抗爭。在民主化轉型之后，出于種族和解、穩(wěn)定秩序和經(jīng)濟發(fā)展的目的，非國大無法對白人資本做進一步的清算，只能在土地改革方面放棄激進的革命路線，采取更加溫和的政策，減少國家的直接干預，更多依賴市場的作用。南非土地改革進行到后種族隔離時代時，非國大政府期望能夠優(yōu)先保證白人農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的核心地位，并在此基礎上創(chuàng)造黑人農(nóng)場主階級，從而實現(xiàn)對于南非土地的全面性改革?？梢哉f，南非土地改革需要滿足各方需求，這就使得土地改革的難度大大提高。因為土地改革不僅要實現(xiàn)對于南非土地的全面優(yōu)化，還要處理好南非國家各個階層的實際利益，這種情況下的土地改革稍有不慎就可能會引起社會動蕩。如此也就不難理解，拉馬福薩總統(tǒng)在開展南非土地改革的過程中必須要求保證南非當?shù)卣尉置婧褪袌鼋?jīng)濟層面的整體穩(wěn)定性[2]。

二、溫和政策的失敗

新南非的土地改革遵循“自愿買賣”的原則，主要包括三項政策：第一項為土地歸還計劃，依據(jù)1994年頒布的《土地權益歸還法案》，1913年以來由于種族隔離和隔離法案而被剝奪土地的人們可以向政府提出申訴，要求歸還原有被剝奪的土地，或換取相應價值的資金賠償。對此，南非政府專門成立了處理土地申訴的部門，以實現(xiàn)對土地改革問題的針對性解決和處理[3]。二是土地重新分配計劃。所謂土地重新分配，其本質是向南非本土窮苦人民分配土地。但這并不是直接進行土地分配，而是設立了一定的條件，向滿足條件的窮人提供各式各樣的幫扶，以實現(xiàn)對窮人的引導，從而保障他們的基本生活。三是土地所有制改革，“主要指向前班圖斯坦地區(qū)的土地……目標在于理清村社、家庭和個人的土地權利，并保證那些已經(jīng)居住在土地上數(shù)十年但無所有權者的權利?！盵2]政策出臺后得到南非黑人民眾的支持，無地或缺地民眾對該土地政策寄予厚望，國際社會也普遍看好南非土地改革。

從口號、具體政策和相關配套的法律來看，南非土地改革表面上聲勢浩大，但實際上收效甚微，甚至可以說是失敗的。1993年，世界銀行認為南非可以通過土地改革在5年內重新分配30%的農(nóng)業(yè)用地[4]，可是直到2001年，被轉讓給黑人的白人所有土地僅有不到1%[5]。從1994年到2005年，南非為黑人分配了280萬公頃的土地，僅占南非商品農(nóng)業(yè)用地的3.4%[4]。2017年，白人所有的農(nóng)場和租賃的農(nóng)業(yè)用地占南非全部農(nóng)業(yè)用地的72%，黑人的有關占比僅為4%。2019年，南非依然有約80%的商業(yè)農(nóng)場土地由白人占有[2]，即使有窮人分得了土地，他們也缺乏足夠的資金、技術和基礎設施來更好地進行生產(chǎn)，國家也沒能在這方面給予足夠的幫助，甚至有大量重新分配的農(nóng)地停止了耕作。

南非土地改革政策失敗的原因比較復雜，但非國大為了穩(wěn)定社會秩序向白人資本妥協(xié)，“自愿買賣”的原則注定了改革不可能從根本上觸及白人的核心利益。白人農(nóng)場主可以直接拒絕出賣土地，或者以高價出賣。經(jīng)由土地歸還計劃所處理的申訴，往往以經(jīng)濟賠償?shù)慕鉀Q方式告終，土地仍然掌握在白人手中[2]。對于土地重新分配計劃，秉持新自由主義立場的非國大沒能兌現(xiàn)曾經(jīng)許諾的財政支持，使政策效果大打折扣。圍繞前黑人家園土地的土地所有制改革，更是由于部族主義的問題沒能解決而困難重重。早在民主化時代，同樣代表黑人利益的非國大和因卡塔自由黨就因為科薩人和祖魯人的部族主義問題有著激烈的沖突。以祖魯族為基礎的因卡塔自由黨反對非國大和泛非主義者大會(泛非大)進行暴力武裝斗爭的主張，支持漸進的和平改良，反對黑人家園的“獨立”，以期南非能通過聯(lián)邦制的制度安排幫助黑人社區(qū)更好地自助自立。為了擊敗非國大和國民黨，因卡塔自由黨甚至曾經(jīng)一度和白人右翼勢力結盟，在二十世紀八十年代還與非國大發(fā)生過暴力流血沖突。即使非國大成功掌握政權之后，對地方部族的控制仍然有不小的障礙。“非國大的戰(zhàn)略選擇、部落成員身份認同的重構、農(nóng)村社區(qū)治理的路徑依賴和新政府治理能力的缺失”使得傳統(tǒng)領袖制度在新南非再度復興，“傳統(tǒng)領袖的權威不僅得到南非憲法的確認，也獲得大部分民眾認可。”[6]這些非民選領導人領導的傳統(tǒng)機構掌握著對土地和自然資源的政治和行政權力，對改革有著消極的影響[7]。

對白人農(nóng)場主和部族主義者的妥協(xié)，既成了南非民主化進程中種族寬容、民族團結的良藥，也造就了南非經(jīng)濟不平等進一步加重的隱患，既是非國大用最小代價穩(wěn)定局勢得以執(zhí)政的法寶，也是現(xiàn)如今執(zhí)政地位遭遇挑戰(zhàn)，被政敵猛烈攻擊，不得不重新審視的軟肋。

三、民粹主義的挑戰(zhàn)

南非面臨著三種矛盾：種族矛盾、部族矛盾、階級矛盾。在殖民統(tǒng)治的年代，種族矛盾無疑是最激烈的，既是三種矛盾最終的落腳點，也是各方勢力為了團結力量動員人民所積極鼓吹的。但隨著新南非的建立，特別是經(jīng)濟危機后經(jīng)濟的衰落和腐敗的猖獗，又不得不直面部族、階級的問題。土地的征收、財富的再分配、資產(chǎn)國有化依然是熱點的政治議題。包括土地改革的失敗在內，南非應對這些問題的失敗不僅導致非國大同南非共產(chǎn)黨、南非工會大會組成的執(zhí)政聯(lián)盟陷入危機，而且削弱了非國大的執(zhí)政能力，促進了民粹主義的發(fā)展和以經(jīng)濟自由斗士黨為代表的民粹政黨的產(chǎn)生與成長。

經(jīng)濟自由斗士黨(Economic Freedom Fighters)由非國大青聯(lián)前主席朱利葉斯·馬萊馬(JULIUS MALEMA)于2013年6月發(fā)起成立。該黨派所采取的方式較為激進，主張直接收回所有土地并進行重新分配，還提倡向全國人民推行免費的教育和醫(yī)療，以改善民生。在2014年5月第五次大選中，該黨一躍成為第三大黨，獲得6.35%的支持率和國民議會25個議席。在2016年8月3日舉行的地方選舉中，經(jīng)濟自由斗士黨得票率為8.19%。在2019年5月第六次大選中，該黨贏得10.79%的支持率和44個議員席位，維持了第三大黨的地位。2019年12月，該黨召開第二次全國代表大會，選舉產(chǎn)生新一屆領導層，尤利烏斯·馬萊馬成功連任黨主席[8]。馬正義認為，“近年來，以追求社會公正、推動黑人徹底經(jīng)濟解放為宗旨的經(jīng)濟自由斗士黨在南非異軍突起，不僅引發(fā)了主流政黨的民粹主義化，也加劇了南非政治的極化。經(jīng)濟自由斗士黨興起的根源體現(xiàn)在選民需求和民粹主義供給兩個維度。從前者來看，種族隔離的問題仍未完全消除，社會分裂依舊嚴重。南非非洲人國民大會黨欠佳的執(zhí)政表現(xiàn)誘發(fā)民眾抱怨，激活了反精英、反建制的需求；從后者來看，經(jīng)濟自由斗士黨煽動性的政治話語和政策主張迎合了民眾需求，贏得了選民的支持?！盵9]

雖然執(zhí)政聯(lián)盟內的南非共產(chǎn)黨、南非工會大會屬于左翼政黨，但總的來說非國大的立場位于盟友和趨右的民主聯(lián)盟中間。本來，在私有化和勞資關系等問題上，執(zhí)政聯(lián)盟的三方就存在分歧與矛盾。隨著時間的推移，特別是近年來南非經(jīng)濟遭遇挫折，非國大主導的執(zhí)政聯(lián)盟的內部矛盾被激發(fā)，特別是南非共產(chǎn)黨出于階級立場批評非國大的經(jīng)濟社會政策，而非國大則試圖邊緣化南非共產(chǎn)黨在聯(lián)盟的地位，三方?jīng)_突只增不減。再加上外部經(jīng)濟自由斗士黨這一激進的左翼民粹政黨的出現(xiàn)和得勢，為了穩(wěn)定政局，維持執(zhí)政地位，使得非國大不得不向左接近。原本“自1994年南非政治民主化進程開啟之初形成的以非國大和國民黨為代表的‘黑’‘白’分野，已日漸被奉行社會民主主義的非國大與奉行自由主義的民主聯(lián)盟的‘左’‘右’分野所取代”[10]。

四、改革走向激進

顧名思義，經(jīng)濟自由斗士黨認為黑人的政治自由已經(jīng)通過民主化得以實現(xiàn)，當下要為實現(xiàn)經(jīng)濟自由而斗爭[11]。該政黨領袖馬萊馬本是非國大青聯(lián)的領導人，支持非國大內立場偏左的前總統(tǒng)祖馬，但比祖馬更加激進，也因其過激的言行被非國大開除。他認為非國大已經(jīng)背叛了當年對抗種族主義統(tǒng)治的理想，當年關于財富和土地的承諾一直沒能實現(xiàn)。非國大是與國民黨通過談判和平得權的，馬萊馬指責這種基于妥協(xié)的“協(xié)議式轉型”“談判式轉型”是黑人執(zhí)政精英把底層的利益轉移給了自己和“敵人”。他認為，在土地改革的問題上，想改變當前的局面，讓黑人獲得真正的經(jīng)濟自由，就必須修改憲法，強制無償征收土地。在憲法還未修改的情況下，他甚至曾煽動支持者非法地占有白人的合法土地，這種主張無疑充滿著民粹主義色彩。

面對經(jīng)濟自由斗士黨強勁的沖擊，非國大不得不與之接近，承認原本溫和政策的無力，傾向于無償征收土地，改革漸趨激進。2017年12月，非國大在全國代表大會上通過了主張無償征收土地的決定。2018年初，一項由經(jīng)濟自由斗士黨提出，非國大修正并支持的議案被南非議會兩院通過。這項議案要求議會專門成立委員會對無償征收土地的機制進行調查研究，并形成針對憲法第二十五條，即國家可以出于公共利益沒收財產(chǎn)的憲法修正案，對無償征收土地的具體做法加以明確。2018年年末，該委員會通過決議，明確要求修憲以允許無償征收土地[3]。修憲原計劃于2020年3月完成，但由于疫情而有所延遲。2021年12月7日，南非國民議會對允許無償征收土地的憲法修正案進行投票表決，有趣的是，原本與非國大共同推動修正案的經(jīng)濟自由斗士黨卻因在具體內容上同非國大有分歧而反對法案。雖然出席會議的非國大議員全體投票支持這一修正案，但最終國民議會400名議員中只有204人支持修正案，未達到憲法要求的三分之二，所以修正案未能通過。

從政治光譜上看，唯有左翼的經(jīng)濟自由斗士黨和如今中間偏左的非國大支持無償征收土地。雖然最大的反對黨民主聯(lián)盟為了擴大影響，有過吸引黑人支持者的嘗試，但對修改憲法還是堅決反對的。非國大因為實力下降，已經(jīng)無法獨自掌握議會三分之二的席位。如果想要修改憲法，經(jīng)濟自由斗士黨就必須與非國大一致同意修改案，這也就成了經(jīng)濟自由斗士黨在修憲程序中綁架非國大的籌碼，可能會迫使非國大選擇更加激進的立場。無償征收土地確實觸及了白人的核心利益，刺激了種族矛盾，也加速了政治上的極化。隨著經(jīng)濟自由斗士黨這一代表黑人利益的民粹主義政黨影響的擴大，白人民粹主義勢力也在抬頭。南非的土地改革終究會走向何方？經(jīng)濟自由斗士黨會在其中發(fā)揮怎樣的作用？仍然有待進一步的觀察。