許 莉 黃雨晴

（作者單位：南京審計大學(xué)）

一、研究背景

習(xí)近平總書記于2020 年6 月30 日主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議，審議通過了《國企改革三年行動方案（2020——2022 年）》。會議指出，要增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。2021 年3 月5 日，李克強總理在政府工作報告中提出，要深入實施國企改革三年行動，做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。

國家審計對國民經(jīng)濟定期進(jìn)行“經(jīng)濟體檢”，能夠“治已病”“防未病”。本文試圖通過對審計署2018 年發(fā)布的國有電力企業(yè)審計結(jié)果公告進(jìn)行研究，分析國家審計在國有企業(yè)內(nèi)部管理中的促進(jìn)作用，以期對推動新時期國企改革任務(wù)的落實，實現(xiàn)國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

二、文獻(xiàn)回顧

在國家審計作用研究方面，一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前國家審計主要發(fā)揮的是促進(jìn)作用和整改完善作用。胡澤君（2019）提出，政府審計工作應(yīng)當(dāng)在保證經(jīng)濟的高質(zhì)量運行、推動改革開放、規(guī)范權(quán)力運行、促進(jìn)反腐倡廉這四個方面體現(xiàn)“促進(jìn)”作用。在國家審計對國有企業(yè)促進(jìn)作用研究方面，一些學(xué)者進(jìn)行了實證研究，發(fā)現(xiàn)國家審計有助于國有資產(chǎn)的保值增值與會計信息質(zhì)量的提升，能夠有效抑制國有企業(yè)虛增收取的問題，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的提升與創(chuàng)新活動的開展。

綜上所述，關(guān)于國家審計對國有企業(yè)的影響已有一定的研究，但關(guān)于國家審計促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、國有企業(yè)內(nèi)部管理的研究，還缺乏系統(tǒng)性理論框架及規(guī)范研究。

三、理論基礎(chǔ)與作用機理

（一）理論基礎(chǔ)

1.審計職能論

審計職能的理論觀點包括單一職能論、二職能論、三職能論和多職能論等，其中三職能論是學(xué)界多數(shù)學(xué)者所持有的觀點。我國的國家審計是國家治理體系中的一項重要制度安排，依法使用權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力。國家治理體系是一套包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域，緊密相連且互相協(xié)調(diào)的法規(guī)與體制安排。作為這個制度體系中的權(quán)力制約機制，國家審計也必然需要擁有多項職能來監(jiān)督和制約其他權(quán)力的合法運行。

2.高質(zhì)量發(fā)展理論

我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新時期，基本特征就是我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?！敖?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”是我國在新時期提出的改變我國經(jīng)濟原有的發(fā)展模式，注重解決系統(tǒng)性問題和結(jié)構(gòu)問題，從資源配置、人口結(jié)構(gòu)、行政治理等角度的深化改革，其內(nèi)涵與經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)中對“經(jīng)濟發(fā)展”的定義更加貼合。

我國經(jīng)濟由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，是建成中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路，而國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位也使其在改革中占據(jù)重要位置，直接關(guān)系到宏觀層面上國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)突破。中國未來的經(jīng)濟走向應(yīng)當(dāng)堅持走質(zhì)量高、效益好、結(jié)構(gòu)優(yōu)的道路。

（二）國家審計促進(jìn)國有企業(yè)審計內(nèi)部管理的作用機理

國家審計通過履行其職能發(fā)揮“制約”與“促進(jìn)”作用，從而促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部管理。審計三職能論認(rèn)為，國家審計具有經(jīng)濟監(jiān)督、評價和鑒證職能。以上三種職能的有效履行不僅有助于揭露國有企業(yè)內(nèi)部管理中的違規(guī)違紀(jì)問題與風(fēng)險，對權(quán)力濫用與腐敗滋生起到“抑制”作用，還能督促國有企業(yè)建立相應(yīng)內(nèi)部管理制度彌補漏洞，解決內(nèi)部管理制度存在的缺陷，對完善現(xiàn)代化管理制度起到“促進(jìn)”作用。國家審計從改革的視角發(fā)現(xiàn)問題、用改革的思路推動解決問題、從源頭上防范問題發(fā)生，推進(jìn)國企三年改革的完成，促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展（見圖1）。

圖1 國家審計發(fā)揮促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部管理的作用機理

四、國家審計促進(jìn)國有電力企業(yè)內(nèi)部管理的現(xiàn)實作用————基于審計結(jié)果公告分析

2018 年，審計署公布了中國華電集團(tuán)等35 家國有企業(yè)財務(wù)收支等情況審計結(jié)果公告，其中，第4號、5號、9號、32 號、34 號、37 號為中央電力企業(yè)的公告，分別對應(yīng)中國華電集團(tuán)有限公司、原神華集團(tuán)有限責(zé)任公司、中國東方電氣集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國廣核集團(tuán)有限公司和中國西電集團(tuán)有限公司。本文截取這6 份審計結(jié)果公告進(jìn)行分析。

（一）審計總體情況

從審計報告總體評價來看，華電集團(tuán)等6 戶中央電力企業(yè)能夠在整體上把握黨中央的決策，積極維護(hù)國有資產(chǎn)保值增值，在經(jīng)濟社會發(fā)展中作出了積極貢獻(xiàn)。但與此同時，由表1 可見，審計發(fā)現(xiàn)的問題中，內(nèi)部管理方面存在著較為嚴(yán)重的問題。

表1 審計發(fā)現(xiàn)的問題個數(shù)匯總表

（二）國家審計促進(jìn)國有電力企業(yè)內(nèi)部管理高質(zhì)量發(fā)展的情況

1.揭露物資采購與資金管理違規(guī)問題，抑制腐敗滋生

國家審計對物資采購招標(biāo)、資金使用等重點領(lǐng)域進(jìn)行審計監(jiān)督，揭露6 家中央電力企業(yè)存在的違規(guī)情況，發(fā)揮對權(quán)力的監(jiān)督作用，制約權(quán)力濫用。具體表現(xiàn)如下。

（1）物資采購管理不到位導(dǎo)致違規(guī)招標(biāo)。有5 家中央電力企業(yè)在物資采購招標(biāo)過程中存在應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)、向合格供應(yīng)商以外的企業(yè)采購等違規(guī)情況。如：2016 年，原神華集團(tuán)下屬公司在未招標(biāo)的情況下進(jìn)行物資采購，涉及金額4 億元。

（2）資金管理不到位導(dǎo)致違規(guī)使用資金。有4 家中央電力企業(yè)存在由于資金管理不到位導(dǎo)致的違規(guī)對外擔(dān)保、出借資金等問題，面臨連帶責(zé)任及資金損失風(fēng)險。如：中國西電集團(tuán)擅自為外界提供擔(dān)保，形成損失風(fēng)險2.01 億元（見表2）。

表2 物資采購與資金違規(guī)管理情況的審計情況表

2.揭露項目管理不到位問題，強化資產(chǎn)配置

國家審計審查評定中央電力企業(yè)項目管理行為，通過評價項目管理質(zhì)量和效率，指出項目管理中存在的項目招標(biāo)管理不到位、項目運行管理不到位及項目停滯后管理不及時等問題，強化資產(chǎn)管理，提高土地、資金資源配置效率。具體表現(xiàn)如下。

（1）對項目招標(biāo)管理不到位導(dǎo)致違規(guī)對外分包。有3 家中央電力企業(yè)由于對項目招標(biāo)管理不到位出現(xiàn)違規(guī)對外分包問題，且涉及資金數(shù)量龐大。如2013 年至2016年，華電集團(tuán)所屬單位違規(guī)將項目對外分包，涉及合同金額高達(dá)80.21 億元。

（2）對項目運行管理不到位導(dǎo)致資金虧損。有3 家中央電力企業(yè)由于對項目運行管理不到位出現(xiàn)本可避免的資金虧損問題。如：2013 年至2014 年，華電集團(tuán)所屬公司項目后期監(jiān)管出現(xiàn)紕漏，損失金額高達(dá)11.21 億元。

（3）項目停滯后管理不及時導(dǎo)致資產(chǎn)閑置。至2016年底，東方電氣集團(tuán)公司所屬研究所、公司因采購計劃不合理、項目停滯等造成物資積壓及資金閑置，涉及資金1.39億元；2014 年至審計時，中國華電所屬一家企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)停建部分工程，造成10.88 公頃工業(yè)用地閑置（見表3）。

表3 揭露的項目管理不到位的審計情況表

3.揭露盡職調(diào)查不充分問題，促進(jìn)防范風(fēng)險

國家審計加大風(fēng)險防范化解力度，揭露出中央電力企業(yè)在盡職調(diào)查管理方面存在的投資失誤、貨款無法及時收回等潛在風(fēng)險，從而推動建立健全相關(guān)管理制度，強化風(fēng)險防范能力。具體表現(xiàn)如下。

（1）開展的盡職調(diào)查不充分。有4 家企業(yè)開展的盡職調(diào)查不充分，如：西電集團(tuán)在簡短的盡職調(diào)查后收購?fù)獠科髽I(yè)股權(quán)，風(fēng)險把握出現(xiàn)失誤，對收購企業(yè)的運營支持不到位，造成虧損近2 億元。

（2）未進(jìn)行盡職調(diào)查。有2 家企業(yè)存在未進(jìn)行盡職調(diào)查：2014 年12 月、2016 年3 月，中國能建總部未經(jīng)核準(zhǔn)同意所屬投資公司分別出資4.73 億元、1.71 億元進(jìn)行非主業(yè)投資，存在投資風(fēng)險。

4.跟蹤重大措施落實情況，推進(jìn)國企改革政策落地

國家審計關(guān)注國資國企改革進(jìn)展情況，督促國有企業(yè)及時按要求完成化解過剩產(chǎn)能、壓縮管理層級、清理整合所屬企業(yè)等工作，發(fā)揮推動國企改革政策落地的積極作用，從而提升國有企業(yè)在國內(nèi)外市場的競爭力，形成面向未來的現(xiàn)代化管理體制。經(jīng)審計，6 家中央電力企業(yè)均積極響應(yīng)國家政策，持續(xù)推動國企改革等重大措施落實，但仍存在改革工作未按要求完成的情況（見表4）。

表4 國有企業(yè)改革等重大措施落實的審計情況表

5.促進(jìn)問責(zé)與整改，推進(jìn)完善管理機制

國家審計開展跟蹤督促檢查，督促國有企業(yè)對審計發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改問責(zé)，推動規(guī)章制度的新建、修訂和完善，助力相關(guān)企業(yè)建立長效機制，提升內(nèi)部管理水平與風(fēng)險防控能力。在全國人大常委會聽取審計工作報告當(dāng)天，6 家中央電力企業(yè)即向社會公告了整改結(jié)果，如東方電氣集團(tuán)新建、修訂和完善規(guī)章制度124 項，追責(zé)問責(zé)20人次；中國能建集團(tuán)制定完善規(guī)章制度，下發(fā)通知69項。與此同時，國家審計嚴(yán)肅問責(zé)，揭示2 戶企業(yè)存在追責(zé)問責(zé)不到位的情況，具體情況如下。

（1）至審計時，華電集團(tuán)未對二級子公司存在的五項違法違規(guī)問題進(jìn)行追究追責(zé)。

（2）2014——2016 年，原神華集團(tuán)未根據(jù)自身內(nèi)部管理的規(guī)定對存在環(huán)保問題的單位或相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理處罰。

五、結(jié)論與展望

本文以規(guī)范研究的形式探討了“國家審計對國有電力企業(yè)內(nèi)部管理之影響”的相關(guān)問題，不僅從理論層面闡述了國家審計對促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部管理的作用機理，還對審計署發(fā)布的中央電力企業(yè)審計結(jié)果公告所揭示的問題及風(fēng)險進(jìn)行梳理。研究證明：國家審計職能的有效履行，能夠產(chǎn)生規(guī)范權(quán)力運行、促進(jìn)防范風(fēng)險、推動改革等重大政策落地的積極作用，從而促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部管理高質(zhì)量發(fā)展，推動新時期國企改革任務(wù)的落實。

展望未來，對于“國家審計對國有電力企業(yè)內(nèi)部管理之影響”在大數(shù)據(jù)審計技術(shù)運用、審計監(jiān)督整改反饋機制的建立等方面待持續(xù)研究與探討，需要進(jìn)一步的理論研究及實踐檢驗。