呂柯靜

（作者單位：重慶工商大學）

預(yù)算執(zhí)行審計是審計機構(gòu)以本級財政部門及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位為審計對象，針對預(yù)算執(zhí)行、財政資金使用以及政府職能履行等工作進度和管理情況進行真實性、合規(guī)性、效益性審計監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行審計工作能有效發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)在使用過程中存在的問題，以便單位及時改進，提高預(yù)算執(zhí)行單位的財政資金管理能力，確保財政資金投入后的效率與效益。

一、我國地方預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算執(zhí)行審計范圍分析

本文以C 市為例，根據(jù)其發(fā)布的2017——2020 年度市級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況可以看出，C 市審計部門注重營造良好政治生態(tài)，牢固樹立依法審計、實事求是的審計理念，扎實做好常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”工作。多年來，C 市審計部門積極組織開展預(yù)算執(zhí)行審計工作，不僅對財政資金的統(tǒng)籌管理、重大政策措施的落實情況等進行嚴格審計，還對本市重點項目的推進進度、財政資金績效情況、市區(qū)縣財政預(yù)決算工作和財務(wù)管理等方面進行審計。C 市預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容逐漸充實，審計范圍進一步拓展，審計監(jiān)督作用得以有效發(fā)揮。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計評價內(nèi)容分析

分析C 市2017——2020 年度預(yù)算執(zhí)行審計報告，發(fā)現(xiàn)C 市預(yù)算執(zhí)行審計的評價內(nèi)容主要包括被審計單位預(yù)算編制及批復(fù)的規(guī)范性、預(yù)算分配和管理的合理性、決算草案編報的準確性以及會計報表等會計資料的真實性，而對于被審計單位預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的經(jīng)濟性、效率性、效果性卻鮮有評價，缺乏對被審計單位預(yù)算執(zhí)行的效益評價。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計人員構(gòu)成分析

經(jīng)調(diào)查，在2017——2020 年的四個年度中，C 市審計部門的審計人員年齡在41 歲及以上的較多，占總?cè)藬?shù)的63%，30 歲以下的審計人員僅占15%，這說明年輕的審計人員數(shù)量偏少，審計人員的年齡結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。將C 市審計人員的學歷分為?？?、本科、碩士研究生及以上三個學歷層次，發(fā)現(xiàn)其審計人員主要以大學本科學歷為主，占比85%。從學歷情況來看，C 市審計部門的審計人員提升空間還很大，需要擴充碩士研究生及以上層次的高學歷人才。另外，從專業(yè)情況來看，C 市審計部門的審計人員仍以經(jīng)濟管理類專業(yè)為主，缺少法律法學類、計算機類、信息技術(shù)類專業(yè)的人才配備。此外，截至2020 年，C 市審計部門超過半數(shù)的審計人員沒有相關(guān)職稱，擁有初級、中級、高級職稱的審計人員僅占42%，且大多數(shù)集中在初級和中級職稱，高級職稱僅占3%。C 市審計人員的學歷情況與專業(yè)情況詳見表1。

表1 C 市審計人員構(gòu)成表

（四）預(yù)算執(zhí)行審計成果利用分析

從C 市2017——2020 年度對市級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況的結(jié)果來看，C 市每年的主要問題集中在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政資金管理、制度建設(shè)等方面。雖然每年都對這些主要問題進行審計，但在后續(xù)年度仍然出現(xiàn)類似的問題。對于這種“屢審屢犯，屢犯屢審”的情況，一定程度上反映出C 市預(yù)算執(zhí)行的審計成果利用并不充分，后續(xù)跟蹤督促改進不到位。

二、我國地方預(yù)算執(zhí)行審計存在的主要問題及原因分析

（一）審計在財政預(yù)算工作中參與度不足

預(yù)算執(zhí)行審計工作應(yīng)參與財政預(yù)算的全過程，從預(yù)算編報到預(yù)算執(zhí)行，再到后續(xù)監(jiān)督整改。但根據(jù)實際情況來看，審計部門僅對預(yù)算執(zhí)行的真實性、合法性、合規(guī)性進行了事后審計，對于事前審計與事中審計很少涉及，比如財政預(yù)算編制的合理性、科學性等。目前我國主要關(guān)注財政預(yù)算的執(zhí)行，而對其他環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督涉及較少，由于信息傳遞的滯后性，審計人員難以及時發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正。另外，審計機關(guān)與被審計單位的權(quán)力地位不匹配，從而使得審計項目較難處理。例如，雖然審計局與財政局屬于同級機關(guān)，但審計局在財務(wù)工作中還將受到財政局的工作指導，這必然會使審計局在開展預(yù)算執(zhí)行審計工作時的審計公正性、獨立性、權(quán)威性受到一定影響。

（二）審計人員配備缺乏復(fù)合型人才

目前審計機關(guān)的人員配置仍以經(jīng)濟管理類人才為主，而計算機、信息技術(shù)類、法律法學類等專業(yè)的人才相對較少，這種人才配置結(jié)構(gòu)在進行預(yù)算執(zhí)行審計過程中，會對審計工作的全面性、專業(yè)性產(chǎn)生影響。財政預(yù)算資金通常會涉及多領(lǐng)域，比如工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護等，使用過程復(fù)雜，這就要求審計人員具備相關(guān)的專業(yè)知識、較高的職業(yè)素養(yǎng)和豐富的實踐經(jīng)驗。此外，隨著數(shù)字化時代的發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)也在審計工作中廣泛應(yīng)用，對審計部門的人員配置提出了更高的要求。但是，就目前的審計部門人才資源來看，復(fù)合型審計人才缺乏，高學歷、高素質(zhì)的人才仍需要進一步擴充。

（三）偏重合規(guī)性審計，對績效審計關(guān)注較少

預(yù)算執(zhí)行審計報告中公布的問題大多仍局限在預(yù)算資金的使用合規(guī)性、被審計單位預(yù)算編制及批復(fù)的規(guī)范性、預(yù)算分配和管理的合理性、決算草案編報的準確性以及會計報表等會計資料的真實性等方面，對于資金使用效益卻鮮有評價，審計內(nèi)容較為單一。在實際工作中，受審計資源有限、審計時間緊迫、審計任務(wù)重等客觀原因，以及審計人員的知識結(jié)構(gòu)單一等主觀原因影響，預(yù)算執(zhí)行審計的考慮范圍縮小，傳統(tǒng)的財務(wù)審計慣性思維仍然存在，使得確定的審計目標太過狹窄。審計目標太過單一，局限于合規(guī)性檢查，忽視對績效的評價，將直接對審計結(jié)果產(chǎn)生影響，同時也與我國大力推進績效審計工作的意愿相違背。此外，由于審計時間緊、任務(wù)重，審計人員在開展審計任務(wù)時，容易忽略對問題疑點的深入挖掘，以至于對一些跨越時間長、使用較為復(fù)雜的專項資金審查不到位，審計也僅停留在審計表面的金額問題，對于問題的剖析力度不夠，審計也不深入。

（四）審計成果利用不充分，存在屢審屢犯現(xiàn)象

充分利用預(yù)算執(zhí)行審計成果，可以有效指導和督促相關(guān)問題整改。但從披露的審計報告來看，“預(yù)算編制未細化、不完整”“編報不實”“資金使用不規(guī)范”“會計處理不規(guī)范”等問題反復(fù)出現(xiàn)，陷入“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。雖然被查處的問題在后續(xù)都有作出相應(yīng)的整改，但是從每年的審計結(jié)果來看，并未從根本上解決問題，而是“流于形式、浮于表面”地進行整改。這從側(cè)面也反映出，預(yù)算執(zhí)行的審計結(jié)果并未對被審計部門起到威懾作用，部分預(yù)算執(zhí)行部門在對問題的整改上，存在態(tài)度不端正的嫌疑，也反映出這種“屢審屢犯”的現(xiàn)象與相關(guān)制度的制定有一定程度的關(guān)系。此外，“走形式、走過場”的整改在一定程度上反映出問責機制不健全、問責手段使用不夠、問責力度不足、跟蹤監(jiān)督作用發(fā)揮不充分等問題，導致審計威懾作用未能發(fā)揮應(yīng)有的溢出效應(yīng)。

（五）問題成因

1.審計管理體制存在局限性

審計的獨立性包括審計組織獨立、人員獨立以及經(jīng)費獨立三個方面。我國現(xiàn)行的政府審計體制存在一定的不合理性，政府審計的獨立性也受到一定影響。從審計組織獨立性來看，我國的審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導的機制，雙重領(lǐng)導是指審計機關(guān)不僅受本級政府部門的行政領(lǐng)導，還受上級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導。因此，審計機關(guān)在執(zhí)行審計工作和進行審計監(jiān)督時，極易受到地方政府的干預(yù)，勢必導致審計工作的獨立性大打折扣。從審計人員獨立性來看，由于審計機關(guān)屬于國家機關(guān)，審計人員屬于國家公務(wù)員，所以審計人員的任免與管理在一定程度上受到本級政府的影響。從審計經(jīng)費的獨立性來看，審計機關(guān)的經(jīng)費來自政府，這在很大程度上制約了審計監(jiān)督的獨立性。政府機關(guān)既是審計監(jiān)督的對象，又在審計經(jīng)費方面對審計機關(guān)有限制的權(quán)力，這導致審計機關(guān)在進行審計工作時處于弱勢地位。

2.政府審計環(huán)境的變化

審計環(huán)境是指能對審計產(chǎn)生影響的外部因素的總稱，是一個廣義概念，包含政治環(huán)境、法律環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和審計組織環(huán)境等。從政治環(huán)境來看，我國的政府審計屬于行政型的審計體制，受國家政策影響，并且獨立性也受到一定的限制。從法律環(huán)境來看，預(yù)算執(zhí)行審計的相關(guān)法律不夠完善，審計依據(jù)不夠合理，審計內(nèi)容不夠全面，執(zhí)法力度不足，在審計過程中遇到問題也難以找到相關(guān)的工作指南進行參考與指導。從經(jīng)濟環(huán)境來看，我國經(jīng)濟已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，預(yù)算執(zhí)行審計工作也將受到經(jīng)濟發(fā)展的影響，政府審計應(yīng)根據(jù)當前的新形勢、新階段進行適時調(diào)整。從社會環(huán)境來看，人民群眾的素質(zhì)不斷提高，對政府預(yù)算執(zhí)行審計提出了更高的要求，傳統(tǒng)的政府審計已經(jīng)難以滿足群眾對預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果利用的期望。

3.審計職業(yè)化體系不健全

國家審計人員的職業(yè)化程度直接決定了審計工作的質(zhì)量，我國目前的審計職業(yè)化體系還有待健全與優(yōu)化。在全社會對政府審計有越來越高的審計要求和期望的形勢下，審計工作量不斷增加和審計人員嚴重不足的矛盾日益突出，這是導致政府審計質(zhì)量不高的重要因素之一。另外，目前審計人員缺乏對新技術(shù)的廣泛普及和應(yīng)用，審計人員能力與審計技術(shù)手段不匹配也是影響政府審計質(zhì)量的原因之一。

三、應(yīng)對地方預(yù)算執(zhí)行審計主要問題的措施建議

（一）在預(yù)算編制工作中加大審計力度

預(yù)算編制是財政預(yù)算管理的第一環(huán)節(jié)，同時也是預(yù)算執(zhí)行的良好基礎(chǔ)與保障。審計部門在預(yù)算編制的工作中充分參與，可以及時進行反映與溝通，另外還可以使更多的各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士參與預(yù)算編制工作，使預(yù)算編制更具有科學性、合理性、專業(yè)性、全面性，有助于縮小后續(xù)預(yù)算執(zhí)行時的偏差。審計部門作為國家經(jīng)濟運作的“免疫系統(tǒng)”，在實踐中貫穿全過程，做到從源頭出發(fā)，有效防范財政預(yù)算風險。

（二）培養(yǎng)復(fù)合型審計人才，彌補審計人員結(jié)構(gòu)短板

提高審計人員的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)是加強審計人員隊伍建設(shè)的必要手段。盡管在審計工作中，計算機已經(jīng)是重要的處理工具，但是審計人員仍然是審計工作中不可缺少的參與者，所以在目前的新形勢下，順應(yīng)時代和社會對審計工作不斷增加的要求，審計部門可以從以下兩個方面來進行審計隊伍建設(shè)。首先，針對審計部門現(xiàn)有的審計工作者，努力營造提升工作能力的學習氛圍，舉辦相關(guān)技能培訓講座，加強不同組織之間的交流溝通。審計人員通過及時學習、了解新形勢對審計工作的要求，以達到不斷提升自己專業(yè)水平，及時更新知識體系的目的。在進行審計工作時，其才能更清楚當下應(yīng)重點關(guān)注的審計評價內(nèi)容。另外，通過公開招錄、高層次人才引進等多渠道，大力引進專業(yè)能力強、學習能力強的復(fù)合型人才，特別是計算機、信息技術(shù)類等專業(yè)領(lǐng)域的人才。提高審計部門的準入門檻，為審計工作儲備優(yōu)秀的人才。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行績效審計，擴充審計評價內(nèi)容

對財政資金進行績效審計能直觀反映和有效評價資金投入后的成果，同時也能為財政資金提質(zhì)增效提供保障。審計工作需要適應(yīng)社會的新形勢，不再像傳統(tǒng)審計那樣局限于合規(guī)性審查，而是主動調(diào)整審計目標與審計內(nèi)容，在合規(guī)性檢查的基礎(chǔ)之上，將審計內(nèi)容拓展至預(yù)算管理的執(zhí)行、預(yù)算的績效管理等方面，建立切實可行的績效評價制度和評價指標體系，采取定性與定量相結(jié)合的分析方法，對財政資金進行科學、可行、有效的評價，真實反映預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，增強預(yù)算執(zhí)行管理效果。

（四）加大跟蹤整改監(jiān)督力度，完善審計制度

審計監(jiān)督范圍逐步擴大，由此產(chǎn)生的審計監(jiān)督滯后性問題也日趨嚴重。因此，我國目前預(yù)算執(zhí)行審計的相關(guān)制度亟須改進與完善，并且也應(yīng)結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定具有針對性、可操作性的規(guī)范性文件等。同時，應(yīng)加大事后跟蹤整改的監(jiān)督力度，深層次剖析問題，從源頭治理，杜絕表面上、形式上整改的做法，從實質(zhì)上解決問題。此外，還應(yīng)強化落實問責機制，將責任細化到個人，做到有責必問，問責必嚴。強有力的問責機制有助于問題的整改，減少“多次審，多次犯”的現(xiàn)象。