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        美對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)踐踏國(guó)際法,加速國(guó)家信譽(yù)破產(chǎn)

        2023-03-28 17:25:09屠新泉
        環(huán)球時(shí)報(bào) 2023-03-28
        關(guān)鍵詞:專家組國(guó)際法關(guān)稅

        屠新泉

        在全球治理體系中,國(guó)際貿(mào)易是法治化程度最高的領(lǐng)域,也是國(guó)際司法的典范。從1948年關(guān)貿(mào)總協(xié)定生效起,國(guó)際貿(mào)易法體系便不斷發(fā)展、完善,并在1995年WTO成立之時(shí)形成了一個(gè)完整的國(guó)際立法和司法體系。在WGO成立之后的20多年中,這套國(guó)際法體系運(yùn)轉(zhuǎn)總體良好,雖然存在一些技術(shù)性的缺陷,也有個(gè)別成員遵守裁決的紀(jì)錄不佳,但總體上,包括美國(guó)在內(nèi)的全體成員以及國(guó)際學(xué)術(shù)界,均對(duì)WTO的國(guó)際貿(mào)易法體系表示滿意和贊賞。

        但是,2017年特朗普政府上臺(tái)之后,美國(guó)便開始不斷質(zhì)疑和挑戰(zhàn)這一最早由美國(guó)主導(dǎo)建立的國(guó)際法體系,并采取一系列單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義措施侵蝕、損害WTO的基本原則,惡意阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的任命并導(dǎo)致上訴機(jī)制的徹底癱瘓。在經(jīng)歷特朗普政府對(duì)全球貿(mào)易治理體系的嚴(yán)重破壞之后.,國(guó)際貿(mào)易界普遍對(duì)拜登政府抱有一定期待。但拜登政府執(zhí)政兩年多來的實(shí)踐表明,其非但沒有恢復(fù)克林頓政府時(shí)期大力推動(dòng)全球化的傳統(tǒng),反而在更大程度上繼承了特朗普的遺產(chǎn),繼續(xù)在逆全球化的道路上狂奔。特別是在對(duì)待WTO的態(tài)度上,拜登對(duì)特朗'魯堪稱蕭規(guī)曹隨、亦步亦趨。

        美對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)所有借口在國(guó)際法層面徹底破產(chǎn)

        美國(guó)(1974年貿(mào)易法》“301條款”自誕生之日起,就是舉世公認(rèn)且臭名昭著的單邊主義措施,從本上違反當(dāng)時(shí)關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)多邊貿(mào)易體制的基本精神。只不過當(dāng)時(shí)的GATT爭(zhēng)端解決機(jī)制在程序上存在致命弱點(diǎn),即敗訴方可以阻撓裁決報(bào)告的通過,這給了美國(guó)一點(diǎn)“迫不得已”采取單邊措施的合理性,但從法律上來說,“301措施”無疑是有違多邊貿(mào)易規(guī)則的。

        WTO成立之后,爭(zhēng)端解決機(jī)制得到加強(qiáng),美國(guó)再?zèng)]有實(shí)施單邊制裁措施的理由??肆诸D政府也曾專門承諾,“301條款”盡管作為一個(gè)調(diào)查工具依然存在,但其調(diào)查結(jié)果不得作為單邊制裁的依據(jù),而只能作為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的前奏。從WTO成立以來,歷屆美國(guó)政府大多遵守了這一共識(shí)。然而,特朗普政府不僅公然無視WTO規(guī)則,更背棄其前任們作苗的承諾,僅僅憑借其漏洞百出、主觀臆斷的調(diào)查報(bào)告,就對(duì)中國(guó)數(shù)百億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅。

        首先,這明顯違反WTO最基本的一個(gè)原則——最惠國(guó)待遇原則,即美國(guó)的做法是歧視性對(duì)待中國(guó)產(chǎn)品,損害了中國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。其次,這也明顯違反了WTO不得任意提高關(guān)稅的原則。WTO僅允許成員在特定情況宜符合WTO規(guī)則的前提下臨時(shí)提高關(guān)稅,例如在反傾銷調(diào)查、反補(bǔ)貼調(diào)查、保障措施調(diào)查掌握切實(shí)證據(jù)之后。而此次“301調(diào)查”也明確承認(rèn)不是依據(jù)WTO規(guī)則進(jìn)行的,因此調(diào)查結(jié)果無論如何,都不能作為依據(jù)來對(duì)中國(guó)產(chǎn)品加征額外關(guān)稅。盡管美國(guó)貿(mào)易代表辦公室費(fèi)盡心力拼湊了一個(gè)215頁(yè)的報(bào)告,引用了1139個(gè)注釋,但是再完美的形式都無法掩蓋其缺乏國(guó)際規(guī)則支撐的虛弱本質(zhì)。

        歷史已經(jīng)無數(shù)次證明,強(qiáng)權(quán)只能逞一時(shí)之快,卻無法戰(zhàn)勝公理、人心。盡管美國(guó)為實(shí)施“301措施”羅織了眾多冠冕堂皇的理由,但國(guó)際法是嚴(yán)肅的,容不得美國(guó)任意濫用和曲解。中國(guó)政府堅(jiān)定支持并相信WTO法體系的公正和公平,在美國(guó)宣布加征關(guān)稅后隨即就向WTO提出申訴。2020年9月15日“WTO專家組做出裁決,認(rèn)定美國(guó)加征關(guān)稅“顯而易見地”違反了WTO的最惠國(guó)待遇原則和關(guān)稅約束原則。而美國(guó)辯稱,中國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不力有違美國(guó)的“公共道德”,而對(duì)中國(guó)商品施加,懲罰性關(guān)稅是為了保護(hù)美國(guó)的“公共道德”。這種牽強(qiáng)附會(huì)、不知所云的辯解當(dāng)然無法說服專家組的WTO法專家,專家組最終裁定美國(guó)加征關(guān)稅與保護(hù)“公共道德”沒有任何因果關(guān)系。

        2022年12月,WTO又接連發(fā)布兩個(gè)重磅裁決,一個(gè)是中國(guó)訴美國(guó)鋼鋁232關(guān)稅措施案(DS544),另一個(gè)是中國(guó)香港訴美國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)簽措施案(DS597)。WTO專家組在這兩個(gè)案件中均裁定美國(guó)敗訴,而更重要的是,專家組的裁決徹底粉碎了美國(guó)濫用國(guó)家安全例外、粉飾其貿(mào)易保護(hù)措施的企圖。一貫宣稱維護(hù)“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”的美國(guó)對(duì)待WTO基于規(guī)則的裁決,此時(shí)卻氣急敗壞地宣稱WTO沒有資格管轄涉及國(guó)家安全的措'施,表示絕不接受WTO的裁決。不過,美國(guó)仍然是“善于”利用規(guī)則的,雖然明知WTO上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)被自己癱瘓,卻還是將這兩個(gè)案件提交上訴,從程序上阻撓了案件得到最終裁決的機(jī)會(huì)。

        但是,無論美國(guó)如何矢口否認(rèn)、規(guī)避矯飾,WTO的這兩個(gè)裁決,再加上2020年9月在中國(guó)訴美國(guó)“301條款”關(guān)稅措施案中-對(duì)美國(guó)“301措施”的全面否定,事實(shí)上,美國(guó)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)的所有借口都已經(jīng)在國(guó)際法層面上完全破產(chǎn)。

        WTO法體系固然是由美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)建立的,但現(xiàn)在的美國(guó)已經(jīng)站在WTO法體系的對(duì)立面,也站在了當(dāng)年的美國(guó)的對(duì)立面?!睙o論是“301條款”“232條款”還是出口管制,都有悖于當(dāng)年積極推動(dòng)貿(mào)易自由化和全球化的美國(guó)的出發(fā)點(diǎn),也完全背離了WTO國(guó)際貿(mào)易法體系的基本原則和規(guī)則。

        國(guó)家安全例外不是美國(guó)單邊主義的遮羞布

        2018年3月8日,美國(guó)依嘉其1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié),宣布對(duì)來自全球各國(guó)的鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅。所謂“232條款”的基本內(nèi)容就是允芥美國(guó)政府對(duì)有損美國(guó)國(guó)家安全的貿(mào)易行為或貿(mào)易伙伴實(shí)施限制措施。而該條款對(duì)應(yīng)的國(guó)際規(guī)前應(yīng)當(dāng)是關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)第21條“國(guó)家安全例外”,也就是說,“232條款”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以符合GATT第21條為前提。根據(jù)第21條,WTO成員可以在三種與國(guó)家安全相關(guān)的情形下不遵守WTO的一般原則和規(guī)則,即與核武器相關(guān)的活動(dòng)、與武器彈藥作戰(zhàn)物資相關(guān)的貿(mào)易、在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系緊急情況下采取的行動(dòng)。可見,GATT第21條是為與戰(zhàn)爭(zhēng)或軍事相關(guān)的特殊情形設(shè)置的一種例外情況。

        但是,美國(guó)政府此次“232”調(diào)查的結(jié)論認(rèn)為,由于進(jìn)口鋼鋁充品在削弱我們的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)”,所以威脅了美國(guó)的國(guó)家安全,這就完全跳過了為什么美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)削弱就會(huì)影響美國(guó)國(guó)家安全的邏輯環(huán)節(jié),更是與GATT第21條定義的國(guó)家安全例外毫不相關(guān)。事實(shí)上,可能是因?yàn)樾奶?,在整個(gè)“232調(diào)查報(bào)告”中,美國(guó)商務(wù)部根本沒有提及GATT或WTO規(guī)則依據(jù),而只是反復(fù)聲明這是符合美國(guó)國(guó)內(nèi)法要求的。

        2022年底,WTO專家組做出裁決,認(rèn)定美國(guó)“232關(guān)稅措施”違反了WTO規(guī)則。專家組認(rèn)為,WTO的安全例外并沒有賦予成員完全的自由裁量權(quán),雖然各成員可以采取其自認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Wo(hù)國(guó)家安全,但適用安全例外的情形在WTO法中已有明確界定,即涉及核材料、武器或在戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)際關(guān)系的緊急狀態(tài)下,各成員才可以援引安全例外并采取違背WTO一般規(guī)則的措施。同時(shí),WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也有充分的授權(quán)對(duì)此做出解釋和裁決。專家組認(rèn)為,美國(guó)的鋼鋁產(chǎn)業(yè)遭遇困難只是一個(gè)特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題,并沒有危及美國(guó)的國(guó)家安全,也不屬于國(guó)際關(guān)系緊急狀態(tài),美國(guó)沒有理由援引安全例外條例。

        這一裁決也得到了另一個(gè)爭(zhēng)端專家組的認(rèn)可,在中國(guó)香港訴美國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)簽案(DS597)中,美國(guó)再次援引安全例外條款,并借口中國(guó)香港存在侵犯人權(quán)問題,而使得美國(guó)與中國(guó)香港之間處于國(guó)際關(guān)系的緊急狀態(tài),從而宣稱美國(guó)要求中國(guó)香港地區(qū)的產(chǎn)品標(biāo)注原產(chǎn)地為“中國(guó)”是符合WTO規(guī)則的。而本案專家組的裁定與DS544案高度一致,即安全例外的援引必須符合WTO規(guī)定的三種情形,而美國(guó)與中國(guó)香港之間根本不存在所謂緊急狀態(tài),而是處在正常的經(jīng)貿(mào)關(guān)系之中。因此,美國(guó)強(qiáng)行要求中國(guó)香港地區(qū)產(chǎn)品標(biāo)注“中國(guó)”,是對(duì)作為一個(gè)WTO成員的中國(guó)香港地區(qū)的歧視性措施,是違反WTO規(guī)則的。

        連續(xù)兩個(gè)專家組針對(duì)美國(guó)的相似裁決,徹底封死了美國(guó)任意解釋國(guó)家安全、濫用國(guó)家安全例外的路徑,美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中所宣揚(yáng)的“經(jīng)濟(jì)安全貌是國(guó)家安全”根本得不到國(guó)際法的認(rèn)可,而將人權(quán)等與貿(mào)易無關(guān)、也與國(guó)家安全無關(guān)的議題引入貿(mào)易政策中也是非法和無效的。

        自拜登政府上臺(tái)以來,國(guó)家安全這一理由被更多地用于限制高技術(shù)產(chǎn)品和設(shè)備的出口。這同樣是一種政府對(duì)貿(mào)易的干預(yù)行為,有悖于WTO的自由貿(mào)易原則和精神,于是美國(guó)政府便再次堂而皇之地打著國(guó)家安全的幌子,聲稱美國(guó)是為了防范中國(guó)利用美國(guó)產(chǎn)品和技術(shù)發(fā)展軍事能力,并威脅美國(guó)的國(guó)家安全。而在實(shí)踐中,美國(guó)對(duì)華出口管制的范圍極其廣泛,許多與軍事用途毫不相干的產(chǎn)品都被列入限制清單,許多中國(guó)非軍事領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)都被列入實(shí)體清單。

        2022年12月12日,中國(guó)已經(jīng)就美國(guó)對(duì)華半導(dǎo)體出口限制向WTO提出申訴。可以預(yù)見的是,雙方在磋商階段不可能有任何成果,中方很可能會(huì)要求成立專家組或美方的抗辯理由又必然是國(guó)家安全例外。但是基于DS544和DS597的前例,WTO專家組將很可能再次裁定美國(guó)的出口管制并不符合援引國(guó)家安全例外的條件。不過,即使專家組裁定美國(guó)敗訴,美國(guó)也會(huì)再次提起上訴并使本案陷入僵局。

        但是,這一系列爭(zhēng)端案件的裁決無疑已經(jīng)昭告世界,美國(guó)再?zèng)]有資格妄言所謂“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”。在美國(guó)眼中,只有維護(hù)美國(guó)霸權(quán)秩序的規(guī)則才是規(guī)則,否則它就可以肆意破壞。一個(gè)完全不尊重國(guó)際法、將其政治動(dòng)機(jī)凌駕于國(guó)際法之上的國(guó)家,只會(huì)加速其國(guó)家信譽(yù)的破產(chǎn),得不到國(guó)際社會(huì)的尊重?!ㄗ髡呤菍?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院院長(zhǎng)、教授)

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