屠新泉

在全球治理體系中，國(guó)際貿(mào)易是法治化程度最高的領(lǐng)域，也是國(guó)際司法的典范。從1948年關(guān)貿(mào)總協(xié)定生效起，國(guó)際貿(mào)易法體系便不斷發(fā)展、完善，并在1995年WTO成立之時(shí)形成了一個(gè)完整的國(guó)際立法和司法體系。在WGO成立之后的20多年中，這套國(guó)際法體系運(yùn)轉(zhuǎn)總體良好，雖然存在一些技術(shù)性的缺陷，也有個(gè)別成員遵守裁決的紀(jì)錄不佳，但總體上，包括美國(guó)在內(nèi)的全體成員以及國(guó)際學(xué)術(shù)界，均對(duì)WTO的國(guó)際貿(mào)易法體系表示滿意和贊賞。

但是,2017年特朗普政府上臺(tái)之后,美國(guó)便開始不斷質(zhì)疑和挑戰(zhàn)這一最早由美國(guó)主導(dǎo)建立的國(guó)際法體系，并采取一系列單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義措施侵蝕、損害WTO的基本原則，惡意阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的任命并導(dǎo)致上訴機(jī)制的徹底癱瘓。在經(jīng)歷特朗普政府對(duì)全球貿(mào)易治理體系的嚴(yán)重破壞之后.，國(guó)際貿(mào)易界普遍對(duì)拜登政府抱有一定期待。但拜登政府執(zhí)政兩年多來的實(shí)踐表明，其非但沒有恢復(fù)克林頓政府時(shí)期大力推動(dòng)全球化的傳統(tǒng)，反而在更大程度上繼承了特朗普的遺產(chǎn)，繼續(xù)在逆全球化的道路上狂奔。特別是在對(duì)待WTO的態(tài)度上,拜登對(duì)特朗'魯堪稱蕭規(guī)曹隨、亦步亦趨。

美對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)所有借口在國(guó)際法層面徹底破產(chǎn)

美國(guó)（1974年貿(mào)易法》“301條款”自誕生之日起,就是舉世公認(rèn)且臭名昭著的單邊主義措施,從本上違反當(dāng)時(shí)關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）多邊貿(mào)易體制的基本精神。只不過當(dāng)時(shí)的GATT爭(zhēng)端解決機(jī)制在程序上存在致命弱點(diǎn)，即敗訴方可以阻撓裁決報(bào)告的通過，這給了美國(guó)一點(diǎn)“迫不得已”采取單邊措施的合理性，但從法律上來說，“301措施”無疑是有違多邊貿(mào)易規(guī)則的。

WTO成立之后，爭(zhēng)端解決機(jī)制得到加強(qiáng)，美國(guó)再?zèng)]有實(shí)施單邊制裁措施的理由?？肆诸D政府也曾專門承諾，“301條款”盡管作為一個(gè)調(diào)查工具依然存在，但其調(diào)查結(jié)果不得作為單邊制裁的依據(jù)，而只能作為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的前奏。從WTO成立以來，歷屆美國(guó)政府大多遵守了這一共識(shí)。然而，特朗普政府不僅公然無視WTO規(guī)則，更背棄其前任們作苗的承諾，僅僅憑借其漏洞百出、主觀臆斷的調(diào)查報(bào)告,就對(duì)中國(guó)數(shù)百億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅。

首先，這明顯違反WTO最基本的一個(gè)原則——最惠國(guó)待遇原則，即美國(guó)的做法是歧視性對(duì)待中國(guó)產(chǎn)品，損害了中國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。其次，這也明顯違反了WTO不得任意提高關(guān)稅的原則。WTO僅允許成員在特定情況宜符合WTO規(guī)則的前提下臨時(shí)提高關(guān)稅，例如在反傾銷調(diào)查、反補(bǔ)貼調(diào)查、保障措施調(diào)查掌握切實(shí)證據(jù)之后。而此次“301調(diào)查”也明確承認(rèn)不是依據(jù)WTO規(guī)則進(jìn)行的，因此調(diào)查結(jié)果無論如何，都不能作為依據(jù)來對(duì)中國(guó)產(chǎn)品加征額外關(guān)稅。盡管美國(guó)貿(mào)易代表辦公室費(fèi)盡心力拼湊了一個(gè)215頁(yè)的報(bào)告，引用了1139個(gè)注釋,但是再完美的形式都無法掩蓋其缺乏國(guó)際規(guī)則支撐的虛弱本質(zhì)。

歷史已經(jīng)無數(shù)次證明，強(qiáng)權(quán)只能逞一時(shí)之快，卻無法戰(zhàn)勝公理、人心。盡管美國(guó)為實(shí)施“301措施”羅織了眾多冠冕堂皇的理由，但國(guó)際法是嚴(yán)肅的，容不得美國(guó)任意濫用和曲解。中國(guó)政府堅(jiān)定支持并相信WTO法體系的公正和公平,在美國(guó)宣布加征關(guān)稅后隨即就向WTO提出申訴。2020年9月15日“WTO專家組做出裁決，認(rèn)定美國(guó)加征關(guān)稅“顯而易見地”違反了WTO的最惠國(guó)待遇原則和關(guān)稅約束原則。而美國(guó)辯稱，中國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不力有違美國(guó)的“公共道德”，而對(duì)中國(guó)商品施加,懲罰性關(guān)稅是為了保護(hù)美國(guó)的“公共道德”。這種牽強(qiáng)附會(huì)、不知所云的辯解當(dāng)然無法說服專家組的WTO法專家,專家組最終裁定美國(guó)加征關(guān)稅與保護(hù)“公共道德”沒有任何因果關(guān)系。

2022年12月，WTO又接連發(fā)布兩個(gè)重磅裁決，一個(gè)是中國(guó)訴美國(guó)鋼鋁232關(guān)稅措施案(DS544),另一個(gè)是中國(guó)香港訴美國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)簽措施案(DS597)。WTO專家組在這兩個(gè)案件中均裁定美國(guó)敗訴，而更重要的是,專家組的裁決徹底粉碎了美國(guó)濫用國(guó)家安全例外、粉飾其貿(mào)易保護(hù)措施的企圖。一貫宣稱維護(hù)“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”的美國(guó)對(duì)待WTO基于規(guī)則的裁決，此時(shí)卻氣急敗壞地宣稱WTO沒有資格管轄涉及國(guó)家安全的措'施，表示絕不接受WTO的裁決。不過，美國(guó)仍然是“善于”利用規(guī)則的，雖然明知WTO上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)被自己癱瘓，卻還是將這兩個(gè)案件提交上訴,從程序上阻撓了案件得到最終裁決的機(jī)會(huì)。

但是，無論美國(guó)如何矢口否認(rèn)、規(guī)避矯飾，WTO的這兩個(gè)裁決，再加上2020年9月在中國(guó)訴美國(guó)“301條款”關(guān)稅措施案中-對(duì)美國(guó)“301措施”的全面否定，事實(shí)上，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)的所有借口都已經(jīng)在國(guó)際法層面上完全破產(chǎn)。

WTO法體系固然是由美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)建立的，但現(xiàn)在的美國(guó)已經(jīng)站在WTO法體系的對(duì)立面，也站在了當(dāng)年的美國(guó)的對(duì)立面?！睙o論是“301條款”“232條款”還是出口管制，都有悖于當(dāng)年積極推動(dòng)貿(mào)易自由化和全球化的美國(guó)的出發(fā)點(diǎn)，也完全背離了WTO國(guó)際貿(mào)易法體系的基本原則和規(guī)則。

國(guó)家安全例外不是美國(guó)單邊主義的遮羞布

2018年3月8日，美國(guó)依嘉其1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)，宣布對(duì)來自全球各國(guó)的鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅。所謂“232條款”的基本內(nèi)容就是允芥美國(guó)政府對(duì)有損美國(guó)國(guó)家安全的貿(mào)易行為或貿(mào)易伙伴實(shí)施限制措施。而該條款對(duì)應(yīng)的國(guó)際規(guī)前應(yīng)當(dāng)是關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)第21條“國(guó)家安全例外”，也就是說,“232條款”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以符合GATT第21條為前提。根據(jù)第21條,WTO成員可以在三種與國(guó)家安全相關(guān)的情形下不遵守WTO的一般原則和規(guī)則，即與核武器相關(guān)的活動(dòng)、與武器彈藥作戰(zhàn)物資相關(guān)的貿(mào)易、在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系緊急情況下采取的行動(dòng)。可見，GATT第21條是為與戰(zhàn)爭(zhēng)或軍事相關(guān)的特殊情形設(shè)置的一種例外情況。

但是，美國(guó)政府此次“232”調(diào)查的結(jié)論認(rèn)為，由于進(jìn)口鋼鋁充品在削弱我們的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)”，所以威脅了美國(guó)的國(guó)家安全，這就完全跳過了為什么美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)削弱就會(huì)影響美國(guó)國(guó)家安全的邏輯環(huán)節(jié)，更是與GATT第21條定義的國(guó)家安全例外毫不相關(guān)。事實(shí)上，可能是因?yàn)樾奶?，在整個(gè)“232調(diào)查報(bào)告”中，美國(guó)商務(wù)部根本沒有提及GATT或WTO規(guī)則依據(jù),而只是反復(fù)聲明這是符合美國(guó)國(guó)內(nèi)法要求的。

2022年底，WTO專家組做出裁決，認(rèn)定美國(guó)“232關(guān)稅措施”違反了WTO規(guī)則。專家組認(rèn)為，WTO的安全例外并沒有賦予成員完全的自由裁量權(quán)，雖然各成員可以采取其自認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Ｗo(hù)國(guó)家安全，但適用安全例外的情形在WTO法中已有明確界定，即涉及核材料、武器或在戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)際關(guān)系的緊急狀態(tài)下，各成員才可以援引安全例外并采取違背WTO一般規(guī)則的措施。同時(shí)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也有充分的授權(quán)對(duì)此做出解釋和裁決。專家組認(rèn)為，美國(guó)的鋼鋁產(chǎn)業(yè)遭遇困難只是一個(gè)特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，并沒有危及美國(guó)的國(guó)家安全，也不屬于國(guó)際關(guān)系緊急狀態(tài)，美國(guó)沒有理由援引安全例外條例。

這一裁決也得到了另一個(gè)爭(zhēng)端專家組的認(rèn)可,在中國(guó)香港訴美國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)簽案(DS597)中,美國(guó)再次援引安全例外條款，并借口中國(guó)香港存在侵犯人權(quán)問題，而使得美國(guó)與中國(guó)香港之間處于國(guó)際關(guān)系的緊急狀態(tài)，從而宣稱美國(guó)要求中國(guó)香港地區(qū)的產(chǎn)品標(biāo)注原產(chǎn)地為“中國(guó)”是符合WTO規(guī)則的。而本案專家組的裁定與DS544案高度一致，即安全例外的援引必須符合WTO規(guī)定的三種情形，而美國(guó)與中國(guó)香港之間根本不存在所謂緊急狀態(tài)，而是處在正常的經(jīng)貿(mào)關(guān)系之中。因此，美國(guó)強(qiáng)行要求中國(guó)香港地區(qū)產(chǎn)品標(biāo)注“中國(guó)”，是對(duì)作為一個(gè)WTO成員的中國(guó)香港地區(qū)的歧視性措施,是違反WTO規(guī)則的。

連續(xù)兩個(gè)專家組針對(duì)美國(guó)的相似裁決，徹底封死了美國(guó)任意解釋國(guó)家安全、濫用國(guó)家安全例外的路徑，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中所宣揚(yáng)的“經(jīng)濟(jì)安全貌是國(guó)家安全”根本得不到國(guó)際法的認(rèn)可，而將人權(quán)等與貿(mào)易無關(guān)、也與國(guó)家安全無關(guān)的議題引入貿(mào)易政策中也是非法和無效的。

自拜登政府上臺(tái)以來，國(guó)家安全這一理由被更多地用于限制高技術(shù)產(chǎn)品和設(shè)備的出口。這同樣是一種政府對(duì)貿(mào)易的干預(yù)行為，有悖于WTO的自由貿(mào)易原則和精神，于是美國(guó)政府便再次堂而皇之地打著國(guó)家安全的幌子，聲稱美國(guó)是為了防范中國(guó)利用美國(guó)產(chǎn)品和技術(shù)發(fā)展軍事能力，并威脅美國(guó)的國(guó)家安全。而在實(shí)踐中，美國(guó)對(duì)華出口管制的范圍極其廣泛，許多與軍事用途毫不相干的產(chǎn)品都被列入限制清單,許多中國(guó)非軍事領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)都被列入實(shí)體清單。

2022年12月12日，中國(guó)已經(jīng)就美國(guó)對(duì)華半導(dǎo)體出口限制向WTO提出申訴。可以預(yù)見的是，雙方在磋商階段不可能有任何成果，中方很可能會(huì)要求成立專家組或美方的抗辯理由又必然是國(guó)家安全例外。但是基于DS544和DS597的前例，WTO專家組將很可能再次裁定美國(guó)的出口管制并不符合援引國(guó)家安全例外的條件。不過，即使專家組裁定美國(guó)敗訴，美國(guó)也會(huì)再次提起上訴并使本案陷入僵局。

但是，這一系列爭(zhēng)端案件的裁決無疑已經(jīng)昭告世界，美國(guó)再?zèng)]有資格妄言所謂“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”。在美國(guó)眼中，只有維護(hù)美國(guó)霸權(quán)秩序的規(guī)則才是規(guī)則，否則它就可以肆意破壞。一個(gè)完全不尊重國(guó)際法、將其政治動(dòng)機(jī)凌駕于國(guó)際法之上的國(guó)家，只會(huì)加速其國(guó)家信譽(yù)的破產(chǎn)，得不到國(guó)際社會(huì)的尊重?！ㄗ髡呤菍?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院院長(zhǎng)、教授）