馬嘉昕

一、引言

隨著老齡人口的不斷增長(zhǎng)，目前還不夠完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系正受到越來越大的沖擊。梳理我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，有助于理清養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，加快實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

養(yǎng)老保險(xiǎn)，也就是所謂的“老齡保險(xiǎn)”。目前為止，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展大概經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段為初建、發(fā)展和停滯階段（1949—1976年）。新中國(guó)成立前，我國(guó)沒有系統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1951年，我國(guó)的第一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系得到建立，企業(yè)、事業(yè)單位需根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的保險(xiǎn)要求向勞動(dòng)者提供個(gè)人的退休金制度，實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”的方式，由政府統(tǒng)一管理。1969年，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始失去社會(huì)統(tǒng)籌功能，同時(shí)工會(huì)在“文化大革命”期間解散，國(guó)有企業(yè)開始負(fù)責(zé)養(yǎng)老金制度的運(yùn)作?？傊?，在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，第一個(gè)階段是以法律為基礎(chǔ)，以“現(xiàn)收現(xiàn)付”的方式進(jìn)行的，并由此開啟了具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

第二階段為恢復(fù)、鞏固和摸索階段（1977—1996年）。1978年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，將退休人員按照工齡的不同比例，實(shí)行差異養(yǎng)老金辦法，這標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始恢復(fù)。1982年，養(yǎng)老金制度已經(jīng)成為國(guó)有企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府開始承擔(dān)向國(guó)家雇員支付養(yǎng)老金的責(zé)任。1995年，企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)為內(nèi)核的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式開始實(shí)行，這就形成了養(yǎng)老金雙軌制度?？傮w來看，第二階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以恢復(fù)為主，同時(shí)加強(qiáng)了執(zhí)行力度，同時(shí)西方國(guó)家的養(yǎng)老保障體系多元化、社會(huì)化，這對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革具有一定的借鑒意義。

第三階段為改革、深化和完善階段（1997年至今）。1997年，國(guó)家開始實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)和個(gè)人賬戶，社會(huì)層面實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人層面實(shí)行基金積累制，實(shí)行個(gè)人賬戶的有關(guān)業(yè)務(wù)。2000年，國(guó)務(wù)院表示政府有責(zé)任填補(bǔ)個(gè)人賬戶的赤字。2013年，人社部確定養(yǎng)老金雙軌制并軌方案。十四五規(guī)劃指出，要啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)一基金的收支管理。至此，養(yǎng)老金雙軌制開始正式并軌。

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具體分為三大支柱。第一支柱是以國(guó)家為主體的基本保障體系，主要有城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第二個(gè)支柱是以單位和公司為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度，其中包括對(duì)企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱即是引導(dǎo)式的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系建設(shè)取得了一定突破。黨的十八大以來，國(guó)家開展了養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革總體方案，實(shí)施了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍也持續(xù)擴(kuò)大，截至2022年6月底，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.4億人，加快實(shí)現(xiàn)圍繞全民覆蓋、人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)。同時(shí)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入和支出都在不斷增長(zhǎng)，并且在一定程度上收入超過了支出。資金的充裕保證了我國(guó)的養(yǎng)老金能夠及時(shí)、足額地得到保障百姓生活，同時(shí)也保證了我國(guó)城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的健康發(fā)展。

社會(huì)養(yǎng)老保障體系目前在中國(guó)基本上呈現(xiàn)的特征是多元化和碎片化。所謂的系統(tǒng)碎片化，即缺乏有效的統(tǒng)一接口系統(tǒng)，缺乏頂層設(shè)計(jì)，政治多元化，體系的標(biāo)準(zhǔn)不同，體制的創(chuàng)新乏力等等，這些問題嚴(yán)重地制約著行業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展，企業(yè)的技術(shù)合作以及工業(yè)的迅速發(fā)展。

四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革與深化中不斷升級(jí)，但仍舊存在一定問題。

1.養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不平衡

經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老第一支柱與第二、三支柱間存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系。第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率偏高，則第二支柱和第三支柱就沒有發(fā)展的動(dòng)力和空間。事實(shí)亦是如此，長(zhǎng)期以來，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著“一支獨(dú)大”的問題，即第一支柱發(fā)展較多，第二、三支柱發(fā)展水平低下。養(yǎng)老金體系的非均衡性，意味著參保人的養(yǎng)老開支會(huì)過度依賴于第一支柱，而高的替代率又導(dǎo)致了企業(yè)和個(gè)人對(duì)國(guó)家的依賴性，隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的不斷提高，養(yǎng)老金體系財(cái)政承受的壓力也日益增大。同時(shí)，由于企業(yè)年金承擔(dān)了較大的社會(huì)責(zé)任，使得企業(yè)自發(fā)組建企業(yè)年金的積極性不高，體制發(fā)展緩慢，難以有效地承擔(dān)第一支柱的資金支出。另外，我國(guó)目前缺少第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律規(guī)章，只有銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、稅務(wù)機(jī)關(guān)等部門對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，事實(shí)上第三支柱是缺少保障的。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性問題

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系尚無可持續(xù)發(fā)展的資金征收和社會(huì)保險(xiǎn)體系，其可持續(xù)性問題應(yīng)引起人們的重視。我國(guó)人口老齡化迅速，至2035年，60歲以上的人口將會(huì)達(dá)到四億，占總?cè)丝诘?0%。到2050年左右，老年人口的規(guī)模和比重、老年撫養(yǎng)比將逐步趨于高峰。從我國(guó)基本養(yǎng)老金制度的收入狀況看，人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金領(lǐng)取者數(shù)量增加，同時(shí)也導(dǎo)致了領(lǐng)取退休金的最低年限僅為15年，即可領(lǐng)取退休金，這就大大增加了領(lǐng)取退休金的壓力。同時(shí)，在老年收入方面，繳費(fèi)基礎(chǔ)的不完備和企業(yè)繳費(fèi)的繳費(fèi)率高導(dǎo)致了基本的養(yǎng)老金繳費(fèi)不足。有研究發(fā)現(xiàn)，受新冠肺炎疫情沖擊以及相關(guān)政策的影響，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收入大幅減少，收不抵支，當(dāng)期結(jié)余為負(fù)，這更是凸顯了我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性問題。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)斷繳現(xiàn)象突出

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提升了人們的幸福感和歸屬感，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)斷繳問題仍舊突出。人社部研究所長(zhǎng)金維剛曾表示，最近幾年每年都有3000多萬人中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。斷繳的原因主要包括以下三點(diǎn)：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率較高。過重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)既影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也影響個(gè)人當(dāng)期工資收入。目前部分企業(yè)為了降低成本，存在通過降低繳費(fèi)基數(shù)規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。二是最低繳費(fèi)年限短。目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限為15年，因此不少個(gè)人選擇在繳費(fèi)滿15年之后停止繳費(fèi)，加劇斷繳現(xiàn)象。三是養(yǎng)老金無法滿足預(yù)期。由于部分政策限制，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)并不太高，達(dá)不到百姓的預(yù)期，導(dǎo)致斷繳現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)。此外，雙軌制的養(yǎng)老撫恤金制度中的差別待遇也導(dǎo)致了參加保險(xiǎn)和繳納保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)面激勵(lì)。因此，退休保障制度陷入了一個(gè)惡性循環(huán)，這個(gè)惡性循環(huán)的特點(diǎn)是收費(fèi)高、覆蓋率低。

4.延遲退休問題

“十四五”規(guī)劃中明確指出，要按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡。在宏觀層面上，延遲退休本是應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)、減輕養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)有效措施，也是人口期望壽命明顯延長(zhǎng)、健康水平提升條件下，提高勞動(dòng)力效率的一項(xiàng)基本舉措，但是在微觀層面上，民眾極力反對(duì)延遲退休。

延遲退休之所以受到社會(huì)各界的爭(zhēng)議，其首要原因在于就業(yè)問題。2022—2035年，我國(guó)將面對(duì)最大的退休潮，每年會(huì)有超過2000萬人退休；但是我國(guó)每年新增的潛在勞動(dòng)力供給只有1700～1800萬，也就是說，我國(guó)每年都會(huì)減少300～500萬勞動(dòng)年齡人口，這也意味著每年相應(yīng)期間將吞噬掉300～500萬的就業(yè)崗位，就業(yè)問題將直接影響到民眾繳納養(yǎng)老金的能力以及積極性。同時(shí)，一方面退休人數(shù)增加，會(huì)直接導(dǎo)致領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增多；另一方面新增加的就業(yè)人數(shù)比退休人數(shù)少，則繳納養(yǎng)老金的人數(shù)會(huì)不斷下降，這將極大地增加養(yǎng)老金壓力。其次，面對(duì)退休年齡，不同行業(yè)的勞動(dòng)者有著不同的期望，同時(shí)彈性的退休政策肯定會(huì)相繼出臺(tái)，養(yǎng)老金給付則會(huì)順勢(shì)產(chǎn)生兩極分化的現(xiàn)象。最后，從企業(yè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的角度看，延遲退休對(duì)于企業(yè)而言會(huì)支付更多的資金用于繳納員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高企業(yè)成本，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，在目前GDP增速放緩的背景下，一定程度上對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。

五、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)策

面對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中不可避免的問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與深化勢(shì)在必行。

1.促進(jìn)利益公平分配，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋

“十四五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性，堅(jiān)持“公平”的底線，爭(zhēng)取全民享有基本的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，要繼續(xù)地完善社會(huì)保障體系，將重點(diǎn)放在靈活就業(yè)、新職工、邊緣化和貧困人口等方面上。

2.建立社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制

家庭結(jié)構(gòu)、人口預(yù)期壽命、老年人的依賴性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率以及其他因素將會(huì)繼續(xù)地發(fā)生變化。在五年計(jì)劃的第十四個(gè)期間，引入一項(xiàng)推遲退休年齡的計(jì)劃是適當(dāng)?shù)?，并在此基礎(chǔ)上，應(yīng)確立彈性的養(yǎng)老金制度，開展指數(shù)型養(yǎng)老金率的調(diào)節(jié)。

3.積極地應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快完善養(yǎng)老保障體系

在“十四五”期間，我國(guó)應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)，全面貫徹全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)單位達(dá)到協(xié)調(diào)一致。要使我國(guó)的養(yǎng)老金制度得到更好發(fā)展，必須在財(cái)政上保持一定的可持續(xù)性，并在多層面上推動(dòng)我國(guó)的養(yǎng)老金制度，建立多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，要進(jìn)一步加強(qiáng)以社區(qū)為中心的養(yǎng)老服務(wù)體系，要把養(yǎng)老與健康相融合，提高醫(yī)療服務(wù)的素質(zhì)和水平。

六、結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是能夠滿足人民群眾多層次的養(yǎng)老保障需求的必要路徑。面對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的一系列問題，需要政府主導(dǎo)，加快頂層設(shè)計(jì)，盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋，需要企業(yè)與個(gè)人積極參與配合。只有這樣，才能充分發(fā)揮我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障功能以及制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)共同富裕。