吳 歡

（南京師范大學(xué)a.法學(xué)院；b.中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院，南京 210023）

堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平法治思想核心要義的重要內(nèi)容，是新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一場(chǎng)深刻革命［1］。黨的二十大報(bào)告提出以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的中心任務(wù)，深刻論述全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，明確要求在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化，具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義。具體到行政法治領(lǐng)域，在中華人民共和國(guó)成立特別是改革開放以來(lái)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過十八大以來(lái)在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破，我們黨成功推進(jìn)和拓展了通過法治政府建設(shè)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，創(chuàng)造了人類行政法治文明新形態(tài)［2］。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的二十大精神，在新時(shí)代新征程上全面推進(jìn)和深化拓展中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，需要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，從理論與實(shí)踐相結(jié)合上進(jìn)一步厘清和闡釋中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。對(duì)此重大議題，本文概括認(rèn)為，通過法治政府建設(shè)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化是中國(guó)式法治現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，必須將其置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的總范式下進(jìn)行理解和把握。循此認(rèn)識(shí)，本文首先論述新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)于中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的總范式意義，進(jìn)而闡述這一總范式引領(lǐng)下的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化推進(jìn)歷程與創(chuàng)新成果，最后著眼于新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化新征程，總結(jié)展望中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的成就、經(jīng)驗(yàn)與新課題、新任務(wù)。

一、新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的總范式意義

時(shí)代是思想之母。黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革總目標(biāo)，從而創(chuàng)新發(fā)展了新時(shí)代中國(guó)的治國(guó)理政話語(yǔ)體系和戰(zhàn)略布局。黨的十九屆四中全會(huì)全面總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和國(guó)家治理方面取得的成就、積累的經(jīng)驗(yàn)、形成的原則，系統(tǒng)部署需要深化的重大體制機(jī)制改革、需要推進(jìn)的重點(diǎn)工作任務(wù)，從而開辟拓展了新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化新境界。承此之緒，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議將“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為習(xí)近平法治思想核心要義的重要內(nèi)容，明確提出“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)”。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》作為習(xí)近平法治思想科學(xué)擘畫的新時(shí)代法治政府建設(shè)最新綱領(lǐng)藍(lán)圖，在開篇導(dǎo)語(yǔ)中深刻闡明“法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！保?］40這些重大部署和重要論述深刻表明了新時(shí)代法治政府建設(shè)、全面依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的變革歷程，進(jìn)而啟發(fā)我們深入思考中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯及其思想意義。

實(shí)踐是理論之源。伴隨著新時(shí)代十年的國(guó)家治理現(xiàn)代化偉大變革，治理研究持續(xù)成為學(xué)術(shù)焦點(diǎn)，但是在正本清源的意義上，治理“指的是公共管理（包括治國(guó)理政）的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理（治國(guó)理政）的方式、方法與途徑”［4］。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國(guó)家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國(guó)的問題只能在中國(guó)的大地上探尋適合自己的道路和辦法?！保?］中國(guó)式治國(guó)理政話語(yǔ)體系中的“治理”并非舶來(lái)品，而是對(duì)古今治理經(jīng)驗(yàn)智慧的總結(jié)，是對(duì)中西共同體優(yōu)良秩序的期許，中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)而且必須建立在自己的歷史傳承、文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情基礎(chǔ)之上［6］。申言之，人類自有共同體生活以來(lái)，就面臨著優(yōu)化治理秩序的重大任務(wù)；進(jìn)入民族國(guó)家階段，國(guó)家治理現(xiàn)代化更加成為一項(xiàng)重大課題。近現(xiàn)代民族國(guó)家面臨的諸多治理難題，均在深度和廣度上刷新了前現(xiàn)代國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)，也考驗(yàn)著近現(xiàn)代治理者的智慧。特別是中國(guó)這樣一個(gè)從專制帝國(guó)艱難走向民主共和的國(guó)家，治理秩序轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)任務(wù)更加艱巨，也更加強(qiáng)烈地要求治理者集團(tuán)運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)與智慧，完成歷史性變革。1840年以來(lái)，洋務(wù)派、維新派、革命黨，乃至北洋政府和國(guó)民黨政府，無(wú)論其是否存在自主自覺意識(shí)，都面臨著建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理秩序的歷史重任，也都或多或少地為這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了經(jīng)驗(yàn)、智慧抑或教訓(xùn)。因此，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅是新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)近代以來(lái)仁人志士孜孜以求的中華民族偉大復(fù)興的必由之路。新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是中國(guó)近現(xiàn)代史、中共黨史、新中國(guó)史和改革開放史充分證明的正確戰(zhàn)略抉擇。

在馬克思主義國(guó)家治理理論視域中，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是改革總目標(biāo)，又是改革方法論，還蘊(yùn)含著改革辯證法，因而具有統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)代全面深化改革的全局性范式意義。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”［7］兩者相輔相成，單靠哪一個(gè)治理國(guó)家都不行。治理國(guó)家，制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的。不同時(shí)代的治理秩序建構(gòu)側(cè)重點(diǎn)不同，可資運(yùn)用的治理資源、實(shí)際選用的治理方式和真實(shí)具有的治理能力也不同。建構(gòu)現(xiàn)代治理秩序，有賴于治理者集團(tuán)綜合運(yùn)用多種治理方式、資源和能力。在近代以來(lái)的民族復(fù)興歷程中，為推進(jìn)國(guó)家治理秩序轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，各方仁人志士依托各自不同的治理資源、條件和基礎(chǔ)，選取了各具考量的治理方案、方式與方法，但在主客觀因素制約下終究遺留未竟之業(yè)。直到有了中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民，中華民族偉大復(fù)興時(shí)代進(jìn)程中的國(guó)家治理現(xiàn)代化才有了科學(xué)理論武裝和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，進(jìn)而找到了在法治軌道上全面推進(jìn)的正確道路。鑒古而知今，繼往以開來(lái)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，我們要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾。”［8］6承此之緒，國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)是政府治理現(xiàn)代化，政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵則是政府治理法治化。中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化既是新時(shí)代全面深化改革的重要環(huán)節(jié)和應(yīng)有之義，又是中國(guó)式法治現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，必須將其置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體進(jìn)程中進(jìn)行理解和把握，以實(shí)現(xiàn)其理論—實(shí)踐范式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

實(shí)事求是地說，作為一種世界性法治潮流，行政法治現(xiàn)代化有其經(jīng)典范式。但此種經(jīng)典范式在提供認(rèn)識(shí)框架和分析工具的同時(shí)，也會(huì)遮蔽乃至扼殺作為“他者”的行政法治發(fā)展主體性。從生成過程看，行政法治現(xiàn)代化的經(jīng)典范式源于對(duì)前現(xiàn)代政府治理法制的反思。古典時(shí)代的中西方政府治理權(quán)力范圍和運(yùn)行方式，總體而言具有相當(dāng)程度的不確定性和非理性，因而往往會(huì)與專制、極權(quán)、恣意、不公等負(fù)面詞匯聯(lián)系在一起，甚至經(jīng)常被覆蓋上神意、天威、君心、主權(quán)者的命令等神秘外衣。面對(duì)此種局面，近代西方啟蒙思想家率先進(jìn)行了理論反思，行政法治也因此被賦予有限、守法、公開、責(zé)任等內(nèi)在規(guī)定性以及一系列制度要素。從馬基雅維利的《君主論》到洛克的《政府論》，從孟德斯鳩的《論法的精神》到托克維爾的《論美國(guó)的民主》，從盧梭的《社會(huì)契約論》到潘恩的《常識(shí)》，一部部西方法政經(jīng)典在建構(gòu)近代西方國(guó)家治理理論形態(tài)的同時(shí)，也為近代西方行政法治描繪了制度藍(lán)圖。在西方行政法治理想圖景中，法治政府是民主的政府，是有限的政府，是守法的政府，是民有的政府，是民治的政府，是民享的政府，是公開的政府，是透明的政府，是遵守程序的政府，等等。這些當(dāng)代中國(guó)法律人耳熟能詳?shù)男姓ㄖ巍俺ＷR(shí)”，幾乎都來(lái)源于近代西方思想家、法學(xué)家的思考。與此同時(shí)，即便是在帝制時(shí)代的傳統(tǒng)中國(guó)，也存在著有關(guān)政府治理應(yīng)當(dāng)如何是好的思想與實(shí)踐，其中的“為民父母行政”治理者自覺和“明主治吏不治民”治理術(shù)提煉，以及傳統(tǒng)律典體系中的行政法制，構(gòu)建起了有關(guān)治民與牧民、治官與官治，乃至王治與治王的實(shí)定法框架與政府治理體系［9］。盡管這一框架體系在近代以來(lái)逐步瓦解，但其中的“真理顆粒”值得反復(fù)挖掘提煉，進(jìn)而助力建構(gòu)具有中國(guó)主體性的行政法治現(xiàn)代化敘事和中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府理論。

追根溯源來(lái)看，行政法治現(xiàn)代化的理論范式并非一蹴而就，更不應(yīng)一成不變。法治的西方源流本就莫衷一是，古希臘法治與古羅馬法治氣質(zhì)迥異，中世紀(jì)法治存而不論，僅僅近代以來(lái)的西方行政法治就有英國(guó)模式、法國(guó)模式、德國(guó)模式、美國(guó)模式、日本模式乃至巴西模式等各具特色的理論—實(shí)踐范式。隨著資本主義發(fā)展到壟斷階段，西方法治理論與實(shí)踐的某些深層次張力逐漸顯現(xiàn)，法律實(shí)證主義大行其道，自然法思想黯淡無(wú)光。特別是在德國(guó)納粹主義和日本軍國(guó)主義統(tǒng)治下，所謂“法治國(guó)”理想，不過是用“惡法”替代“暴君”。再者，早期行政法治理論秉持“政府是必要之惡”的預(yù)設(shè)，信奉“管的最少的政府才是好政府”的理念，嚴(yán)守“依法律行政”的原則，盡可能減少行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)和介入，這就為行政權(quán)的行使留下了廣闊的自由裁量空間。此種局面導(dǎo)致傳統(tǒng)政府治理中的行政權(quán)在合法性與合理性上均存在較為嚴(yán)重的缺失，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)后工業(yè)革命時(shí)代日益緊迫的規(guī)制需求。隨著二戰(zhàn)以后資本主義的自我調(diào)適，以及自然法思想的回歸，加上新公共管理或曰新公共行政浪潮的興起，域外行政法治經(jīng)歷了“管制—放松管制—再管制”的交替循環(huán)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力、合法性與最佳性之動(dòng)態(tài)平衡。反觀中國(guó)，傳統(tǒng)政府治理形態(tài)為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化積淀了寶貴的本土資源，近代行政法制境遇為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供了深刻經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，新民主主義革命以及社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的政府治理體制為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化設(shè)定了獨(dú)具特色的精神氣質(zhì)，改革開放以來(lái)的治理轉(zhuǎn)型與國(guó)家建構(gòu)新任務(wù)已經(jīng)并將繼續(xù)孕育和催生中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的范式轉(zhuǎn)換。

正是基于對(duì)行政法治現(xiàn)代化經(jīng)典范式的理論反思，同時(shí)基于對(duì)中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化國(guó)情特質(zhì)的實(shí)踐把握，我們認(rèn)為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的理論—實(shí)踐范式亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，以充分彰顯中國(guó)行政法治的主體性與自覺性，同時(shí)有效解釋中國(guó)行政法治的歷時(shí)性與共時(shí)性。因此，以國(guó)家治理現(xiàn)代化作為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的理論—實(shí)踐總范式具有重要意義。主張以國(guó)家治理現(xiàn)代化作為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的理論—實(shí)踐總范式和法治政府建設(shè)中國(guó)敘事的主體性基石與依托，并不意味著對(duì)行政法治現(xiàn)代化經(jīng)典范式的架空或拋棄。正如實(shí)踐反復(fù)證明的，中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化仍然需要堅(jiān)持和落實(shí)行政法治的基本原理和價(jià)值要求，同時(shí)服從并服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的總范式。也正因?yàn)槿绱?，從黨的十九屆四中全會(huì)到黨的二十大，從習(xí)近平法治思想核心要義到《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，均強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

二、總范式引領(lǐng)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化

在國(guó)家治理現(xiàn)代化總范式指引下，新時(shí)代中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新成果高度彰顯。黨的十八大報(bào)告明確將“法治政府基本建成”確立為2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，新時(shí)代中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化由此進(jìn)入全面加快階段，與新時(shí)代全面深化改革在理念、邏輯與路徑上同頻共振，特別是在動(dòng)力機(jī)制上呈現(xiàn)出堅(jiān)持“摸著石頭過河”和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的“雙線推進(jìn)”模式［10］。這就鮮明地折射了國(guó)家治理現(xiàn)代化總范式的世界觀與方法論，進(jìn)而創(chuàng)新和拓展著中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的實(shí)踐樣態(tài)與理論空間。

在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)方面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新時(shí)代的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化作出系列重要戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。黨的十八屆五中全會(huì)系統(tǒng)部署落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想，為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化重申為人民服務(wù)的使命初心。黨的十八屆六中全會(huì)就全面從嚴(yán)治黨作出重大制度安排，加強(qiáng)和改進(jìn)了黨對(duì)中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)。這四次黨的中央全會(huì)，是新時(shí)代“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局逐步形成的重要節(jié)點(diǎn)，也為新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化總體進(jìn)程中的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供了總體戰(zhàn)略目標(biāo)、宏觀制度方案、根本價(jià)值引領(lǐng)和政治生態(tài)保障。中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》為“十三五”時(shí)期的法治政府建設(shè)設(shè)定了時(shí)間表、任務(wù)書和路線圖。黨的十九大將中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化放在決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的戰(zhàn)略安排的高度加以強(qiáng)調(diào)，著重部署了深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革等重大任務(wù)。2018年全國(guó)“兩會(huì)”上，現(xiàn)行憲法第五個(gè)修正案與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總體方案獲得審議通過，中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化進(jìn)一步朝著推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的方向穩(wěn)步前進(jìn)。2018年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次全體會(huì)議明確將“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”確立為新時(shí)代全面依法治國(guó)新思想新理念新戰(zhàn)略之一。2019年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次全體會(huì)議進(jìn)一步部署了法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建、規(guī)范重大行政決策程序、構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”概括為我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一，并從完善國(guó)家行政體制等四個(gè)方面系統(tǒng)部署堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重大任務(wù)。黨的十九屆五中全會(huì)將“國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”等確立為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)的重要內(nèi)容，并為之明確具體任務(wù)和改革舉措，還將“基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”確立為2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的重要內(nèi)容。黨的十九屆六中全會(huì)全面系統(tǒng)深刻總結(jié)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供了寶貴的思想啟迪，也為新時(shí)代新征程上的法治政府建設(shè)提出了“十個(gè)明確”等至關(guān)重要的本質(zhì)要求。特別是黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，不僅將習(xí)近平法治思想確立為全面依法治國(guó)的根本遵循，還將“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”明確為習(xí)近平法治思想核心要義的重要內(nèi)容，為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供了具有重大原創(chuàng)性的行動(dòng)指南。中共中央、國(guó)務(wù)院隨后印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，為新發(fā)展階段的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化明確了新的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)藍(lán)圖。黨的二十大報(bào)告高度重視法治政府建設(shè)，首次專節(jié)部署扎實(shí)推進(jìn)依法行政，鄭重重申法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，特別是部署了“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”重點(diǎn)任務(wù)［3］41。這就為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供了最新戰(zhàn)略指引。

在“摸著石頭過河”方面，各地區(qū)各部門也在中央頂層設(shè)計(jì)框架下呈現(xiàn)出差異化競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2012年以來(lái)的行政審批制度改革、權(quán)力清單制度改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革等地方政府治理創(chuàng)新探索，在工作思路、組織形式、實(shí)施領(lǐng)域、推進(jìn)方式、運(yùn)行機(jī)制和保障體系等方面，積累了可復(fù)制可借鑒可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化豐富了實(shí)踐內(nèi)涵，增強(qiáng)了動(dòng)力機(jī)制，拓展了運(yùn)行空間。特別是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》印發(fā)以來(lái)，各地區(qū)各部門立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，圍繞“深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，努力實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)全面突破”的總體要求，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，科學(xué)編制本地區(qū)本部門法治政府建設(shè)實(shí)施方案，積極開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)，因地制宜推進(jìn)法治政府建設(shè)率先突破，已經(jīng)并將繼續(xù)為新征程上的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化提供強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力。

中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義行政法治現(xiàn)代化，既有各國(guó)行政法治現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。除了“雙線推進(jìn)”的動(dòng)力機(jī)制，以國(guó)家治理現(xiàn)代化為總范式的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，還在政治方向、根本動(dòng)力、價(jià)值皈依、目標(biāo)任務(wù)和方式方法等方面有著質(zhì)的規(guī)定性。習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國(guó)決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。”［8］2因而在政治方向上，必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義，全面推進(jìn)和拓展通過法治政府建設(shè)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，樹立辯證思維和全局觀念，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)?！保?］3因而在根本動(dòng)力上，人民日益增長(zhǎng)的美好公共生活需要同不平衡不充分的行政法治發(fā)展之間的矛盾，是新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾在行政法治領(lǐng)域的生動(dòng)投影，正是人民美好公共生活需要這一社會(huì)發(fā)展原動(dòng)力從根本上推動(dòng)著中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益”，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程，保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)?！保?］3因而在價(jià)值旨?xì)w上，中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化要始終堅(jiān)持人民性這一馬克思主義本質(zhì)屬性，堅(jiān)持以人民為中心建設(shè)法治政府，一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)?！保?］6因而在目標(biāo)任務(wù)上，要以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系為總體目標(biāo)，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府。習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國(guó)必須正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國(guó)和以德治國(guó)、依法治國(guó)和依規(guī)治黨的關(guān)系?！保?1］因而在方式方法上，國(guó)家治理現(xiàn)代化總范式也具有統(tǒng)攝性意義，政治與法治、法治與德治、依法治國(guó)與依規(guī)治黨，以及管制、管理與服務(wù)等，都是推進(jìn)和拓展中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化可行可欲可用的方式，都是政府治理法治化工具箱中因時(shí)因事因地制宜的方法。這些方面既是國(guó)家治理現(xiàn)代化總范式引領(lǐng)下的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的顯著特色，也是二者之間內(nèi)在邏輯的集中體現(xiàn)，不僅指引和塑造著新時(shí)代中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的實(shí)踐樣態(tài)，還呼喚和催生著邁向現(xiàn)代國(guó)家治理的中國(guó)行政法理轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三、中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的成就與展望

在大歷史長(zhǎng)時(shí)段的整體視野中回顧行政法治現(xiàn)代化的中國(guó)歷程，國(guó)家治理現(xiàn)代化與中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)出清晰的實(shí)踐脈絡(luò)。傳統(tǒng)中國(guó)政府治理秩序中，基于“為民父母行政”的治理者自覺和“明主治吏不治民”的治理術(shù)提煉，教民牧民色彩高度彰顯，民治實(shí)踐側(cè)重于基層鄉(xiāng)里；嚴(yán)以治吏被充分貫徹，以官治民更是運(yùn)用嫻熟；君主專制穩(wěn)定延續(xù)，治王之法則隱而不彰［12］。清末民初帝制走向共和之際，民主自治話語(yǔ)雖然日漸興起并局部試行，但民智未開和民力難用也是現(xiàn)實(shí)治理難題；官為公仆雖然是孫中山首倡，但行政為民始終由共產(chǎn)黨踐行；彼時(shí)國(guó)家治理的“貧困”，決定著“法治國(guó)”的“貧困”［13］。中華人民共和國(guó)成立后，人民真正當(dāng)家作主，為人民服務(wù)從黨宗成為國(guó)旨，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是社會(huì)主義革命和建設(shè)的定海神針，依計(jì)劃治國(guó)和依政策行政則形塑著彼時(shí)行政法制的基本樣態(tài)［14］。改革開放以來(lái)，國(guó)家治理?yè)軄y反正，民主法制恢復(fù)重建，人民群眾首創(chuàng)精神重?zé)ㄉ鷻C(jī)；制度籠子越扎越緊，政府效能日益提升；依憲執(zhí)政成為黨的莊嚴(yán)承諾，黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體進(jìn)程中的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化深入推進(jìn)和深化拓展，行政法治現(xiàn)代化的中國(guó)敘事前所未有地迎來(lái)了行政為民的轉(zhuǎn)型升級(jí)，法治政府建設(shè)的中國(guó)式新道路也前所未有地清晰與廣闊。歸根結(jié)底，新時(shí)代以國(guó)家治理現(xiàn)代化為總范式的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，是以現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)任務(wù)為統(tǒng)率的行政法治現(xiàn)代化——新時(shí)代治國(guó)理政中心任務(wù)就是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化則是確保實(shí)現(xiàn)這一總?cè)蝿?wù)的重要法治基石。

時(shí)至今日，新時(shí)代的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。一是戰(zhàn)略地位不斷提升，頂層設(shè)計(jì)日益明確。通過法治政府建設(shè)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，并構(gòu)成全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要組成部分、全面深化改革的重要實(shí)施場(chǎng)域和全面從嚴(yán)治黨的重要關(guān)聯(lián)領(lǐng)域，更成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要推進(jìn)抓手和重要支撐保障。以2015年和2021年接連印發(fā)實(shí)施的兩個(gè)法治政府建設(shè)五年實(shí)施綱要為代表，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)層層壓實(shí)、逐年推進(jìn)、不斷深入。二是體制機(jī)制不斷革新，執(zhí)法改革穩(wěn)步推進(jìn)?！读⒎ǚā贰兜胤浇M織法》《行政處罰法》等重要立法先后修訂，依法行政制度體系不斷完善；黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革順利完成，“放管服”改革持續(xù)發(fā)力，綜合行政執(zhí)法體制改革持續(xù)推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)職能全面深化改革。三是行政決策有法可依，權(quán)力行使更加規(guī)范?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》深入實(shí)施，行政決策程序立法日益健全，行政決策科學(xué)民主法治程度不斷提升；行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”全面推行，行政權(quán)力行使日益走向嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明。四是政務(wù)公開不斷拓展，權(quán)力運(yùn)行日益透明。以《政府信息公開條例》為核心的政府信息公開法律體系更加完備，并從政府信息公開拓展至包括黨務(wù)、立法、司法等信息在內(nèi)的全領(lǐng)域全流程全鏈條政務(wù)公開。五是監(jiān)督制約不斷完善，人民權(quán)益保障有力。權(quán)力清單制度改革從自發(fā)探索走向全面推行，面向現(xiàn)代國(guó)家治理的審計(jì)監(jiān)督制度深化改革，作為重大政治體制改革的國(guó)家監(jiān)察體制改革深入實(shí)施。六是“關(guān)鍵少數(shù)”依法行政意識(shí)和依法行政能力不斷提升，這尤其得益于法治政府建設(shè)第一責(zé)任人制度、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度和法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建等新舉措。特別是新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持依法抗疫取得重大戰(zhàn)略成果，高度彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的巨大優(yōu)越性。概括而言，新時(shí)代的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，以國(guó)家治理現(xiàn)代化為總范式，以人民美好公共生活需要為原動(dòng)力，積極運(yùn)用法治思維和法治方式破解政府治理發(fā)展不平衡不充分的問題，堅(jiān)持依法控權(quán)打造制度籠子，堅(jiān)持為民用權(quán)實(shí)現(xiàn)良法善治，從而清晰地呈現(xiàn)了中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，鮮明地確證了以行政為民為核心內(nèi)涵的新時(shí)代中國(guó)式行政法理，有力地助推了新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體進(jìn)程［15］。

展望未來(lái)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》作為新時(shí)代法治政府建設(shè)的最新綱領(lǐng)藍(lán)圖，集大成地規(guī)劃部署了習(xí)近平法治思想科學(xué)擘畫的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化的總體方案及其實(shí)踐要求。黨的二十大報(bào)告將《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》中的法治政府建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行凝練概括和升華部署，使之有機(jī)融入新征程上全黨全國(guó)各族人民的奮斗目標(biāo)和共同期待。立足新時(shí)代，面向新征程，深入對(duì)標(biāo)黨的二十大報(bào)告和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》的部署安排，中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化亟待積極回應(yīng)和深化落實(shí)一系列新課題新任務(wù)。一是深入完善行政組織法制體系，全面規(guī)范行政組織的結(jié)構(gòu)體系、法律地位、職責(zé)權(quán)限、沖突解決等問題；二是深入完善行政行為法制體系，制定出臺(tái)行政收費(fèi)法，同時(shí)在《行政許可法》等既有立法的修訂和實(shí)施中充分吸收政府治理現(xiàn)代化的改革成果；三是深入完善行政程序法制體系，在吸收地方立法成果和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定一部真正符合正當(dāng)法律程序理念的行政程序法；四是深入完善政務(wù)公開法制體系，制定較為系統(tǒng)全面且順應(yīng)時(shí)代潮流的政務(wù)公開法乃至政府?dāng)?shù)據(jù)法，以保障和促進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)；五是深入完善行政監(jiān)督與救濟(jì)法制，妥善修訂《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等重要立法，加快推進(jìn)行政裁決立法；六是深入加強(qiáng)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究，特別是要深化基于中國(guó)政府治理歷史與現(xiàn)實(shí)的以行政為民為核心內(nèi)涵的行政法理研究。總之，我們要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》為綱領(lǐng)藍(lán)圖，持續(xù)推進(jìn)和拓展通過法治政府建設(shè)的中國(guó)式行政法治現(xiàn)代化，不斷豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府理論。