周振超， 黃洪凱(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 重慶 401120)

一、引 言

條塊體制是中國國家治理的重要架構(gòu)，條塊關(guān)系是新中國成立以來政治生活中至關(guān)重要的關(guān)系。條塊體制不是靜止、孤立和一成不變的，而是根據(jù)變動中的社會情境發(fā)展不斷調(diào)整，具有包容性、創(chuàng)造性和強大韌性的政府管理模式。透過條塊體制的變遷和實踐可以透視中國國家治理體系的演進和運作。新中國成立以來，條塊體制幾經(jīng)調(diào)整甚至巨幅變動，但這一體制的基本架構(gòu)、運作邏輯和價值追求等“內(nèi)核因素”卻未發(fā)生實質(zhì)性變化?？梢?，條塊體制具有較強的適應(yīng)性，能夠通過內(nèi)在調(diào)整和外在發(fā)展，滿足不同時期國家治理的基本要求。

中國條塊體制與歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要相吻合，有自己獨創(chuàng)性的內(nèi)容，有其發(fā)軔、成長和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史關(guān)鍵時期，行政體制特別是國家治理體系被賦予更高期望，肩負(fù)更大責(zé)任。如何全面準(zhǔn)確地認(rèn)識條塊體制，充分發(fā)揮該體制的功能效用是完善國家制度規(guī)范體系的重要內(nèi)容。

就已有研究而言，多數(shù)都是把條條、塊塊、條線部門、條塊體制、條塊關(guān)系、條塊矛盾等詞匯當(dāng)成約定俗成的說法直接使用，很少去探究到底什么是條塊、條塊體制、條塊關(guān)系等基礎(chǔ)性概念問題；對條塊體制在實踐中出現(xiàn)的問題關(guān)注較多，對這一體制所承擔(dān)的功能和發(fā)揮的作用關(guān)注不夠。完善條塊體制、理順條塊關(guān)系的重要邏輯起點是從其發(fā)揮的功能出發(fā)，通過守正創(chuàng)新實現(xiàn)體制的自我完善、規(guī)范和發(fā)展。對于把條塊關(guān)系和政府間關(guān)系研究進一步推向深入而言，相對明確地界定概念可以避免因概念含混而在認(rèn)識中出現(xiàn)混亂，相對系統(tǒng)地回答條塊體制的形成機理和所承擔(dān)的功能，有助于加深對中國特色社會主義政治制度的理解和認(rèn)同。

鑒于此，本文嘗試將條條、塊塊、條塊體制、條塊關(guān)系等似乎是約定俗成的說法概念化，實證性地回答“是什么”的問題。在此基礎(chǔ)上，試圖回答條塊體制為什么必要，其長期存在背后的內(nèi)在邏輯是什么，它發(fā)揮著什么樣的獨特功能等問題，即為什么選擇的問題，進而解碼條塊體制這一中國治理模式的“奇妙之處”。

二、條塊釋義：政府組織的形象化表述

(一)條條和塊塊：把握中國政府組織體系的兩個維度

條條、塊塊是對中國政府運作的經(jīng)驗性概括，其經(jīng)典和權(quán)威說法出自毛澤東。這一形象化表述是在分析中央與地方的財政關(guān)系中提出來的。1956年，毛澤東在聽取工作匯報時，“五辦”負(fù)責(zé)同志指出，縣向省要錢，省向中央要錢，中央—省—縣—鄉(xiāng)的四級財政，實質(zhì)上只有中央一級是完全的，一定程度上影響了地方政府組織財政收入的積極性，很多該辦的事情被長期擱置。針對此，毛澤東說：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準(zhǔn)，約束了他們?！薄?〕從上述談話可以看出：條條、塊塊是一種形象和概述性的表達(dá)；毛澤東所稱的條條是指中央部委，塊塊是指地方政府；條塊矛盾在當(dāng)時已經(jīng)比較突出，并引起了中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視；這一矛盾的實質(zhì)是中央和地方的矛盾。

在毛澤東作出生動概括之后，條條、塊塊的內(nèi)涵和外延不斷擴展?！皸l”“塊”成了學(xué)界特別是政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的一種熟知甚至常識，經(jīng)常被研究者“拿來就用”。作為學(xué)術(shù)研究的深化，我們有必要繼續(xù)追問這種形象化表述的內(nèi)在規(guī)定性是什么，將習(xí)以為常的表述概念化，從專業(yè)性角度把握“條”“塊”及延伸概念的內(nèi)涵意蘊。

(二)條條：一個線狀的專業(yè)性概念

條條通常被界定為從中央政府延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。條條是一個線狀概念，也是一個專業(yè)性概念，是起始于中央政府而終止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府層級的職能部門的序列化總稱(合集)。一方面，條條的線狀特征意味著它是以職能部門作為“點”串聯(lián)形成的，包括縱向、橫向和斜向三種形式。另一方面，條條的專業(yè)屬性意味著具體職能部門是其構(gòu)成的基本元素，每個職能部門有著明確的職責(zé)劃歸，條條這根線是由專業(yè)性較強的職能部門這些點串起來的，即“串點成線”。

條條多數(shù)集中在黨的系統(tǒng)和行政系統(tǒng)內(nèi)。在黨群系統(tǒng)中，條條包括中國共產(chǎn)黨的中央及地方部門。在行政系統(tǒng)中，條條包括國務(wù)院及各級地方政府的組成部門、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局等。在中國政治生活中，人大、政協(xié)、紀(jì)委和監(jiān)察委、法院、檢察院等國家機關(guān)一般不稱為條條，而是叫做“口”或者“系統(tǒng)”。因此，不宜對條條作過于寬泛的理解。狹義的條條是指某個具體的職能部門。廣義的條條是指職能相似的不同政府層級的職能部門上下所聯(lián)成的一條線，如教育、民政、公安等部門，所謂的“上面千條線”就是這個意思。所有國家的政府都設(shè)置了數(shù)量不等的職能部門，但多數(shù)國家沒有類似于中國的條條這個說法，主要原因是其職能部門沒有上下暢通，而中國的大多數(shù)職能部門都是上下對口的。

條條包括實行垂直管理的條條、接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條、地方政府單獨管理的條條三種類型。地方政府根據(jù)屬地需要所設(shè)立的少數(shù)部門，一般沒有上級對口部門，因而條條的色彩不明顯。存在垂直管理和地方政府單獨管理的條條不是中國的特色，大量雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條才是中國特色，即地方政府中的絕大多數(shù)職能部門既受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。一般而言，中央部門可以分為兩類：一類是垂直管理的部門，如海關(guān)和人民銀行等部門；另一類是中央部門制定本領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，事情主要靠地方政府辦理，中央部門領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下級對口的職能部門。中央政府垂直管理的部門分布在涉及國計民生、關(guān)系全局利益的重要領(lǐng)域，這類機構(gòu)由中央政府直接管理，各級地方政府不設(shè)同類機構(gòu)。垂直管理部門的數(shù)量不多，條條的主要類型是從中央政府到各級地方政府層層設(shè)置的接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的職能部門?？v向上，省市縣鄉(xiāng)各級政府主要機構(gòu)設(shè)置同中央保持基本對應(yīng)，呈現(xiàn)“上下對口”的樣態(tài)。從橫向看，地方政府之間在職責(zé)配置和機構(gòu)設(shè)置上高度一致，表現(xiàn)出“左右對齊”的樣態(tài)。因此，就形成了中國政府機構(gòu)設(shè)置的典型特征：“橫平豎直”“上下對口”“左右對齊”，中央地方機構(gòu)上下一般粗。每一個政府層級的政府機構(gòu)設(shè)置大體類似，基本上每一個職能部門都是上下貫通各個層級政府。中央政府借助于數(shù)量多、權(quán)力大、能力強、上下貫串的條條，構(gòu)建了縱向到底的組織體系。

(三)塊塊：一個面狀的綜合性概念

塊塊通常被界定為各層級的地方政府，包括省(自治區(qū)、直轄市)、市(省轄市、地區(qū)、自治州)、縣(縣級市、市轄區(qū)、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四個層級。塊塊是一個面狀的綜合性概念。面狀特征意味著它是由各職能部門相互并聯(lián)形成的，各職能部門交織成線，最終“連線成面”；綜合屬性表明塊塊是由多個職能部門構(gòu)成的系統(tǒng)完備的統(tǒng)一體，是具有內(nèi)在聯(lián)系的共同體。

塊塊是一個正式層級，具有清晰固定的行政區(qū)域和系統(tǒng)完備的組織機構(gòu)，作為中央和上級政府的代表在屬地行使自己的職能。塊塊這張“面”是由內(nèi)部不同職能部門的多條“線”連接構(gòu)成的。從這個角度看，條條是塊塊的基礎(chǔ)，而塊塊則是條條的有機結(jié)合。條條通過塊塊提供不同職能部門相互協(xié)作合作的平臺，最大化發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。塊塊統(tǒng)籌多個條條，使之有序組合起來以避免混亂。

相對條條而言，塊塊的概念較為明確。需要注意的是，不宜把城鄉(xiāng)社區(qū)等引申為塊塊。另外，從法律上看，街道辦事處是派出機構(gòu)。本文傾向于把街道辦事處視作塊塊，理由是《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。從中央文件可以看出，中央把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道看作基層治理中并列的兩個最重要主體。事實上，街道辦事處基本上也在履行著一級政府的職責(zé)。

三、條塊結(jié)合：體制形成與關(guān)系互嵌

條塊體制由科層制下縱向?qū)蛹壭蛄型瑱M向職能劃分相結(jié)合、縱橫交錯所構(gòu)成。通過層級化把行政區(qū)域分成了塊塊，通過職能化把政府部門切成了條條，從而形成條塊結(jié)合的政府體制。不同國家在這方面的差異主要在于條塊組合的方式有別、條塊關(guān)系的類型不同、條塊矛盾的程度不一。

(一)條塊體制內(nèi)生于中國獨特的歷史政治環(huán)境

條塊體制是歷史與現(xiàn)實、理論設(shè)想與實踐成效多重因素耦合的結(jié)果，并以法律形式正式確立下來形成了穩(wěn)定的制度。制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。條塊體制作為中國國家治理體系的基本構(gòu)成，是在長期政治實踐中逐漸形成并走向成熟的政府間關(guān)系架構(gòu)。在職責(zé)同構(gòu)、上下對口的機構(gòu)設(shè)置、決策和施政相分離的運作過程等因素影響下，條條和塊塊形成了有條有理的政府組織結(jié)構(gòu)。

從歷史維度看，大一統(tǒng)的國家形態(tài)是歷代王朝追求的價值取向。為了達(dá)到如身使臂、如臂使指的效果，中央政府不斷加強中央集權(quán)，強化皇權(quán)，逐漸形成了一套完整的制度體系。其中，條塊體制是重要的組成部分。中國古代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)雖歷經(jīng)多次變革，但其金字塔樣式的本質(zhì)并未改變?；蕶?quán)統(tǒng)領(lǐng)一切，在其之下是中央的核心機構(gòu)，這些機構(gòu)是國家的中樞決策場所，直接輔佐皇帝制定大政方針，處理國家重要事務(wù)和重大事件。中央政府各部門(衙門)同各級地方(衙門)分理天下庶務(wù)，實現(xiàn)“集權(quán)于上，分理于下”的施政目標(biāo)，〔2〕保障龐大國家機器的平穩(wěn)有序運行。

條塊體制內(nèi)生于大一統(tǒng)中國的政治實踐并不斷延續(xù)和發(fā)展。兩千余年來，條塊體制在價值和精神上一以貫之，在制度安排和組織網(wǎng)絡(luò)上逐漸完善。條條和塊塊在本質(zhì)上相互依存、對立統(tǒng)一，而不是非此即彼形而上學(xué)的簡單對立。雖然條塊之間在某個時期、某些領(lǐng)域、個別層級會存在矛盾沖突，但是國家治理活動的復(fù)雜性意味著任何體制都不是完美的。條塊矛盾在客觀上推動了條塊體制不斷調(diào)整。為了適應(yīng)不同時期的政治環(huán)境和滿足國家治理的實際需要，條塊體制在內(nèi)容、關(guān)系和類型等方面也在革故鼎新。在關(guān)系上，條塊體制通過上級條條與下級塊塊、上級條條與下級條條、上級塊塊與下級塊塊、上級塊塊與下級條條等形式表現(xiàn)出來。在類型上，存在以條條為主導(dǎo)的“條強塊弱”和以塊塊為主導(dǎo)的“塊強條弱”兩種情況。這些關(guān)系和類型并非一成不變和割裂靜止的，而是會根據(jù)時空背景和面臨的問題進行動態(tài)調(diào)整。條塊體制的理想組合方式是，既發(fā)揮條條的專業(yè)優(yōu)勢，又充分調(diào)動塊塊的積極性，進而找到維護國家統(tǒng)一、中央權(quán)威與激發(fā)地方活力、調(diào)動積極性的結(jié)合點。

(二)條塊體制是國家治理中不可或缺的基本機制

條塊體制在多次變革中逐步得到完善，可見其具有較強的制度競爭力，能夠適應(yīng)并支撐中國的歷史、文化、社會、經(jīng)濟發(fā)展和政治環(huán)境。條塊體制存在、延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵在于其符合國情，能適應(yīng)國家治理的現(xiàn)實需要并能有效解決問題，即能有效回答“為什么必要”“能不能適應(yīng)”和“是否有效”的問題。在條塊體制“能不能適應(yīng)”的問題上，可以將其分為外在表象與內(nèi)在邏輯兩個層面。條塊體制的外在表象能夠有效回應(yīng)國家治理的基本需求、應(yīng)對和解決國家治理中的諸多難題，內(nèi)在邏輯決定了條塊體制自身能夠吐故納新，進而滿足中國政治的本質(zhì)要求。

條塊體制是在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，解決大國治理難題的重要制度安排。在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，地方政府的權(quán)力由中央政府授予或委托，中央政府有權(quán)收授權(quán)力給各級地方政府，各級地方政府必須接受中央政府的監(jiān)督。在大國治理中，政府體系若缺乏強有力的整合，條塊容易成為彼此獨立的部分，各自擁有較大的權(quán)力和資源。中國在長期政治實踐中建構(gòu)起了一套復(fù)雜且嚴(yán)密的科層體系，能夠把條條和塊塊有機組合在一起。中央政府擁有絕對權(quán)威以保障秩序的穩(wěn)定，同時通過治理重心下移，實現(xiàn)對地方的適度放權(quán)與賦能，從而更好地賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。

條塊體制力圖把科層制和職能制的優(yōu)勢有機結(jié)合在一起，提升我國政府組織結(jié)構(gòu)質(zhì)效。科層制的直觀表象是縱向?qū)蛹?。從政府過程角度看，科層制是中國政府組織和運作的基本結(jié)構(gòu)，嚴(yán)密且有序的層級秩序是科層制的核心特征。龐大的國家機器和繁雜的政府部門依據(jù)職責(zé)內(nèi)容和工作屬性被合理性劃分，設(shè)置于縱向序列中。任何一級序列的政府，整體性是其外在特征，即向社會公眾以“政府”這一抽象聚類概念所展示。專業(yè)化分工是政府的內(nèi)部特質(zhì)。政府是由多個部門構(gòu)成的有機整體，政府職能由各專業(yè)性部門具體承擔(dān)。各級政府按照工作性質(zhì)和職責(zé)內(nèi)容等橫向劃分為科教文衛(wèi)等不同職能部門，從而形成從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)相近的專業(yè)職能系統(tǒng)?！?〕各個職能部門相互獨立、各司其職。中國職能部門的設(shè)置及其相互關(guān)系不是權(quán)力的分割與制衡，而是為了力量的集中和專業(yè)化優(yōu)勢的發(fā)揮。在同級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，不同職能部門相互聯(lián)系、合作。當(dāng)吸納若干職能部門進入后，原本抽象的政府概念被具體化，成為容納、統(tǒng)籌、規(guī)范和監(jiān)督各職能部門的平臺。歸結(jié)起來，政府需要職能部門的充實，即塊塊是由條條構(gòu)成的；各職能部門要想有效履職需要借助政府的力量，即塊塊是條條的堅實后盾。中國由條條和塊塊共同構(gòu)成了紛繁復(fù)雜但錯落有致的組織體系，擁有世界上其他國家的政府間關(guān)系模式不具有的強大優(yōu)勢。

(三)條塊體制催生獨具中國特色的政府間關(guān)系

條塊關(guān)系是當(dāng)代中國政治發(fā)展過程中的一個基本政治關(guān)系?！?〕有點無面，失在狹窄；有面無點，失在空泛。條塊關(guān)系是條條和塊塊相互聯(lián)系、作用和影響的耦合狀態(tài)，是政府組織在條塊體制中形成的交互關(guān)系。條塊關(guān)系從內(nèi)容上看是一種權(quán)力和職責(zé)分配模式，由專業(yè)和屬地有機組合而成；從形式上看是一種點—面關(guān)系，包括點與點、面與面、點與面之間縱橫交叉的關(guān)系。條塊關(guān)系的復(fù)雜交織打破了傳統(tǒng)“條線”和“塊面”的二維圖式，形成了網(wǎng)線結(jié)構(gòu)和面域場景。在織線成網(wǎng)、覆面為域的情景下，點與點的關(guān)系發(fā)生在條線上，進而形成條與條之間的關(guān)系。面與面的關(guān)系發(fā)生在塊域中，點與面的關(guān)系則發(fā)生在條線塊域間。其中，條條與塊塊之間點與面的關(guān)系相對復(fù)雜，點面關(guān)系失序是造成條塊矛盾的重要原因。

中國具有世界上最細(xì)密的政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的中國政府間關(guān)系模式豐富多彩。條塊關(guān)系是條條關(guān)系、塊塊關(guān)系、條塊關(guān)系的有機融合，在權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)上的一個重要特色是條條和塊塊形成了多層面、多角度、立體交叉的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。具體而言，主要通過上下級條條、上下級塊塊、上下級條塊，同級條條、同級塊塊等形式表現(xiàn)出來。這包括，從中央到地方各層級政府所設(shè)置的職能部門之間、同級地方政府內(nèi)部各職能部門之間、上下級職能部門之間的關(guān)系等，即條條之間的關(guān)系；中央政府同各級地方政府之間、存在隸屬關(guān)系的上下級地方政府之間、同級政府之間、斜向的非同級地方政府之間的關(guān)系等，即塊塊之間的關(guān)系；中央政府及各級地方政府同各自職能部門之間整體與部分的關(guān)系。

條塊體制催生出獨特的政府間關(guān)系。中國各領(lǐng)域的基本規(guī)則和政策設(shè)計大多出自于中央政府及各部委。為了在全國范圍內(nèi)推行中央制定的規(guī)則和政策，法律賦予上級職能部門對下級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限，并能在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)地方政府的工作。實踐中，相當(dāng)一部分的條條都是“一竿子插到底”。中央部門制定和部署本領(lǐng)域內(nèi)的大政方針，為地方政府的治理活動提供原則性和方向性的指引，同時監(jiān)督地方政府對政策任務(wù)的執(zhí)行情況。上級條條不僅縱向到底統(tǒng)管本系統(tǒng)內(nèi)的各項工作，還會憑借所掌握的資源和權(quán)力，通過不同的手段、方式在一定程度上影響下級地方政府運作。

四、條塊體制所承擔(dān)的功能：維護國家統(tǒng)一與激發(fā)地方活力

中國條塊體制具有深刻的實踐邏輯和豐富的實踐成果。在長期的運行過程中，條塊體制歷經(jīng)多次變革，即使一度存在較為突出的問題和矛盾，但其基本組織機制都沒有被代替。究其原因，在于條塊體制的內(nèi)在價值和追求適應(yīng)了大國治理的內(nèi)在需求，影響條塊體制的主要因素和環(huán)境依然存在，條塊體制所承擔(dān)的功能和發(fā)揮的作用仍然無可替代。

(一)政治統(tǒng)合功能

1.維系大一統(tǒng)的政治格局

作為具有五千多年文明史和廣闊地理空間的多民族國家，如何將各地方、團體、民族維系在一個共同體內(nèi)始終是中國治理的頭等大事。在皇權(quán)至高無上且基本不受約束的封建帝制時期，地方分裂力量和外族入侵勢力經(jīng)常威脅國家統(tǒng)一與政權(quán)穩(wěn)定，因而需要及時調(diào)整治理體系和方式加以應(yīng)對。在國家管理形式上，中央設(shè)置以丞相或宰輔為首的職能部門。相權(quán)是派生的，“丞”本身即承受、幫助之意，本質(zhì)是秉承皇帝意志幫助實現(xiàn)皇權(quán)專制和國家統(tǒng)一?！?〕在國家結(jié)構(gòu)形式上，中央自上而下將國家領(lǐng)土劃分為不同層級的行政區(qū)域，并設(shè)置地方政府，授予一定的管轄權(quán)。中央政府按照大一統(tǒng)的政治邏輯調(diào)動資源和分配任務(wù)，按照集權(quán)邏輯設(shè)置機構(gòu)和配置權(quán)力，最終實現(xiàn)“令海內(nèi)之勢如身之使臂，臂之使指，莫不制從”?！?〕中央集權(quán)是保障大一統(tǒng)中國的重要制度，目的是避免地方割據(jù)分裂，維護多民族國家的統(tǒng)一。

中國古代和當(dāng)代政治形態(tài)的聯(lián)結(jié)和繼承性是認(rèn)識國家治理的關(guān)鍵，大一統(tǒng)的歷史過程便是從中國本土出發(fā)認(rèn)識和把握中國政治的基礎(chǔ)性連接點。中國國家治理的具體制度選擇、體制機制安排是由統(tǒng)一性的歷史大勢決定的，即大一統(tǒng)的制度模式。大一統(tǒng)是中國整體性存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)與價值取向，是價值和行動上用于維系多民族國家統(tǒng)一，實現(xiàn)長治久安的基本遵循。大一統(tǒng)強調(diào)保持國家的統(tǒng)一性和整體性，〔7〕堅持全國一盤棋，這是貫穿中國政府間關(guān)系的主線，也是條塊體制的目標(biāo)追求。當(dāng)前的條塊體制是對中國古代政治制度揚棄—吸納的結(jié)果，是歷史、社會、文化和政治生態(tài)相互作用的產(chǎn)物，是維系中國大一統(tǒng)政治格局的制度安排。

2.充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性

中央歷代領(lǐng)導(dǎo)集體都高度重視政府間關(guān)系，尤其是中央和地方關(guān)系的改善和協(xié)調(diào)。處理好中央與地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題?！?〕面對規(guī)模大、人口多、歷史悠久、地區(qū)間發(fā)展差異大的具體情況，僅僅靠中央一個積極性還不夠，國家治理需要發(fā)揮地方的積極性、激發(fā)地方的活力、用好地方熟悉本地情況的優(yōu)勢。早在1956年毛澤東就指出，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情?！薄?〕這為正確處理中央和地方關(guān)系指明了方向。

充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的關(guān)鍵是要理順權(quán)、責(zé)、利等關(guān)系，實現(xiàn)機構(gòu)和職能的優(yōu)化、相關(guān)機構(gòu)之間的配合聯(lián)動、體制機制的高效率運行。條塊體制的核心內(nèi)容是中央政府和各級地方政府之間的交互關(guān)系。中央和地方關(guān)系決定了條條與塊塊在整個國家機構(gòu)體系中的地位、權(quán)力范圍和活動方式，決定了二者內(nèi)部之間的復(fù)雜關(guān)系?！?0〕條塊體制遵循維護中央權(quán)威是前提、發(fā)揮地方積極性是關(guān)鍵的原則。堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是條塊體制適應(yīng)現(xiàn)代中國政治的必由選擇，也是條塊體制得以存續(xù)的根本條件。中國是當(dāng)今世界最大的發(fā)展中國家，并處于社會主義初級階段，呈現(xiàn)發(fā)展不平衡態(tài)勢。不平衡的社會環(huán)境亟需中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須始終堅持黨中央的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮中央權(quán)力中流砥柱的作用。在確保中央權(quán)威的前提下，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府的主動性和積極性。中央政府是決策核心，條條和塊塊負(fù)責(zé)在各自系統(tǒng)和地域落實中央決策，二者的角色是中央政府的代表而非部門和地方的代言人。中央職能部門履行屬事責(zé)任做好對本行業(yè)本領(lǐng)域的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方政府履行屬地責(zé)任結(jié)合地方實際創(chuàng)造性開展工作。每一層級的塊塊按照大體相同的方式組成和運作，在保證中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)。與多數(shù)國家不同層級政府負(fù)責(zé)特定的事項，并且主要依靠自己的職能部門執(zhí)行不同，中國多數(shù)事項的完成方式是在中央統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌下，條塊聯(lián)動一起去執(zhí)行，靠條條和塊塊齊心協(xié)力合作完成。

事在四方，要在中央。條塊體制是各級政府未能完全捋清職責(zé)的情況下，有效調(diào)節(jié)政府間關(guān)系的較佳方式。其目標(biāo)追求是，既能充分調(diào)動地方積極性、因地制宜做好工作，又有利于中央部門集中精力抓大事、謀全局。當(dāng)中央部門集權(quán)過多壓制地方政府的積極性和活力時，中央政府就將中央部門所掌握的諸多資源和權(quán)力適當(dāng)下放給地方政府。當(dāng)出現(xiàn)地方分散影響到中央政府權(quán)威時，就把權(quán)力和資源收回到中央部門，實現(xiàn)強有力的中央政府與自主活躍的地方政府有機結(jié)合的目標(biāo)。權(quán)力變換體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一。出于國家治理的需要，條塊體制多次調(diào)整，但其出發(fā)點和落腳點始終是兩個積極性，條條和塊塊是發(fā)揮中央和地方兩個積極性的載體。

(二)行政治理功能

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理資源與分散治理風(fēng)險

條塊體制為承擔(dān)復(fù)合功能的屬地政府和承擔(dān)單一功能的職能部門的有機組合搭建了橋梁。在治理過程中，條條與塊塊需要針對不同治理問題的特質(zhì)進行不同程度上的交流合作，通過將條線部門配置資源與屬地政府統(tǒng)籌使用資源有效結(jié)合，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高效供給。這樣既可以避免條線部門因不能全面掌握目標(biāo)群體的情況導(dǎo)致對資源的無效配置，又能夠規(guī)避屬地政府自我利益過度放大出現(xiàn)“地方主義”，進而降低國家治理的成本和風(fēng)險。

在多層次復(fù)合地理空間內(nèi)，實現(xiàn)治理目標(biāo)需要依靠以條塊體制為基本架構(gòu)的組織化網(wǎng)絡(luò)體系，需要發(fā)揮條塊體制在資源統(tǒng)籌及變革創(chuàng)新過程中的協(xié)調(diào)功能。中央部門借助于對下級部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，與地方政府有更多的業(yè)務(wù)和人際聯(lián)系，有利于形成商量辦事的作風(fēng)，“黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令”，〔11〕從而實現(xiàn)中央政策設(shè)計與地方經(jīng)驗探索的有機結(jié)合。由此可見，條塊體制能為聯(lián)結(jié)屬地政府和職能部門提供制度渠道，通過條塊協(xié)調(diào)互嵌、互補，實現(xiàn)國家治理的覆蓋性，〔12〕有利于將不同的利益訴求、任務(wù)目標(biāo)和價值偏好轉(zhuǎn)化為有效政策選擇。在面對眾多繁雜的公共問題時，條線部門和屬地政府都不是單一的行動主體。資源的有限性和職權(quán)的規(guī)制性客觀上要求條塊相互協(xié)作，通過發(fā)揮職能部門的專業(yè)優(yōu)勢和屬地政府的地方知識性優(yōu)勢，即將條條的技術(shù)優(yōu)勢與塊塊的統(tǒng)籌優(yōu)勢有機結(jié)合，發(fā)揮資源整合功能，實現(xiàn)有限資源的最大化利用。比如，基層政府有需求，就可以向上級條線部門“吹哨”?！?3〕這具體體現(xiàn)在條條與塊塊在決策前的深入調(diào)研和廣泛吸納各種意見，決策執(zhí)行中針對重點問題的及時討論與糾偏，以及決策完成后的評估與反饋?！白h事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！薄?4〕條塊體制的有效運作有賴于高效的資源整合和有效的協(xié)商合作，整合和協(xié)商過程為條條與塊塊提供了交流和協(xié)同的機會。通過條條與塊塊及時有效的合作溝通，形成就某項治理問題的共識性決策，實現(xiàn)屬地政府對條線部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?5〕

2.發(fā)揮集分動態(tài)平衡的彈性作用

條塊體制具有相當(dāng)大的彈性。這一體制持續(xù)被中國政治實踐所選擇的重要原因是其能根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化和社會環(huán)境的變化而自覺調(diào)適，具有靈活性和適應(yīng)性。同時，能夠平衡集權(quán)與分權(quán)(放權(quán))的關(guān)系，實現(xiàn)集分平衡的目標(biāo)。尋找集權(quán)和分權(quán)(放權(quán))的平衡點是歷次調(diào)整政府間縱向關(guān)系的重要出發(fā)點。條塊體制可以通過條塊關(guān)系的靈活權(quán)變緩解剛性體制所帶來的壓力，實現(xiàn)對簡單集權(quán)或分權(quán)(放權(quán))的超越。從權(quán)力歸屬和來源看，中國政治制度歷來強調(diào)權(quán)力的統(tǒng)一性和不可分割性，各層級政府之間、條塊之間、上下級條條之間缺乏明確的職責(zé)劃分。在中國這樣一個超大規(guī)模的國家，由中央政府直接行使一切權(quán)力是不可能的，然而權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制決定了無法在各層級政府間實行“制度性授權(quán)”。在這種剛性的制度環(huán)境下，國家治理體系要想有效運轉(zhuǎn)就需要有若干個彈性機制與之相配套。中國獨有的條塊體制充當(dāng)了政府間關(guān)系乃至國家治理體系中的一個彈性機制，是對剛性機制的調(diào)適和完善，所追求的是中央政府對權(quán)力的收放自如。條條和塊塊是集分靈活變化的兩個主體。為了調(diào)動體制活力和發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，中央政府通過慎重思考，將不涉及國家安全和全局利益的事權(quán)從中央部門下放給地方政府，向其授予一定的治理資源。當(dāng)?shù)胤秸荒苡行惺箼?quán)力，特別是影響到全國一盤棋的時候，中央政府通過條條通道及時上收權(quán)力進而有效調(diào)控地方政府行為。從這個意義上說，條塊體制對調(diào)解政府間沖突和緩解治理壓力，尤其是應(yīng)對危機等方面有著重要意義。

(三)監(jiān)督制約功能

1.規(guī)范地方政府的行為

權(quán)力需要監(jiān)督和制約，但采取何種形式無一定之規(guī)。中國的條塊關(guān)系模式實際上是一種縱向權(quán)力的監(jiān)督制約機制。條塊體制可以起到對地方政府的監(jiān)督制約功能，包括條條對塊塊、塊塊對塊塊的監(jiān)督。出于主客觀多重原因，地方政府在治理過程中可能會出現(xiàn)不能正確行使權(quán)力特別是自由裁量權(quán)的情況。因此，中央政府要通過制度設(shè)計防止上述傾向，確保地方政府有效貫徹落實黨中央方針政策和國家法律法規(guī)以及服務(wù)屬地群眾。

無數(shù)個自上而下貫通多個層級政府的條條所形成的交叉式監(jiān)督是約束地方政府自行其是的有力手段。中國任何一個層級的地方政府都沒有完全獨立的事權(quán)和財權(quán)，皆是在中央和上級政府的授權(quán)下履責(zé)。為保證中央決策的貫徹落實，確保國家制度和法治的統(tǒng)一，中央對地方的監(jiān)督制約通常以中央的直接監(jiān)督和通過中央部門對地方政府的工作進行制約兩種路徑展開。一方面，中央政府對各級地方政府的活動進行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。在重大事項上通過自上而下的垂管體系實現(xiàn)條條對塊塊的監(jiān)督，規(guī)范地方政府行政行為，使其權(quán)力行使嚴(yán)格按照程序合法邏輯運行?！?6〕另一方面，中央各部委對下級職能部門進行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在機構(gòu)設(shè)置上，自上而下的千條線連通各個層級的地方政府，確保地方政府在路線方針上同中央保持高度一致。中央各部委可以通過專業(yè)和資源優(yōu)勢及時將“千條線”擰成一根繩，在關(guān)鍵時候集合條條力量，保證塊塊的行動統(tǒng)一。雙重領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過分級管理確保各司其職、合力推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.監(jiān)督職能部門的治理活動

不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然會被濫用。正確行使權(quán)力離不開對權(quán)力本身及權(quán)力行使機構(gòu)的有力監(jiān)督。條塊體制既是一種內(nèi)在監(jiān)督，也是一種外在制約，可以起到對職能部門的監(jiān)督制約作用，包括塊塊對條條、條條對條條的監(jiān)督。1956年，毛澤東在談及發(fā)揮地方積極性問題時指出：中央在約束地方政府的同時，中央設(shè)置在地方的機構(gòu)在履職過程中也要積極主動接受地方政府的監(jiān)督。讓地方政府監(jiān)督中央機構(gòu)的活動不是消減中央權(quán)威，而正是為了確保中央部門履職行為的正確性。缺乏監(jiān)督制約的地方政府會濫用權(quán)力而陷入委托代理危機，同樣道理，不受監(jiān)督的職能部門，也會出現(xiàn)各自為政的部門主義、不能正確行使權(quán)力等問題。因此，法律和政策賦予了地方政府監(jiān)督條條的責(zé)任。“每個地方當(dāng)局應(yīng)將對于所在地的屬于中央直接管理的企業(yè)單位，在政治工作上的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)助，確定為自己經(jīng)常和固定的責(zé)任?！薄?7〕雙重領(lǐng)導(dǎo)意味著對職能部門的雙重監(jiān)督。屬地塊塊與上級條條對職能部門進行監(jiān)督制約，并適時動態(tài)調(diào)整二者的權(quán)限，以便更好地對職能部門進行監(jiān)督。

條塊間的監(jiān)督制約是相互的。條條在專業(yè)事務(wù)上監(jiān)督塊塊。然而，離開地方政府的支持，上級條條的決策也難以實施，因此不得不在很多方面與地方政府通力合作，這也是一種變相的監(jiān)督。通過自上而下的條條制約、自下而上的塊塊監(jiān)督及條塊雙方的相互監(jiān)督，將屬事責(zé)任與屬地責(zé)任有機結(jié)合，通過上級條條明確政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程避免下級政府濫用自由裁量權(quán)，在增強地方治理能力的基礎(chǔ)上更好地釋放治理效能。

(四)信息傳遞功能

1.有助于打破信息壟斷

新中國成立后，在信息傳輸機制的建設(shè)上，中央政府在繼承傳統(tǒng)的由地方政府逐級上報信息做法和通過垂直管理條條收集信息的同時，又創(chuàng)造了新的機制。其中，很重要的一點就是讓上下對口的條條承擔(dān)信息收集和傳輸?shù)墓δ堋Ｃ恳粋€職能部門都是一條獨立且專業(yè)的信息傳輸渠道，負(fù)責(zé)本部門信息的收集和傳遞。地方政府的職能部門不僅要向?qū)俚卣畢R報情況，還要向上級對口職能部門及時傳遞信息?？紤]到規(guī)避信息隱瞞或選擇性傳遞可能帶來的問責(zé)成本，地方政府大多會選擇如實傳遞信息，將實際情況向上匯報。對于中央政府而言，既可以通過職能部門獲得信息，也可以通過地方政府獲得信息，以此形成對條條和塊塊無形的監(jiān)督。這有助于中央政府了解全貌，有利于將一些急難愁盼的問題提上議事日程，避免信息在層層傳遞中的失真。

2.有利于提升信息傳遞的效率

條塊體制有利于對數(shù)量巨大的繁雜信息進行抽絲剝繭，將重要信息及時高效傳遞到中央，也能將中央的決策部署及時精準(zhǔn)地傳達(dá)到地方政府及其對口部門。中國的條條和塊塊都掌握中央精神，并通過各自的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)將這種精神層層傳遞到基層地方。〔18〕中國“5+1”獨特的政府層級體系有助于體量和規(guī)模龐大的國家治理活動的有序運作。但是，客觀上也會增加信息上傳下達(dá)的難度。因此，就需要有相應(yīng)的保障和輔助機制。通過條條和塊塊的雙軌道信息傳遞渠道可以將重要和緊急事項在較短時間內(nèi)傳遞到中央相關(guān)部門和中央政府，提升信息傳遞效率。橫向到邊、縱向到底的條塊體制有利于確保中央政策的輻射范圍，中央政府及相關(guān)部委可以就某一地區(qū)的特殊情況下達(dá)任務(wù)，并利用條塊體制的信息傳遞渠道將任務(wù)及時精準(zhǔn)地傳遞到特定區(qū)域。

五、結(jié) 語

萬物得其本者生，百事得其道者成。條塊體制的關(guān)系類型、所承擔(dān)的功能伴隨社會的進步而不斷調(diào)整，體制本身的發(fā)展和成熟也是一個漸進的動態(tài)過程，不會一蹴而就或一勞永逸。歷史和實踐證明，條塊體制符合中國國情，適應(yīng)國家治理需要。條塊體制在運行中存在一定的問題，但從總體和長時段看是有效的，是運行順暢、充滿活力、令行禁止的治理體系。伴隨環(huán)境和條件的變化，條塊體制還會面臨新的難題。例如，需要解決基層條塊矛盾突出的問題；需要進一步理順條塊間的職責(zé)交叉現(xiàn)象，避免各行其是、推諉扯皮，使條條和塊塊形成整體合力；需要進一步規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制；等等。問題是創(chuàng)新的起點，也是創(chuàng)新的動力源。在不斷解決問題的過程中，也會通過變革生成更多功能以適應(yīng)時代需要，充分顯示條塊體制的自我完善能力。

注釋：

〔1〕〔10〕林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第309、19頁。

〔2〕曹正漢：《論郡縣制國家的統(tǒng)與治》，《學(xué)術(shù)界》2021年第8期。

〔3〕馬力宏主編：《中國行政管理中的條塊關(guān)系》，杭州：杭州大學(xué)出版社，1993年，第3頁。

〔4〕朱光磊：《〈當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究〉評介》，《政治學(xué)研究》2006年第1期。

〔5〕劉建軍編著：《古代中國政治制度十六講》，上海：上海人民出版社，2009年，第6-9頁。

〔6〕〔漢〕班固：《漢書》上冊，長沙：岳麓書社，1993年，第984-985頁。

〔7〕林尚立：《當(dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2017年，第24-25頁。

〔8〕〔9〕〔11〕《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第32、31、31頁。

〔12〕楊雪冬：《條塊關(guān)系問題的產(chǎn)生及其協(xié)調(diào)》，《探索與爭鳴》2020年第11期。

〔13〕楊華：《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2022年，第219頁。

〔14〕中國人民政治協(xié)商會議全國委員會研究室、中共中央文獻研究室第四編研部編：《老一代革命家論人民政協(xié)》，北京：中央文獻出版社，1997年，第50頁。

〔15〕羅湖平、鄭鵬：《從分割到協(xié)同：領(lǐng)導(dǎo)小組重塑條塊關(guān)系的實踐機制》，《中國行政管理》2021年第12期。

〔16〕田先紅：《從結(jié)果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。

〔17〕《陳云文集》第二卷，北京：中央文獻出版社，2005年，第245頁。

〔18〕朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第335頁。