□ 劉中一

內(nèi)容提要 托育服務(wù)需求管理是對托育服務(wù)需求進(jìn)行信息識別、溝通、收集、評估、整合與轉(zhuǎn)化的過程。由于各種原因，托育服務(wù)需求管理未得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致托育服務(wù)需求識別、需求評估和需求轉(zhuǎn)化的形式化運(yùn)作，托育服務(wù)需求很難真實(shí)反映公眾的托育服務(wù)需求。為提高托育服務(wù)需求管理效能，要做好以下幾個方面的工作：第一，提升托育服務(wù)需求識別的精準(zhǔn)性；第二，保障托育服務(wù)需求溝通的通暢性；第三，加大托育服務(wù)需求收集的規(guī)范性；第四，促進(jìn)托育服務(wù)需求評估科學(xué)性；第五，提高托育服務(wù)需求整合的實(shí)踐性；第六，增強(qiáng)托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化靈活性。

當(dāng)代社會中， 在兒童照顧與職場工作的雙重壓力下，城市雙薪家庭內(nèi)部衍生了多重角色沖突。如果沒有政府或社會提供的適時支持和協(xié)助，長期壓力累積不僅對部分父母的身心健康產(chǎn)生影響， 更嚴(yán)重的是將挫傷他們結(jié)婚與生育的信心和熱情， 造成無動力或意愿生養(yǎng)子女等一系列社會問題。 近年來，為避免部分城市雙薪家庭，尤其是職業(yè)婦女因?yàn)殡y以兼顧就業(yè)及育兒出現(xiàn)的困境，我國政府希望通過建立健全托育服務(wù)體系， 提供社會支持和社會福利，補(bǔ)足父母照料、保護(hù)及教育方面的不足， 進(jìn)而解決或者緩解長期存在的過低生育率問題。托育服務(wù)是經(jīng)過一定的程序和約定，由兒童父母委托，在雙方約定的場所和時間內(nèi)，給予兒童適當(dāng)安置與照顧的服務(wù)。一定意義上，具有彌補(bǔ)父母角色暫時缺位的功能。此外，隨著促進(jìn)兒童早期發(fā)展理念在當(dāng)代社會的日益深入人心，托育服務(wù)除了傳統(tǒng)的照顧與保護(hù)功能外， 還發(fā)展出智力開發(fā)和情緒培養(yǎng)等各項(xiàng)專業(yè)功能。 并且伴隨著專業(yè)化， 托育服務(wù)又在某些方面實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)兒童家庭照顧的超越。

目前， 建立健全托育服務(wù)體系作為我國政府實(shí)施生育支持政策的重要載體， 己經(jīng)成為一些基層政府民生工程和提高社會福利水平的主要內(nèi)容之一。 與此同時，作為一個政策驅(qū)動型的行業(yè)，一些實(shí)證調(diào)查也發(fā)現(xiàn)我國托育服務(wù)發(fā)展也存在著尚未將潛在需求轉(zhuǎn)化為行業(yè)健康發(fā)展的缺憾。①2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國0-3 歲嬰幼兒的入托率僅為5.5%，即僅有五分之一關(guān)于3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的需求被滿足。②不過，與此同時，托育服務(wù)需求“飽和”現(xiàn)象同樣存在， 局部地區(qū)由于各種原因甚至出現(xiàn)了托育服務(wù)資源供給過于“內(nèi)卷”，托位大量閑置的現(xiàn)象。我們認(rèn)為，一個行業(yè)要長期健康發(fā)展，嚴(yán)重的供需失配是影響可持續(xù)性的。 從促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)長期健康發(fā)展的目標(biāo)來看， 實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)資源供需均衡當(dāng)然是最科學(xué)的選擇，也是最理想的狀態(tài)。作為行業(yè)的管理者和政策制定者， 全面地認(rèn)知各種托育服務(wù)需求， 界定優(yōu)先發(fā)展的托育服務(wù)類型與項(xiàng)目， 可以最大程度上保障托育服務(wù)需求與托育服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)“匹配”和適洽。

一、需求與托育服務(wù)需求

需求是一種相對開放的概念。 雖然在人類日常生活、心理學(xué)或社會福利領(lǐng)域中應(yīng)用很廣，但是不同學(xué)科或研究者對需求的觀點(diǎn)和解釋卻相去甚遠(yuǎn)。需求作為心理學(xué)的一個概念，原意指源自個體內(nèi)部的一種身心沖動，表達(dá)了一種渴望或者需要。不過，多數(shù)情況下，心理學(xué)意義上的需求并不完全同于需要，需求只是需要的一部分。只有需求有能力或可能性被“滿足”時，需求在實(shí)踐意義上才可以等同于需要。而對于社會學(xué)、政治學(xué)或公共政策學(xué)等學(xué)科來說， 需求是一種維持人們基本生存需要的“前提”或“基礎(chǔ)”，需求更多被視為個人或群體的欠缺狀況。 實(shí)事求是地講，在社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科范疇內(nèi)，需求的界定并不容易，因?yàn)樗鶢可娴牟糠职松鐣呃砟钆c所關(guān)注的主體以及社會政策分配資源的準(zhǔn)則。 在決定個人或群體是否具有某種需求時，一項(xiàng)極為重要的工作，就是將其欠缺狀況與某些社會標(biāo)準(zhǔn)相互對照來做出評量。

具體到社會政策和公共服務(wù)領(lǐng)域， 如果忽視了對需求的研究和了解， 需求不能進(jìn)入政策或者決策過程， 一個直接后果就是社會政策和公共服務(wù)供給容易脫離公眾，造成供需失配和錯位，嚴(yán)重影響政策和決策的科學(xué)性與合理性。由此，現(xiàn)代社會政策和公共服務(wù)理論幾乎都強(qiáng)調(diào)把公眾需求放在重要位置，要求以“需求導(dǎo)向”優(yōu)化社會政策和公共服務(wù)決策和配置。但是，作為典型的社會政策和公共服務(wù)， 我國目前托育服務(wù)研究卻大都集中于供給側(cè)視角，而且主要是靜態(tài)的、片面的分析。從需求側(cè)， 尤其是需求管理視角對托育服務(wù)供需均衡進(jìn)行深入思考的文獻(xiàn)幾乎空白。 如果要保證托育服務(wù)體系構(gòu)建的科學(xué)性和合理性， 必須對托育服務(wù)需求進(jìn)行全面了解， 尤其是要對托育服務(wù)需求進(jìn)行有效管理， 這是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)“供需均衡”的前提和保障。按照社會政策和公共服務(wù)需求理論的經(jīng)典分類框架③，托育服務(wù)需求大致可分為四種類型：

第一，規(guī)范性托育服務(wù)需求。規(guī)范性需求是指由政策制定者或服務(wù)提供者依現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，并根據(jù)特定的情境所界定或“生產(chǎn)”的需求。換言之，規(guī)范性所代表的往往是某種標(biāo)準(zhǔn)或常模，即某種現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)或判準(zhǔn)。 規(guī)范性需求的優(yōu)點(diǎn)是容易測量， 缺點(diǎn)為不同政策制定者或服務(wù)提供者的自身狀況與界定方法可能不同，而造成標(biāo)準(zhǔn)不一，內(nèi)容各異。另外，政策制定者或服務(wù)提供者多數(shù)來自社會當(dāng)中的中產(chǎn)階層， 他們可能自覺或不自覺地依照其價值和觀念來規(guī)范其他社會階層的態(tài)度與行為，因此造成規(guī)范性需求的“中產(chǎn)化”與“單一化”，與社會當(dāng)中豐富多彩的需求形成落差。

規(guī)范性托育服務(wù)需求是指由一個社會當(dāng)中的托育服務(wù)政策制定者或服務(wù)提供者認(rèn)定， 藉由大規(guī)模調(diào)查或?qū)＜以u估所得到的量化信息所定義的托育服務(wù)需求。如前所述，規(guī)范性托育服務(wù)需求的邊界往往清晰可見， 政策制定者或服務(wù)提供者把托育服務(wù)需求設(shè)定在一定的條件下或者范圍內(nèi)?，F(xiàn)實(shí)生活中，政策制定者和服務(wù)提供者經(jīng)常以入托率作為衡量指標(biāo)，即3 歲以下兒童入托率及千人人口中的托位數(shù)量作為托育服務(wù)需求的衡量標(biāo)準(zhǔn)。只要達(dá)到了劃定的指標(biāo)或范圍時， 即便缺乏托育服務(wù)，也不被列為規(guī)范性托育服務(wù)需求。 相反地，即使需求已被滿足， 但是只要沒有達(dá)到托育服務(wù)規(guī)范性需求定義的指標(biāo)，仍可能被視為托育服務(wù)需求。另外，規(guī)范性托育服務(wù)需求基本上不會考慮當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r以及嬰幼兒照顧的文化傳統(tǒng)等外在因素對于托育服務(wù)需求的影響。 許多專家學(xué)者在預(yù)估我國托育服務(wù)需求規(guī)模時，常常以生育水平或兒童人口總數(shù)作為主要依據(jù)。 比如，有人根據(jù)我國3 歲以下的嬰幼兒大約有4200萬人，但是現(xiàn)在的實(shí)際供給為5.5%左右，由此斷言我國托育服務(wù)供給和需求缺口確實(shí)較大④。也有人根據(jù)我國3 歲以下嬰幼兒的入托率僅為5.5%左右，由此就簡單地?cái)喽ù嬖跇O大的嬰幼兒托育服務(wù)需求缺口，并呼吁國家加大對托育服務(wù)的供給。⑤

第二，感受性托育服務(wù)需求。感受性需求是以個體的欲望和感知來界定或定義需求。換句話說，感受性需求是個體對自己情境和狀況的自我察覺。 由此可見，感受性需求容易受到個體主、客觀因素的影響，如個體對情境的了解和個體標(biāo)準(zhǔn)等，而使個體與個體之間感覺性需求差異顯著。 總體上， 感覺性需求較能免除政策制定者以及專家學(xué)者預(yù)設(shè)的“中產(chǎn)化”或“單一化”需求標(biāo)準(zhǔn)，且便于運(yùn)用一般實(shí)證調(diào)查方法來收集和分析， 但它不易在理論上找到依存和支撐， 難找出一個社會公認(rèn)的合理區(qū)間，容易出現(xiàn)高估或低估。 社會實(shí)踐中，感覺性需求雖最接近個體的真實(shí)想法， 但需要綜合考慮需求所處的社會文化脈絡(luò)， 并結(jié)合個人經(jīng)驗(yàn)等交互作用才能“呈現(xiàn)”出來。

感覺性托育服務(wù)需求是人們所理想的托育服務(wù)或?qū)ψ约夯蚣胰藢ι钪幸汛嬖诘耐杏?wù)不足的真實(shí)感知。原則上，任何托育服務(wù)政策方案出臺之前，都要了解公眾的感覺性托育服務(wù)需求，進(jìn)而才能推動有針對性的托育服務(wù)制度設(shè)計(jì)和供給模式或途徑⑥。 有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些家長對處于初步發(fā)展階段的托育服務(wù)行業(yè)缺乏信心， 擔(dān)心托育服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，托育服務(wù)質(zhì)量不過關(guān)，所以不愿意將年齡較小的孩子送托。⑦因此，有人認(rèn)為當(dāng)下我國托育服務(wù)發(fā)展面臨的動力不足問題， 托育服務(wù)感受性需求不強(qiáng)是一個重要影響因素。 托育服務(wù)需求的孱弱一方面是我國當(dāng)前托育服務(wù)現(xiàn)狀和發(fā)展水平的結(jié)果， 另一方面也一定程度上影響和擬制了我國托育服務(wù)自身的發(fā)展。另外，托育服務(wù)政策過程中的感受性托育服務(wù)需求多是根據(jù)托育服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和水平進(jìn)行 “選擇性呈現(xiàn)”，不符合當(dāng)前托育服務(wù)體系支持或政策關(guān)注的感受性需求往往被“屏蔽”。

第三，表述性托育服務(wù)需求。表述性需求系指個人把自身的感覺性轉(zhuǎn)換成具體的行動， 以展示其對某一特定服務(wù)的需求。換言之，只有公眾真正把內(nèi)在要求表達(dá)出來，并主動嘗試去尋求服務(wù)，這種需求就是表述性需求。 社會政策和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)， 表述性需求是了解公眾需求的重要指標(biāo)之一，政府或供給方通常也會盡力去滿足此類需求。表述性需求的優(yōu)點(diǎn)是可以直接地反映表述者的需求，缺點(diǎn)為無法得知未表述者的意見。 另外，許多需求往往不能得到準(zhǔn)確表述， 更何況有些需求會因?yàn)槌隽斯姷恼J(rèn)知范圍而得不到表述， 或者覺得“說了也沒有用”而有意識地“隱匿”。

表述性托育服務(wù)需求就是當(dāng)個人或者群體將自身對托育服務(wù)的感覺和需要通過表述性行動展現(xiàn)出來的需求。 社會實(shí)踐當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)性、便利性和質(zhì)量等托育服務(wù)的自身特質(zhì)會影響表述性托育服務(wù)需求的重要因素。比如，現(xiàn)實(shí)生活中托育服務(wù)的價格越低，便利程度越高，質(zhì)量越好，表述性托育需求就會越強(qiáng)烈。另外，基礎(chǔ)配套政策和宣傳倡導(dǎo)政策等相關(guān)制度設(shè)置也會在不同程度上對托育服務(wù)需求產(chǎn)生一定的影響⑧。 換言之，表述性托育服務(wù)需求能否順利地顯現(xiàn)，要受到托育觀念、照顧替代選擇、服務(wù)價位等多重因素影響。

第四，比較性托育服務(wù)需求。 顧名思義，比較性需求是比較得來的需求。 即需求的產(chǎn)生來自于與周圍群體或地區(qū)的比較。 需求的認(rèn)定乃依據(jù)某種特征所做的比較， 如當(dāng)事人具有與已經(jīng)接受服務(wù)者相同的特征，但卻沒有接受同樣的服務(wù)，表示其是有需求的。這種需求并無絕對的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有特定的比較對象， 而是根據(jù)一個團(tuán)體或個人與其它的團(tuán)體或個人的相對位置及相對情況比較之下而感受到的需求。 比較性需求在需求評估時是非常有效的工具。 不過，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于各地區(qū)需求和可動員的資源皆不一樣， 要以比較性需求來評量需求， 必須首先精確地找出兩個地區(qū)間的資源落差。

從比較性托育服務(wù)需求角度而言， 很多地區(qū)存在的問題不在于托育機(jī)構(gòu)或托位的多寡， 而在于機(jī)構(gòu)或托位需求的區(qū)域性差異。比如，托育服務(wù)需求在城鎮(zhèn)地區(qū)的需求要比農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)勁，尤其是大都市雙薪家庭、核心家庭集中的地區(qū)，對于多樣化的托育需求更顯得急迫與重要。 比較性托育服務(wù)需求還會因?yàn)楦鱾€地區(qū)的資源能力的多寡有差異性。地區(qū)托育服務(wù)資源動員能力越高，其托育服務(wù)需求就越高。此外，兒童照顧的文化脈絡(luò)對于托育服務(wù)需求有較高的區(qū)域內(nèi)影響力。

雖然規(guī)范性需求、感受性需求、表述性需求和比較性需求等四者對托育服務(wù)需求的分析角度有所差異，卻不代表著四者全然相互排斥，而無法相互所補(bǔ)而共同存在于托育服務(wù)需求的分析框架之內(nèi)。換句話說，以上四種托育服務(wù)需求類型并不互斥，分類并不必然造成對立或者互不相屬。 相反，這四種面向的需求在很多情況下甚至可以相互依存、相互補(bǔ)充、相互完善，成為認(rèn)識和分析托育服務(wù)需求的一個理想框架。

二、托育服務(wù)需求管理及其影響因素分析

需求是如何產(chǎn)生的， 對不同公眾的不同需求應(yīng)該如何管理，怎樣滿足這些需求，是需求管理的重要內(nèi)容。簡單地說，需求管理是對目標(biāo)群體的需求信息的識別、溝通、收集、評估、整合與轉(zhuǎn)化的過程。需求管理是一個動態(tài)過程，其運(yùn)作邏輯鏈條往往從需求調(diào)查（即需求信息獲?。╅_始，將收集到的需求信息進(jìn)行分層分類，然后通過需求分析，將亟待回應(yīng)的公共需求精準(zhǔn)傳遞給供給者； 決策者在考察受眾群體、資金來源、政策目標(biāo)等內(nèi)容后，把需求轉(zhuǎn)化成實(shí)際可操作的服務(wù)或產(chǎn)品⑨。在此意義上，需求管理是公共服務(wù)供給的前導(dǎo)環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡的關(guān)鍵一環(huán)。

目前， 托育服務(wù)已經(jīng)成為我國社會民生領(lǐng)域發(fā)展較快的公共服務(wù)項(xiàng)目之一。 托育服務(wù)需求管理是托育服務(wù)需求與托育服務(wù)供給之間的紐帶，是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)“供需均衡”的重要保障。 客觀地看， 需求管理不僅可以推動托育服務(wù)資源的高效遞送和利用， 而且關(guān)系到托育服務(wù)事業(yè)的長期健康發(fā)展。要做到托育服務(wù)的供需均衡，就必須了解現(xiàn)存和未來的托育服務(wù)需求， 將現(xiàn)有的托育服務(wù)需求摸清， 并對未來潛在的托育服務(wù)需求提前做好規(guī)劃，才可能形成有效的需求管理。托育服務(wù)需求管理的關(guān)鍵在于保障托育服務(wù)需求識別和需求評估的科學(xué)精確。 但是，令人遺憾的是，主觀不重視和客觀上需求管理研究積累不足等， 導(dǎo)致了托育服務(wù)需求識別、需求評估和需求轉(zhuǎn)化的形式化運(yùn)作，收集到的托育服務(wù)需求信息和最終進(jìn)入托育服務(wù)政策范疇的需求信息很難精準(zhǔn)反映客觀現(xiàn)實(shí)。

首先，托育服務(wù)需求識別不是特別精準(zhǔn)。社會生活當(dāng)中，許多需求是感受性的，是潛在的，難以被直接觀察的或者界定的。 需求識別就是要把感受性需求通過一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和手段識別出來，變?yōu)橐?guī)范性需求或者比較性需求。一定意義上，需求識別隱含了需求的主觀性， 是專家和行政管理相關(guān)人員通過知識建構(gòu)和直覺判斷并確立的。 需求識別一旦出現(xiàn)偏差， 后續(xù)的需求管理和供給都可能偏離，進(jìn)而造成供需錯位或者失配。

目前我國托育服務(wù)需求識別過程中， 存在政策偏好取代公眾利益成為需求識別依據(jù)的認(rèn)知誤區(qū)。比如，國家“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中存在著“千人4.5 個托位”的地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的硬性考核要求。從而讓地方政府在托育服務(wù)需求識別上，主要把壯大托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、增加托位數(shù)量作為首要的需求衡量指標(biāo)。 這種“一刀切式”的做法不僅缺乏對比較性托育服務(wù)需求的考量，也忽略了區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)與文化脈絡(luò)的影響。 更重要的是， 這種以規(guī)范托育服務(wù)需求為主的識別方式和模式多以大中城市工薪階層為識別對象，根據(jù)這些階層的特點(diǎn)設(shè)計(jì)識別的指標(biāo)，而忽略了現(xiàn)實(shí)生活托育服務(wù)需求的廣泛性、豐富性和多元性。比如，現(xiàn)實(shí)生活中，不僅僅有滿足日常照顧功能的普惠托育服務(wù)需求，也有促進(jìn)兒童早期發(fā)展的高階型托育服務(wù)需求。 如果需求識別模式和指標(biāo)體系過分執(zhí)著于普惠托育服務(wù)需求，對更高層次的高階型托育服務(wù)需求就無法有效識別，甚至形成“需要的托育服務(wù)缺乏、不需要的托育服務(wù)過剩”的困境。

第二，托育服務(wù)需求溝通途徑不是十分暢通。需求溝通是指政府和媒體等與公眾就需求即時進(jìn)行信息和觀點(diǎn)交流的互動過程。在這個過程中，政府和媒體的目的十分明確， 就是要引導(dǎo)個體把潛在的感受性需求盡可能地變?yōu)橥怙@的表述性需求。同時，在過程中盡量地“糾正”公眾需求中存在的偏誤性表述， 以利于整個社會盡量對各種各樣的表述性需求形成一個有效的溝通渠道。

我國目前大力推動的普惠托育服務(wù)供給體系基本是政府行政或者政策運(yùn)作的產(chǎn)物。 行政決策體系自身的封閉性會讓政府很難即時獲取公眾的托育服務(wù)需求。換言之，服務(wù)供給決策權(quán)力集中在政府手中，容易“將需求方排除在決策之外”⑩。 在很多時候， 造成托育服務(wù)需求與供給不能形成良性的正反饋循環(huán)。由于需求溝通的低效，許多人雖對自身所處的托育服務(wù)現(xiàn)況不滿意， 甚至感到無奈，但限于不清楚自己真正的需求、無力表達(dá)、無力改變現(xiàn)狀等，而無法提出明確的托育服務(wù)需求。而當(dāng)決策者、供給者和需求者之間的有效溝通渠道阻塞，容易以規(guī)則程序替代需求溝通，托育服務(wù)政策的合理性就將遭遇挑戰(zhàn)。

第三， 托育服務(wù)需求收集模式過于隨意和單一。 需求收集就是要把感受性需求和表述性需求信息以規(guī)范性需求的形式進(jìn)行反饋。信息量大、覆蓋面廣的需求收集結(jié)果可以為后續(xù)的需求分析和需求轉(zhuǎn)化提供條件。 需求收集并不是表述性需求簡單的累積， 而是把紛繁復(fù)雜的需求通過加權(quán)等方式進(jìn)行概化。換言之，需求收集就是通過統(tǒng)計(jì)歸納出一個抽象且全面化的需求樣貌， 以利于對應(yīng)性的服務(wù)模式設(shè)計(jì)與提供。

目前我國的托育服務(wù)需求收集主要以政府部門和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)開展的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)為主，輔之以少量官方正式公布的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。單一化的托育服務(wù)需求收集模式，導(dǎo)致托育服務(wù)需求在收集過程中， 易受到行政或調(diào)查組織者因素的影響，最終結(jié)果的浮動性較大。同時，在這種模式下，需求信息的獲取和分析往往需要幾周到幾個月不等的周期， 過程易受制于時間約束、財(cái)政約束、行政程序約束等一系列因素，很難保證結(jié)果的客觀準(zhǔn)確。另外，當(dāng)前托育服務(wù)需求收集模式相對缺乏對托育服務(wù)的形式、時數(shù)、質(zhì)量等方面需求信息的收集。比如，在托育服務(wù)需求收集過程中常常采用“需要托位”等泛泛的表述，對于具體需要什么樣的托位、什么人和什么時間需要等具體細(xì)節(jié)缺乏描述。進(jìn)一步而言，就是沒有收集“服務(wù)對象為什么會有這樣的需求”，也就是缺乏對需求背后的原因進(jìn)行相對深層次的探索，缺乏對于托育服務(wù)需求背后原因的收集。

第四，托育服務(wù)需求評估不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。需求評估就是政府政策規(guī)劃者和執(zhí)行者運(yùn)用科學(xué)理性知識為基礎(chǔ)所發(fā)展出來的工具（實(shí)地調(diào)研與數(shù)理統(tǒng)計(jì)等），針對目標(biāo)人群的人口特質(zhì)與行為資料，并通過簡易明了的數(shù)據(jù)模型和一定的程序、方法，來解釋、預(yù)測和評價需求。需求評估涉及的多是規(guī)范性需求或比較性需求。通過科學(xué)的需求評估，可以準(zhǔn)確地計(jì)算和展現(xiàn)某種需求在當(dāng)前的社會條件下被滿足的可能性， 并確認(rèn)和認(rèn)定該需求引起的社會問題的嚴(yán)重性， 為后續(xù)的供給方案設(shè)計(jì)提供更臻完備的規(guī)劃依據(jù)。

我國的托育服務(wù)需求評估主要以政府工作人員和專家評判等形式為主。 此種評估方法雖然比較直接，但是，如果一旦某個環(huán)節(jié)產(chǎn)生差錯，很可能造成結(jié)果很大程度上的偏離。 一是托育服務(wù)需求評估人員專業(yè)背景的狹隘性可能導(dǎo)致需求評估結(jié)果失真。 由于我國托育服務(wù)發(fā)展在上個世紀(jì)八十年代的間斷， 目前專業(yè)托育服務(wù)領(lǐng)域的人才非常稀缺。 目前執(zhí)行托育服務(wù)需求評估的專家學(xué)者大都是來自相近的學(xué)前教育專業(yè)。但是，托育服務(wù)與學(xué)前教育無論在內(nèi)在運(yùn)作邏輯還是外在發(fā)展特征上，都有著明顯區(qū)別。若評估人員僅僅依賴學(xué)前教育需求評估路徑， 重復(fù)學(xué)前教育專業(yè)的評估方式和方法，其評估結(jié)果的準(zhǔn)確性就難以保證。二是需求評估方法和流程應(yīng)用不當(dāng)， 對文化傳統(tǒng)和人口空間布局等因素考慮甚少。 按照目前的需求評估方式方法，如果某地區(qū)單親家庭比例、育齡婦女勞動參與率高， 按照目前的托育服務(wù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)， 則很大概率就會被判定為該地區(qū)平衡就業(yè)與育兒的需求較強(qiáng)勁， 而較少關(guān)心家庭文化和育兒習(xí)慣等的影響。此外，目前的需求評估往往以未滿3 歲人口數(shù)量或比例作為評估指標(biāo)，雖未滿3 歲人口為托育服務(wù)可能的對象， 但不代表全部未滿3 歲人口都會使用托育服務(wù)。

第五， 托育服務(wù)需求整合存在理論和實(shí)踐脫節(jié)的情況。 需求是多樣的，甚至是相互沖突的。 需求整合在不嚴(yán)格意義上就是對公眾的表述性需求進(jìn)行整理和排序。社會生活中，公眾對公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量往往是無限的， 但公共服務(wù)供給受到客觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及供給主體能力的限制，只能局限于一定的范圍內(nèi)，公共服務(wù)需求不可能都得到滿足， 只能依靠需求評估篩選出最急需的需求，來追求公共服務(wù)的效益最大化。 于是，各種不同需求如何排序， 哪些需求是首先要被滿足的，哪些需求是可以稍后被滿足的，這些都是需求整合的任務(wù)和內(nèi)容。

理論上， 不同的托育服務(wù)需求各自遵循著自己的運(yùn)作邏輯，而在強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”的理念操弄下，機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)需求以“制度性優(yōu)勢”碾壓了其他方式的托育服務(wù)需求。但是，對機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)需求的過分強(qiáng)調(diào)， 暗示或鼓勵了一種“機(jī)構(gòu)優(yōu)先”的固化思維?，假日及夜間托育服務(wù)需求等很難被列入政府托育服務(wù)政策的議事日程。換言之，托育服務(wù)需求整合消彌了個體間不同生命經(jīng)驗(yàn)，壓縮了實(shí)際生活當(dāng)中多元化托育服務(wù)需求的存在空間。另外，受限于政府、專業(yè)與行政規(guī)范，在強(qiáng)調(diào)行政效率和經(jīng)濟(jì)效益的前提之下， 我國當(dāng)前的托育服務(wù)需求整合很多時候存在托育服務(wù)政策理念（如普惠）與實(shí)踐當(dāng)中政策貫徹落實(shí)能力間的斷裂與沖突， 結(jié)果就是造成需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性疏離。

第六，托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化機(jī)制靈活性不夠。需求轉(zhuǎn)化多數(shù)情況下是指把感受性需求和表述性需求轉(zhuǎn)化為規(guī)范性需求和比較性需求的過程。 感受性需求和表述性需求是指當(dāng)前或者未來確實(shí)需要的， 但是受制于供給狀態(tài)的影響而無法完成效用轉(zhuǎn)換的需求，多表現(xiàn)為一種“期待性”的狀態(tài)。規(guī)范性需求和比較性需求多強(qiáng)調(diào)的是供給的可及性和利用率。 因此，對于公共服務(wù)供給來說，并不是所有感受性或表述性需求都是合理的、有效的，部分需求注定是難以被納入到公共服務(wù)供給范圍之內(nèi)的。換言之，需求轉(zhuǎn)化是指根據(jù)供給的層次和目前的供給狀況，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐呢?cái)政水平、公眾需求的合理性、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素，在政策上選擇與之相適應(yīng)的需求或需求組合。

原則上， 只有將公眾感受性需求和表述性需求轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)化為規(guī)范性需求， 托育服務(wù)需求才可以得以進(jìn)入托育服務(wù)政策和決策場域。也就是說，托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化就是把托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在的表述性需求和感受性需求轉(zhuǎn)化成規(guī)范性需求和比較性需求， 這是需求進(jìn)入托育服務(wù)政策制定場域的前提和基礎(chǔ)。 同時，在托育服務(wù)政策場域內(nèi)，各種托育服務(wù)需求表面上看似是以多元且民主方式進(jìn)行著“博弈”或“較力”，其實(shí)，專業(yè)語言的操弄卻以系統(tǒng)性區(qū)隔與排除方式， 隔絕了與社會主流意識形態(tài)相悖的托育服務(wù)需求的進(jìn)入。比如，當(dāng)前社會中，“普惠優(yōu)先”己經(jīng)成為托育服務(wù)發(fā)展的主流，任何不符合普惠理念的其他托育需求都很難進(jìn)入政府政策的討論范疇。 這樣的需求轉(zhuǎn)化機(jī)制極大地降低了需求轉(zhuǎn)化的科學(xué)性。另外，在公共服務(wù)需求剛性增長機(jī)制的驅(qū)動下， 隨著既有的托育服務(wù)需求不斷得到滿足， 新的潛在的需求肯定會產(chǎn)生出來。 目前過分注重“普惠”的托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化機(jī)制既沒有充分考慮到公眾潛在的需求， 又沒有合理考慮在保證托育服務(wù)正確發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，進(jìn)行前瞻性的需求引導(dǎo)。

三、提高托育服務(wù)需求管理效能的思考

需求管理原本屬于應(yīng)用工商管理學(xué)科范疇。需求管理的主要功能在于了解市場對產(chǎn)品與服務(wù)的需求，包含當(dāng)供給大于需求時，如何刺激需求的產(chǎn)生，以及當(dāng)供給不足時，如何將需求做分級優(yōu)序處理。 一個適當(dāng)?shù)男枨蠊芾砟苁沟觅Y源的規(guī)劃與使用產(chǎn)生較有利的結(jié)果。 需求管理既是需求者表達(dá)需求的過程，也是供給者進(jìn)行科學(xué)匹配的過程。只有搞清楚了需求，才可能提出有效的供給設(shè)計(jì)；如果沒有需求管理， 社會福利與公共服務(wù)供需之間就失去了媒合的場合和機(jī)會。

作為一種社會公共服務(wù)項(xiàng)目，托育服務(wù)需求管理與其他公共服務(wù)管理一樣，在提高管理效率的問題上， 要在注重科學(xué)性、客觀性和全面性的基礎(chǔ)上，同時要加入社會文化因素的考量，這樣才能保證現(xiàn)實(shí)中托育服務(wù)需求管理更精準(zhǔn)、更符合實(shí)際。

第一，提升托育服務(wù)需求識別的精準(zhǔn)性。需求識別的關(guān)鍵在于尊重需求者的主體性， 真正理解需求者的真實(shí)需求、潛在需求和發(fā)展需求，并圍繞需求者的需求開展供給機(jī)制建設(shè)， 避免資源供給的盲目性和無序狀。長期以來，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同的影響， 我國托育服務(wù)發(fā)展水平也存在地域和階層分化， 導(dǎo)致不同區(qū)域存在托育服務(wù)需求差異明顯。因此，托育服務(wù)需求識別要關(guān)注不同區(qū)域比較性托育服務(wù)需求的差異。 尤其是要注重弱勢群體和個人托育服務(wù)需求信息的識別。 現(xiàn)實(shí)中的托育服務(wù)需求識別不能完全地由專家知識、科學(xué)理性和技術(shù)范疇來決定。 相反，托育服務(wù)需求識別必須加入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公眾感受以及當(dāng)?shù)貎和疹檪鹘y(tǒng)文化脈絡(luò)等，進(jìn)行多維度、多方位、多面向的綜合考量。 由此，托育服務(wù)需求識別不僅要考慮展現(xiàn)出來的各種需求(規(guī)范性需求、表述性需求、感受性需求和比較性需求等)的現(xiàn)象層面，也要考慮支撐需求的結(jié)構(gòu)層面（經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、傳統(tǒng)兒童照顧習(xí)慣、社會風(fēng)俗、權(quán)力以及利益等）。

第二，保障托育服務(wù)需求溝通的通暢性。如果說需求識別是要解決什么是需求的問題， 那么需求溝通就是要通過各方面的協(xié)商和溝通， 重點(diǎn)解決各方面都能接受和認(rèn)可的需求到底是什么的問題。 很多情況下，需求是社會互動下的產(chǎn)物。 一個成熟的社會或政府需要為公眾能夠廣泛平等且自由地表達(dá)公共需求提供平臺， 培養(yǎng)社會公眾積極參與社會公共事務(wù)的權(quán)益意識。同時，也要對需求滿足預(yù)期進(jìn)行合理引導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)供給者與消費(fèi)者的觀點(diǎn)融合和利益整合?。 為此，一方面要努力開放政策議程，鼓勵公眾參與和政策辯論，通過創(chuàng)新托育服務(wù)供給方式、供給內(nèi)容為公眾提供更好的托育服務(wù)供給愿景， 增強(qiáng)公眾需求表達(dá)的信心和熱情；另一方面也不能一味迎合公眾，要防止公眾提出脫離實(shí)際或者過于超前的需求， 避免需求未能滿足導(dǎo)致的反噬效應(yīng)。比如，一些研究者提出把托育服務(wù)納入我國基本公共服務(wù)的范疇， 這樣的需求至少在目前是難以滿足的，一旦承諾難以兌現(xiàn)，就會增加公眾對托育服務(wù)供給的失望感。

第三，加大托育服務(wù)需求收集的規(guī)范性。一般來說，需求是會隨著制度的完善、社會的發(fā)展而動態(tài)變化的，特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與進(jìn)步，相關(guān)需求將會形成“逐漸量變效應(yīng)”，需求結(jié)構(gòu)和需求層次也會不斷豐富?。 由此而言，托育服務(wù)需求的內(nèi)涵也就是一個動態(tài)發(fā)展的過程， 舊的需求得到滿足，人們自然會產(chǎn)生新的需求。需求收集要善于發(fā)現(xiàn)新需求， 要充分注意公眾的托育服務(wù)需求有什么新變化、新趨向，并將其作為托育服務(wù)需求衡量標(biāo)準(zhǔn)和托育服務(wù)體系建設(shè)的依據(jù)。 為了便于科學(xué)分析， 需要構(gòu)筑反映公眾托育服務(wù)需求的信息平臺。 建立一套科學(xué)的調(diào)查分析程序和數(shù)據(jù)收集機(jī)制，形成制度化的需求信息搜集方式和渠道，確保需求信息的及時更新。只有這樣，才能夠使托育服務(wù)需求評估與人口發(fā)展?fàn)顩r保持一致， 從而保證托育服務(wù)體系能夠與目標(biāo)群體的需求相適應(yīng)。另外，托育服務(wù)需求信息常常具有無序、混雜的特點(diǎn)，這就要求專家學(xué)者要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，從中篩選或整理出“概化”需求。 尤其當(dāng)托育服務(wù)需求不集中時，需要結(jié)合多方面的知識，剔除含糊性和極端性的需求， 收集到符合大多數(shù)家庭利益的托育服務(wù)需求。

第四，促進(jìn)托育服務(wù)需求評估科學(xué)性。要在社會范圍內(nèi)組建優(yōu)秀、專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，讓各個相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒅麑W(xué)者和政府工作人員共同組成評估團(tuán)隊(duì)， 對每一個涉及公眾公共托育服務(wù)的需求方案進(jìn)行科學(xué)化、專業(yè)化的分析，并依據(jù)自身的專業(yè)見解對各種托育服務(wù)需求進(jìn)行評估以及排序。 政府在做出托育服務(wù)體系時一定要對能提供什么樣的公共服務(wù)有一個準(zhǔn)確的判斷。也就是說，政府評估托育服務(wù)模式和體系時不僅要有一個與社會總體意識形態(tài)相符合的標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)該要量力而行，才能使托育服務(wù)體系良性運(yùn)行。 大力發(fā)展普惠托育服務(wù)作為一種我國的政策定位， 一切需求評估都要符合這個定位。

第五，提高托育服務(wù)需求整合的實(shí)踐性。公共服務(wù)需求是公共服務(wù)過程中公眾一般性和普遍性需求的總和， 是一個區(qū)域內(nèi)的公眾不同種類的需求的集合。 它不是一般意義上的人人有份的個人需要，也不是個人需要的簡單相加?。 在對不同托育服務(wù)需求進(jìn)行整合或選擇的時候， 通常以簡單多數(shù)作為集體需求。實(shí)際上，為提高資源的效益和公共政策的效度， 政府應(yīng)通過一定的制度安排對托育服務(wù)需求的輕重緩急做出取舍， 明確優(yōu)先滿足的托育服務(wù)需求的類型、標(biāo)準(zhǔn)、操作思路和空間分布等。就目前的財(cái)力實(shí)際狀況看，只能把托育服務(wù)需求整合定位在?；?、促均等上，除此之外的托育服務(wù)需求，可交給市場去滿足。在需求整合的同時，還要對公民的需求進(jìn)行引導(dǎo)。要根據(jù)我國的具體國情，在發(fā)展機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)的同時，加大對家庭托育或祖輩托育的支持力度， 滿足廣大家庭的家庭托育或祖輩托育的需求?。

第六，增強(qiáng)托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化靈活性。我們除了應(yīng)該關(guān)注有效托育服務(wù)需求， 提升托育服務(wù)的可及性和利用率外， 我們還應(yīng)該加強(qiáng)對托育服務(wù)感受性需求的判別， 不僅要關(guān)注有關(guān)家庭的表述性需求，還應(yīng)該關(guān)注區(qū)域的比較性需求。 為此，要通過科學(xué)的需求測評技術(shù)和方法進(jìn)行個性化、多元化需求探測，并有針對性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而滿足不同階層公眾的托育服務(wù)需求。換言之，應(yīng)在?；厩疤嵯?，根據(jù)區(qū)域財(cái)力，推動托育服務(wù)有階段、分步驟地走向普惠制， 既要保支付困難的家庭，也要讓托育服務(wù)惠及更多有需要的家庭。

四、結(jié)語

需求管理在現(xiàn)代國家已經(jīng)成為社會公共政策的基本核心命題， 成為糾正社會偏差行為的主要風(fēng)險管理途徑。對于公共服務(wù)和民生事務(wù)，國家往往會借助于管理需求機(jī)制和策略， 揉合著專業(yè)理性知識建構(gòu)出微妙的供需均衡機(jī)制。目前，由于新時代托育服務(wù)事業(yè)剛剛起步和財(cái)政有限支持力度的掣肘， 各地政府基本上都偏向于“加大托位供給”等手段來促進(jìn)托育服務(wù)供需均衡。這種單純倚重補(bǔ)助供給端的思路在提升供給工作效率的同時也埋下了隱患， 即補(bǔ)助供給端的做法減少了進(jìn)行托育服務(wù)需求管理的內(nèi)在利益驅(qū)動。

我們認(rèn)為，由于時代變遷，曾經(jīng)的托育服務(wù)供需模式都無法與當(dāng)下社會新形勢匹配。 新時代托育服務(wù)要可持續(xù)健康發(fā)展，不僅是要明確政府、社會與市場責(zé)任，充分發(fā)揮方方面面的作用，進(jìn)而增加普惠性托育服務(wù)供給規(guī)模?；也要加強(qiáng)托育服務(wù)需求管理， 使托育服務(wù)需求更好地反映和適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以促進(jìn)托育服務(wù)資源供需均衡。 另外，在進(jìn)行托育服務(wù)需求管理的時候， 還要注重需求滿足的公平性和均等化， 以給群眾的日常生活帶來更多幸福感和獲得感。

注釋：

①高琛卓、楊雪燕、井文：《城市父母對0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求偏好——基于選擇實(shí)驗(yàn)法的實(shí)證分析》，《人口研究》2020年第1 期。

②賀丹、莊亞兒、楊勝慧：《嬰幼兒托育：家庭需求與機(jī)構(gòu)供給》，《人口與社會》2021年第4 期。

③Bradshaw, J.The concept of social need[J]，New Society.1972（3）， 640～643.

④尹吉東：《從適度普惠走向全面普惠：中國兒童福利發(fā)展的必由之路》，《社會保障評論》2022年第2 期。

⑤宋?。骸锻高^照料危機(jī)審視照料勞動的社會價值》，《人民論壇》2022年第10 期。

⑥劉中一：《提高我國托育服務(wù)政策效力的幾點(diǎn)思考》，《中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第2 期。

⑦侯佳偉、周博、梁宏：《三孩政策實(shí)施初期廣東女性的生育意愿與托育服務(wù)、育兒假》，《南方人口》2022年第3 期。

⑧尚子娟、鄭梧桐：《0-3 歲托育需求影響因素研究:基于對市場與政府的期望》，《陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2 期。

⑨曾莉：《特殊困難老人服務(wù)供需失衡及其治理——基于需求管理視角的調(diào)查分析》，《中州學(xué)刊》2022年第1期。

⑩樊繼達(dá)：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版。

?劉中一：《從西方社會機(jī)構(gòu)托育的歷史趨勢看我國托育機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2018年第3 期。

?馮猛：《城市社區(qū)服務(wù)的供需匹配: 模型構(gòu)建及其應(yīng)用》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版》2016年第2 期。

?張志雄、譚桔華：《養(yǎng)老服務(wù)需求: 發(fā)展、轉(zhuǎn)化和利用》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6 期。

?陳水生：《公共服務(wù)需求管理: 服務(wù)型政府建設(shè)的新議》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1 期。

?劉中一：《祖輩托育及其與積極老齡化的關(guān)系》，《城市問題》2019年第10 期。

?謝郁：《普惠性托育服務(wù)如何供給？ ——托育供給制度的模式之辯》，《浙江社會科學(xué)》2020年第7 期。