張瀠之

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

0 引言

2021 年7 月，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(下稱“網(wǎng)信辦”)對(duì)“滴滴出行”啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全審查。兩日后，“滴滴出行”因嚴(yán)重違法收集使用個(gè)人信息，被下架并責(zé)令整改[1]。隨后，網(wǎng)信辦加大審查力度，對(duì)“運(yùn)滿滿”“貨車幫”等分別啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全審查。究其原因在于，其赴美上市行為造成大量國(guó)內(nèi)個(gè)人數(shù)據(jù)流向美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)隱患?！暗蔚纬鲂小钡绕髽I(yè)在建構(gòu)其智能化系統(tǒng)的過程中引發(fā)了一系列數(shù)據(jù)倫理問題與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，而海外上市將其推向高潮，轉(zhuǎn)化為關(guān)乎國(guó)家安全的利益形態(tài)[2]。相較于國(guó)內(nèi)流動(dòng)，跨境流動(dòng)不僅會(huì)導(dǎo)致本國(guó)無法直接監(jiān)管數(shù)據(jù)處理者，增加個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)威脅國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)、危害國(guó)家安全，因此，很多國(guó)家采取“嚴(yán)格型”規(guī)制。

盡管如此，個(gè)人數(shù)據(jù)跨境勢(shì)不可擋。相較于新冠疫情造成的傳統(tǒng)商品及資本流動(dòng)受阻，數(shù)據(jù)全球化仍勢(shì)如破竹。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速已達(dá)GDP 增速3倍以上，其規(guī)模占比也呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在2021 年G20 數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議及聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議中，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)便是重點(diǎn)議題。各國(guó)強(qiáng)烈呼吁加強(qiáng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，我國(guó)在大會(huì)中也肯定了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推作用，期望以安全和發(fā)展并重為原則，在安全可信的基礎(chǔ)上促進(jìn)合作共贏[3]。

眾所周知，數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，這意味著對(duì)數(shù)據(jù)的開放與共享非但不會(huì)損害其自身價(jià)值，反而因?yàn)槎喾街黧w的重復(fù)利用與深入挖掘而獲得更大的社會(huì)價(jià)值[4]。但數(shù)據(jù)大規(guī)模流動(dòng)帶來巨大經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)眾多安全風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管挑戰(zhàn)[5]。針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題，不同的國(guó)家基于不同的價(jià)值取向，在權(quán)衡個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利、國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上，形成了不同的治理模式，并擁有截然不同的立場(chǎng)——限制或鼓勵(lì)自由流動(dòng)。如何尋求最為科學(xué)的規(guī)制路徑，最大程度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展，是當(dāng)今數(shù)據(jù)治理面臨的重要問題。

1 個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中的立場(chǎng)研究

當(dāng)前，以歐盟、美國(guó)與中國(guó)為代表，關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球格局已然形成。

1.1 歐盟：采納“嚴(yán)格型”規(guī)制，重點(diǎn)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利

一直以來，歐盟都將個(gè)人數(shù)據(jù)上所附載的權(quán)利視作基本人權(quán)，并強(qiáng)調(diào)通過立法對(duì)該權(quán)利予以保護(hù)。在制定數(shù)據(jù)保護(hù)法的全球浪潮中，歐洲國(guó)家占比超過60%[6]。歐盟亦加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)合作，以統(tǒng)一立法模式提升歐盟的數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR) 是歐盟現(xiàn)行的、史上最嚴(yán)格和最高水平的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)制，以多樣化監(jiān)管模式嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利。首先，以“充分保護(hù)原則”作為核心機(jī)制，要求只有當(dāng)數(shù)據(jù)接收方的數(shù)據(jù)保護(hù)水平達(dá)到歐盟承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)方可向此處流動(dòng)，GDPR 第四十五條規(guī)定了其判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，僅有少數(shù)國(guó)家或地區(qū)符合歐盟認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)已認(rèn)定安道爾、阿根廷、加拿大(僅適用于商業(yè)機(jī)構(gòu))、法羅群島、根西島、以色列、馬恩島、澤西島、新西蘭、瑞士、烏拉圭、日本、韓國(guó)以及英國(guó)具有同等保護(hù)水平，為提高跨境流動(dòng)的可能，GDPR 制定了一系列補(bǔ)充性監(jiān)管措施，包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款、約束性企業(yè)規(guī)則、基于經(jīng)批準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則、認(rèn)證。最后，還規(guī)定了數(shù)據(jù)泄露報(bào)告制度、嚴(yán)厲處罰制度等事后監(jiān)管制度。

歐盟成員國(guó)“一致對(duì)外”的強(qiáng)監(jiān)管模式，雖為保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利提供了良好范本，并對(duì)世界各國(guó)提供了有益參考，但是歐盟規(guī)制過于嚴(yán)格，阻礙國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的良好發(fā)展趨勢(shì)[7]，無法在全球推廣施行。

1.2 美國(guó)：采納“寬松型”規(guī)制，側(cè)重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

美國(guó)與歐盟立場(chǎng)迥然不同，其未將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利作為基本人權(quán)，認(rèn)為歐盟規(guī)制阻礙了商業(yè)活動(dòng)的順利開展[8]。據(jù)2021 年IT 公司市值排名，前三十名中美國(guó)企業(yè)占二十一家[9]。據(jù)2019 年福布斯全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)榜單，全球前十強(qiáng)企業(yè)中美國(guó)有七個(gè)，而歐盟國(guó)家未擠進(jìn)前十，甚至在前一百?gòu)?qiáng)中亦鮮見其身影[10]。為了發(fā)揮本國(guó)資本巨頭的優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)借助國(guó)際組織，在全球范圍內(nèi)構(gòu)建并推廣其基本理念。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)指南和《APEC隱私框架》以及跨境隱私規(guī)則體系(CBPRs)的助力下，美國(guó)主張各國(guó)不應(yīng)當(dāng)限制個(gè)人數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。例如，CBPRs 要求只有發(fā)生具體的數(shù)據(jù)安全事件后，才會(huì)對(duì)追究數(shù)據(jù)控制者或數(shù)據(jù)處理者的責(zé)任，未曾出現(xiàn)GDPR 中有關(guān)認(rèn)定“充分保護(hù)原則”的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國(guó)積極簽訂自由貿(mào)易協(xié)定(FTAs)，例如美墨加三國(guó)協(xié)議(USMCA)數(shù)字貿(mào)易章節(jié)多次強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，應(yīng)避免設(shè)置不必要的數(shù)字貿(mào)易壁壘，并禁止“數(shù)據(jù)本地化”。

可見，經(jīng)濟(jì)利益是美國(guó)的首要考量因素。美國(guó)受益于數(shù)據(jù)發(fā)展紅利，通過問責(zé)制度下的行業(yè)自律模式，降低數(shù)據(jù)準(zhǔn)入門檻，禁止數(shù)據(jù)本地化，適當(dāng)弱化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展。

1.3 我國(guó)：采納“嚴(yán)格型”規(guī)制，高度維護(hù)國(guó)家安全

我國(guó)并未受制于當(dāng)今世界兩大基本格局下的利益考量，而是走出了符合我國(guó)國(guó)情的特色道路。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“要切實(shí)保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全”[11]。無論是國(guó)內(nèi)法律抑或部門規(guī)章，都體現(xiàn)了我國(guó)將維護(hù)國(guó)家安全作為首要指導(dǎo)原則。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》均規(guī)定了個(gè)人數(shù)據(jù)跨境問題，其立法目的在于保障數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)安全，保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。其中，《個(gè)人信息保護(hù)法》將個(gè)人數(shù)據(jù)跨境問題獨(dú)立成章，規(guī)定了個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)具備的條件、采取的必要措施、處理信息的內(nèi)容等。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和處理個(gè)人信息達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量的個(gè)人信息處理者，應(yīng)當(dāng)遵循“境內(nèi)存儲(chǔ)”和“安全評(píng)估”的原則，而其他個(gè)人信息處理者則可以在安全評(píng)估、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同以及其他條件中自由選擇。

以“滴滴出行”事件為導(dǎo)火索，我國(guó)正逐步加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)出境行為，2022 年9 月實(shí)施的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》)，全方位規(guī)定了評(píng)估范圍、評(píng)估內(nèi)容、材料要求、受理部門、評(píng)估流程等事項(xiàng)，尤其是明確了數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)向國(guó)家網(wǎng)信部門申報(bào)的具體情況(《評(píng)估辦法》規(guī)定，對(duì)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者”和“處理100 萬以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者”向境外提供個(gè)人信息，或者自上年1 月1 日起累計(jì)向境外提供10 萬人個(gè)人信息或者1 萬人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息的，都需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估)，為網(wǎng)信部門監(jiān)管數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)處理者規(guī)范自身行為提供了具體行動(dòng)準(zhǔn)則。

安全評(píng)估由國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)，相比于認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)合同，其標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)苛與復(fù)雜。首先，從制度名稱出發(fā)，不難看出安全評(píng)估偏向“安全”而非“權(quán)利”向度，重點(diǎn)保護(hù)國(guó)家安全。其次，從制度內(nèi)容來看，只有當(dāng)個(gè)人信息的數(shù)量到達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，數(shù)據(jù)處理者才需要申報(bào)安全評(píng)估，但重要數(shù)據(jù)出境則必須全部申報(bào)安全評(píng)估，不存在任何數(shù)量限制?？梢姡覈?guó)將一定數(shù)量的個(gè)人數(shù)據(jù)同不計(jì)數(shù)量的重要數(shù)據(jù)并列，表明安全評(píng)估不僅保護(hù)個(gè)人信息，更傾向于保護(hù)國(guó)家安全與公共利益。此外，相比于歐盟，我國(guó)未形成對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的悠久歷史，維護(hù)國(guó)家安全卻更深入人心。因此，雖然我國(guó)與歐盟均采納了“嚴(yán)格型”規(guī)制，但無論是考察立法目的，抑或探尋文化觀念，都可以看出我國(guó)與歐盟存在不同的利益傾向。但相比于俄羅斯采取的嚴(yán)格本地化立法措施，我國(guó)仍積極主張促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，防止再次“閉關(guān)鎖國(guó)”，體現(xiàn)了張弛有度的中國(guó)智慧[12]。

1.4 全球個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制之初步融合與理想路徑探尋

當(dāng)今社會(huì)，多方主體共同參與全球治理已成常態(tài)，以單一利益為取向的規(guī)制已不符合時(shí)代要求。在數(shù)據(jù)傳輸不可避免的時(shí)代背景下，持有不同理念的國(guó)家在沖突與碰撞中為促進(jìn)發(fā)展而作出利益取舍，并嘗試獲得有益融合。

長(zhǎng)期以來，因美國(guó)未達(dá)到歐盟“充分保護(hù)水平”，其企業(yè)在歐業(yè)務(wù)嚴(yán)重受阻。為了協(xié)調(diào)矛盾，在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上，共謀商業(yè)利益，雙方先后達(dá)成了安全港協(xié)議與隱私盾協(xié)議，但兩部協(xié)議后續(xù)均被歐盟法院宣告無效，其背后反映了歐盟對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)的重視與美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求之根本矛盾，雖然雙方嘗試妥協(xié)與融合，但都因未到達(dá)“平衡點(diǎn)”而無法獲得持久發(fā)展。需要注意的是，美歐看似對(duì)國(guó)家安全有所忽視，實(shí)則不然。美國(guó)利用“長(zhǎng)臂管轄”壓制對(duì)手，掌握海量數(shù)據(jù)資源的同時(shí)確保本國(guó)國(guó)家安全；歐盟通過提高數(shù)字貿(mào)易壁壘抵御數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)對(duì)國(guó)家安全的侵害[13]。美歐均利用其經(jīng)濟(jì)政治優(yōu)勢(shì)地位，以自身利益為中心向全球輸出本國(guó)理念，霸權(quán)主義色彩濃厚，對(duì)諸多的發(fā)展中國(guó)家不利，甚至?xí)璧K全球數(shù)據(jù)安全治理的發(fā)展。

為了突破美歐的單邊主導(dǎo)格局，提升發(fā)展中國(guó)家的參與度，我國(guó)亦作出有益嘗試。2020 年我國(guó)與東盟等簽訂了RCEP，其不但是我國(guó)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有國(guó)內(nèi)規(guī)制相對(duì)保守，國(guó)際立場(chǎng)已發(fā)生微妙轉(zhuǎn)變的有力證明，亦強(qiáng)調(diào)了國(guó)家安全的至上性，為發(fā)展中國(guó)家抗衡美歐強(qiáng)勢(shì)力量提供堅(jiān)強(qiáng)后盾[14]。首先，RCEP 堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)原則，而我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中較為保守的態(tài)度與之背離。從規(guī)則文本出發(fā)，RCEP 在第十二章第二條強(qiáng)調(diào)電子商務(wù)及便利其發(fā)展與使用的重要性，第十五條更是明確締約方不得阻止以商業(yè)行為而通過電子方式跨境傳輸信息，承認(rèn)各締約方可以有各自的監(jiān)管要求。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(DEPA)第四章第三條與全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)第十四章第十一條的規(guī)則文本一致，均規(guī)定締約方應(yīng)當(dāng)允許通過電子方式跨境傳輸信息，亦承認(rèn)各締約方可以有各自的監(jiān)管要求?？梢姡琑CEP 中的“不得阻止”與DEPA、CPTPP 的“應(yīng)當(dāng)允許”都對(duì)基于商業(yè)行為的個(gè)人數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)作出原則性規(guī)定，各締約方僅在特殊情況下方可采取限制性監(jiān)管措施。其次，RCEP 在輸出維護(hù)國(guó)家安全理念方面作出有益嘗試。相比于CPTPP、DEPA 中關(guān)于“公共政策目標(biāo)例外”的規(guī)定，RCEP 增加了“締約方認(rèn)為”一詞，未強(qiáng)調(diào)限制性規(guī)制應(yīng)當(dāng)具有的“必需性”，具有“自裁決”特征[15]。此外，RCEP規(guī)定了CPTPP、DEPA 中尚未規(guī)定的“基本安全利益例外”，若締約方出于基本安全利益所必需，可以采取限制性措施而無需遵循RCEP 中關(guān)于數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)這一義務(wù)要求。

2 科學(xué)的利益權(quán)衡方法——比例原則之引入

一方面，我國(guó)堅(jiān)持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的絲綢之路精神[16]，這也代表著，雖然RCEP 將國(guó)家安全提升至重要高度，但我國(guó)并不希望效仿美歐過度輸出本國(guó)模式，形成小圈子或俱樂部[17]。另一方面，鑒于我國(guó)目前仍然偏重“數(shù)據(jù)本地化”的立法態(tài)度與RCEP 中的原則性規(guī)定不符，加之我國(guó)正致力于加入DEPA、CPTPP，而其例外條款的認(rèn)定比RCEP 更加嚴(yán)格。為了扼制各國(guó)出于自身利益的訴求，擴(kuò)大自身數(shù)據(jù)治理模式的影響力，造成“分而治之”進(jìn)而阻礙全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為了完成我國(guó)國(guó)內(nèi)與國(guó)際規(guī)則的銜接，有必要引入科學(xué)的方法論，在各成員國(guó)間存在文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治異質(zhì)性的情況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮來調(diào)和國(guó)家之間差異化的利益訴求，提高立法的針對(duì)性、準(zhǔn)確性與適用性[18]，平衡三大利益，尋求全球個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“平衡點(diǎn)”。

2.1 比例原則的適用原因

其實(shí)，已有學(xué)者利用其他科學(xué)方法論以平衡上述利益，包括外部性理論[19]、博弈論[20]、“權(quán)衡法則”[21]。相比于上述方法，比例原則在近年來取得了重大發(fā)展。首先，作為法秩序的最根本原則與最高規(guī)范[22]，其適用領(lǐng)域得以突破，延伸至國(guó)際法領(lǐng)域[23]；其次，其內(nèi)涵與外延已逐漸明晰，結(jié)構(gòu)亦從“三階”擴(kuò)充至“四階”[24]；最后，其不但可以平衡公私主體以及私主體之間的利益，亦可調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系[25]。概言之，比例原則作為一種具體可行的科學(xué)方法論，使得多方主體慣有的主觀色彩變得客觀與具體，也將價(jià)值平衡過程由粗放轉(zhuǎn)為精細(xì)[23]。權(quán)衡三大利益，在“嚴(yán)格型”與“寬松型”規(guī)制中取得平衡，正是比例原則的重要功能所在。

2.2 比例原則的輔助手段：成本收益分析方法

作為公法的“帝王原則”，比例原則通過價(jià)值平衡以實(shí)現(xiàn)最完美的正義，但卻因其充滿道德推理而具有強(qiáng)烈的主觀性與模糊性，難以被客觀且精細(xì)化適用[26]，而遭致部分學(xué)者的強(qiáng)烈反對(duì)，提出以成本收益分析將其取代[27]。成本收益分析是一種用以改善公共政策、法規(guī)的技術(shù)，以貨幣化衡量的方式幫助決策者判斷何種政策將促成社會(huì)福利最優(yōu)，凈收益最高者最值得采取[28]。

雖然成本收益分析可以數(shù)學(xué)公式的方法運(yùn)用至法學(xué)表達(dá)中，提高法律的準(zhǔn)確適用性[29]，但有學(xué)者指出，比例原則不可被完全拋棄，其對(duì)法律規(guī)制具有成本收益分析所不可替代的功效[30]。具體而言，首先，目的正當(dāng)性具有前端過濾作用，有效更正了成本收益分析在追求最大凈收益途中易落入功利主義陷阱的致命缺點(diǎn)[30]。其次，適當(dāng)性原則并非形同虛設(shè)，可以填補(bǔ)成本收益分析中關(guān)于審查手段與目的之間實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性判斷的理論空白。不過，成本收益分析不但可以通過比較“相同有效性”下的最小損害，幫助實(shí)現(xiàn)必要性原則追求的個(gè)人權(quán)利本位，還可以幫助均衡性原則實(shí)現(xiàn)成本與收益的總體權(quán)衡[31]。綜上，雖成本收益分析無法完全取代比例原則，但卻可以輔助其具體適用。

2.3 比例原則在個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制利益權(quán)衡中的具體適用

“四階”比例原則包含目的正當(dāng)性、適當(dāng)性原則、必要性原則以及均衡性原則。

2.3.1 目的正當(dāng)性審查

目的正當(dāng)性要求立法者、行政者所追求的目的符合有約束力的法律所確立的基本價(jià)值[31]。在個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中，首先應(yīng)當(dāng)判斷規(guī)制背后的目的是否違背憲法、國(guó)內(nèi)法律。以我國(guó)安全評(píng)估制度為例，其重點(diǎn)內(nèi)容即“評(píng)估范圍”列明了數(shù)據(jù)處理者需展開安全評(píng)估的具體情形，這一限制“權(quán)利”的做法，是否可以通過目的正當(dāng)性審查？我國(guó)《憲法》第五十一條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！笨梢妭€(gè)人信息雖源于公民個(gè)人，但是公民對(duì)其權(quán)利的行使仍有邊界，而這一邊界可由國(guó)家權(quán)力為保證公共利益而合理劃定。此外，《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律亦規(guī)定，即便已經(jīng)取得了個(gè)人的單獨(dú)同意，但如若其屬于特定種類或達(dá)到特定數(shù)量，仍需符合其他規(guī)制，如境內(nèi)存儲(chǔ)與安全評(píng)估。正如《評(píng)估辦法》開篇點(diǎn)明的，安全評(píng)估是“為了規(guī)范數(shù)據(jù)出境活動(dòng)，保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)”，符合我國(guó)國(guó)內(nèi)法項(xiàng)下的正當(dāng)目的。

其次，判斷規(guī)制是否會(huì)違背國(guó)際法。以我國(guó)業(yè)已加入的RCEP 為例，RCEP 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括“認(rèn)識(shí)到電子商務(wù)提供的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和機(jī)會(huì)”“促進(jìn)消費(fèi)者對(duì)電子商務(wù)信心的重要性”“便利電子商務(wù)發(fā)展和使用的重要性”，雖亦承認(rèn)各締約方有尋求通信安全和保密的基本要求，但其仍遵循“原則鼓勵(lì)流動(dòng)，例外允許監(jiān)管”這一準(zhǔn)則。鑒于國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻，我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中多出現(xiàn)“維護(hù)國(guó)家安全”“保障數(shù)據(jù)安全”“維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”等字眼，雖有強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”，但相比于條約，其有關(guān)“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的字眼稍顯不足。雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)制仍可以獲得RCEP 的合法性認(rèn)定，但其背離RCEP 重要目的。進(jìn)一步講，相比于RCEP，DEPA和CPTPP 沒有“基本安全例外”，其“公共政策目標(biāo)例外”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)苛，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由而限制國(guó)家監(jiān)管。綜上，無論是我國(guó)立法目的中“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”“增強(qiáng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展”等強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)則文本有所欠缺，亦或是制度內(nèi)容中寬泛的限制性措施，都會(huì)因過于強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家安全而難以通過DEPA、CPTPP 項(xiàng)下的目的正當(dāng)性審查，進(jìn)而造成我國(guó)加入條約的困難。

2.3.2 適當(dāng)性原則之審查

適當(dāng)性原則審查主要判斷規(guī)制的手段與目的之間是否具有實(shí)質(zhì)的客觀因果關(guān)系，即手段是否有助于目的部分或全部實(shí)現(xiàn)[31]，包括客觀性審查與主觀性審查，分別針對(duì)正在發(fā)生效力或已經(jīng)失效的手段。

由于我國(guó)近年來才逐步建立起個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制體系，因此尚不存在已然失效的有關(guān)立法規(guī)制。回顧我國(guó)當(dāng)前規(guī)制，以我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》中第四十二條為例，該條規(guī)定了針對(duì)境外組織、個(gè)人侵害我國(guó)公民的個(gè)人信息權(quán)益，或危害我國(guó)國(guó)家安全、公共利益的，國(guó)家網(wǎng)信部門可以采取禁止或限制向其提供個(gè)人信息的措施。此舉無疑有助于維護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利目的之實(shí)現(xiàn)，符合適當(dāng)性原則。同時(shí)，我國(guó)采取的限制性措施并非完全無益于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)雖有安全評(píng)估、認(rèn)證等出境門檻，但一旦符合上述條件，數(shù)據(jù)流動(dòng)必然將帶來經(jīng)濟(jì)效益。再以RCEP 中設(shè)置的“基本安全利益例外”為例，締約方援引例外條款時(shí)，還應(yīng)當(dāng)證明其限制性措施與尋求保護(hù)的“基本安全利益”具有合理關(guān)聯(lián)性。其中，關(guān)聯(lián)性即適當(dāng)性審查，而何種“基本安全利益”即目的正當(dāng)性審查。正如針對(duì)RCEP 的具體適用，有關(guān)專家組曾在個(gè)案中指出，涉案措施僅需要與“基本安全利益”之間有“最小合理”的關(guān)聯(lián)性即可，無需全然服務(wù)于此目標(biāo)[32]。

2.3.3 必要性原則之分析

必要性原則相比效率更關(guān)注公平，即重點(diǎn)關(guān)注“私權(quán)限制”成本而非凈收益的大小，因此其重點(diǎn)也在于保證個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利，無需關(guān)注各種社會(huì)成本、收益[30]。必要性原則追求手段具有最小損害，實(shí)際上是追求相對(duì)損害而非絕對(duì)損害的最小化，即比較在一個(gè)單位內(nèi)的手段有效性程度下，不同手段所造成的相對(duì)損害大小，其計(jì)算公式如下：

將其代入個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中，Cr代表制定某規(guī)制將對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利造成的損害，B 表示在該規(guī)制下，數(shù)據(jù)流動(dòng)所獲得經(jīng)濟(jì)利益，I 即代表其對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的相對(duì)損害大小，I 值越小，則相對(duì)損害越小，也更符合必要性原則。以美歐規(guī)制為例。美國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)水平較低，與歐盟的《108 號(hào)公約》一致[33]，沒有GDPR 中的“數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估”“數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”等制度[34]。需要注意的是，首先，美國(guó)采取此類規(guī)制無疑有助于維護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利之目的實(shí)現(xiàn)。其次，即便“數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估”或其他規(guī)制，對(duì)自由流動(dòng)附有條件，會(huì)增強(qiáng)企業(yè)的合規(guī)成本，但滿足條件后數(shù)據(jù)亦可以自由流動(dòng)，進(jìn)而取得經(jīng)濟(jì)利益，因此仍然是適當(dāng)?shù)囊?guī)制。若美國(guó)期望采取“數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估”或其他適當(dāng)性規(guī)制，該如何選擇？此時(shí)需借助上述公式，而其具體賦值，應(yīng)當(dāng)借助較為成熟的成本收益分析方法，通過市場(chǎng)評(píng)估法和愿意接受等非市場(chǎng)評(píng)估法，分別計(jì)算不同規(guī)制項(xiàng)下的具體成本與收益，并結(jié)合有關(guān)專家意見，判斷何種規(guī)制具備最小損害性。

2.3.4 均衡性原則之分析

(1)成本收益分析最大限度精確化均衡性原則

通過必要性原則審查的規(guī)制未必符合比例原則，仍需經(jīng)均衡性原則的審慎分析，方能綜合權(quán)衡總體成本與收益，避免過度保護(hù)個(gè)人權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)整體福利。

個(gè)人權(quán)利是公共利益的基礎(chǔ)，公共利益有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為個(gè)人權(quán)利，因此，二者之間具有一致性，但均衡性原則主要權(quán)衡相互沖突的公共利益和個(gè)人權(quán)利[31]。國(guó)家安全雖屬公共利益，但其與保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利具有一致性，因此僅有經(jīng)濟(jì)利益與之沖突。此外，國(guó)家安全與個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利并非總呈線性關(guān)系，在成本計(jì)算中有其特有地位。特定敏感主體如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人數(shù)據(jù)，雖數(shù)量極少，但至關(guān)重要。綜上，成本包括個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利、國(guó)家安全利益因某項(xiàng)規(guī)制的實(shí)施所受損害；此外，手段自身耗費(fèi)的財(cái)政成本也應(yīng)納入考量，尋求相同有效性下的低財(cái)政成本，方能符合均衡性原則[35]。而收益則指經(jīng)濟(jì)利益，其計(jì)算公式如下：

其中，Cr即個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利因某規(guī)制所受損害；Cs即國(guó)家安全因某一規(guī)制所受損害，包括大規(guī)模個(gè)人數(shù)據(jù)出境及少數(shù)特定主體或敏感數(shù)據(jù)出境造成的損害；Cf即實(shí)施某規(guī)制的財(cái)政成本；B 即某規(guī)制順利實(shí)施后的總體經(jīng)濟(jì)利益，其具體數(shù)值仍由專家借助市場(chǎng)評(píng)估法與非市場(chǎng)評(píng)估法以科學(xué)計(jì)算。由此，E即某規(guī)制推行后的成本與收益比值，E 值越小，則代表某規(guī)制更符合均衡性原則。此外，科學(xué)的規(guī)制要求E 的值必然小于1。當(dāng)然，若兩項(xiàng)不同的規(guī)制中，I1=I2且E1=E2，可以通過比較凈收益并結(jié)合專家意見和時(shí)機(jī)等多重因素，選擇特定時(shí)代背景下的“最優(yōu)”規(guī)制。

(2)商談模式彌補(bǔ)成本收益分析的量化局限

不過，用上述計(jì)算方法仍可能存在量化局限。雖然具有經(jīng)濟(jì)屬性的權(quán)利如財(cái)產(chǎn)權(quán)可與貨幣維度相連而被精確量化[31]，但個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利與國(guó)家安全的成本往往較難通過貨幣表達(dá)。若專家無法將上述成本科學(xué)量化，仍可借助商談機(jī)制以解決比例原則精確化的限度。

在商談模式下，所有利益相關(guān)方都有自愿參與商談的權(quán)利。因此，在國(guó)內(nèi)規(guī)制形成過程中，個(gè)人、企業(yè)可以積極參與、建言獻(xiàn)策，立法者應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，形成符合廣大人民利益的科學(xué)規(guī)制；在探尋科學(xué)全球性規(guī)制的路途中，商談主要體現(xiàn)為國(guó)際談判、國(guó)際條約的簽訂。

3 我國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的因應(yīng)

3.1 借助比例原則探尋“平衡點(diǎn)”，并以之為奮斗目標(biāo)

當(dāng)前美歐大肆輸出“本國(guó)模式”，不利于多方主體共同發(fā)展，而我國(guó)的保守型立場(chǎng)亦阻礙了本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比例原則可以幫助我們探尋可在全球?qū)用嫱七M(jìn)的“平衡點(diǎn)”。雖受制于我國(guó)的基本國(guó)情與國(guó)際形勢(shì)，短時(shí)間內(nèi)形成全球性治理體系仍較為困難，但利用比例原則準(zhǔn)確把握趨勢(shì)，并以此為奮斗目標(biāo)，夯實(shí)參與全球治理的實(shí)力基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)意義重大。

3.2 進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在多方競(jìng)爭(zhēng)壓力下，中國(guó)認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)提出符合自身利益的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，以維護(hù)國(guó)家安全作為首要目標(biāo)。但為了防范“三足鼎立”，也為了實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)規(guī)制與RCEP 的對(duì)接，并順利加入CPTPP 和DEPA，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借助目的正當(dāng)性理論，逐步更正“數(shù)據(jù)本地化”立場(chǎng)，在立法如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》中增設(shè)文本如“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”“增強(qiáng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展”等，以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的重要性。

3.3 適時(shí)限縮數(shù)據(jù)安全評(píng)估制度的適用范圍，防范過度阻攔數(shù)據(jù)出境

我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定個(gè)人信息出境應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利以充分保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)規(guī)定針對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者、國(guó)家機(jī)關(guān)或處理個(gè)人信息達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量的個(gè)人信息處理者(包括處理個(gè)人信息達(dá)到一百萬、累計(jì)向境外提供超過十萬以上個(gè)人信息或一萬以上敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者)確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)通過安全評(píng)估。同時(shí)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)處理者所處理的個(gè)人數(shù)據(jù)很容易達(dá)到一百萬的數(shù)量級(jí)，再加上“累計(jì)”向境外提供一定數(shù)量級(jí)的情況亦被納入評(píng)估范圍，因而，我國(guó)當(dāng)前規(guī)制是采用了可以涵蓋實(shí)踐中眾多場(chǎng)景的強(qiáng)監(jiān)管手段，無疑大規(guī)模限制了個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)。

然而，CPTPP、DEPA 要求締約方采取限制措施時(shí)必須滿足“公共政策目標(biāo)”。無論是“公共政策目標(biāo)”的內(nèi)容，即維護(hù)公共道德或公共秩序所必須、為保障人類和動(dòng)植物的聲明或健康所必須；亦或是其本身作為例外條款的制度定位；還是其未以“基本安全利益例外”條款賦予締約國(guó)自主決定權(quán)，都直接表明了締約國(guó)僅在極少數(shù)情況下方能采取限制措施。而對(duì)比我國(guó)評(píng)估范圍，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前眾多的數(shù)據(jù)出境行為都受其規(guī)制?？梢?，我國(guó)未遵循CPTPP、DEPA 要求的“例外”限制流動(dòng)，而是將“例外情況”作為“一般規(guī)則”以普遍適用。

因此，為了順利加入CPTPP、DEPA，我國(guó)需要適時(shí)對(duì)當(dāng)前規(guī)制予以放寬，例如提高數(shù)量級(jí)或延長(zhǎng)有效期。不過，究竟將數(shù)量級(jí)由“一百萬”提升至“一千萬”或“五千萬”，還是將安全評(píng)估的有效期從兩年提升至三年或五年，同時(shí)提高數(shù)量級(jí)或延長(zhǎng)有效期亦或在二者之間作出選擇，都需要通過縝密的計(jì)算方法作出科學(xué)評(píng)估。作此轉(zhuǎn)變意味著會(huì)在一定程度上損害個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利，因此可以借助必要性原則，運(yùn)用成本收益分析法，經(jīng)有關(guān)專家計(jì)算分析后，綜合選擇出“相同有效性”下對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利造成最小損害的規(guī)制。

3.4 引入白名單機(jī)制，細(xì)化立法的原則性規(guī)定

當(dāng)前，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》已然搭建了個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管法律體系，監(jiān)管規(guī)制主要包括安全評(píng)估、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同、網(wǎng)絡(luò)安全審查與數(shù)據(jù)安全審查，不過均為原則性規(guī)定，僅有出臺(tái)執(zhí)行細(xì)則，才能實(shí)現(xiàn)上述規(guī)制的落地。然而，除了已經(jīng)通過的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》分別為網(wǎng)絡(luò)安全審查和數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估提供了具體流程與標(biāo)準(zhǔn)，其他的監(jiān)管規(guī)制尚未得到具體落實(shí)，關(guān)于認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同更是未出臺(tái)任何實(shí)施細(xì)則的草案。同時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)處理者尤其是跨境企業(yè)為了合規(guī)，往往會(huì)將網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)安全審查以及安全評(píng)估作為其開展跨境業(yè)務(wù)的前置條件，而這會(huì)增加不必要的財(cái)政成本。因此，應(yīng)當(dāng)遵循均衡性原則，細(xì)化立法的原則性規(guī)定，例如增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)合同的可適用性和示范性、出臺(tái)認(rèn)證以及數(shù)據(jù)安全審查的實(shí)施細(xì)則，從而最大程度減少因規(guī)制的不確定性對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響。

除此之外，由《個(gè)人信息保護(hù)法》第三十八條可知，我國(guó)允許個(gè)人數(shù)據(jù)出境的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于境外接收方處理個(gè)人信息的活動(dòng)是否達(dá)到我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前采取“一事一議”的監(jiān)管手段，沒有采用歐盟的“充分性認(rèn)定”機(jī)制，雖然可以避免政治化傾向，防止落入非歧視原則的陷阱，但數(shù)據(jù)跨境行為與日俱增，“一事一議”機(jī)制必然會(huì)耗費(fèi)大量不必要的財(cái)政成本，而這是均衡性原則所不能忽視的內(nèi)容。為此，可以借助成本收益分析法，精確計(jì)算有關(guān)財(cái)政成本，在時(shí)機(jī)適當(dāng)時(shí)引入符合本國(guó)國(guó)情的白名單機(jī)制，減輕不必要的負(fù)擔(dān)。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意在設(shè)立白名單時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注境外接收方的數(shù)據(jù)保護(hù)水平，而非境外接收方所屬國(guó)家與我國(guó)的互信關(guān)系，避免使該制度淪為提高貿(mào)易壁壘的政治工具。

不過，改革并非一蹴而就，我國(guó)可以開展數(shù)據(jù)區(qū)域改革試驗(yàn)，鼓勵(lì)部分自貿(mào)港、自貿(mào)區(qū)“先行走試”，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)制存在的諸如過度阻攔數(shù)據(jù)出境、實(shí)施細(xì)則不健全、“一事一議”耗費(fèi)不必要的財(cái)政成本等問題。

3.5 積極提升國(guó)際話語權(quán)，推進(jìn)多元共治

目前美歐試圖把中國(guó)排除在其“小圈子”之外，但均衡性原則要求只有各利益相關(guān)方不斷妥協(xié)與融合，才能形成全球性規(guī)制。正如習(xí)近平總書記所指出：“國(guó)際規(guī)則只能由聯(lián)合國(guó)193 個(gè)會(huì)員國(guó)共同制定，不能由個(gè)別國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)來決定；國(guó)際規(guī)則應(yīng)該由聯(lián)合國(guó)193 個(gè)會(huì)員國(guó)共同遵守，沒有也不應(yīng)該有例外?！盵36]因此我國(guó)應(yīng)積極促成世界各國(guó)開展友好談判，反對(duì)霸權(quán)主義和呼吁構(gòu)建真正的多邊主義，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體。

我國(guó)可以加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)合作，利用“一帶一路”的路徑優(yōu)勢(shì)，以“雙邊帶動(dòng)多邊、以區(qū)域帶動(dòng)整體”的推進(jìn)策略，并通過推動(dòng)與東盟等友好國(guó)家的共治共享，引領(lǐng)在東亞等地區(qū)建立起可以與美歐抗衡的規(guī)制格局。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)逐步擴(kuò)大多邊談判，聯(lián)合立場(chǎng)相近的成員，充分利用我國(guó)在聯(lián)合國(guó)以及世貿(mào)組織的優(yōu)勢(shì)地位，將業(yè)已在區(qū)域內(nèi)健全的規(guī)制引入多邊談判中，為眾多發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，考量各個(gè)成員國(guó)的訴求，促進(jìn)全球性規(guī)制的形成。

4 結(jié)論

長(zhǎng)期以來，美歐在平衡個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益上實(shí)現(xiàn)規(guī)制融合。我國(guó)域內(nèi)仍偏向于數(shù)據(jù)本地化立場(chǎng)，綜合多因素考慮，應(yīng)引入比例原則輔以成本收益分析，有助于權(quán)衡三大利益，探尋多元共治的“平衡點(diǎn)”。以“平衡點(diǎn)”作為參照，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善國(guó)內(nèi)規(guī)制，諸如強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、限縮監(jiān)管范圍、引入白名單機(jī)制、落實(shí)立法，還應(yīng)當(dāng)在國(guó)際上擴(kuò)大話語權(quán)，呼吁構(gòu)建真正的多邊主義，為發(fā)展“一帶一路”事業(yè)、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體和人類命運(yùn)共同體而奮斗。