文 / 佛山市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 廖建奇

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)是增強(qiáng)空間功能結(jié)構(gòu)一體化、協(xié)調(diào)性的關(guān)鍵，在建設(shè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、材料等方面不斷發(fā)展的背景下，如何實(shí)現(xiàn)建設(shè)綠色化轉(zhuǎn)型目標(biāo)成為社會各界關(guān)注的問題之一，為的是化解土地緊缺與交通規(guī)劃建設(shè)浪費(fèi)土地資源之間的矛盾，同時保障相關(guān)規(guī)劃建設(shè)活動能與花園城市、生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)相契合。本文通過探析城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型方略，以期為提高城市軌道交通系統(tǒng)綜合建設(shè)質(zhì)量提供參考。

新時代城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)主要經(jīng)歷以下幾個階段：一是線網(wǎng)規(guī)劃，根據(jù)城市第一條軌道線路設(shè)計其他的線路及乘換站，如廣州軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃等，強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃的重要性，并結(jié)合城市特點(diǎn)、考慮人口出行、區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，多角度比選規(guī)劃方案，最終得出最佳交通模型；二是多元化運(yùn)營規(guī)劃，基于TOD理念、BOT模式、PPP模式對城市軌道交通加以規(guī)劃，建設(shè)模式具有綜合性及可變性，如香港“物業(yè)+軌道”地鐵運(yùn)營模式等，使相關(guān)規(guī)劃建設(shè)活動更具實(shí)效性。雖然以往的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為城市軌道交通綠色化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，但在轉(zhuǎn)型中存在集約化發(fā)展受阻、宜居宜業(yè)效果欠佳等問題，并不利于可持續(xù)規(guī)劃與發(fā)展?；诖耍瑸槭钩鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)能與時俱進(jìn)探析規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型方略顯得尤為重要。

國內(nèi)外城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型

為使城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)能引入綠色、環(huán)保、高效等先進(jìn)的發(fā)展理念，需對當(dāng)前的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型實(shí)例加以分析，并為進(jìn)一步研究相關(guān)模式轉(zhuǎn)型阻力及對策提供依據(jù)。

倫敦縱貫軌道強(qiáng)調(diào)多種融資工具及發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同并舉，在人口迅速增長的背景下預(yù)計到2025年倫敦公共交通出行量會上漲35%，基于此縱貫鐵路規(guī)劃時積極同大倫敦規(guī)劃高度銜接，利用3V架構(gòu)明確交通站點(diǎn)，并根據(jù)地點(diǎn)、公共運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)、市場價值予以優(yōu)化，保障土地利用、經(jīng)濟(jì)前景、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃無矛盾，同時注重與金絲雀碼頭、金融城、西區(qū)、希思羅機(jī)場等主要金融中心聯(lián)系起來，發(fā)揮交通樞紐的作用，打造便捷、安全、高效的公共空間。

舊金山在區(qū)域戰(zhàn)略修編的基礎(chǔ)上從生活質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個維度切入加強(qiáng)交通建設(shè)，基于優(yōu)先保護(hù)區(qū)域、優(yōu)先發(fā)展區(qū)域制定相關(guān)行動計劃。舊金山跨灣運(yùn)輸中心是灣區(qū)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的關(guān)鍵，可發(fā)揮減少排放溫室氣體的作用，以市區(qū)鐵路擴(kuò)建為例，預(yù)計年均減少二氧化碳排放量為3.6萬噸，同時在運(yùn)輸中心建設(shè)中踐行“可步行性”“站城一體化”“高架公園”“LEED綠建”等理念，為城市運(yùn)輸中心可持續(xù)發(fā)展給予支持。

金融業(yè)發(fā)展對城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型給予支持。廣州地鐵基于AAA高信用評級加大直接債務(wù)融資力度，利用廣州地鐵拓寬融資渠道，僅2011年-2014年就獲得480億元的融資，同期貸款基準(zhǔn)利率降低約25%，地鐵項(xiàng)目融資風(fēng)險隨之減弱，這為當(dāng)?shù)剀壍澜煌ㄒ?guī)劃建設(shè)項(xiàng)目落地給予支持。

廣州自2015年以來積極推行“多元融資+市區(qū)共建+綜合開發(fā)”模式，先后出臺若干利于軌道交通建設(shè)的綜合開發(fā)決策，打造城市軌道交通土地儲備效益提升、物業(yè)開發(fā)獲取綜合效益的機(jī)制，期間當(dāng)?shù)氐罔F成為新興融資工具，發(fā)揮引用低成本資金的融資優(yōu)勢，同時發(fā)行股權(quán)基金、可續(xù)期債帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2018年底廣州在發(fā)改委審批同意的前提下發(fā)行綠色債券約為300億元，為軌道交通建設(shè)籌集資金約78億元，另有補(bǔ)充運(yùn)營資金52億元，在融資建設(shè)進(jìn)程中鼓勵通過認(rèn)證的綠色建設(shè)技術(shù)應(yīng)用推廣，繼而助廣州建成綠色基礎(chǔ)資產(chǎn)、綠色資金用途、綠色發(fā)行主體支持軌道交通綠色化轉(zhuǎn)型的新機(jī)制，在資金充足、風(fēng)險可控、技術(shù)創(chuàng)新的前提下助推城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式升級迭代。

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型的阻力

線網(wǎng)擴(kuò)建與土地資源集約化利用存在矛盾

雖然國土空間編制水平不斷提升，但固有城市總體規(guī)劃方案仍影響著交通線網(wǎng)的建設(shè)成效，有些城市制約于快速拓展思維并未關(guān)注人地矛盾，未能留足產(chǎn)業(yè)發(fā)展及土地開發(fā)收益空間，造成線網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大與人口轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型矛盾重重的后果，軌道交通建設(shè)存在運(yùn)營成本過高的問題，同時空間超前擴(kuò)展浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象客觀存在。

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)不利于落實(shí)宜居宜業(yè)發(fā)展目標(biāo)

在城市軌道交通規(guī)劃線路周邊開發(fā)綜合性較強(qiáng)的項(xiàng)目，其目的是盡快孵化“熟地”并出讓償還融資，通常選擇征拆阻力較弱的大地塊，滿足高密度開發(fā)需求，在線網(wǎng)端頭車輛段開發(fā)項(xiàng)目是土地開發(fā)常見行為，通過調(diào)研可知高層住宅改變城市居住空間分布，在軌道末端建成“臥城”，這會在配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)及層次化規(guī)劃過程中形成新的短板，還存在交通線路擁堵、區(qū)域服務(wù)無法滿足民眾需求等問題，無論是建筑生命周期能耗、區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是居民居住體驗(yàn)均不符合綠色發(fā)展要求。

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險較大

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、公益性及外部效應(yīng)較強(qiáng)等特點(diǎn)，社會效益回報周期較長，線路開通后通常要20年左右才能保障投入與產(chǎn)出持平，在此過程中還要持續(xù)注入資金。

為有效緩解資金壓力，有些建設(shè)項(xiàng)目會在一級綜合開發(fā)項(xiàng)目落地后通過引入合作企業(yè)、迅速“招拍掛”等方式為二級建設(shè)活動順利展開回籠資金，因?yàn)槎夐_發(fā)成本較高，所以傾向于推行“快周轉(zhuǎn)”思路，存在近期建設(shè)無法穩(wěn)健流入資金的可能，還會在政策性調(diào)控、市場供需關(guān)系的影響下?lián)魸⑷谫Y鏈，出現(xiàn)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目停擺的消極現(xiàn)象，這并不利于相關(guān)規(guī)劃模式綠色化轉(zhuǎn)型。

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型的路徑

明確轉(zhuǎn)型原則增強(qiáng)總體框架的穩(wěn)定性

在城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中需踐行如下原則：

第一，堅持統(tǒng)籌兼顧原則，從宏觀著眼統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)城市人口分布特點(diǎn)、發(fā)展趨勢、人地矛盾等客觀因素作出綜合性開發(fā)決策，使規(guī)劃建設(shè)模式具有生長性與整體性；第二，追求綜合效益原則，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，提高能源利用率及生態(tài)效益，還要通過規(guī)劃建設(shè)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，踐行包容性原則，以免城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式與耕地保護(hù)、植被保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等方面的保護(hù)發(fā)生沖突，還需利于民眾生活生產(chǎn)，繼而確保規(guī)劃建設(shè)總體架構(gòu)和諧穩(wěn)定。

優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)邏輯

基于“十四五”規(guī)劃，遵循城市建設(shè)自然規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將綠色發(fā)展理念滲入城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式，沖破能源、資源、環(huán)境保護(hù)制約交通規(guī)劃建設(shè)的瓶頸，將人與生態(tài)關(guān)系和諧、可持續(xù)發(fā)展視為基本價值導(dǎo)向，結(jié)合不同城市發(fā)展個性化需求落實(shí)綠色化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，使綠色化規(guī)劃編制能貫穿城市軌道交通建設(shè)全程，加之經(jīng)驗(yàn)積累、機(jī)制創(chuàng)新、人文理念傳承，打造能源節(jié)約型、資源集約型、環(huán)境友好型綠色發(fā)展體系。

靈活運(yùn)用多種價值回饋模式

在研究國內(nèi)外城市軌道交通綠色化規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可歸納總結(jié)出下列價值回饋模式，為城市立足實(shí)際靈活運(yùn)用給予支持：一是利用主流稅收獲取價值的模式；二是針對地價增值區(qū)進(jìn)行評估，根據(jù)建設(shè)區(qū)域獲利潛力制定特別收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加之土地用途改劃補(bǔ)地價、物業(yè)交易費(fèi)等模式獲取價值；三是通過站點(diǎn)細(xì)化、詳盡規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃加大交通銜接力度，帶動區(qū)邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)價值回饋目標(biāo)，還可協(xié)同確立配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公共住宅建設(shè)等項(xiàng)目，為價值長線回饋助力。

在價值回饋模式有效運(yùn)用的基礎(chǔ)上，解決居住體驗(yàn)欠佳、區(qū)域開發(fā)滯后等問題，使城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型能滿足宜居宜業(yè)需求，在區(qū)域性建設(shè)資源優(yōu)化配置的前提下落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

發(fā)展綠色金融支持建設(shè)模式轉(zhuǎn)型

無論是綠色項(xiàng)目開發(fā)還是綠色設(shè)備、技術(shù)、材料應(yīng)用推廣均需資金給予強(qiáng)有力的支撐，否則再好的綠色轉(zhuǎn)型方案亦無法貫徹落實(shí)。

基于此，當(dāng)今社會需注重用綠色金融支持城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式轉(zhuǎn)型，發(fā)揮軌道交通項(xiàng)目建設(shè)低碳生態(tài)城市、完善綠色出行系統(tǒng)、節(jié)約土地資源等積極作用。例如，當(dāng)今社會可從碳排放交易角度切入發(fā)展碳金融，世界各國普遍認(rèn)為用軌道交通作為城市公共交通骨干能助推交通運(yùn)輸行業(yè)朝著綠色化方向轉(zhuǎn)型。

貴陽軌道交通1號線屬于當(dāng)今世界排名前五的碳減排項(xiàng)目；北京地鐵16號線在CCER試點(diǎn)交易中經(jīng)測算年均減少二氧化碳排放量為20萬噸，專項(xiàng)投資收益率約為62.5%，地鐵運(yùn)營多元化已然成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)增長點(diǎn)之一。目前碳金融處于發(fā)展摸索期，碳權(quán)交易與城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)不在同一數(shù)量級，未來在相關(guān)金融體系日益成熟基礎(chǔ)上會有效助推規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型。

結(jié)語

綜上所述，城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型對國家可持續(xù)發(fā)展有益，這就需要對國內(nèi)外建設(shè)模式加以研究，從中借鑒經(jīng)驗(yàn)并吸取教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上明確轉(zhuǎn)型原則，優(yōu)化城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)邏輯，靈活運(yùn)用價值反饋模式，還需發(fā)展綠色金融，繼而實(shí)現(xiàn)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)模式綠色化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。