韓朝陽

（錦州市生態(tài)環(huán)境保護中心 遼寧錦州 121000）

引言

目前跨行政區(qū)流域水污染治理工作遲遲無法有效開展，導致水污染治理工作無法得到落實，不利于流域內(nèi)部水體質(zhì)量的恢復。因此，需要分析水污染問題的成因以及現(xiàn)狀，從多個角度探討水污染的成因，明確責任主體，針對分析出的具體原因，展開對應的治理工作，為水污染治理提供有效且可行的實施措施，實現(xiàn)污水的合理排放，為水體環(huán)境的改善提供幫助[1]。

1 跨行政區(qū)流域水污染治理現(xiàn)狀

在流域自然流動性背景下，各區(qū)域水資源存在分配不均的問題，因此需進行跨行政區(qū)域調(diào)水，以滿足不同區(qū)域的用水需求[2]。在跨行政區(qū)調(diào)水的過程中，受到城市發(fā)展的負面影響，各區(qū)域水污染現(xiàn)象頻發(fā)，為城市居民用水以及工業(yè)用水等領域帶來了極大的不便。因此需要對跨行政區(qū)流域水污染現(xiàn)象進行針對性治理，以此改善不同區(qū)域的水體環(huán)境，為區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)生活提供保障。對此，首先分析跨行政區(qū)流域水污染治理面臨的困境。目前跨行政區(qū)調(diào)水的過程中水污染治理的主要阻力在于三方面，分別是治理功能、治理途徑以及治理主體的局限性，具體分析以及結構圖如下。

從圖1 可以看出，跨行政區(qū)流域水污染治理面臨困境中的治理功能包括決策下達、政策溝通以及財政扶持方面的問題。治理途徑則包括立法、司法以及行政方面的問題。

圖1 跨行政區(qū)流域水污染治理面臨困境

1.1 治理功能碎片化

治理功能存在水污染治理功能碎片化的問題，即治理功能無法有效集中。從發(fā)揮治理功能的主體來看，承擔跨行政區(qū)流域水污染治理的主要責任方是各區(qū)域的政府。政府可具體發(fā)揮的功能有三個方面，分別是決策下達、政策溝通以及財政扶持。在決策下達方面，由于各行政區(qū)域的政府內(nèi)部下分的職責存在差異，因此不同的區(qū)政府對于水污染治理的職責劃分主體也存在不同，某些政府成立了專門的水利部門，可針對化處理水污染問題，而某些政府缺乏專業(yè)化的水利決策部門[3]。面對跨行政區(qū)水污染問題，不同的區(qū)政府往往會提出不同的治理意見以及治理措施，導致無法形成統(tǒng)一的政府決策[4]。而上下級政府之間則以上級政府對下級政府單方面下達的命令為主，缺乏下級政府對上級政府的有效反饋，導致實際水體污染情況無法準確地反映到上級政府，從而使上級政府錯誤地判斷水污染現(xiàn)狀，無法提出較為科學的治水策略。在財政扶持方面，由于水污染治理本身需要投入大量的財力，一般情況下該項費用由中央政府進行撥款。然而，在跨行政區(qū)調(diào)水的背景下，除了中央政府的統(tǒng)一財政支持以外，各下級政府也需要在水污染治理方面投入相應的財政資金。不同的下級政府對于水污染投入的財政資金數(shù)目也存在差異，通常情況下，水污染治理的財政撥款與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平有著直接的聯(lián)系。這就導致經(jīng)濟發(fā)展情況比較差的地區(qū)無法投入與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相同量級的財政資金進行水污染治理，各流域之間的財政資金投入比例失衡，無法滿足整條河段的水污染治理需求[5]。

1.2 治理途徑分離化

在治理途徑方面，跨行政區(qū)域水污染治理的主要途徑包括三方面，分別是立法治理途徑、司法治理途徑和行政治理途徑。其中，立法治理途徑指的是各行政區(qū)域政府按照國家的既有法律，結合當?shù)貙嶋H水體污染情況，出臺相應的法律與政策，以此為水污染治理提供立法保障。然而，在目前各區(qū)域的水污染治理過程中，針對細分區(qū)域水污染治理的相關政策與法律還較少，導致區(qū)政府在治理時無法可依，對于突發(fā)情況的應對能力較弱。司法途徑指的是通過法院或檢察院等司法機關，有效監(jiān)督政府治理水污染的過程，以此提高治理效果，加快治理進度。然而在實際治理的過程中，司法部分對政府行為的監(jiān)督較少，由此導致政府部分部門的職能約束力較小，存在貪污腐敗、瀆職或濫用職權、不作為等不良現(xiàn)象，不利于跨行政區(qū)域水污染治理手段的落實[6]。行政途徑指的是區(qū)域政府行使自身的行政職權，采取與水污染現(xiàn)狀相關的治理措施，并且規(guī)范化治理。但是由于不同區(qū)域政府的行政職權分布情況存在差異，行政職權無法得到集中化處理，導致針對某一項水污染治理問題的行政職能無法充分行使，嚴重影響水污染治理效果[7]。

1.3 治理主體單一化

在治理主體方面，目前跨行政區(qū)域水污染治理僅依靠政府內(nèi)部水利工程相關部門這一個主體，存在著主體單一化的問題。而跨行政區(qū)域的水體污染治理通常是一項較為浩大的工程，其涉及到的部門以及細分的具體職責需要多方主體進行承擔。如果政府僅依靠單一部門主體承擔整條流域的水體污染治理工作，將會導致治理效率降低，政府無法發(fā)揮治理功能的最大化。另一方面則是治理主體與主體之間的分離化，由于各個治理主體之間的立場不同，因此在治理過程中難免會產(chǎn)生利益沖突，從而導致治理主體無法以一致的步調(diào)完成治理工作，治理主體的協(xié)調(diào)性也會因此受到影響[8]。

綜上所述，在流域自然流動背景下，跨行政區(qū)域水污染治理目前遇到的阻力主要來自政府治理功能的碎片化、治理途徑分離化以及治理主體單一化。

2 跨行政區(qū)流域水污染治理現(xiàn)狀原因分析

針對上述分析得到的跨行政區(qū)流域水污染治理面臨的主要阻力，分析該阻力形成的具體原因。目前導致跨行政區(qū)流域水污染治理存在困難的具體原因主要來自不同的主體，包括政府、企業(yè)以及社會組織，這三種主體均在功能發(fā)揮上存在著突出問題，包括政府治理成效不高、企業(yè)治理能動性不足以及社會組織治理積極性較低[9]。

2.1 政府治理成效不高

首先在政府治理成效方面，從宏觀的角度來看，生態(tài)環(huán)境的邊界本身就較為模糊且具備公共性，這就導致部分政府在生態(tài)環(huán)境利用方面容易僅考慮利益問題而不考慮長久的發(fā)展問題。換言之，部分政府存在只想利用水體環(huán)境維持經(jīng)濟增長，卻不愿在水體發(fā)生污染后承擔對應的治理責任。部分政府美其名曰是為了維護自身區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展與居民生活水平，實際上只是為了逃避生態(tài)保護責任。由于水體治理工程的時間周期較長，導致整條流域的治理需較長的時間，要通過長時間的治理實現(xiàn)水體的改善，但是治理效果見效慢，政府不愿長時間堅持。各個政府個體之間總在幻想搭乘其他政府治理的便車，減少治理資金的投入，還能共享治理成果，因此導致政府個體之間互相推卸責任，不愿進行合作治理。從微觀的角度來看，部分區(qū)域的政府在治理工作方面成立了專門的專家領導小組，以此滿足跨區(qū)域治理需求。而這種臨時成立的專家領導小組，雖然可以針對突發(fā)的水體治理問題提供科學的建議以及治理策略，但是具有臨時性，從長期來看，依然無法滿足跨區(qū)域的治水需求。且專家領導小組主要發(fā)揮的是建議作用，實際的治理工作還要依靠當?shù)氐乃块T進行落實。再加上水體污染治理工作的長期性，導致臨時成立的專家領導治理小組無法保持穩(wěn)定性，其會隨著治理工作各個階段的進展而產(chǎn)生變動，對于治理工作的作用也會越來越小。同時，專家領導治理小組往往是由不同領域的專家以及領導組成，職責規(guī)劃不明確，權力無法得到有效的集中，存在著無人管理或多項管理的弊端，無法有效地協(xié)調(diào)治理功能。

2.2 企業(yè)治理能動性低

在企業(yè)治理能動性方面，由于企業(yè)屬于盈利組織，而水體污染治理這項工作對于企業(yè)本身是一項高產(chǎn)出低回報的事情，企業(yè)的經(jīng)濟投入得不到相應的收益，這就降低了企業(yè)在水體污染治理方面的能動性。甚至部分企業(yè)將水體污染治理工作視為壓力，選擇逃避水體污染治理工作，不愿承擔社會責任。此外，在企業(yè)發(fā)展的過程中，也有部分企業(yè)存在以環(huán)境效益換取經(jīng)濟效益的情況，從而給水體污染治理工作增添了更大的壓力。受市場因素的影響，企業(yè)一切經(jīng)濟活動的出發(fā)點都是維護自身經(jīng)濟利益，而目前企業(yè)經(jīng)濟下行，在經(jīng)濟利益已經(jīng)受損的情況下，絕大多數(shù)企業(yè)不愿在水體污染治理方面投入額外的經(jīng)濟成本，這種缺乏激勵性的行為在某些方面也不利于水污染治理工作的展開。同時，部分農(nóng)業(yè)企業(yè)沒有認識到水體污染的嚴重性以及水污染治理的必要性，導致在治理觀念層面也為水污染治理帶來了很大阻力。

2.3 社會組織積極性低

在社會組織積極性方面，由于社會組織通常是由民間自發(fā)組成的，缺乏統(tǒng)一的管理以及職責劃分。因此社會組織在進行水體污染治理工作時，無法像政府或者企業(yè)一樣以明確的職責和較高的效率開展治理工作。這就導致社會組織在參與水體污染治理的過程中，通常會出現(xiàn)治理工作無序混亂的情況。由于缺乏權威機構對社會組織的統(tǒng)一規(guī)劃與領導，導致社會組織的積極性不高，再加上在水體污染治理的過程中，發(fā)揮主導作用的仍然是政府部分，這就會使社會組織的積極性被極大地打壓。同時，社會組織在成立的過程中，通常缺乏統(tǒng)一的成立標準，使得部分社會治水組織的準入門檻較高，將一些愿意投入到水體污染治理工作中的民眾拒之門外，影響了社會治水組織規(guī)模的發(fā)展與壯大。社會治水組織在進行水體污染治理工作的過程中，需要依附政府，但是目前合作機制不夠健全，政府號召力低無法形成治理合力。此外，社會組織缺乏專業(yè)性人才，無法科學地開展水污染防治工作，加之組織的內(nèi)部規(guī)章制度也不夠健全，不利于治理效率的提升。

3 跨行政區(qū)流域水污染治理對策

在具體分析跨行政區(qū)流域水污染治理遇到的困境以及形成原因后，結合水污染治理的目標與需求，提出了以下的治理對策，具體包括政策性治理、污染源治理以及河道治理。

3.1 政策性治理

流域自然流動性背景下，跨行政區(qū)流域水污染治理的總體思路應該以分區(qū)治理為原則，有效修復整條流域的水質(zhì)，從而對生態(tài)恢復做出貢獻。在政策性措施中，各級政府以及市級縣級等相關治水部門，需要發(fā)揮政府的主導性作用，從整條流域的治理工作出發(fā)，根據(jù)流域內(nèi)部不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況以及水體污染情況，提出針對性的政策與措施，將治理工作落到實處，在水污染治理工作中發(fā)揮龍頭作用。除此之外，政府還需要提高流域內(nèi)的監(jiān)管能力，成立相關的監(jiān)管部門，監(jiān)督治理行為。具體而言可開展污染源排查工作，逐一排查流域內(nèi)部可能的污染源，得到污染源名單，根據(jù)名單上的內(nèi)容進行巡查，以此實現(xiàn)源頭治理。同時，政府在實際治理的過程中也可借助大眾媒體，與大眾輿論形成監(jiān)督合力，保證治理行為規(guī)范化，共享治理信息，提高治理工作的透明度。在執(zhí)法方面，政府可出臺相關的水污染處罰制度，針對不同程度的水污染行為，進行相應的處罰，以污染較為嚴重的工業(yè)企業(yè)為主要監(jiān)督重點，開展超標排污處罰行為，輕則罰款重則吊銷營業(yè)執(zhí)照，以此對企業(yè)的污染行為進行規(guī)范。除了出臺相關的處罰制度之外，政府還需加大不同流域不同河段的監(jiān)督工作，對全流域水體情況進行分段排查與監(jiān)督，通過定期對不同河段的水體質(zhì)量進行檢測，為全流域的水體質(zhì)量提供保障，并且分級向上匯報，形成工作監(jiān)督效應。對此，政府還可建立專人巡管制度，通過選拔專業(yè)人才，參與水體保護相關的執(zhí)法工作，保證水體污染治理工作的有效落實，對非法砍樹、濫用植被、私自排污等違法行為進行嚴厲打擊，將政府的水污染立法內(nèi)容落實到每一處。

3.2 污染源治理

在污染源治理方面，主要包括工業(yè)污染源治理、生活污染源治理兩方面。政府應全面排查工業(yè)污染源，對于違規(guī)建設、生產(chǎn)水準不達標的項目進行合理取締，停工處理產(chǎn)生較大水污染的工業(yè)項目。保證相關工業(yè)企業(yè)的廢水要經(jīng)過專門的污水處理系統(tǒng)過濾，且過濾后的廢水達到國家排放標準后才允許排放，對于不達標排放行為進行嚴厲打擊。在生活污染源治理方面，政府可以通過加強城市或鄉(xiāng)村的地下水排污工程建設，提高城鎮(zhèn)處理污水的效率，以此降低污水對周邊環(huán)境的負面影響。在技術方面，采用專門的技術處理手段處理生活污水，例如脫氮除磷處理污水，以此提高污水的凈度，通過采用污水利用工程，將生活污水進行循環(huán)利用，從而減少生活污水的排放總量，促進流域內(nèi)水資源的高效利用。對于農(nóng)村產(chǎn)生的生活污水，通過建設村莊污水處理設施，提高設備的排污能力，以此提高污水處理效率。除此之外還可以集中轉運處理農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾，通過統(tǒng)一處理生活垃圾，規(guī)避垃圾沿河傾倒的現(xiàn)象，在根源上控制住污水的生成。對于養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的村莊，通過在養(yǎng)殖場附近安裝糞便污水處理設備，將糞便污水進行處理后投放到農(nóng)田，為農(nóng)田提供養(yǎng)分，在促進種植業(yè)發(fā)展的同時也能有效實現(xiàn)農(nóng)村污水的科學循環(huán)利用，提高農(nóng)村的經(jīng)濟效益。對于畜牧業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，可通過開發(fā)“畜牧-種植”的發(fā)展模式，將畜牧業(yè)產(chǎn)生的動物糞便提供給附近的種植農(nóng)戶，提高畜牧業(yè)污染物的利用率。同時對養(yǎng)殖農(nóng)戶進行宣傳教育，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識，從思想層面推動水污染治理的發(fā)展，此外還可培訓農(nóng)戶開展生態(tài)化養(yǎng)殖，以此減少對環(huán)境的負面影響。

3.3 河道治理

河道治理需要堅持沿線治理的原則，修復河道基底，提高河道的凈水能力，同時沿線清理河道的生活垃圾，以減少污染源。在河道疏浚的過程中，堅持生態(tài)恢復的理念，以恢復河道生命力為治理目標，通過在河道的不同地段設置凈水處理設施，幫助河道自凈，提高流域內(nèi)的水質(zhì)。采用分區(qū)治理的方式，按照行政區(qū)域劃分整條河流的治理工作，將治理責任落實到不同的主體上，健全治理管理機制，形成責任清單等工作體系，保證河道疏浚工作落到實處。除河道疏浚以外，還需重視水源涵養(yǎng)工作。通過采用退耕還林、植樹造林等方式，提高流域內(nèi)部的植被覆蓋率，提高土壤水源涵養(yǎng)的能力。在水源涵養(yǎng)區(qū)域內(nèi)建設隔離防護區(qū)，保證涵養(yǎng)工作不會受到人為的破壞，為流域內(nèi)水源水質(zhì)的提升提供有效保障。

結語

本文提出在流域自然流動性背景下對跨行政區(qū)流域水污染治理現(xiàn)狀進行分析與研究，通過分析目前跨流域水污染治理面臨的困境和阻力，明確了阻礙水污染治理工作的主要原因，根據(jù)具體成因提出了針對性的解決對策，有利于推動跨行政區(qū)流域水污染治理工作的進行。在今后的研究工作中，還需深入研究污染源的具體治理方式。