文·圖/姚虹聿

據(jù)菲律賓國(guó)家減災(zāi)管理委員會(huì)通報(bào)，受冷暖空氣交匯影響，自2022年底以來(lái)，菲律賓多地強(qiáng)降雨不斷，引發(fā)洪水災(zāi)害，已有近200萬(wàn)人受災(zāi)。洪水還可能引發(fā)山體滑坡、泥石流等災(zāi)害，造成更嚴(yán)重的影響。菲律賓政府正在多方面采取措施，以保護(hù)民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

據(jù)菲律賓媒體報(bào)道，近10年來(lái)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，菲律賓將應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的舉措進(jìn)一步納入國(guó)家法律體系——現(xiàn)在到了檢驗(yàn)“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”成效的時(shí)候。

痛定思痛

說(shuō)到菲律賓的“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”，不能不提10年前那場(chǎng)罕見(jiàn)的臺(tái)風(fēng)。2013年11月，臺(tái)風(fēng)“海燕”肆虐菲律賓，造成巨大破壞。據(jù)美國(guó)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)“動(dòng)力分析公司”評(píng)估，“海燕”給菲律賓造成120億—150億美元的損失，相當(dāng)于該國(guó)GDP的5%。相比之下，2012年“桑迪”臺(tái)風(fēng)重創(chuàng)美國(guó)，其造成的損失不到美國(guó)GDP的1%。

據(jù)菲律賓《星報(bào)》報(bào)道，“海燕”襲擊菲律賓中部時(shí)，重災(zāi)區(qū)僅有少得可憐的援助物資和人員抵達(dá)——這是交通和通信中斷導(dǎo)致的。商店中的食品被災(zāi)民搶購(gòu)一空，絕望情緒不斷蔓延。當(dāng)兩架菲律賓軍方的運(yùn)輸機(jī)抵達(dá)災(zāi)區(qū)附近的塔克洛班機(jī)場(chǎng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)那里已有3000多名災(zāi)民扎營(yíng)，等待乘飛機(jī)離開(kāi)。救災(zāi)部隊(duì)在機(jī)場(chǎng)跑道周?chē)S持秩序，不料災(zāi)民爭(zhēng)相登機(jī)，與士兵發(fā)生沖突，導(dǎo)致踩踏事故。

菲律賓《星報(bào)》反思：我們一度非常被動(dòng)，沒(méi)有進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，當(dāng)海嘯、地震或洪水來(lái)襲時(shí)，才有所反應(yīng)。我們對(duì)自己國(guó)家所遭受的災(zāi)難深有感觸。另外，其他國(guó)家發(fā)生的災(zāi)難以及應(yīng)對(duì)措施，也對(duì)我們產(chǎn)生了深刻影響。比如日本，其經(jīng)驗(yàn)告訴我們：有一些災(zāi)害是可以預(yù)防的，其后果也是可以避免的。

痛定思痛的菲律賓政府意識(shí)到，在國(guó)家法律體系中，有關(guān)預(yù)防災(zāi)害和救助災(zāi)區(qū)的法律法規(guī)應(yīng)占據(jù)重要地位。另外，法律還應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)各界積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)災(zāi)害，從而減少人員和財(cái)產(chǎn)損失。于是，菲律賓政府通過(guò)立法和修法，加快完善“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”。

確保預(yù)算和知識(shí)普及

菲律賓“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”是一系列法律法規(guī)的統(tǒng)稱(chēng)，它有兩大特點(diǎn)：一是保障政府用于防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)算；二是向民眾普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)。

法律規(guī)定，菲律賓政府至少要將年度預(yù)算的5%用于防災(zāi)減災(zāi)，不設(shè)上限。而且各級(jí)地方政府在編列年度預(yù)算時(shí)，也必須遵守這一規(guī)定。

關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)普及，菲律賓政府致力于三個(gè)方面。

一是通過(guò)宣傳指導(dǎo)民眾學(xué)習(xí)防災(zāi)救災(zāi)。例如關(guān)注電影電視中的防災(zāi)救災(zāi)場(chǎng)景；在泥石流等災(zāi)害發(fā)生之前，為保護(hù)自己的生命及財(cái)產(chǎn)安全，加固建筑物；普及防洪知識(shí)，學(xué)習(xí)簡(jiǎn)單易行的預(yù)警方法：在河邊的樹(shù)上標(biāo)注刻度，當(dāng)水位線漲到一定高度時(shí)，即采取相應(yīng)的預(yù)防措施，包括有序疏散。

二是宣傳普及一定的地質(zhì)學(xué)常識(shí)。例如觀察河道的變化——菲律賓農(nóng)民往往很清楚其所在地區(qū)的水系，如果忽然出現(xiàn)新的天然水道，那么肯定是哪里出了問(wèn)題。一旦發(fā)現(xiàn)異常，民眾須向政府報(bào)告。政府會(huì)派地質(zhì)專(zhuān)家到當(dāng)?shù)乜辈?。如果有需要，地質(zhì)專(zhuān)家可以留在當(dāng)?shù)毓ぷ饕欢螘r(shí)間，以評(píng)估災(zāi)害發(fā)生的可能性，并為防災(zāi)減災(zāi)提供咨詢(xún)服務(wù)。

三是要求各地的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)繪制地質(zhì)災(zāi)害地圖，標(biāo)注當(dāng)?shù)氐乃薪ㄖ?、基礎(chǔ)設(shè)施等，以便在災(zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行防護(hù)，或?qū)嵤┻w移。

建筑物法規(guī)占據(jù)重要地位

據(jù)菲律賓《馬尼拉公報(bào)》報(bào)道，在菲律賓的“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”中，有關(guān)建筑物的法規(guī)占據(jù)重要地位，是防災(zāi)減災(zāi)、減少生命和財(cái)產(chǎn)損失的基礎(chǔ)。

2013年出臺(tái)的《菲律賓國(guó)家建筑規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》），是“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”的重要組成部分。該規(guī)范要求建筑物具備一定的抵御自然災(zāi)害的能力，以確保公共安全。具體來(lái)說(shuō)，所有建筑物在施工建造階段必須遵守一定的規(guī)則，使用的建筑材料必須是安全、環(huán)保的。任何菲律賓公民和組織在建造、維修、改造、使用及拆除建筑物時(shí)，無(wú)論是私人建筑還是公共建筑，都必須遵守《規(guī)范》。未經(jīng)許可建造房屋，或所建的房屋達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任人將被處以高額罰款。

另一部重要法律《菲律賓綠色建筑法》，旨在提高資源管理效率和土地利用率，同時(shí)盡量減少建筑物對(duì)民眾健康和環(huán)境的負(fù)面影響。該法設(shè)定的建筑標(biāo)準(zhǔn)涵蓋原材料的數(shù)量，以及其類(lèi)型、等級(jí)、品牌等方面的要求。

關(guān)于建筑物的位置，該法禁止在地質(zhì)斷層線上建造房屋。另外，業(yè)主應(yīng)盡量避免在有山體滑坡等風(fēng)險(xiǎn)的地段建造房屋。如果建房的地點(diǎn)無(wú)法改換，那么必須先加固、加深地基，在通過(guò)政府部門(mén)的鑒定后才可以繼續(xù)施工?！斗坡少e綠色建筑法》還在房屋結(jié)構(gòu)方面設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)，目的是確保建筑物具備一定的抵御地震、洪水等災(zāi)害的能力，避免因設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致生命財(cái)產(chǎn)損失。

災(zāi)后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)存在不足

在災(zāi)害發(fā)生后的救助方面，“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”也有詳細(xì)規(guī)定。

自然災(zāi)害頻發(fā)的菲律賓，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將應(yīng)對(duì)災(zāi)害的舉措進(jìn)一步納入國(guó)家法律體系。

災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的救援工作如何進(jìn)行，須依據(jù)專(zhuān)業(yè)救援團(tuán)隊(duì)的判斷。政府應(yīng)在災(zāi)區(qū)設(shè)立足夠數(shù)量的疏散中心，每個(gè)疏散中心可容納數(shù)百個(gè)家庭的約2000名受災(zāi)民眾，以免他們?cè)馐芸赡馨l(fā)生的泥石流等災(zāi)害的侵襲。

地方政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，受理來(lái)自私人的捐款，并對(duì)款項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，確保其用于賑濟(jì)災(zāi)民。菲律賓社會(huì)福利和發(fā)展部對(duì)賑災(zāi)捐款和物資負(fù)責(zé)，收集、分類(lèi)并分發(fā)各種救災(zāi)物資，包括食品、煤油爐、火柴和衛(wèi)生用品等等。在必要時(shí)，救災(zāi)物資可通過(guò)菲律賓空軍的C-130等運(yùn)輸機(jī)進(jìn)行運(yùn)輸。菲律賓軍方還有一項(xiàng)重要任務(wù)——與國(guó)際救援隊(duì)合作，針對(duì)受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)開(kāi)辟空中急救通道，一旦發(fā)現(xiàn)幸存者，可立即將其送往醫(yī)院。

菲律賓社會(huì)保障系統(tǒng)辦公室，應(yīng)根據(jù)災(zāi)害情況啟動(dòng)針對(duì)受災(zāi)地區(qū)的援助計(jì)劃，其內(nèi)容包括災(zāi)區(qū)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者可預(yù)支數(shù)個(gè)月的養(yǎng)老金，受災(zāi)嚴(yán)重的災(zāi)民可申請(qǐng)緊急貸款，等等。菲律賓勞工和就業(yè)部應(yīng)投入資金，及時(shí)啟動(dòng)“弱勢(shì)群體和零散工人就業(yè)計(jì)劃”，在災(zāi)后通過(guò)舉辦招聘會(huì)、向企業(yè)發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼等方式，為受災(zāi)民眾提供工作機(jī)會(huì)。這些舉措有助于減輕災(zāi)害和其他突發(fā)事件對(duì)民眾就業(yè)產(chǎn)生的不利影響。

菲律賓遭受強(qiáng)降雨侵襲

據(jù)菲律賓《星報(bào)》指道，在菲律賓“災(zāi)害應(yīng)對(duì)法”中，有關(guān)災(zāi)后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)存在不足。

此次因強(qiáng)降雨天氣持續(xù)，作為政府“零傷亡”政策的一部分，很多企業(yè)暫停經(jīng)營(yíng)。不過(guò)，災(zāi)區(qū)諸如超級(jí)商場(chǎng)一類(lèi)的大型購(gòu)物中心仍繼續(xù)營(yíng)業(yè)，一方面提供物資，另一方面為無(wú)助的人們提供臨時(shí)避難所。這類(lèi)企業(yè)的損失如何得到補(bǔ)償？政府對(duì)其災(zāi)后恢復(fù)能夠提供哪些支持？這些都需要明確。除了商場(chǎng)，涉農(nóng)行業(yè)和旅游也都面臨類(lèi)似的問(wèn)題。