張曉芾 袁鵬洲 單瑞琦

摘要：國土空間規(guī)劃體系改革階段，不同類型的規(guī)劃在土地用途管制上有差異化的需求，單一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)無法完全適應(yīng)。為探索面向大城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的土地用途管制的創(chuàng)新路徑，分析日本、新加坡、加拿大在上述兩類規(guī)劃中的土地用途管制方式和彼此之間在用地上的規(guī)劃意圖傳導(dǎo)手段；總結(jié)上?？傮w規(guī)劃編制中有關(guān)土地用途管制的分區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，用途管制應(yīng)從依賴用地分類的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)向依托分區(qū)的政策工具轉(zhuǎn)型；可在城市總體規(guī)劃層面采用“結(jié)構(gòu)性分區(qū)”落實(shí)戰(zhàn)略性意圖，打破傳統(tǒng)規(guī)劃體系中用地分類的“樹形結(jié)構(gòu)”，打造不同規(guī)劃類型下的差異化土地用途管制工具；并通過用地兼容性、妨害性的原則進(jìn)行探索，在保障不同規(guī)劃類型保持各自工具理性的同時，提高土地用途管制意圖在總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間的傳導(dǎo)效力。

關(guān)鍵詞：用途管制；結(jié)構(gòu)性分區(qū)；城市總體規(guī)劃；傳導(dǎo)

文章編號 1673-8985（2023）06-0145-07 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230619

2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），《若干意見》反映出建立國土空間規(guī)劃體系是國家實(shí)現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。而實(shí)現(xiàn)國土空間治理水平提升是一項(xiàng)重大且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既要落實(shí)“多規(guī)合一”，解決過去存在過的“規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊”等問題，形成一張藍(lán)圖；也需要形成一套能夠?qū)崿F(xiàn)縱向分級傳導(dǎo)的規(guī)劃體系，正如文件所強(qiáng)調(diào)的“國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”，要通過不同層級規(guī)劃之間的合理分工，實(shí)現(xiàn)從戰(zhàn)略意圖—建設(shè)管控—項(xiàng)目實(shí)施的有序傳導(dǎo)。用途管制一直都是國土空間管理的核心手段[1]。2020年10月，自然資源部發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱“《分類指南》”），其主要意義在于“建立全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類”，核心手段是完成了用地分類“空間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的工作。2021年12月，自然資源部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會制定的《國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)三年行動計(jì)劃（2021—2023年）》印發(fā)，表明國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系目前仍處于構(gòu)建階段。因此研究城市總體規(guī)劃的定制化用地分類工具十分必要。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 理論綜述

程遙等[2]51曾對《分類指南》進(jìn)行解讀，并在研究中提出空間用途分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建思路，強(qiáng)調(diào)了“主要用于空間規(guī)劃意圖表達(dá)的用途分區(qū)”的重要性，及其與運(yùn)用于規(guī)模、用途管控等方面的用地用海分類的區(qū)別；還強(qiáng)調(diào)“用地分區(qū)與分類的適度松綁，使得分區(qū)有條件被賦予更大的靈活性和開放性”。《分類指南》中設(shè)置了“留白用地”，用以“鼓勵土地混合使用和空間復(fù)合利用，并為地方制定差別化細(xì)則留有空間”[3]。一些既有研究曾針對原來規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃用地分類進(jìn)行討論，提出總體規(guī)劃用地分類體系應(yīng)有“包容性”[4]、不能過于剛性[5]等特征。在國土空間規(guī)劃改革階段，王新哲等[6]在研究中從用地、結(jié)構(gòu)、管控、控制線、設(shè)施5個方面，提出構(gòu)建“分級分層分類”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系的思路，在用地部分提及上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）編制中的用地分類經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為從分類到分區(qū)的總體規(guī)劃用地管制方式“可以延伸用地管控的強(qiáng)度韌性”。

綜上所述，對于大城市、特大城市的國土空間總體規(guī)劃而言，面向上萬平方公里的城市管轄范圍，市級層面的編制深度難以達(dá)到過于具體的用地分類顆粒度。具體現(xiàn)象表現(xiàn)為高等級上位規(guī)劃編制不得不依靠下位規(guī)劃的支撐和細(xì)化，導(dǎo)致規(guī)劃編制過程出現(xiàn)一種“任務(wù)層層分解、上下層層對接、數(shù)據(jù)層層匯交”的規(guī)劃編制模式。從國務(wù)院已經(jīng)批復(fù)的“上海2035”來看，上海已經(jīng)率先探索了“結(jié)構(gòu)性分區(qū)”的用途管制方式，回應(yīng)了單一的用地分類無法滿足宏觀層面戰(zhàn)略性規(guī)劃需求的特點(diǎn)。

既有研究為本文關(guān)于用地管制的“分區(qū)”構(gòu)建思路的討論及如何優(yōu)化從分區(qū)靈活傳導(dǎo)到分類的路徑探索奠定了基礎(chǔ)。結(jié)合國土空間規(guī)劃體系改革的需要，結(jié)構(gòu)性分區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對于建立一套適合于面向大城市總體規(guī)劃編制管理、做好“管用好用”的用途管制體系有著一定的借鑒意義，亟待深入研究。

1.2 研究對象與研究方法

本文聚焦于城市總體規(guī)劃①的用途管制體系，著重回答如何在總體層面構(gòu)建結(jié)構(gòu)性分區(qū)用于落實(shí)戰(zhàn)略性規(guī)劃意圖，以及如何優(yōu)化總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃在用地管制意圖傳導(dǎo)方面的銜接性這兩個核心研究問題。本文中的結(jié)構(gòu)性分區(qū)指的是為實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃戰(zhàn)略意圖的用途管制分區(qū)，包括體現(xiàn)主導(dǎo)功能的功能分區(qū)，也包括銜接城市發(fā)展政策的政策分區(qū)和體現(xiàn)重大戰(zhàn)略意圖的戰(zhàn)略板塊分區(qū)等方式。

本文采用比較研究方法，選取日本、新加坡、加拿大作為國際案例，分析其在城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃等不同層級規(guī)劃中，有關(guān)用途管制方式和管控意圖傳導(dǎo)手段的經(jīng)驗(yàn)。并結(jié)合“上海2035”編制中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)總體規(guī)劃中用途管制的核心意圖，在此基礎(chǔ)上探討與其適用的分類框架，以及總體規(guī)劃向控制性規(guī)劃用途傳導(dǎo)的兼容條件。以期為構(gòu)建更適用于城市總體規(guī)劃的土地用途管制方法提供借鑒。

2 國際經(jīng)驗(yàn)分析

2.1 案例選取

縱觀世界各國空間規(guī)劃體系，日本、新加坡、加拿大的規(guī)劃體系在傳導(dǎo)層次、管控方式上，與我國空間規(guī)劃體系具有一定的相似性[7]：均編制城市總體規(guī)劃作為空間的總體性、綱領(lǐng)性指導(dǎo)，落實(shí)土地利用、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等宏觀布局，實(shí)現(xiàn)城市空間資源分配的最大利益；下位詳細(xì)規(guī)劃必須符合總體規(guī)劃的原則，并滿足具體開發(fā)要求[8-9]；均采用由粗到細(xì)的方式，落實(shí)空間的用途管制，并實(shí)現(xiàn)了兩個層級規(guī)劃的傳導(dǎo)銜接[10]。面向總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃不同的用途管制模式和傳導(dǎo)方式，對于探索我國空間規(guī)劃用途管制體系具有較大的借鑒價(jià)值。

2.2 總體規(guī)劃以用途分區(qū)方式強(qiáng)化政策性

2.2.1 日本的結(jié)構(gòu)性分區(qū)設(shè)置及其政策意圖

基于對《東京的城市發(fā)展愿景》[11]、《六島②城市規(guī)劃》[12]等一系列日本大城市城市區(qū)域的規(guī)劃文本的研讀，本文認(rèn)為在日本的總體規(guī)劃層面，采用了類似于本文所定義的結(jié)構(gòu)性分區(qū)的用途管制手段。根據(jù)《橫濱市城市總體規(guī)劃（總體概念）（2013）》 [13]，橫濱市為強(qiáng)化城市的結(jié)構(gòu)性布局，在全市層面的都市計(jì)劃（即總體規(guī)劃）中采用了4類兼容性強(qiáng)的城市基本功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)橫濱市全域規(guī)劃覆蓋（見圖1）。

其結(jié)構(gòu)性分區(qū)包括以辦公商業(yè)為主的用地、以住宅為主的用地、以工業(yè)物流為主的用地、以綠地農(nóng)田為主的用地4類。其中，以綠地農(nóng)田為主的用地重點(diǎn)劃定城市生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的專用分區(qū)，落實(shí)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)政策，保證城市發(fā)展不能突破的底線。其他3類結(jié)構(gòu)性分區(qū)以主導(dǎo)功能為表達(dá)方式，指導(dǎo)分區(qū)內(nèi)城市功能發(fā)展的主體功能。結(jié)構(gòu)性分區(qū)的用途管制模式采用簡潔明了的分類方式，明確了橫濱市各空間片區(qū)的基本功能，凸顯了總體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性、戰(zhàn)略性意圖，達(dá)到“可為”的引導(dǎo)和“不可為”的開發(fā)控制雙重目的。

2.2.2 新加坡的結(jié)構(gòu)性分區(qū)設(shè)置及其政策意圖

新加坡的概念規(guī)劃（concept plan）起到戰(zhàn)略性、總體性引導(dǎo)的作用[14]，其作用等同于我國的總體規(guī)劃。根據(jù)《新加坡概念規(guī)劃（2011）》（Concept Plan of Singapore）[15]在制定戰(zhàn)略性土地使用和基礎(chǔ)設(shè)施需求的長期計(jì)劃時，采用類似于結(jié)構(gòu)性分區(qū)概念，將全域空間劃分為居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)、開放休閑農(nóng)林、基礎(chǔ)設(shè)施、公共機(jī)構(gòu)、特殊用途、儲備區(qū)、水體、潛力拓展區(qū)10類結(jié)構(gòu)性分區(qū)，以及道路、軌道2類線性空間（見圖2）。針對未來發(fā)展的重大機(jī)遇，遠(yuǎn)景預(yù)留儲備區(qū)、潛力拓展區(qū)兩類戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)性分區(qū)。新加坡概念規(guī)劃對特殊用途、開放休閑農(nóng)林兩類結(jié)構(gòu)性分區(qū)，明確了底線要求。《新加坡概念規(guī)劃》以結(jié)構(gòu)性分區(qū)的形式，以主導(dǎo)功能優(yōu)化為政策導(dǎo)向，向詳細(xì)規(guī)劃傳達(dá)了城市空間的總體布局要求，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)底線空間、表達(dá)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略意圖的雙重目標(biāo)。

2.2.3 加拿大的結(jié)構(gòu)性分區(qū)設(shè)置及其政策意圖

加拿大多倫多市采用“官方規(guī)劃（official plan）+區(qū)劃（zoning）”兩級規(guī)劃體系。官方規(guī)劃為總體規(guī)劃，以構(gòu)建城市基本框架、引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)性增長為目標(biāo)，重點(diǎn)落實(shí)用地政策與空間劃分。在《多倫多官方規(guī)劃（2019）》（Toronto Official Plan）中，用途管制通過林蔭大道、中心區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、市中心和中央濱水區(qū)、綠地空間系統(tǒng)、郊野綠環(huán)、綠環(huán)河谷7大類“分區(qū)”落實(shí)（見圖3）。將多倫多的市中心和中央濱水區(qū)的城市核心區(qū)定位予以明確，并在全市層面確定了4個次級中心區(qū)，錨固了防止城市蔓延的郊野綠環(huán)地區(qū)。在多倫多的官方規(guī)劃中沒有對居住功能進(jìn)行著重表達(dá)。通過這種結(jié)構(gòu)性分區(qū)方式，框定了城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，傳達(dá)空間政策，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)宏觀發(fā)展意圖的有效傳導(dǎo)。

日本、新加坡、加拿大以類似的結(jié)構(gòu)性分區(qū)方式作為總規(guī)層面用途管制的核心抓手，滿足總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖需求，從宏觀層面強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略引導(dǎo)，保障了大城市結(jié)構(gòu)性、片區(qū)性的戰(zhàn)略意圖。

2.3 以用地兼容性為原則實(shí)現(xiàn)用途管制銜接

2.3.1 降低土地功能的負(fù)面干擾

日本在面向?qū)嵤┬缘姆謪^(qū)規(guī)劃層面，細(xì)化用地分類時以用地兼容性為主要原則進(jìn)行類型劃分。以《橫濱市都市計(jì)劃——港北區(qū)（2015年）》 [16]為例，該分區(qū)規(guī)劃針對城市建設(shè)部分，以《都市計(jì)劃法》為準(zhǔn)則，以居住、商業(yè)、工業(yè)、綠地、其他5大結(jié)構(gòu)性用途分區(qū)為基礎(chǔ)（見圖4），采用了12小類城市用地進(jìn)行用途管制。以建設(shè)用途及其負(fù)外部性作為類型劃分的主要原則[17]。例如，商業(yè)用地的細(xì)分是按照商業(yè)功能與生活功能的兼容度進(jìn)行區(qū)分的，具體劃分為可以“與住宅混合使用的鄰里商業(yè)”、優(yōu)先作為“辦公區(qū)和商業(yè)辦公功能的區(qū)域”2小類，前者與居住空間具有較高的兼容性，而后者與生活空間存在一定的負(fù)面影響，兼容度更低。

《多倫多市區(qū)劃（2019）》（Toronto Zoining）將用地分為7大類（見圖5），并以7大類用地的具體特征、與相關(guān)設(shè)施的交叉關(guān)系為依據(jù)，形成26小類用途功能[18]。該規(guī)劃以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向，提出無條件兼容、有條件兼容、現(xiàn)狀兼容3種兼容類型，明確了26類用地與城市各類設(shè)施的兼容關(guān)系。在26類用地的開發(fā)建設(shè)中促進(jìn)用地功能兼容，有序引導(dǎo)城市用地開發(fā)控制。

2.3.2 兩級規(guī)劃間形成有限兼容的傳導(dǎo)邏輯

在規(guī)劃體系設(shè)計(jì)上各國均基本采用總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃兩個層面相結(jié)合的制度體系，總體規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略引導(dǎo)，控制性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)開發(fā)控制。兩個層面的用途管制手段，即用途分類方式有所不同，保持了各自的工具理性。

日本的分區(qū)規(guī)劃在延續(xù)結(jié)構(gòu)性分區(qū)的主導(dǎo)功能時，遵循“妨害性原則”細(xì)分城市用地功能的分類，使得分類與分區(qū)之間存在著一定的關(guān)聯(lián)，并保持了各自的工具理性。例如，以住宅為主的結(jié)構(gòu)性分區(qū)在分區(qū)規(guī)劃中會進(jìn)一步細(xì)分為低層住宅為主區(qū)域、中高層住宅為主區(qū)域、與小商店混合的住宅集合住宅區(qū)域、主干道路沿線與商業(yè)酒店等設(shè)施混合的居住區(qū)域4小類。這4小類用地均以總體規(guī)劃所確定的結(jié)構(gòu)性分區(qū)的功能為主導(dǎo)，兼容了不妨害居住功能的小商店、商業(yè)、酒店等功能。一方面體現(xiàn)了總體規(guī)劃對分區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)性作用，另一方面也體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性分區(qū)對于下位規(guī)劃指引時的不妨害、開放兼容的特點(diǎn)。

新加坡的總體規(guī)劃（master plan）作為開發(fā)控制的法定依據(jù)[19]，內(nèi)容類似于我國的控規(guī)[20]。通過“分區(qū)+用地分類”的管控措施，實(shí)現(xiàn)了新加坡全域土地的精細(xì)化管理[21]。它從城市開發(fā)建設(shè)需求出發(fā)，綜合考慮城市開發(fā)白地狀態(tài)，將空間細(xì)分為31類。通過較為細(xì)致的用地分類方式，達(dá)到對城市開發(fā)建設(shè)進(jìn)行用途管制的目的。31類用地彼此之間的兼容程度通過兼容比例和妨害性用地清單的構(gòu)建得到落實(shí)。比如，新加坡概念規(guī)劃中的居住類結(jié)構(gòu)性分區(qū)，在總體規(guī)劃中進(jìn)一步細(xì)分為居住用地、一層商業(yè)用途的居住用地，同時也具有一定的開放性、兼容其他非妨害性細(xì)分用地的特點(diǎn)。居住類結(jié)構(gòu)性分區(qū)與教育、公園、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施用地兼容，可兼容比例最高可達(dá)到25%，同時禁止建設(shè)公墓等妨害性用地，通過這種妨害性用地負(fù)面清單的建立，得以保障約束性和開放性的同時實(shí)現(xiàn)。

在兩個規(guī)劃層次之間，采用不同的用途管制方式，同時通過一些兼容規(guī)則實(shí)現(xiàn)彼此之間的適度銜接。在結(jié)構(gòu)性分區(qū)向控制性詳細(xì)規(guī)劃在用地分類進(jìn)行規(guī)劃意圖傳導(dǎo)的過程中，通過明確用地兼容性、妨害性規(guī)則等方式，可以在保障規(guī)劃意圖傳導(dǎo)的同時，促進(jìn)控制性規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)合理性、實(shí)施可行性。

3 上海市城市總體規(guī)劃中的用途管制創(chuàng)新探索

3.1 歷史上的結(jié)構(gòu)性分區(qū)及其類型轉(zhuǎn)變

在不同階段，上海規(guī)劃用途管制分區(qū)的類型設(shè)計(jì)存在差異。2000—2010年城市建設(shè)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，是上海土地開發(fā)主導(dǎo)的發(fā)展階段，規(guī)劃通過結(jié)構(gòu)性分區(qū)的用地分類方式，重點(diǎn)鎖定城市開發(fā)的空間框架。以嘉定區(qū)為例，2004年編制的《嘉定區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃綱要（2004—2020）》中，用地空間劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)園區(qū)用地、主要生態(tài)公園、其他城市建設(shè)用地、中心城建設(shè)用地、生態(tài)結(jié)構(gòu)綠地、儲備用地、耕地及其他用地等8類。2006年編制的《嘉定區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃實(shí)施方案（2006—2020）》中，用地空間劃分為集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地、其他集中城市建設(shè)用地、對外交通用地、中心城建設(shè)用地、農(nóng)用地及生態(tài)結(jié)構(gòu)用地、儲備用地等7類。

2010年至今，上海的城市建設(shè)進(jìn)入存量發(fā)展時期，更關(guān)注精明增長，提出建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長的要求。在該階段，用地分類進(jìn)一步精細(xì)化，在2010年編制的《嘉定區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2010梳理版）》中，劃定了以下用地類型用于土地用途管制：居住生活區(qū)用地、商業(yè)辦公區(qū)用地、科教文衛(wèi)區(qū)用地、體育休閑區(qū)用地、工業(yè)倉儲區(qū)用地、研發(fā)產(chǎn)業(yè)區(qū)用地、大型綠地、主要對外交通用地、主要市政公用設(shè)施用地、結(jié)構(gòu)林地區(qū)、農(nóng)林復(fù)合用地區(qū)、基本農(nóng)田集中區(qū)等12類。

在上海市規(guī)劃體系的發(fā)展歷程中，以嘉定區(qū)、浦東新區(qū)和閔行區(qū)為代表，結(jié)構(gòu)性分區(qū)的設(shè)計(jì)經(jīng)歷了類似的演化過程。特別是在2000年至2010年的城市建設(shè)高速擴(kuò)張階段，各區(qū)的規(guī)劃體系通過類似結(jié)構(gòu)性分區(qū)的用地分類思路，重點(diǎn)鎖定了城市開發(fā)的空間框架。然而，隨著城市建設(shè)進(jìn)入存量發(fā)展時期，尤其是2010年至今，上海更關(guān)注精明增長，并提出建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長的要求。在這一階段，用地分類進(jìn)一步精細(xì)化的這一變化趨勢在上海市各郊區(qū)縣的規(guī)劃體系中較為一致，進(jìn)一步證實(shí)了用地分區(qū)由大分區(qū)向更加精細(xì)化的趨勢演化。這種變化不僅是區(qū)域性的，也反映了上海市從2000年到2010年這一階段規(guī)劃體系中對土地利用精細(xì)管理的共同追求。

3.2 新一輪上海市城市總體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性分區(qū)

（1）結(jié)構(gòu)性分區(qū)在“上海2035”中的應(yīng)用

在“上海2035”新一輪總體規(guī)劃[22]編制中，上海市基于實(shí)現(xiàn)超大城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心目標(biāo)，創(chuàng)新探索了結(jié)構(gòu)性分區(qū)的應(yīng)用。制定了“居住生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商業(yè)辦公區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施區(qū)、大型公園綠地、公用基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)、農(nóng)林復(fù)合生態(tài)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)”等10類結(jié)構(gòu)性分區(qū)。實(shí)現(xiàn)了在總體規(guī)劃層面，城市空間用途管制方式從“城市用地分類”向“結(jié)構(gòu)性分區(qū)”的探索與轉(zhuǎn)變。

（2）結(jié)構(gòu)性分區(qū)的創(chuàng)新亮點(diǎn)

一是結(jié)合產(chǎn)業(yè)部門管理需求，提出產(chǎn)業(yè)功能結(jié)構(gòu)分區(qū)。在本輪總體層面的產(chǎn)業(yè)布局?jǐn)[脫了傳統(tǒng)一類、二類、三類工業(yè)用地的分類劃分方式，轉(zhuǎn)變銜接產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門的管理需求，重新劃定“產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)”兩類結(jié)構(gòu)性分區(qū)。其中，明確在產(chǎn)業(yè)基地范圍內(nèi)實(shí)行產(chǎn)業(yè)升級強(qiáng)化政策，打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，保障工業(yè)用地規(guī)模與比例，對于關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性工業(yè)用地進(jìn)行長期鎖定；產(chǎn)業(yè)社區(qū)則優(yōu)先實(shí)施產(chǎn)業(yè)空間復(fù)合化調(diào)整策略，加快地區(qū)從生產(chǎn)功能向研發(fā)中試、都市型工業(yè)轉(zhuǎn)變，形成寬松靈活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。兩類產(chǎn)業(yè)空間不再將工業(yè)用地的控制作為核心，而是對產(chǎn)業(yè)空間如何升級優(yōu)化進(jìn)行空間優(yōu)化方向與政策的引導(dǎo)。

二是提出生態(tài)修復(fù)區(qū)，銜接生態(tài)修復(fù)工作，指導(dǎo)生態(tài)修復(fù)工作的落地實(shí)施。生態(tài)修復(fù)區(qū)這一結(jié)構(gòu)性分區(qū)的劃定，與國土空間生態(tài)修復(fù)工作相對應(yīng)，重點(diǎn)就長江、東海岸線整治、杭州灣北岸、城市部分廊道提出生態(tài)修復(fù)的戰(zhàn)略要求。在生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)禁止對主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動，控制線性工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立型特殊建設(shè)項(xiàng)目用地等功能，優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工程謀劃。

三是新增戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，從城市發(fā)展建設(shè)時序維度出發(fā)，應(yīng)對城市發(fā)展功能變化或重大事件情況，對空間進(jìn)行戰(zhàn)略預(yù)留。在城市范圍內(nèi)，預(yù)控了總規(guī)模約200 km?的戰(zhàn)略預(yù)留用地，用于重大事件、重大功能項(xiàng)目建設(shè)。明確了對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地實(shí)施過渡期管控政策，以及評估啟動機(jī)制。

上述這些應(yīng)用結(jié)構(gòu)性分區(qū)概念的功能區(qū)創(chuàng)新，表明上海在總體規(guī)劃層面的空間管制已從對于土地用地分類管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷μ囟ǚ謪^(qū)實(shí)施相應(yīng)的政策治理指引。這種突破性嘗試，體現(xiàn)了面向大城市總體規(guī)劃空間治理的創(chuàng)新，體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性分區(qū)的鮮明特征。

3.3 總體規(guī)劃與下位規(guī)劃的傳導(dǎo)銜接創(chuàng)新

（1）主導(dǎo)功能約束，以用地布局圖傳達(dá)戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性的空間引導(dǎo)意圖

“上海2035”在用地布局規(guī)劃圖中，創(chuàng)新性地采用反映主導(dǎo)功能的表達(dá)形式。一是強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)功能的這種結(jié)構(gòu)性分區(qū)方式，起到傳達(dá)空間戰(zhàn)略性布局意圖、優(yōu)化城市重點(diǎn)功能格局的作用；二是打破了原有用地分類方法中上位規(guī)劃的用地大類傳導(dǎo)向下位規(guī)劃的用地小類的傳統(tǒng)用地分類的樹形結(jié)構(gòu)，克服了從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃在用地分類上采用閉環(huán)引導(dǎo)方式的局限性。

（2）總量指標(biāo)約束，實(shí)現(xiàn)用地、居住商辦等開發(fā)規(guī)模的總量控制

在總體規(guī)劃中制定用地平衡表，對各類用地的總量進(jìn)行精準(zhǔn)控制。以各區(qū)人口為基礎(chǔ)，控制城鎮(zhèn)居住用地總量，并在“分區(qū)指引”中明確城鎮(zhèn)住宅建筑規(guī)模、重點(diǎn)片區(qū)商務(wù)辦公開發(fā)總量。制定農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積上限、公共設(shè)施用地面積下限、綠化廣場用地面積下限、工業(yè)倉儲用地的總體區(qū)間等。

（3）通則標(biāo)準(zhǔn)約束，提出規(guī)劃用地布局剛性準(zhǔn)則要求

在總體規(guī)劃中明確15分鐘生活圈公共服務(wù)設(shè)施與綠地配置的標(biāo)準(zhǔn)要求，分區(qū)提出人均公園綠地面積目標(biāo)，作為下位規(guī)劃用地空間布局的必要準(zhǔn)則。這一規(guī)則的實(shí)施有效保障了各類公益性用地的落實(shí)。

（4）優(yōu)化規(guī)劃體系，新增單元規(guī)劃層級，加強(qiáng)總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的管制意圖銜接

為更好地實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和開發(fā)性規(guī)劃之間的規(guī)劃意圖傳導(dǎo)，上海在規(guī)劃體系制度設(shè)計(jì)上增加單元規(guī)劃這一層級的規(guī)劃，也為總規(guī)層面結(jié)構(gòu)性分區(qū)這一創(chuàng)新探索的落實(shí)提供了保障。以一定的區(qū)域作為單元，落實(shí)關(guān)鍵性控制指標(biāo)與公益性服務(wù)設(shè)施布局，包括整體控制單元內(nèi)的居住用地規(guī)模及住房總量、商務(wù)辦公開發(fā)量、綠地規(guī)模、各類公共服務(wù)設(shè)施邊界等。

此外，總體規(guī)劃與下位規(guī)劃的傳導(dǎo)銜接也需要完善。在用地布局規(guī)劃向下傳導(dǎo)的過程中，結(jié)構(gòu)性分區(qū)的落實(shí)細(xì)化與用地兼容的規(guī)則仍然有待進(jìn)一步明確，用地的混合與兼容方式較為寬松，賦予下位規(guī)劃較大的靈活性與自由裁量空間。例如，規(guī)劃中僅提出“產(chǎn)業(yè)社區(qū)宜設(shè)置寬松靈活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，加強(qiáng)土地空間管理的彈性和包容性，完善產(chǎn)業(yè)用地兼容性管理，在保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的前提下，允許產(chǎn)業(yè)用地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢靈活使用，滿足中小微企業(yè)的發(fā)展需求”。相關(guān)功能兼容性的規(guī)劃引導(dǎo)仍比較薄弱，妨害性用途管制引導(dǎo)相對缺位。

4 結(jié)論與討論

4.1 實(shí)現(xiàn)“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”到“政策工具”的改革

傳統(tǒng)用地分類思路具有樹形結(jié)構(gòu)框架的特點(diǎn)[2]53，參考上海市總體規(guī)劃編制過程中的創(chuàng)新探索，應(yīng)加快國土空間用地分類的深化改革，促進(jìn)用途管制方式從“工具理性”回歸“政策理性”。在面向大城市的總體規(guī)劃中，要結(jié)合總體規(guī)劃的核心管理目標(biāo)，區(qū)分底線性、引導(dǎo)性意圖，優(yōu)化用途管制工具。強(qiáng)化底線性空間的剛性管控，如生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)紫線等，實(shí)行空間精準(zhǔn)鎖定規(guī)劃要求的嚴(yán)格傳導(dǎo)。強(qiáng)化系統(tǒng)性空間要素的結(jié)構(gòu)性錨固，如交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，做好廊道、錨點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性落地。面向市場性要素，完善引導(dǎo)與動態(tài)適應(yīng)機(jī)制，總體規(guī)劃需將城市功能板塊的結(jié)構(gòu)、總體規(guī)模的引導(dǎo)作為其核心任務(wù)，在這一尺度上應(yīng)降低非必要的過度精細(xì)的用地分類管控。

4.2 提升結(jié)構(gòu)性分區(qū)的管控意義與實(shí)用價(jià)值

建立面向大城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖結(jié)構(gòu)性分區(qū)體系，用以區(qū)分面向詳細(xì)規(guī)劃的用地管控分類十分必要。自然資源部于2020年9月印發(fā)的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《編制指南》”）在總體規(guī)劃層面提出，以主體功能定位為基礎(chǔ)的規(guī)劃分區(qū)制度，表達(dá)了戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)的思路，體現(xiàn)了漸進(jìn)性改革已然開展，不過仍存在可繼續(xù)深入探索之處。

一是對于采用規(guī)劃分區(qū)的意義與目的缺少系統(tǒng)性論述與指導(dǎo)，會導(dǎo)致地方規(guī)劃管理部門與編制主體對結(jié)構(gòu)性分區(qū)在總體規(guī)劃層面的重大突破認(rèn)識不足，無法充分發(fā)揮分區(qū)進(jìn)行政策引導(dǎo)的優(yōu)勢。二是目前規(guī)劃分區(qū)的建議分類停留在功能層面，例如政務(wù)區(qū)、商務(wù)區(qū)、科技園、產(chǎn)業(yè)區(qū)、生活區(qū)、物流園、大學(xué)城地區(qū)、旅游度假區(qū)、港口地區(qū)、樞紐地區(qū)、歷史保護(hù)區(qū)、更新改造地區(qū)、城市魅力地區(qū)等，對體現(xiàn)城市發(fā)展的功能戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)不明顯，導(dǎo)致分區(qū)適用性不強(qiáng)。三是對各級各類規(guī)劃成果要求的差異認(rèn)識不足，未來應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步區(qū)分各級各類規(guī)劃的管控核心要義，區(qū)分戰(zhàn)略引導(dǎo)與建設(shè)管控的重點(diǎn)與剛性，可以考慮在市域?qū)用嬉跃幹茋量臻g規(guī)劃分區(qū)圖為主要管控手段，逐步剝離用地分類、市域國土空間功能結(jié)構(gòu)調(diào)整表等地類管理方式，強(qiáng)化規(guī)劃分區(qū)圖的指導(dǎo)意義。

4.3 加強(qiáng)銜接傳導(dǎo)中妨害性規(guī)則的構(gòu)建

在用地的用途管制制度探索上，進(jìn)一步完善從“規(guī)劃分區(qū)”到“用地用海分類”的銜接標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建適用于城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的兩套用途管制工具之間的兼容性傳導(dǎo)規(guī)則。將主體功能的“妨害性”作為核心評判標(biāo)準(zhǔn)，即將各類功能之間是否存在負(fù)面干擾或消極影響，作為評判用地分類是否可以在結(jié)構(gòu)性分區(qū)內(nèi)進(jìn)行布局的基礎(chǔ)原則。如果用地分類功能對于主要分區(qū)意圖產(chǎn)生不利影響，那么就應(yīng)禁止此類用地功能分類的布局。以上述規(guī)則為核心出發(fā)點(diǎn)，建立分區(qū)—用地的銜接規(guī)則，規(guī)定各類結(jié)構(gòu)性分區(qū)與用途分類的兼容和細(xì)化要求。

在上海發(fā)展成為超大城市的今天，探索以主導(dǎo)功能為主的空間用途管制方式成為上海市城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新性選擇。一方面反映了城市總體規(guī)劃趨于對政策性、結(jié)構(gòu)性的用途管制分區(qū)方法的實(shí)際需求；另一方面也提出總體規(guī)劃中確定的主導(dǎo)功能在向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)時，進(jìn)行兼容性分析的必要性。但與國際經(jīng)驗(yàn)相比，“上海2035”還較少涉及有關(guān)分區(qū)方式下規(guī)劃用地兼容規(guī)則的探討。在結(jié)構(gòu)性分區(qū)理念的應(yīng)用中，建議以與主導(dǎo)功能的非妨害性為原則，向下指導(dǎo)第二層級規(guī)劃用地。同時建議結(jié)合地方的開發(fā)建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)，完善土地用途管制的分區(qū)與分類間的規(guī)則與要求。通過細(xì)化每類結(jié)構(gòu)性分區(qū)的用地類別、適宜用地分類構(gòu)成，提出兼容比例指標(biāo)和妨害清單，提高剛性傳導(dǎo)內(nèi)容的管控效力和戰(zhàn)略性引導(dǎo)的彈性、兼容性等。

5 結(jié)語

本文更關(guān)注建設(shè)用地層面，對于非建設(shè)用地部分尚未展開分析，面向當(dāng)下國土空間全域全要素管理的要求，未來應(yīng)對非建設(shè)空間、海洋空間在戰(zhàn)略性引導(dǎo)層面的用途管制方式作進(jìn)一步探索。希望本文有關(guān)結(jié)構(gòu)性分區(qū)對于面向城市總體規(guī)劃中土地用途管制的探討，能為國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下的新規(guī)劃體系構(gòu)建、適用性更強(qiáng)的土地用途管制的制度設(shè)計(jì)提供綿薄之力。