錢家濰

摘要：政策推動(dòng)對(duì)于空間規(guī)劃工作的開展具有重大影響。應(yīng)用S-CAD分析框架，探討《浙江省村莊規(guī)劃“一評(píng)估兩覆蓋三提升”專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》政策設(shè)計(jì)及推進(jìn)過(guò)程。首先，解析政策設(shè)計(jì)的要素設(shè)置；其次，討論政策內(nèi)容的邏輯、效率，結(jié)合階段進(jìn)展與政策相關(guān)者反饋，分析政策可行性；最后，基于分析結(jié)論探討對(duì)策方向，以期為政策優(yōu)化調(diào)整和深化推進(jìn)提供參考。研究主要結(jié)論包括：（1）基于對(duì)以往規(guī)劃的評(píng)估，推進(jìn)規(guī)劃管控覆蓋的政策設(shè)計(jì)思路清晰、邏輯性強(qiáng)；（2）政策目標(biāo)及預(yù)期涉及多部門、多主體權(quán)責(zé)，政策手段設(shè)計(jì)的充分性有待進(jìn)一步強(qiáng)化；（3）政策實(shí)施中，垂直管理的執(zhí)行者態(tài)度積極，而爭(zhēng)取政策參與者、影響者的支持仍有待強(qiáng)化。展望未來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需求，初步討論規(guī)劃管控體系構(gòu)建、部門政策協(xié)同、創(chuàng)新政策與技術(shù)供給等優(yōu)化完善方向。

關(guān)鍵詞：政策分析；鄉(xiāng)村地區(qū)；國(guó)土空間規(guī)劃；S-CAD法；浙江省

文章編號(hào) 1673-8985（2023）06-0084-07 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230611

0 引言

2021年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》對(duì)浙江提出“著力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)治理等方面先行示范”的要求[1]；之后，浙江省第十五次黨代會(huì)提出，要全域推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化[2]（以下簡(jiǎn)稱“空間治理現(xiàn)代化”），鄉(xiāng)村地區(qū)正是“全域全要素”空間治理對(duì)象的重要組成部分。自國(guó)土空間規(guī)劃體系建立以來(lái)，關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)的空間規(guī)劃工作，從中央到部委、省市及相關(guān)部門，出臺(tái)了一系列政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展的方方面面，也反映了鄉(xiāng)村地區(qū)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如何統(tǒng)籌相關(guān)政策要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及各方主體利益訴求，提升鄉(xiāng)村地區(qū)空間治理水平，是值得不斷探索和深入研究的重大問(wèn)題。

浙江省鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展活躍，未來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)、宅基地改革、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、一二三產(chǎn)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)風(fēng)貌整治提升等各類改革試點(diǎn)和建設(shè)行動(dòng)豐富多元，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展和規(guī)劃管控提出較高的要求。2022年3月，浙江省自然資源廳制定印發(fā)《浙江省村莊規(guī)劃“一評(píng)估兩覆蓋三提升”專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》”），在全國(guó)率先探索開展覆蓋省域范圍19 875個(gè)行政村現(xiàn)行空間性規(guī)劃的評(píng)估工作[3]，同時(shí)也探索集成現(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃工作的相關(guān)政策①要求，將之轉(zhuǎn)化為行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋② [4]。

本文嘗試應(yīng)用S-CAD分析框架，對(duì)《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》進(jìn)行政策分析。一方面，探討集成現(xiàn)有相關(guān)政策要求推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋的政策要素設(shè)置思路，審視其邏輯和效率；另一方面，結(jié)合各市縣自然資源部門階段工作和政策影響者的反饋信息，討論政策實(shí)施推進(jìn)的可行性。本文的研究意義在于：一是探討規(guī)劃政策“實(shí)施過(guò)程中的分析”學(xué)理方法；二是基于《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》實(shí)例，探索在政策實(shí)施過(guò)程中開展政策分析的框架研究，在當(dāng)前各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作快速推進(jìn)中及時(shí)反饋政策制定效果；三是展望推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控政策設(shè)計(jì)優(yōu)化的方向，以期為其他地方鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃工作提供參考借鑒。

1 研究基礎(chǔ)、方法與論文結(jié)構(gòu)

1.1 文獻(xiàn)綜述

1.1.1 關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控

目前，關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控研究，主要基于先行地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)討論相關(guān)策略和體系構(gòu)建。如耿慧志等[5]基于上海市的經(jīng)驗(yàn)，提出“空間分區(qū)—用途單元—地塊圖斑”“結(jié)構(gòu)管控—用途管控—要素管控”“基礎(chǔ)要素逐級(jí)傳導(dǎo)、附加要素分類疊加”分別細(xì)化管控對(duì)象、明確管控層級(jí)任務(wù)、制定分類管控措施等策略；陳小卉等[6]以江蘇鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)踐為例，提出建立鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系，并討論以政策管理工具推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施?？傮w而言，現(xiàn)有研究理論構(gòu)建較為充分。然而國(guó)土空間規(guī)劃體系下對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控政策制定、執(zhí)行及實(shí)施反饋的研究并不多。

1.1.2 關(guān)于公共政策分析

按照美國(guó)學(xué)者威廉·鄧恩所著《公共政策分析導(dǎo)論》的定義，公共政策分析（public policy analysis）是理解和改善政策的過(guò)程，依托各類政策信息（如政策問(wèn)題信息、預(yù)期結(jié)果信息等）進(jìn)行創(chuàng)造、批判和討論[7]。隨著我國(guó)空間性規(guī)劃（包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃）理論研究和實(shí)踐的發(fā)展，空間規(guī)劃的本質(zhì)即制定與空間發(fā)展及空間資源使用相聯(lián)系的公共政策[8]已成為共識(shí)，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估得到廣泛深入的研究，而對(duì)“推進(jìn)規(guī)劃工作開展”的政策分析相對(duì)較少。在“多規(guī)合一”改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，有必要探討政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中的政策分析，結(jié)合政策執(zhí)行者、相關(guān)者和影響者的反饋，不斷優(yōu)化完善政策。

1.2 研究基礎(chǔ)與方法

《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》目前已全面開展鄉(xiāng)村地區(qū)既有空間性規(guī)劃的評(píng)估，初步制定了鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋的工作計(jì)劃。同時(shí)，各級(jí)自然資源部門也提出當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題與建議，呼吁探索適應(yīng)地方實(shí)際的創(chuàng)新工作方法?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)有的評(píng)估結(jié)果、工作計(jì)劃、問(wèn)題與建議等，對(duì)浙江省當(dāng)前階段鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃工作做出了初步反饋，為政策分析研究奠定了基礎(chǔ)。基于此，筆者嘗試應(yīng)用加拿大學(xué)者梁鶴年提出的S-CAD（Subjectivity- Consistency， Adequacy， Dependency，即“主觀—一致、充要、依賴”）政策分析方法。該方法圍繞政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)觀點(diǎn)，同時(shí)也重視政策執(zhí)行中多元主體的相關(guān)觀點(diǎn)影響，為政策執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)情況的研究提供一個(gè)分析框架[9-10]。

1.3 論文結(jié)構(gòu)安排

應(yīng)用S-CAD分析框架，以浙江省級(jí)自然資源部門推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃工作作為“主導(dǎo)觀點(diǎn)”，解析《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》這一帶有“集成政策”性質(zhì)的文件，將之分解為政策前提立場(chǎng)、目標(biāo)、手段及預(yù)期結(jié)果4部分要素；然后對(duì)各要素的邏輯和效率，即一致性、充要性進(jìn)行分析，并結(jié)合浙江全省各市縣評(píng)估報(bào)告反饋的信息，分析政策的依賴性，即實(shí)施的可行性；最后探討優(yōu)化完善對(duì)策建議（見(jiàn)圖1）。

2 主導(dǎo)觀點(diǎn)下的政策要素解析

按照S-CAD方法，將《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》分解為前提立場(chǎng)（Premises & Stances，以下簡(jiǎn)稱“PS”）、政策目標(biāo)（Goal，以下簡(jiǎn)稱“G”）、手段（Strategy，以下簡(jiǎn)稱“S”）、預(yù)期結(jié)果（Result，以下簡(jiǎn)稱“R”）4大部分進(jìn)行分析（見(jiàn)圖2）。

2.1 政策前提立場(chǎng)

《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》根本的前提立場(chǎng)在于貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興和抓好浙江共同富裕示范區(qū)建設(shè)重要指示精神，全面落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》?；谥鲗?dǎo)觀點(diǎn)及其工作職能，筆者將政策的前提立場(chǎng)進(jìn)一步具體化為“全域推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化（PS）”，即從浙江省級(jí)自然資源主管部門的職責(zé)出發(fā)，以“多規(guī)合一”為引領(lǐng)、保護(hù)優(yōu)先為前提、高效利用為重點(diǎn)、安全韌性為保障，為浙江省“兩個(gè)先行”（即共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行）提供要素支撐與服務(wù)保障[11]。

2.2 政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是從前提立場(chǎng)出發(fā)，設(shè)定具體的目標(biāo)任務(wù)，也是政策手段及其資源調(diào)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的政策目標(biāo)主要可以概括為兩方面，即“兩覆蓋”：一是基于評(píng)估，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋（G1），通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)原有空間性規(guī)劃相對(duì)客觀的專業(yè)評(píng)估，結(jié)合各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)“分類分期”的管控覆蓋；二是基于規(guī)范鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”、浙江省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋（G2）?！皟筛采w”目標(biāo)的設(shè)置重視空間治理方式的轉(zhuǎn)變，重視以精細(xì)化的治理方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)粗放“一刀切”式的管理模式，以數(shù)字化改革推動(dòng)空間治理轉(zhuǎn)型。

2.3 政策手段

政策手段主要包括對(duì)資源進(jìn)行調(diào)配所運(yùn)用的技術(shù)或行政等方法?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》嘗試集成行政、經(jīng)濟(jì)、組織和思想等一系列政策手段，調(diào)動(dòng)多元主體參與，并探索一系列技術(shù)手段，規(guī)范規(guī)劃管控工作相關(guān)要求。

2.3.1 行政手段（S1）

行政手段包括頒布行政命令、指示、規(guī)定等，即通過(guò)行政機(jī)構(gòu)使用行政權(quán)力。行政手段對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃工作起到強(qiáng)制性、高效性的推進(jìn)作用?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的行政手段主要包括：鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃覆蓋計(jì)劃與監(jiān)督實(shí)施常態(tài)化管控及定期通報(bào)（S1.1）；將其作為地方自然資源主管部門的重點(diǎn)工作進(jìn)行績(jī)效年度考核（S1.2）；規(guī)定規(guī)劃覆蓋工作作為鄉(xiāng)村地區(qū)各類改革試點(diǎn)和建設(shè)活動(dòng)的前提條件（S1.3）等。由此，不僅調(diào)動(dòng)了作為政策執(zhí)行者的市縣自然資源部門的積極性，也引導(dǎo)了涉及鄉(xiāng)村地區(qū)管理的相關(guān)部門的重視和參與。

2.3.2 經(jīng)濟(jì)手段（S2）

經(jīng)濟(jì)手段主要依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，調(diào)動(dòng)或激勵(lì)政策執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)參與者的支持?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的經(jīng)濟(jì)手段主要為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，即可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展工作，為調(diào)動(dòng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)參與工作提供經(jīng)濟(jì)保障。

2.3.3 組織手段（S3）

組織手段包括一系列的組織形式、指令、規(guī)范、措施等，對(duì)政策執(zhí)行者、參與者產(chǎn)生約束作用?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的組織手段主要有：省市縣三級(jí)自然資源主管部門聯(lián)動(dòng)（S3.1）；在工作組織上要求村民作為規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的參與者（S3.2）；組織相關(guān)行業(yè)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師積極參與（S3.3）等。可以認(rèn)為是進(jìn)一步嘗試調(diào)動(dòng)自然資源系統(tǒng)之外相關(guān)主體的一種探索。

2.3.4 思想手段（S4）

思想手段通常沒(méi)有強(qiáng)制性、約束力和懲罰機(jī)制，主要通過(guò)宣傳、教育、協(xié)商對(duì)話等非強(qiáng)制性方式，引導(dǎo)或激勵(lì)政策執(zhí)行者、政策參與者或政策對(duì)象自覺(jué)主動(dòng)實(shí)施政策?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的思想手段主要為挖掘提煉先進(jìn)典型和樣板案例，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體開展形式多樣的宣傳推介活動(dòng)，嘗試調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)多方力量參與。

2.3.5 技術(shù)手段（S5）

《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》集成化考慮了一系列技術(shù)手段，主要包括：一是規(guī)范浙江省村莊規(guī)劃評(píng)估工作方案（S5.1），重點(diǎn)圍繞發(fā)展趨勢(shì)、保護(hù)任務(wù)、治理需求、改革試點(diǎn)等開展現(xiàn)行規(guī)劃的適應(yīng)性評(píng)估[12]；二是根據(jù)評(píng)估結(jié)果和村莊定位分類，探索按照重新編制、規(guī)劃調(diào)整、通則管理、控規(guī)覆蓋等多元路徑分類分期推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋（S5.2）；三是推進(jìn)試行浙江省村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)及規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)要求（S5.3）；四是探索與市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村地區(qū)各類改革試點(diǎn)、鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)等工作的技術(shù)銜接與協(xié)同推進(jìn)（S5.4）；五是強(qiáng)化數(shù)字化管理平臺(tái)和工具開發(fā)建設(shè)（S5.5）等。

2.4 政策預(yù)期結(jié)果

《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中的預(yù)期結(jié)果可概括為“三提升”：一是提升規(guī)劃實(shí)用性（R1）；二是提升鄉(xiāng)村地區(qū)景觀風(fēng)貌（R2）；三是提升鄉(xiāng)村空間治理水平（R3）?？梢哉J(rèn)為，預(yù)期結(jié)果的設(shè)置很大程度反映了空間治理內(nèi)容從物質(zhì)空間向內(nèi)涵空間的轉(zhuǎn)變：政策預(yù)期不僅關(guān)注物質(zhì)空間和空間規(guī)劃工作本身，還關(guān)注物質(zhì)空間與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的耦合關(guān)系、空間價(jià)值的提升、空間權(quán)益的保護(hù)等。

3 政策的邏輯、效率和可行性分析

在解析政策要素設(shè)置的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一致性（consistency）、充要性（adequacy）、依賴性（dependency）的分析。其中，一致性分析關(guān)注政策要素內(nèi)部的邏輯關(guān)系；充要性分析聚焦政策手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和結(jié)果的效率；依賴性分析則關(guān)注政策參與者和受影響者的立場(chǎng)，以及其對(duì)政策核心鏈條的影響，反映政策的可行性。

3.1 一致性分析

檢驗(yàn)政策目標(biāo)是否代表政策立場(chǎng)、手段是否能追求目標(biāo)、結(jié)果是否是手段的體現(xiàn)。

3.1.1 目標(biāo)和前提立場(chǎng)的一致性從邏輯關(guān)聯(lián)來(lái)看，《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》的前提立場(chǎng)與目標(biāo)具有高度的一致性。要求各地開展評(píng)估且根據(jù)評(píng)估結(jié)論制定鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋計(jì)劃（G1），并在后續(xù)規(guī)劃編制及實(shí)施中加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的“一張圖”建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋（G2）是“全域推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化”（PS）過(guò)程中的重要目標(biāo)任務(wù)，有利于為浙江省“共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行”提供要素支撐與服務(wù)保障，即政策目標(biāo)G1、G2邏輯追隨政策前提立場(chǎng)PS。

3.1.2 手段和目標(biāo)的一致性

相關(guān)政策手段在邏輯上追求目標(biāo)，并為目標(biāo)服務(wù)。

一是作為具有垂直管理特性的自然資源部門，運(yùn)用行政手段推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃覆蓋計(jì)劃與監(jiān)督實(shí)施進(jìn)行常態(tài)化管控及定期通報(bào)（S1.1），并將其作為地方自然資源部門的重點(diǎn)工作年度考核績(jī)效（S1.2），在邏輯上可以認(rèn)為較好地追求了鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋（G1）和鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋（G2）目標(biāo)。

二是集成相關(guān)經(jīng)濟(jì)、組織、思想手段，有利于調(diào)動(dòng)多元主體與社會(huì)多方力量共同推進(jìn)“兩覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如加強(qiáng)財(cái)政資金管理（S2）用于委托專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)參與、省市縣三級(jí)自然資源主管部門聯(lián)動(dòng)（S3.1）、發(fā)動(dòng)相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師參與（S3.3）、宣傳推介先進(jìn)典型和樣板案例（S4）等也在邏輯上追求“兩覆蓋”目標(biāo)。

三是一系列的技術(shù)手段也指向?yàn)椤皟筛采w”目標(biāo)服務(wù)。如制定和印發(fā)村莊規(guī)劃評(píng)估工作方案，以規(guī)范評(píng)估工作（S5.1）、按一定的標(biāo)準(zhǔn)因地制宜、分期分類地推進(jìn)工作（S5.2）、制定并執(zhí)行（試行）相關(guān)技術(shù)要點(diǎn)（S5.3）、強(qiáng)化與總體規(guī)劃及鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)等工作的協(xié)同（S5.4）等邏輯上直接指向鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋（G1）；明確村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（S5.3）、強(qiáng)化數(shù)字化管理平臺(tái)和工具開發(fā)建設(shè)（S5.5）等，在邏輯上也較好地追求了鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋（G2）目標(biāo)。

3.1.3 預(yù)期結(jié)果和手段的一致性

政策的預(yù)期與政策手段的一致性較高。

一是與村莊規(guī)劃的實(shí)用性提升（R1）預(yù)期結(jié)果邏輯關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的主要是技術(shù)手段，如按照一定標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)劃分期分類推進(jìn)（S5.2）、與浙江省涉及鄉(xiāng)村地區(qū)各相關(guān)工作和改革試點(diǎn)協(xié)同推進(jìn)（S5.4），以及組織手段要求村民作為規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的參與者（S3.2）等。

二是與鄉(xiāng)村地區(qū)風(fēng)貌提升（R2）預(yù)期結(jié)果有直接邏輯關(guān)聯(lián)的主要為技術(shù)手段，如通過(guò)村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)等標(biāo)準(zhǔn)中的風(fēng)貌引導(dǎo)（S5.3）、在規(guī)劃編制中探索鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)等工作（S5.4）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)風(fēng)貌提升，以及通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段（S2）和組織手段（S3）在資金和人力上予以支撐等。

三是與鄉(xiāng)村地區(qū)空間治理能力和水平有效提升（R3）預(yù)期結(jié)果有邏輯關(guān)聯(lián)的，涵蓋了行政、資金、組織、思想、技術(shù)等所有手段。特別是結(jié)合浙江數(shù)字化改革要求，充分開發(fā)利用數(shù)字化管理平臺(tái)和工具（S5.5），明確省市縣三級(jí)自然資源部門的相關(guān)職責(zé)（S3.1）提升管理能力；同時(shí)鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)多方參與（S3.2、S3.3）及宣傳先進(jìn)典型和樣板案例（S4）等均指向空間治理能力和水平提升。

3.1.4 一致性分析小結(jié)

就政策文本表述而言，《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》各政策要素之間的邏輯一致性較強(qiáng)，政策設(shè)計(jì)推進(jìn)思路清晰。

3.2 充要性分析

檢驗(yàn)政策目標(biāo)對(duì)于前提立場(chǎng)、政策手段對(duì)于目標(biāo)，以及政策預(yù)期結(jié)果對(duì)于手段的充要性，考察政策實(shí)施推進(jìn)中調(diào)動(dòng)各類資源的效率。

3.2.1 政策目標(biāo)對(duì)于前提立場(chǎng)的充要性

政策目標(biāo)的設(shè)置主要體現(xiàn)了充分性。推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋（G1）、推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋（G2）“兩覆蓋”目標(biāo)有利于落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》提出的鄉(xiāng)村地區(qū)工作要求。然而，雖然浙江省較早地開始探索謀劃空間治理數(shù)字化工作，但將空間治理數(shù)字化落實(shí)應(yīng)用于鄉(xiāng)村地區(qū)仍是需要持續(xù)推進(jìn)、不斷迭代的過(guò)程，需要進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理的內(nèi)涵、對(duì)象及目標(biāo)，聯(lián)合相關(guān)職能部門、村民村集體及有關(guān)主體進(jìn)行深入探索。

3.2.2 政策手段對(duì)于目標(biāo)的充要性

在部門權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，政策手段設(shè)計(jì)較好體現(xiàn)了必要性。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成評(píng)估并制定“兩覆蓋”目標(biāo)，帶有較強(qiáng)的行政指令特征，即邏輯追求目標(biāo)的行政手段（S1），如實(shí)行計(jì)劃與監(jiān)督實(shí)施管控及定期通報(bào)、年度考核等，以及配合經(jīng)濟(jì)、組織、思想、技術(shù)等相關(guān)政策手段（S2-5）等在很大程度上具有較強(qiáng)的必要性。但是，涉及跨部門、其他主體的目標(biāo)內(nèi)容，政策手段的充分性還可以進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控及空間治理工作仍需要多部門、多主體協(xié)同解決?；鶎幼匀毁Y源部門在政策實(shí)施中反饋的問(wèn)題主要包括以下方面。

（1）上位規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)空間要素的約束傳導(dǎo)尚未完全明確。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，各級(jí)規(guī)劃約束傳導(dǎo)、壓茬推進(jìn)路徑基本明確。但總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的約束傳導(dǎo)要求，如鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地等核心指標(biāo)的分解分配，還有待進(jìn)一步明確深化。特別是基于浙江省人多地少、城鄉(xiāng)空間一體化的現(xiàn)實(shí)條件，在永久基本農(nóng)田劃定并嚴(yán)格管控的背景下，面向未來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，在落實(shí)底線約束下進(jìn)一步優(yōu)化耕地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等空間要素布局是地方普遍期待需要進(jìn)一步研究的重要問(wèn)題。

（2）鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理的人力、技術(shù)及資金相對(duì)缺乏。浙江鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理工作人員主要傳承于原國(guó)土資源系統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所工作人員、原城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃員。據(jù)浙江省自然資源廳2020年的調(diào)查研究，全省鄉(xiāng)村規(guī)劃人才不足3 000人，40歲以下人員比例不足50%，平均每個(gè)設(shè)區(qū)市不到300人[13]；在田野調(diào)查中，實(shí)際下沉到鄉(xiāng)村地區(qū)工作的專業(yè)人才比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更少。相對(duì)全省近2萬(wàn)個(gè)行政村而言，在基層具備“多規(guī)合一”專業(yè)知識(shí)的規(guī)劃技術(shù)和管理人員十分缺乏。同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)客觀上也有限。

（3）因鄉(xiāng)村地區(qū)集體土地屬性，鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)活動(dòng)的規(guī)劃管控和空間治理相對(duì)城市來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜。不同于城鎮(zhèn)地區(qū)國(guó)有土地可以在規(guī)劃條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等環(huán)節(jié)傳導(dǎo)落實(shí)規(guī)劃管控要求，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施管控客觀上較難管理。其中，農(nóng)民建房管控是較為突出的難題。雖然，浙江省近年來(lái)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門聯(lián)合探索了“農(nóng)民建房‘一件事”全過(guò)程的服務(wù)和管理，但在農(nóng)民實(shí)際的自建房屋過(guò)程中仍存在諸多不可控因素，使得實(shí)際建設(shè)情況仍常出現(xiàn)偏離規(guī)劃許可、工程設(shè)計(jì)要求（政府提供的設(shè)計(jì)圖紙）等管控的現(xiàn)象。

3.2.3 政策預(yù)期結(jié)果對(duì)于手段的充要性

《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》中“三提升”政策預(yù)期的充分性較高。然而，如何用較高的政策預(yù)期有效指導(dǎo)、約束及考核政策實(shí)施任務(wù)則有待進(jìn)一步探討。

一是關(guān)于提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性（R1），在滿足上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定要求的同時(shí)，還需要適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活發(fā)展的實(shí)際需求，爭(zhēng)取村民村集體及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的認(rèn)同和參與。這一預(yù)期如何指導(dǎo)、約束現(xiàn)有以行政、技術(shù)為主的政策手段，其作用機(jī)制和實(shí)現(xiàn)途徑仍有待探索。

二是關(guān)于提升鄉(xiāng)村地區(qū)景觀風(fēng)貌（R2），參照《浙江省城市景觀風(fēng)貌條例》及地方實(shí)踐，現(xiàn)有主要的政策手段為組織編制和實(shí)施景觀風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)，并向各類建設(shè)工程傳導(dǎo)。然而，考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)工程實(shí)施的復(fù)雜性，特別是對(duì)以村民為主體的建設(shè)行為管理難度較大，編制和實(shí)施鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)不一定能達(dá)到政策預(yù)期結(jié)果。

三是關(guān)于提升鄉(xiāng)村空間治理水平（R3），涉及規(guī)劃實(shí)施中的諸多現(xiàn)實(shí)事務(wù)，需要的政策手段不僅限于自然資源主管部門權(quán)責(zé)范圍，還需要各級(jí)政府和各職能部門以及其他政策參與主體的共同參與。

3.2.4 充要性分析小結(jié)

就省級(jí)自然資源主管部門權(quán)責(zé)而言，政策目標(biāo)及預(yù)期結(jié)果設(shè)置的充分性較高，對(duì)政策手段的指導(dǎo)、約束及考核作用則需要進(jìn)一步探討。特別是嘗試在“一張圖”建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步設(shè)置了調(diào)動(dòng)多部門、主體共同努力的鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋目標(biāo)；而目前政策設(shè)計(jì)中的政策手段能有效約束、調(diào)動(dòng)下級(jí)自然資源部門，對(duì)相關(guān)需要協(xié)同工作的職能部門和社會(huì)主體的作用影響機(jī)制尚未完全明確，因此政策手段設(shè)計(jì)的充分性相對(duì)不足。

3.3 依賴性分析

按照《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》階段工作任務(wù)要求浙江全省各市縣自然資源主管部門于2022年完成現(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)空間性規(guī)劃的評(píng)估，對(duì)村莊發(fā)展分類和定位進(jìn)行較全面的梳理，也初步制定了鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋的推進(jìn)計(jì)劃，同時(shí)對(duì)任務(wù)部署一年多來(lái)工作中存在的問(wèn)題及建議做了不同程度的反饋。以各地評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)，結(jié)合調(diào)研座談等，回顧審視政策主導(dǎo)觀點(diǎn)下的關(guān)鍵目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果鏈條，分析政策執(zhí)行者、參與者和受影響者的相關(guān)觀點(diǎn)等，探討相關(guān)主體對(duì)政策實(shí)施的影響。

3.3.1 關(guān)鍵鏈條分析

確保鄉(xiāng)村地區(qū)各類改革試點(diǎn)、建設(shè)活動(dòng)“有規(guī)可依”，是《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》政策設(shè)計(jì)及國(guó)土空間規(guī)劃工作最為緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)之一。在“多規(guī)合一”改革和國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)持續(xù)深化推進(jìn)的背景下，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控全覆蓋（G1）是《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》的關(guān)鍵目標(biāo)所在，需要具有一定強(qiáng)制性、高效率的行政手段（S1）和相應(yīng)的技術(shù)手段（S5）做好關(guān)鍵支撐，從而提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性（R1）。因此可以認(rèn)為，《浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵鏈條為“G1（鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋計(jì)劃）—S1+S5（行政手段+技術(shù)手段）—R1（提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性）”。

3.3.2 相關(guān)觀點(diǎn)分析

在政策核心鏈條實(shí)施中，涉及多層次多元主體，主要包括作為政策的執(zhí)行者的市縣自然資源部門、作為政策的參與和相關(guān)者的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其相關(guān)職能部門，以及作為政策影響者的村民和村集體及相關(guān)專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)等。基于評(píng)估資料歸納和重點(diǎn)市縣部門、典型村莊村民的調(diào)研座談，相關(guān)主要觀點(diǎn)概括如下。

（1）政策執(zhí)行者

一方面，市縣自然資源主管部門積極嘗試推進(jìn)規(guī)劃管控覆蓋工作。自然資源系統(tǒng)有較強(qiáng)的垂直管理屬性，在一系列行政、組織及思想手段的激勵(lì)下，結(jié)合市縣自然資源部門的職責(zé)，推進(jìn)政策實(shí)施的動(dòng)力相對(duì)充足。另一方面，在上位規(guī)劃仍在不斷深化推進(jìn)、相關(guān)約束傳導(dǎo)機(jī)制及后續(xù)管控政策尚未完全明確的情況下，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋仍存在一定困難。面向浙江省城鄉(xiāng)空間高度融合的特點(diǎn)，如何在鄉(xiāng)村地區(qū)有效傳導(dǎo)落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)、建設(shè)用地規(guī)模等核心約束指標(biāo)的同時(shí)，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)各類改革試點(diǎn)、新興創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展及村民各類合理建設(shè)的需求，仍有待進(jìn)一步深入探索。此外，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃技術(shù)要求比以往更高，人力和資金的調(diào)配等也存在一定困難。

（2）政策的參與者和相關(guān)者

在空間治理現(xiàn)代化導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村空間治理及規(guī)劃管控有多元的參與者和相關(guān)者。目前，浙江鄉(xiāng)村地區(qū)各類改革試點(diǎn)和建設(shè)行動(dòng)對(duì)應(yīng)或涉及發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游和文物保護(hù)等有關(guān)部門，以及自然資源系統(tǒng)內(nèi)的開發(fā)利用、用途管制、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)等條線的工作職責(zé)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立前，各職能部門根據(jù)各自條線的工作特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村地區(qū)編制并實(shí)施各類規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等。隨著“多規(guī)合一”改革的深入推進(jìn)，因國(guó)土空間的唯一性，有關(guān)工作將受到一定程度的空間約束。在省級(jí)層面，浙江省近年探索了多部門協(xié)同的“專班化”工作機(jī)制，并開始思考將國(guó)土空間規(guī)劃和治理涉及的各類工作專班貫通融合、系統(tǒng)集成；而在基層，鄉(xiāng)村地區(qū)的空間治理及規(guī)劃管控工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)同。

（3）政策影響者

浙江鄉(xiāng)村地區(qū)較早開啟了工業(yè)化、市場(chǎng)化等發(fā)展進(jìn)程，村民對(duì)參與鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)規(guī)劃的熱情較高。就目前發(fā)展階段而言，浙江各地村民較關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)管控，特別是涉及旅游民宿、二三產(chǎn)融合等鄉(xiāng)村創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)空間的發(fā)展。鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管控特別是特定功能用地空間的劃定必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)空間產(chǎn)生影響。面對(duì)浙江鄉(xiāng)村普遍存在的農(nóng)業(yè)、生態(tài)和建設(shè)空間高度交織的空間基礎(chǔ)，在耕地、生態(tài)等保護(hù)要求趨于“剛性管控”的要求下，村民對(duì)空間布局優(yōu)化決策的參與程度并不理想。在堅(jiān)守底線的基礎(chǔ)上，如能進(jìn)一步“可參與式”地調(diào)配核心空間要素，支撐各類創(chuàng)新發(fā)展建設(shè)活動(dòng)，將有利于進(jìn)一步爭(zhēng)取村民等相關(guān)主體的參與和支持。

3.3.3 依賴性分析小結(jié)

作為具有較強(qiáng)垂直管理屬性的規(guī)劃主管部門，以行政手段配合一定技術(shù)、資金等手段推進(jìn)政策執(zhí)行，無(wú)疑具有較強(qiáng)的可行性。然而，面向管控具有“唯一性”的國(guó)土空間，仍需進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、條線、主體對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)的空間需求，提升規(guī)劃的實(shí)用性。

4 結(jié)論與討論

從“千村示范、萬(wàn)村整治”到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，浙江省一直積極探索鄉(xiāng)村地區(qū)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的規(guī)劃引領(lǐng)路徑，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?！墩憬∴l(xiāng)村規(guī)劃行動(dòng)》僅僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃及空間治理現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的一次嘗試探索。應(yīng)用S-CAD分析框架，對(duì)政策文本及當(dāng)前階段實(shí)施等情況的分析結(jié)論如下。

（1）就政策文本而言，政策前提立場(chǎng)、目標(biāo)、手段、預(yù)期結(jié)果具有高度一致性，政策要素設(shè)置的邏輯性較強(qiáng)，探索集成現(xiàn)行有關(guān)政策要求，并將之轉(zhuǎn)化為推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋的專項(xiàng)行動(dòng)，其政策設(shè)計(jì)思路清晰。

（2）從自然資源部門權(quán)責(zé)出發(fā)的主導(dǎo)觀點(diǎn)來(lái)看，政策目標(biāo)和預(yù)期“兩覆蓋、三提升”，即“鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控覆蓋、鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋”“提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性、提升鄉(xiāng)村地區(qū)景觀風(fēng)貌、提升鄉(xiāng)村空間治理水平”在客觀上具有較高的要求，政策手段設(shè)計(jì)很大程度上均具有必要性，但是其充分性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，需要深化和創(chuàng)新探索有效觸及國(guó)土空間治理核心問(wèn)題的政策供給。

（3）面向政策實(shí)施，帶有“垂直管理”屬性的自然資源部門作為政策執(zhí)行者態(tài)度積極，同時(shí)面臨一定困境，特別是規(guī)劃核心指標(biāo)傳導(dǎo)、后續(xù)管控政策的不明朗導(dǎo)致一定的觀望情緒；政策相關(guān)者、政策影響者的支持有待進(jìn)一步爭(zhēng)取，特別是可以在工作協(xié)同、創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制方面進(jìn)一步調(diào)動(dòng)相關(guān)部門和主體的積極性。

毋庸諱言，本文仍處于應(yīng)用一種主觀政策分析方法的框架研究階段，面向鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控及空間治理的發(fā)展，還需要從多方面深化對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究。針對(duì)本階段分析指向的問(wèn)題，初步探討4個(gè)方面的政策優(yōu)化及后續(xù)工作推進(jìn)的對(duì)策方向。

一是深化規(guī)劃傳導(dǎo)研究，加強(qiáng)規(guī)劃管控體系構(gòu)建。在上位規(guī)劃底線約束的基礎(chǔ)上，深化構(gòu)建規(guī)劃傳導(dǎo)和管控體系，明確要素傳導(dǎo)及管理單元，推進(jìn)規(guī)劃核心指標(biāo)（如耕地保護(hù)、建設(shè)用地規(guī)模等）在鄉(xiāng)村地區(qū)的分解；針對(duì)浙江省普遍存在的城鄉(xiāng)融合的空間發(fā)展特點(diǎn)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的組合作用，實(shí)現(xiàn)符合鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際需求的規(guī)劃管控覆蓋。

二是加快制定鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制等后續(xù)管控政策。面向鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新發(fā)展，特別是針對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目不確定性的特點(diǎn)，應(yīng)盡快明確包容性的規(guī)劃實(shí)施和管控政策。鼓勵(lì)各地探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制方法，可以考慮結(jié)合地方鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際，因地制宜地探索“約束指標(biāo)＋分區(qū)準(zhǔn)入”與“詳細(xì)規(guī)劃＋規(guī)劃許可”相結(jié)合的國(guó)土空間用途管制。

三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)相關(guān)政策和部門工作的協(xié)同性。參照浙江省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作聯(lián)席會(huì)議制度，在鄉(xiāng)村地區(qū)深化部門協(xié)同工作機(jī)制的建設(shè)。自然資源部門可以進(jìn)一步發(fā)揮“空間協(xié)調(diào)”作用，聯(lián)合有關(guān)部門加強(qiáng)空間資源要素的統(tǒng)籌管理；相關(guān)職能部門則需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域涉及空間布局相關(guān)工作的協(xié)同，形成鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間治理的工作合力。

四是不斷創(chuàng)新支持空間布局優(yōu)化的政策技術(shù)供給。積極關(guān)注相關(guān)理論研究進(jìn)展和實(shí)踐動(dòng)態(tài)，例如上海的郊野單元規(guī)劃建設(shè)用地“減量化”[14]、浙江省土地綜合整治[15]等空間布局優(yōu)化實(shí)踐與“土地發(fā)展權(quán)與國(guó)土空間規(guī)劃”等理論研究。在理論和實(shí)踐互動(dòng)的啟示下，不斷創(chuàng)新能夠調(diào)配鄉(xiāng)村地區(qū)空間資源的有效政策和技術(shù)供給。

（感謝浙江省自然資源廳空間規(guī)劃局一級(jí)調(diào)研員鐘天明、四級(jí)調(diào)研員何豐的幫助和指導(dǎo)。）