胡如梅 胡鴻偉 周天肖

摘要：研究目的：從地方政府行為視角，探究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中地方差異的影響因素和作用機制，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場提供政策啟示。研究方法：案例比較分析。研究結(jié)果：受重點任務(wù)驅(qū)動，首批試點地方分配更多注意力在“農(nóng)地入市”，改革進展明顯優(yōu)于非首批試點；首批試點地方中，中西部城市的入市改革表現(xiàn)總體上并不遜色于東部經(jīng)濟發(fā)達城市，前者依賴政府主導(dǎo)的“以地謀發(fā)展”模式的效果明顯不如后者。地方財政增收對政府保持供地壟斷地位的依賴程度較低的地方開展和推進入市改革的動力相對較強，而高層級政府的關(guān)注會強化這一動力。研究結(jié)論：地方政府的代理人屬性和財政增收的自利屬性共同影響其政策創(chuàng)新與執(zhí)行。入市改革進展是地方政府代理人屬性和財政增收激勵綜合作用的結(jié)果，地方政府的回應(yīng)差異源于該項改革對地方財政收益格局的影響差異以及高層級政府的重視程度差異。建議優(yōu)化中央與地方間的事權(quán)和財權(quán)劃分，利用政治權(quán)威的顯著影響促使地方突破對傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展”模式的路徑依賴，抓緊研究集體土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)稅費的收取方案，保障政府在土地增值過程中合理的收益分享權(quán)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；地方政府；改革回應(yīng)；重點任務(wù)；財政增收

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）10-0040-09

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革重大問題研究”（20JZD013）；百山祖國家公園科學(xué)研究項目（2021ZDZX02）；浙江省軟科學(xué)一般項目”促進浙江省農(nóng)民增收的機制保障與政策優(yōu)化研究”（2021C35066）。

允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（以下簡稱“農(nóng)地入市”），實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值發(fā)展的客觀要求。作為地方發(fā)展的關(guān)鍵主體，地方政府的回應(yīng)態(tài)度和實際行動影響著入市改革的推進成效。強調(diào)中央政府權(quán)威的諸多理論認為，中央政府通過掌握干部人事權(quán)有力地控制著地方政府，促使地方官員執(zhí)行中央決策[1-2]。據(jù)此，只要中央政府調(diào)整政策目標，地方政府受縱向問責(zé)機制的約束，就會做出積極響應(yīng)，轉(zhuǎn)變治理行為。

然而，這一理論主張在本輪農(nóng)村土地制度改革中沒有得到完全的驗證。實踐顯示，中央政府自上而下的土地市場化改革要求在一些地方遭遇到“積極”應(yīng)付，有的地方雖然制定了入市指導(dǎo)政策，入市進展卻十分緩慢。例如，福建省晉江市自2016年試點入市改革到2018年底，只成功入市4宗，總面積不到30畝。所以說，即使在中央政府直接組織領(lǐng)導(dǎo)制度改革的環(huán)境下，地方政府也不一定會改變其行為模式。與此同時，一些地方的改革進展卻十分突出，例如浙江省德清縣不僅率先制定了指導(dǎo)政策，而且完成了全國首宗地塊交易，并在試點期間以年均高于300畝的節(jié)奏推進改革。同樣面對自上而下的制度改革要求，為什么試點地方的回應(yīng)表現(xiàn)存在差異？什么地方有意愿深化農(nóng)村土地要素市場化改革？其背后的行為邏輯是什么？

在“政治集權(quán)+經(jīng)濟分權(quán)”的國家治理體制下，地方間展開激烈的政績競爭，其中以GDP、財政收入等為代表的經(jīng)濟績效是重要的考核指標[3]。依托城鄉(xiāng)二元土地市場制度，地方政府壟斷經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)，并逐漸發(fā)展出“土地財政”，帶動地方城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展[4-7]。然而，實踐中很多中西部地區(qū)效仿東部依靠“土地財政”帶動城市建設(shè)和發(fā)展的效果并不十分理想[8]?；诖?，本文認為當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期“農(nóng)地入市”有助于財政增收時，更可能積極推進。除了財政增收的激勵外，地方政府是上級政府的代理主體，負責(zé)執(zhí)行上級政府委托的行政任務(wù)[9]。如果高層級政府重視改革進展，試點地方則會進一步權(quán)衡重視程度和改革可能造成的利益損失，再決定注意力資源的分配。

綜上，本文認為“農(nóng)地入市”改革進展是地方政府代理人屬性和財政增收激勵綜合作用的結(jié)果。

1 理論分析：重點任務(wù)驅(qū)動、財政增收激勵與地方改革回應(yīng)

如圖1所示，地方政府具有明顯的雙重屬性[9]。一方面地方政府是上級政府的代理主體，表現(xiàn)出以任務(wù)為中心驅(qū)動施政行為。另一方面地方政府具有自利屬性。通過財政和行政分權(quán)，中央政府賦予地方政府自主管理轄區(qū)的權(quán)限，調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。然而，自負盈虧的財政體制不但促使地方要更加合理地管理財政，也使財政增收逐漸成為地方施政的主要目標[10]。

1.1 重點任務(wù)驅(qū)動地方政府差異化分配注意力資源

作為代理人，下級政府需要完成上級政府交代的行政任務(wù)。任務(wù)完成情況是考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，關(guān)系到地方領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)發(fā)展[11]。然而，并非所有行政任務(wù)的業(yè)績均能成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部得以晉升的有效“政績”。陳科霖等將中國地方官員紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)劃分成運動性、競逐性、日常性和約束性4類。其中運動性任務(wù)常被稱為階段性的重點工作，同時受任務(wù)分派方和接收方的高度關(guān)注。工作實績突出的地方會被樹立成“典型”，相應(yīng)的主政官員有可能獲得職業(yè)發(fā)展機會[12-13]。受干部選拔任用機制的激勵，地方干部在高層級政府高度關(guān)注的任務(wù)領(lǐng)域分配更多注意力，并傾向于通過政策創(chuàng)新、樹立典范等創(chuàng)造顯著績效，策略性地向高層級政府展示治理能力[11]。很多經(jīng)驗研究證明了政府注意力配置是政府治理決策以及政策執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)[14-16]。上級黨政系統(tǒng)的注意力分配影響地方政府的注意力分配，并直接反映在地方治理決策和行為上[17-19]。

2015年開始的農(nóng)村土地制度改革是中央政府直接發(fā)布且細致籌備的，被各試點地方視為是年度重點工作[20]。本輪改革包括征地制度、“農(nóng)地入市”制度和宅基地制度三項內(nèi)容，也被稱為“三塊地”改革。階段性的督察評估和工作匯報要求總體加強了地方政府土改的注意力，促使試點地方采取豐富有效的改革舉措（圖2）。其一是制度供給，即制定農(nóng)村土地制度改革指導(dǎo)意見和相關(guān)實施辦法，為改革工作提供政策依據(jù)；其二是將改革舉措落地，例如縮小征地范圍、供應(yīng)符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地、允許宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)等。

需要注意的是，試點地方不僅要在“三塊地”改革和其他行政事務(wù)間權(quán)衡注意力的分配，也要在“三塊地”任務(wù)內(nèi)部分配有限的注意力。根據(jù)頂層設(shè)計，三項改革內(nèi)容是分批次逐步推進的?？梢灶A(yù)期，首批和非首批承擔(dān)“農(nóng)地入市”改革的地方投入的注意力并不相同。首批是指改革伊始就承擔(dān)“農(nóng)地入市”改革任務(wù)，非首批是指在首要承擔(dān)的改革任務(wù)的基礎(chǔ)上又陸續(xù)增加了“農(nóng)地入市”改革。相比較非首批，首批地方的“農(nóng)地入市”改革成果始終備受高層級政府關(guān)注，可能分配更多注意力推進改革。

1.2 財政增收需求進一步影響“農(nóng)地入市”改革成果

除了要完成委托任務(wù)，在財政分權(quán)體制下，地方政府采取最大化財政收益的行為策略。1994年，以“財權(quán)上收”“事權(quán)留置”為特征的分稅制改革導(dǎo)致了地方財政缺口[21]。地方政府設(shè)法增加預(yù)算外收入，施政行為逐漸從直接參與企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)為“抓轄區(qū)土地開發(fā)權(quán)”[22-23]。盡管不同時期地方政府參與經(jīng)濟發(fā)展的行為方式有所變化，但都可以歸結(jié)到財政增收的目標上。

從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營土地”的行為轉(zhuǎn)變離不開城鄉(xiāng)二元土地制度的建立[22，24]。政府征收是經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)的唯一合法途徑，為政府主導(dǎo)土地增值收益分配和發(fā)展土地財政提供了制度便利。具體來看，地方政府借助壟斷地位形成“以地生財”和“引資生稅”兩種路徑，且后者依賴前者提供資金支持。“以地生財”是指通過土地使用權(quán)交易、抵押直接獲取經(jīng)濟收益，包括土地出讓收入和以地抵押融資[8，25]?！耙Y生稅”是指通過吸引產(chǎn)業(yè)投資，創(chuàng)造以增值稅、所得稅為主體的稅收收入。隨著價格機制、稅制改革以及要素市場的逐漸放開，“基建引資”“地價引資”成為主要方式[26]?！耙缘厣敗睘榈胤秸盎ㄒY”和壓低工業(yè)用地價格吸引投資提供資金支持[27-28]。

允許“農(nóng)地入市”，意味著地方政府不再是經(jīng)營性用地唯一的供應(yīng)主體，村集體可以自行向市場供地并分享其中大部分的增值收益[29]。由此帶來的影響：一方面，政府征地難度增加，且從土地交易中直接獲得的土地增值收益減少[30]；另一方面多元供地的格局很可能會弱化地方政府對轄區(qū)內(nèi)土地資源的調(diào)控能力，增加土地市場失序的風(fēng)險[31]。然而，這一影響程度與傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展”模式對地方經(jīng)濟發(fā)展和財政增收的促進效果密切相關(guān)。效果顯著的地方突破路徑依賴的難度較大，效果不理想的地方擔(dān)憂較小。因此，對“以地謀發(fā)展”模式的依賴影響著地方入市改革表現(xiàn)。值得注意的是，鑒于“農(nóng)地入市”改革的財政增收效應(yīng)存在不確定性，高層級政府的高度關(guān)注（即首批“農(nóng)地入市”改革試點的身份）仍然是地方推動改革的主要動力。圖3展示了本文分析框架。接下來，本文將采用案例比較分析方法驗證理論分析觀點。

2 案例介紹：“農(nóng)地入市”制度規(guī)則和土地供應(yīng)結(jié)果

綜合考慮地方差異和資料可得性，本文選擇了浙江德清、廣西北流、福建晉江進行案例比較分析。通過對比制度規(guī)則和土地供應(yīng)結(jié)果發(fā)現(xiàn)：相比較兩個經(jīng)濟發(fā)達城市，廣西北流“農(nóng)地入市”改革力度更大；同是民營經(jīng)濟發(fā)達城市，福建晉江的改革力度明顯不如浙江德清。數(shù)據(jù)來源包括兩個方面：一是通過半結(jié)構(gòu)化訪談的方式，實地走訪了浙江德清和福建晉江的自然資源局，獲得了兩個地方入市改革的政策文本和入市臺賬。二是通過與中國國土勘測規(guī)劃院合作，總結(jié)和評價全國11個省份在“十二五”和“十三五”期間制定和實施的重要土地政策，從中獲取了廣西北流2018年土地政策實施評估報告，以及試點期間制定和發(fā)布的政策文件。

2.1 浙江德清：率先供給制度規(guī)則，謹慎確定入市范圍和入市規(guī)模

德清縣縣域經(jīng)濟實力較強。2022年末，德清縣城鎮(zhèn)化率達62.7%，實現(xiàn)生產(chǎn)總值658.2億元，全市排名第三。在本輪農(nóng)村土地制度改革中，德清縣率先制定了“農(nóng)地入市”指導(dǎo)政策，從入市范圍、入市用途、入市途徑、收益分配規(guī)則等方面搭建了制度框架。

在入市范圍上，德清縣將其限定在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)范圍外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量部分。2015年印發(fā)的“農(nóng)地入市”管理辦法規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指依法取得并在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中確定為工礦倉儲、商服、旅游等用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地?！睘榻y(tǒng)籌推進土地征收改革，德清縣強調(diào)圈內(nèi)用地需求通過征收解決，圈外的用地需求可由“農(nóng)地入市”解決[32]。盡管有圈內(nèi)圈外的區(qū)分，德清縣還是將集體土地和國有土地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心，對出讓公告、成交公示等環(huán)節(jié)實行一體化管理，切實回應(yīng)了城鄉(xiāng)用地“同權(quán)同價同責(zé)”的改革要求。在入市用途上，管理辦法規(guī)定了工礦倉儲和商業(yè)服務(wù)兩類，不允許開發(fā)商業(yè)住宅。在入市途徑上，德清縣在就地入市常態(tài)化基礎(chǔ)上，又探索了異地調(diào)整入市和整治入市等多種路徑，并在全縣設(shè)立了7個異地調(diào)整入市區(qū)塊。相較于就地入市，異地調(diào)整入市要進行地塊復(fù)墾，還涉及多個村集體間的利益協(xié)調(diào)，彰顯著地方推進“農(nóng)地入市”改革的積極性。在收益分配上，德清縣確定了“按類別、有級差”的收益調(diào)節(jié)金收取規(guī)則?？h城規(guī)劃區(qū)內(nèi)、縣城規(guī)劃區(qū)外和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的工業(yè)用地分別按24%、20%、16%收取，商業(yè)用地分別按48%、40%、32%收取。由此看到，德清縣沒有一刀切地增加農(nóng)民土地收益以應(yīng)付改革任務(wù)，而是兼顧地塊規(guī)劃用途、區(qū)位、相關(guān)主體貢獻和收益訴求等因素，差異化落實土地收益分配。

基于這一政策框架，德清縣率先完成了全國首宗地塊交易，并在試點期間以年均超過300畝的規(guī)模推進改革。截至2018年底，德清縣累計完成交易183宗，面積1 367畝，成交價款1.7億元[33]，在首批試點中處于中間靠前的水平。但是，土地一級市場上集體土地的供應(yīng)比例并不高，不到10%。

2.2 廣西北流：大膽拓寬入市范圍和入市用途，入市規(guī)模和收益可觀

北流市城市化進程在整個西部地區(qū)位于前列。2022年全市地區(qū)生產(chǎn)總值416.42億元，位列廣西各縣（市）首位，常住人口城鎮(zhèn)化率49.5%。成為首批入市試點后，北流市制定了詳細的規(guī)章制度，還進行了多項制度創(chuàng)新。

在入市范圍上，北流市沒有區(qū)分圈內(nèi)圈外，也未將入市對象限定在存量部分。2017年發(fā)布的“農(nóng)地入市”管理辦法，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地定義為土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體土地。在入市用途上，北流市允許“農(nóng)地入市”開發(fā)商住項目，并將國有商住項目的服務(wù)和監(jiān)管制度運用到集體土地上，實行同等管理、同等監(jiān)督。截至2018年11月，北流市“農(nóng)地入市”交易中商住用地69宗、3 950.96畝，超出同期國有商住用地出讓規(guī)模。在入市方式上，北流市積極探索以拍賣為主的交易機制?？傆嬘?4宗、4 901.47畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地完成拍賣，數(shù)量和面積分別占全部入市地塊的92%和85%。此外，北流市將“農(nóng)地入市”交易公告及時公布在網(wǎng)上平臺，保證了交易信息公開透明。在入市途徑上，除了就地入市和異地調(diào)整入市外，北流市還增加了城中村土地整治后入市和新增土地入市兩種，豐富了入市渠道，展現(xiàn)出比德清縣更大的改革力度。已入市地塊中，通過整治調(diào)整入市的有84宗、5 003.05畝，宗地數(shù)量和面積分別占全部入市地塊的82%和87%。在收益分配上，北流市同樣建立了“按類別、有級差”的收益調(diào)節(jié)機制。

基于以上政策框架，北流市完成交易的規(guī)模在全部試點中排首位，集體土地的供應(yīng)比重也是較高水平[34]。截至2018年11月，北流市完成“農(nóng)地入市”交易102宗，總面積5 754.04畝，成交價款13.4億元[34]。

2.3 福建晉江：制定標準化的制度規(guī)則，實際供地數(shù)量卻很少

晉江市是福建省綜合實力最強的縣市，也是全國經(jīng)濟最發(fā)達縣市之一。2022年晉江市實現(xiàn)生產(chǎn)總值3 207.43億元，排在全國縣域經(jīng)濟第4位，常住人口城鎮(zhèn)化率高達69.9%。作為第二批“農(nóng)地入市”試點，晉江市同樣制定了一整套指導(dǎo)政策。

在入市范圍上，晉江市將其限定在存量部分。2017年發(fā)布的“農(nóng)地入市”管理暫行規(guī)定提到，“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。”在入市用途上，入市政策規(guī)定了工礦倉儲和商服用途，不允許利用“農(nóng)地入市”開發(fā)商業(yè)住宅。在入市途徑上，晉江市列出就地入市和整治調(diào)整入市兩種。不同于德清縣和北流市，晉江市的整治調(diào)整入市僅限于將目標地塊調(diào)整到本市的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，沒有明確允許兩個村在符合規(guī)劃的條件下自行置換或調(diào)整地塊。而且從交易結(jié)果看，所有地塊全部采取就地入市。在收益分配上，晉江市同樣建立了收益調(diào)節(jié)金制度，但是沒有德清縣和北流市具體，只是按照用途簡單的分了兩類。商服用地統(tǒng)一按30%收取，其他用地按15%。在交易平臺的建立上，晉江市僅在政策中原則性提到應(yīng)公開發(fā)布交易信息，但卻沒有明確指定信息發(fā)布平臺。經(jīng)過查找，只有泉州市公共資源交易中心在2019年底發(fā)布了若干宗“農(nóng)地入市”公告，其他年份則是空白。

基于這一政策框架，晉江市“農(nóng)地入市”的供應(yīng)數(shù)量總體較少。自承擔(dān)改革到2018年年底，晉江市只成功交易4宗、26畝，到2019年10月底，晉江市又新增入市24宗、140.77畝，進展明顯加快，但總體步伐仍然較慢[34]。

2.4 改革回應(yīng)力度：廣西北流>浙江德清>福建晉江

從“入市范圍”和“入市用途”的規(guī)定來看，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的北流市改革力度更大。如表1所示，廣西北流沒有將“農(nóng)地入市”范圍限制在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。相反，成功入市的地塊多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村。其次，北流市大膽試驗“農(nóng)地入市”開發(fā)商住項目以及新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

同是民營經(jīng)濟發(fā)達城市，福建晉江的入市改革積極性明顯不如浙江德清（表1）。主要表現(xiàn)在三個方面：一是晉江市完成入市的數(shù)量和規(guī)模很少，實際發(fā)布的“農(nóng)地入市”公告也比較少。二是晉江市全部采用就地入市方式，而德清縣在試點一年后，便創(chuàng)新實施異地調(diào)整入市等其他途徑。三是試點期結(jié)束后，福建晉江沒有再發(fā)布新的“農(nóng)地入市”公告，而浙江德清經(jīng)過短暫調(diào)整，恢復(fù)了“農(nóng)地入市”。

3 案例比較分析：重點任務(wù)驅(qū)動和財政增收激勵對改革進展的綜合作用

案例比較分析結(jié)果驗證了“農(nóng)地入市”改革進展受地方政府代理人屬性和財政增收激勵的綜合影響（表2）。作為首批“農(nóng)地入市”改革試點，浙江德清和廣西北流在預(yù)期“農(nóng)地入市”對地方財政增收影響可控的情況下，積極推進改革工作。福建晉江將更多注意力分配在宅基地制度改革上，而且受財政增收激勵，對于存在較大不確定性影響的“農(nóng)地入市”制度，傾向于只進行政策供給而減緩實際供地進度。在衡量政府注意力方面，國內(nèi)研究大多將政府文件中的特定表述作為依據(jù)，例如政府工作報告中關(guān)鍵詞頻率[14-15，35]。本文沿用這一方式，利用試點期內(nèi)政府工作報告內(nèi)容判斷地方注意力分配，包括是否提及“農(nóng)地入市”以及被提及的順序。在衡量“土地財政”依賴時，已有研究多使用國有土地出讓收入規(guī)模、政府性債務(wù)規(guī)模來表征[7，36-38]。

3.1 浙江德清：較強的“土地財政”依賴弱化了重點任務(wù)的驅(qū)動壓力

基于對試點期內(nèi)德清縣政府工作報告內(nèi)容的分析，可以判斷德清縣確實將“農(nóng)地入市”改革視為一項重點任務(wù)，分配了更多注意力。報告突出強調(diào)了農(nóng)村土地制度改革的進展成果，并將“農(nóng)地入市”改革置于首位。例如，德清縣2016—2019年政府工作報告，無論是總結(jié)上一年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革成績，還是布置新一年重點工作，基本都會提到“農(nóng)地入市”改革，并將其置于其他兩項改革內(nèi)容之前。由此說明，在農(nóng)村“三塊地”改革內(nèi)部，德清縣政府將更多注意力分配在創(chuàng)造“農(nóng)地入市”的改革績效上。根據(jù)理論分析，獲得更多政府注意力的政策或行政任務(wù)將被更有力地執(zhí)行。對應(yīng)到實踐，德清縣展現(xiàn)了較高的改革積極性，與理論分析結(jié)果相符。

然而，德清縣既要利用首批試點身份向高層級政府彰顯治理能力，也要防范“農(nóng)地入市”改革對地方財政增收的不利影響。通過分析德清縣財政收入結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)該縣經(jīng)濟發(fā)展和財政增收對“土地財政”有較高依賴。如表3，德清縣政府性債務(wù)規(guī)模和政府性基金收入規(guī)模都比較高，其中政府性基金收入占地方綜合財力比重在2017年和2018年達到50%以上。由此說明，德清縣通過經(jīng)營國有土地獲得了十分可觀的預(yù)算外收入，并利用土地金融撬動了城市建設(shè)所需的資金。這一利益格局有賴于地方政府壟斷土地供應(yīng)。對此，德清縣將入市范圍限定在存量部分、將入市用途限定在住宅之外，以使“農(nóng)地入市”對國有土地市場的影響可控。也正因此，德清“農(nóng)地入市”進展雖然廣受關(guān)注，但是一級市場上集體土地的供應(yīng)比重并不高，表明地方對“土地財政”的依賴一定程度上弱化了重點任務(wù)的驅(qū)動壓力，影響著入市改革進展。

3.2 廣西北流：重點任務(wù)驅(qū)動疊加財政增收預(yù)期促成更強的改革力度

同樣是首批“農(nóng)地入市”試點，北流市面臨著高層級政府的關(guān)注壓力和創(chuàng)造顯著績效的表現(xiàn)機會。北流市2016年政府工作報告在總結(jié)過去5年改革領(lǐng)域的主要成績時，首先提到的便是“農(nóng)地入市”試點的成功申請以及突破性進展。即便之后又陸續(xù)承擔(dān)了征地制度改革和宅基地制度改革，北流市政府依舊將“農(nóng)地入市”改革置于報告突出位置。由此表明，北流市的確將“農(nóng)地入市”改革視為一項重點工作，在創(chuàng)造和宣傳改革成績上分配了更多注意力。

此外，與很多經(jīng)濟發(fā)達地方長期依賴“以地謀發(fā)展”模式帶動經(jīng)濟發(fā)展和增加財政收入不同，很多中西部城市復(fù)刻這一模式的效果并不十分理想[8]。首先，北流市經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重依賴高層級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，如表3，北流市一般公共預(yù)算收入僅覆蓋30%左右的公共支出，財政自給率較低。而且受制于市場環(huán)境，北流市國有土地出讓收入規(guī)模和政府性債務(wù)規(guī)模都比較低，即經(jīng)營國有土地所能撬動的資金容量較小。對于北流市來說，“成功申請試點”已然是一項突出政績了[39]。因此，北流市更愿意在“農(nóng)地入市”改革上“多做工作”，進一步增加獲取認可和財政支持等各項資源的機會。

不僅如此，“農(nóng)地入市”確實豐富了北流市財政增收路徑。近年來，北流市承接?xùn)|部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，帶動地方民營企業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地需求增加。伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和“東融”戰(zhàn)略的實施，北流市住宅用地需求大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也不例外。但是北流市國有建設(shè)用地指標大多被分配到中心城區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的用地指標很少[40]。允許“農(nóng)地入市”開發(fā)商住項目，短期內(nèi)顯著增加了地方預(yù)算外收入。如案例所述，北流市通過“農(nóng)地入市”釋放了超10億元的土地收益。因此，受重點任務(wù)驅(qū)動和財政增收激勵，北流市“農(nóng)地入市”改革探索更為大膽。

3.3 福建晉江：“農(nóng)地入市”缺乏任務(wù)委托方的重點關(guān)注，更多注意力分配在宅基地制度

作為非首批“農(nóng)地入市”試點，晉江市傾向于僅對照改革清單完成基本的政策供給。試點期間晉江市的政府工作報告，在總結(jié)過去一年相關(guān)工作成績和布置新一年重點工作時，突出強調(diào)的都是宅基地制度改革試點的成功申請和穩(wěn)妥推進，很少提及“農(nóng)地入市”改革。再次表明，試點地方在農(nóng)村“三塊地”改革任務(wù)間的注意力分配存在差異。受重點任務(wù)驅(qū)動，晉江市將更多注意力放在了創(chuàng)造宅基地制度改革績效上。

此外，受財政增收激勵，晉江市缺乏改革動力。數(shù)據(jù)顯示，晉江市財政自給率較高，一般預(yù)算內(nèi)財政收入規(guī)模十分可觀，表明晉江市對高層級政府財政轉(zhuǎn)移支付的依賴較小。而且，晉江市政府性債務(wù)規(guī)模較大，年均債務(wù)率達141%（表3），超過我國現(xiàn)行設(shè)定的警戒線標準（120%），逼近國際貨幣基金組織確定的最高警戒線標準（150%），對發(fā)揮土地金融作用應(yīng)對地方債務(wù)的需求較高。而切實推進“農(nóng)地入市”改革意味著地方政府不僅要負擔(dān)制度建設(shè)成本，而且還會制約地方政府對土地這一關(guān)鍵資源要素的控制和配置能力，影響地方財政收益格局。在不確定“農(nóng)地入市”會促進地方經(jīng)濟發(fā)展和財政增收的情況下，缺乏高層級政府的高度關(guān)注進一步弱化了其改革動力。

4 研究結(jié)論和啟示

試點地方的“農(nóng)地入市”改革回應(yīng)存在明顯差異，探討這一行為差異的原因?qū)τ谏罨r(nóng)村土地制度改革十分重要。本文認為入市改革進展是地方政府代理人屬性和財政增收激勵綜合作用的結(jié)果?；趯θ齻€試點地方的比較分析，發(fā)現(xiàn)：（1）試點期間，首批試點地方成功交易的土地面積以及一級市場上集體土地的供應(yīng)比重整體上優(yōu)于非首批地方。（2）同樣受高層級政府對入市改革進展的高度關(guān)注，首批試點地方中，中西部城市的入市改革表現(xiàn)總體上并不遜色于東部經(jīng)濟發(fā)達城市。而前者依賴政府主導(dǎo)的“以地謀發(fā)展”模式的效果明顯不如后者。由此表明，地方財政增收對政府保持供地壟斷地位的依賴程度較低的地方推進入市改革的動力相對較強，而高層級政府的關(guān)注會強化這一動力?？偨Y(jié)起來，在政治集權(quán)的國家治理體制下，高層級政府的關(guān)注確實影響著地方政府的施政行為，而經(jīng)濟分權(quán)下財政增收激勵將促使地方政府根據(jù)自身條件不同程度的回應(yīng)行政壓力。

相關(guān)研究指出，地方對政府主導(dǎo)的“以地謀發(fā)展”模式的路徑依賴的根源在于地方事權(quán)和財權(quán)不相適應(yīng)的制度安排，以及以GDP增長、財政增收為主要目標的競爭機制[24，41]。因此，本文建議在深化土地要素市場化改革的同時，優(yōu)化中央與地方間的財權(quán)和事權(quán)劃分；發(fā)揮高層級政府的價值引導(dǎo)作用，利用政治權(quán)威的顯著影響，促使地方突破對傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展”模式的路徑依賴；完善稅收制度，抓緊研究土地相關(guān)稅費在集體土地權(quán)利取得、保有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)適用的具體方案，保障政府在土地增值過程中合理的收益分享權(quán)。在地方政府層面，建議加快推進集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作；健全農(nóng)村社會管理體制，提高村集體經(jīng)濟組織市場經(jīng)營能力和村務(wù)治理能力；完善農(nóng)村金融體系，發(fā)揮金融工具在推進農(nóng)地入市改革中的作用。

需要指出的是，雖然地方間開展“農(nóng)地入市”改革的動力確實存在差異，但是整體的改革進展還是比較緩慢，而且試點期結(jié)束后地方的改革熱情明顯降低，這從試點結(jié)束前后發(fā)布的農(nóng)地入市公告的數(shù)量變化上可以看出，因此地方在試點期間呈現(xiàn)出的行為轉(zhuǎn)變能否持續(xù)是存疑的。另外，地方間存在市場條件的客觀差異，農(nóng)地入市改革不能完全以土地供應(yīng)和交易數(shù)量論英雄?，F(xiàn)階段更重要的是，地方能夠在符合規(guī)劃條件和銜接好國有土地市場的前提下，做好農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計，既要保障集體土地所有權(quán)主體的供地和收益權(quán)利，提高土地供應(yīng)效率，又要銜接好國有土地市場，避免土地利用失序。

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HU Rumei1， HU Hongwei1， ZHOU Tianxiao2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Business， Shaoxing University， Shaoxing 312000， China ）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the influencing factors and mechanisms of local differences in the reform of Chinas rural construction land market， to provide the references for the unified urban-rural construction land market construction. The research method is comparative analysis of cases. The results show that 1） driven by priority tasks， the proportion of collective construction land supplied by the first round of pilot areas on the primary market is significantly higher than that of non-first round of pilot areas. 2） In the first round of pilot areas， the central and western areas performed generally as well as their economically developed counterparts in the eastern regions. The formers reliance on the governments monopoly position in the primary land market to promote fiscal revenue and economic development is noticeably less effective than the latter. It indicates that the local government less depending on a monopoly on land supply for increasing fiscal revenue tend to have a stronger motivation to initiate and promote market-oriented reforms. And the attention from higher-level governments further reinforces this motivation. It concludes that the progress of rural land marketization reform is influenced by the agent characteristics of the local government and the fiscal revenue incentive. The disparity in responses of the local governments arises from the differences in the impact of this reform on local fiscal revenue and variations in the level of attention from higher-level governments. It is suggested that the division of administrative and financial powers between the central and local governments should be optimized， particularly， deploying the significant influence of political authority to promote the local breakthroughs from the path dependence， and promptly crafting the collection schemes for taxes and fees related to collective land transfer， and ensuring the reasonable incremental land revenue sharing rights of the government.

Key words： rural construction land marketization reform； local government； reform response； priority task； fiscal revenue growth

（本文責(zé)編：郎海鷗）