曹振鋒

（兵團(tuán)水利工程質(zhì)量與安全中心，新疆 烏魯木齊 830000）

工程質(zhì)量是指工程滿足國家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及合同約定要求的程度，在安全、功能、適用、外觀與環(huán)境保護(hù)等方面的特性總和，包含設(shè)計(jì)質(zhì)量、施工質(zhì)量和管理質(zhì)量?！鞍倌甏笥?jì)，質(zhì)量第一”，水利工程就是民生工程，水利工程建設(shè)質(zhì)量與效益直接關(guān)乎人民群眾的核心利益和生命財(cái)產(chǎn)安全，與防洪抗旱、供水保障、生態(tài)和諧、糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等大事緊密相連。地方水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作開展不充分、不平衡等問題凸顯，如權(quán)責(zé)不對等、法規(guī)不健全、監(jiān)管能力不足、市場主體淡薄等，這些體制機(jī)制問題對質(zhì)量監(jiān)督工作開展的強(qiáng)制性、權(quán)威性和有效性產(chǎn)生了嚴(yán)重影響[1]。2019年以來隨著水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深入推進(jìn)，監(jiān)督工作要求越來越高、越來越嚴(yán)，地方水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和水利建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的需要[2]。

1 質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展概況

1.1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展歷程

1986年，水利電力部頒布了《基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督暫行條例》，明確了部設(shè)總站、地方設(shè)中心站，水利電力工程實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督制度，開啟了我國水利工程質(zhì)量監(jiān)督制度的先河。1989年4月，水利部頒布了《水利基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督暫行規(guī)定》，進(jìn)一步明確了水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。1997年8月和12月，水利部相繼頒布了《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（水建〔1997〕339 號）和《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部令第7號），正式確立了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體制。特別是2019年后，水利部對加強(qiáng)水利監(jiān)督管理提出了新的更高要求，加強(qiáng)制定和完善水利行業(yè)法規(guī)、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)工作，先后頒布了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》《水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法（試行）》《水利工程責(zé)任單位責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任追究管理辦法（試行）》《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》《水利水電工程單元工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評定標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 兵團(tuán)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展歷程

1.2.1 機(jī)構(gòu)及人員編制情況

兵團(tuán)水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站（以下簡稱中心站）成立于1995年8月，為正處級自收自支事業(yè)單位，人員編制6 人。1999年，增掛“水利建設(shè)經(jīng)濟(jì)定額站”，2002年和2007年共增編5 名。2009年4月，實(shí)行第1次重大改革：中心站參照公務(wù)員法管理，承擔(dān)部分行政職能，為正處級全額撥款事業(yè)單位，增掛“水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)管理中心”，人員編制14 名；2013年增掛“安全監(jiān)督處”，承擔(dān)安全監(jiān)督行政職能。2021年6月，實(shí)行第2 次重大改革：不再保留中心站，整合質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)、造價(jià)管理、運(yùn)行管理及水庫移民等技術(shù)支撐職責(zé)，組建兵團(tuán)水利工程質(zhì)量與安全中心，為正處級公益一類財(cái)政撥款事業(yè)單位，人員編制17名。

1.2.2 經(jīng)費(fèi)保障情況

2008年，國家取消了水利工程質(zhì)量監(jiān)督的行政事業(yè)性收費(fèi)，依靠向建設(shè)單位收取質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)來保障監(jiān)督工作的時(shí)代宣告結(jié)束。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，中心站按照有關(guān)規(guī)定適當(dāng)收取水利工程定額測定費(fèi)，來維持監(jiān)督工作基本開支。直到2012年，經(jīng)政府財(cái)務(wù)部門批復(fù)同意，設(shè)立相對穩(wěn)定的質(zhì)量監(jiān)督專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)28 萬元/a，主要用于人員差旅費(fèi)用和監(jiān)督檢測費(fèi)用等。目前，此項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)暫未調(diào)整或取消。

1.2.3 質(zhì)量監(jiān)督工作方式情況

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作方式共經(jīng)歷3個階段，第1階段（初期至2013年），按照工程規(guī)模分級監(jiān)督，大型工程由中心站獨(dú)立監(jiān)督，中型（重點(diǎn)）工程由中心站和各師監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督，中型（一般）及小型工程由各師監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)督，以行為監(jiān)督和巡視檢查為主、實(shí)體監(jiān)督和重點(diǎn)抽查為輔。第2階段（2014—2019年）按照工程投資及初設(shè)批復(fù)分級監(jiān)督，總投資超過3000萬元的且初設(shè)由新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局審批的工程由中心站和各師監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督，其他工程由各師監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)督，以抽查為主，定期、不定期地巡查質(zhì)量行為和實(shí)體質(zhì)量。第3階段（2020年至今）組建項(xiàng)目法人分級監(jiān)督，按照“誰負(fù)責(zé)組建、誰就負(fù)責(zé)監(jiān)督”的原則，以巡查抽查為主、督查和指導(dǎo)為輔。

1.2.4 質(zhì)量監(jiān)督工程項(xiàng)目情況

根據(jù)中心站歷年監(jiān)督工作情況統(tǒng)計(jì)，從項(xiàng)目類別來看，主要包括防洪治理工程、水電站、水庫、水閘、大型灌區(qū)干渠防滲工程、水利樞紐、除險(xiǎn)加固工程、農(nóng)村人飲等水利工程。從項(xiàng)目數(shù)量來看，每年平均監(jiān)督水利工程11個（不包含跨年度質(zhì)量監(jiān)督的工程），整體呈拋物線趨勢，2013年為峰值達(dá)32 個，以后逐年減少，2020年僅2個。從項(xiàng)目所在地來看，遍布新疆天山南北，近的工程50 km，遠(yuǎn)的工程1200 km，主要集中在阿克蘇地區(qū)、巴州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、伊犁州和昌吉州等地。

2 地方水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨的主要問題

2.1 監(jiān)督體制機(jī)制不健全，重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)系統(tǒng)監(jiān)管能力不足

目前，“建設(shè)負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、施工保證、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督”五位一體的水利建設(shè)工程質(zhì)量保證體系有較多漏洞和不足，主要存在規(guī)章制度不健全、政府部門事前事中事后監(jiān)管能力不足、從業(yè)人員技術(shù)能力及職業(yè)操守不高、企業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格監(jiān)管不嚴(yán)、市場公平競爭機(jī)制不完善、企業(yè)及執(zhí)業(yè)人員信用管理體系建設(shè)滯后等諸多問題[3]。隨著大規(guī)模水利建設(shè)的深入推進(jìn)，為解決建管能力相對不足的問題，水利部先后頒布了《水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見》（水建管〔2015〕91 號）和《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》（水建設(shè)〔2020〕258號），但地方部門未配套出臺相關(guān)規(guī)定；施工圖紙普遍存在技術(shù)質(zhì)量不高、設(shè)計(jì)深度不夠等問題，易發(fā)生返工、影響工期、糾紛增多和工程質(zhì)量安全難以控制等問題，追究主因是缺少行政層面的技施圖紙審查環(huán)節(jié)，急需政府部門嚴(yán)把設(shè)計(jì)質(zhì)量關(guān)；項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人和總監(jiān)等執(zhí)業(yè)人員與投標(biāo)時(shí)承諾不符或長期不駐現(xiàn)場或隨意調(diào)整更換，甚至出現(xiàn)執(zhí)業(yè)人員身兼數(shù)職、往返多個項(xiàng)目；現(xiàn)場施工團(tuán)隊(duì)及技術(shù)人員存在“勞務(wù)轉(zhuǎn)包”“以包代管、一包了之”“掛羊頭賣狗肉”“隱匿形”等違規(guī)行為，但現(xiàn)有水利規(guī)章制度并未有明文約束。

2.2 監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位不明確、缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督工作措施和手段落后

2021年11月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局黨組印發(fā)文件，賦予中心站質(zhì)量監(jiān)督具體工作職責(zé)，但未明確行政處室與中心站職權(quán)關(guān)系，職能未厘清、監(jiān)管服務(wù)內(nèi)容不詳，監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位不明確，缺乏獨(dú)立性，直接影響質(zhì)量監(jiān)督的有效開展[4]。①目前中心站僅能對建設(shè)工程違規(guī)行為開具限期整改或局部暫時(shí)停工的書面通知，對于違反建設(shè)程序、質(zhì)量安全等違法行為只能書面匯報(bào)、提出建議，處理意見或處罰決定均由政府部門做出，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)任大權(quán)力小，缺乏現(xiàn)場及時(shí)處置的實(shí)效性和權(quán)威性；②日常監(jiān)督檢查相對薄弱，存在監(jiān)督力量平均化、形式化，無助于現(xiàn)場建設(shè)質(zhì)量突出問題的發(fā)現(xiàn)，勢必影響監(jiān)督工作成效；③中心站對工程實(shí)體的監(jiān)督大多數(shù)通過簡單的儀器設(shè)備檢測、肉眼檢測或憑借經(jīng)驗(yàn)方法進(jìn)行，簡易和粗略地判斷施工質(zhì)量，受監(jiān)督經(jīng)費(fèi)制約，對原材料、中間產(chǎn)品及工程實(shí)體檢測頻次少、數(shù)量少，無法判定工程具體質(zhì)量情況。監(jiān)督措施似監(jiān)理模式，缺少系統(tǒng)監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督。

2.3 監(jiān)督人員專業(yè)能力不高，提升空間受限

水利工程項(xiàng)目跨度大，涵蓋專業(yè)多，除水利工程技術(shù)外，還涉及土木建筑、金屬結(jié)構(gòu)、機(jī)電安裝、信息化等其他工程類別專業(yè)，這對監(jiān)督人員專業(yè)素質(zhì)要求很高。2009年實(shí)施參照公務(wù)員法管理后，體制剛性約束了監(jiān)督人員能力提高。①中心站新入職人員主要通過公務(wù)員考試公開招錄或遴選進(jìn)來，70%以上都來自院?；蚬ぷ鞑蛔? a的大學(xué)生，基本無工作經(jīng)驗(yàn)、無技術(shù)職稱；②監(jiān)督人員被禁止參加行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域職稱申報(bào)評審，尤其是30～40 歲的年輕骨干約占60%，技術(shù)水平嚴(yán)重受限，監(jiān)督能力無法提升；③中心站主要承擔(dān)著質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)行政職權(quán)，負(fù)責(zé)日常處理公文、制定規(guī)章、組織督導(dǎo)、印發(fā)通知、組織復(fù)查、提出問責(zé)意見等諸多行政性工作，技術(shù)層面的監(jiān)督明顯弱化，缺少工程實(shí)體、建設(shè)管理等層次的深度監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)；④缺少系統(tǒng)性、專業(yè)性質(zhì)量監(jiān)督方面的培訓(xùn)，也缺少現(xiàn)場實(shí)踐和監(jiān)督歷練，導(dǎo)致在現(xiàn)場難以發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量存在的突出問題和重大隱患。

3 地方水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作改革與發(fā)展的探索

3.1 完善質(zhì)量監(jiān)督體系建設(shè)，嚴(yán)格行業(yè)全鏈條系統(tǒng)性監(jiān)管

水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督體系應(yīng)包括政府部門強(qiáng)制性監(jiān)督及市場監(jiān)管體系、建設(shè)各方質(zhì)量保證與承諾信用體系、工程質(zhì)量檢測與評估體系、協(xié)會及執(zhí)業(yè)人員行業(yè)自律體系和工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系等。①法規(guī)體系健全是開展監(jiān)督工作的根本保障，是保證市場機(jī)制有序運(yùn)行的前提。政府部門應(yīng)研究出臺施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)質(zhì)量審查規(guī)定、執(zhí)業(yè)人員履職管理辦法、專業(yè)分包及勞務(wù)分包管理規(guī)定等。②以質(zhì)量為核心，建立工程質(zhì)量追溯體系，健全市場良性競爭機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“五項(xiàng)制度”，即“項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制和質(zhì)量終身責(zé)任追究制”，遵照法定職責(zé)各盡其職、按照合同管理嚴(yán)格履行約定、遵照法規(guī)和強(qiáng)制性條文保證質(zhì)量。③建立優(yōu)良工程激勵機(jī)制，鼓勵水利企事業(yè)單位爭創(chuàng)大禹獎、省級優(yōu)良工程獎等，加大企業(yè)資質(zhì)升級、招標(biāo)投標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化、信用管理等方面的應(yīng)用，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，營造“趕、超、比、學(xué)”質(zhì)量氛圍，推動行業(yè)及建設(shè)市場質(zhì)量水平整體提升。

3.2 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，改革創(chuàng)新監(jiān)督工作機(jī)制

（1）理順監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的屬性、監(jiān)督程序、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容和方式等，厘清與行政機(jī)關(guān)工作界線，修訂和完善與之配套的監(jiān)督辦法或工作細(xì)則。統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)督職能，健全質(zhì)量監(jiān)督權(quán)與行政處罰權(quán)聯(lián)動機(jī)制，及時(shí)處置質(zhì)量違法違規(guī)行為、規(guī)范行業(yè)建設(shè)市場秩序，提升監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（2）推進(jìn)監(jiān)督工作機(jī)制及方式轉(zhuǎn)變，與水利稽察、專項(xiàng)巡查、質(zhì)量監(jiān)督檢測相結(jié)合，從“靜態(tài)”監(jiān)督向“動態(tài)”監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從事務(wù)性監(jiān)督向工程實(shí)體監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從督查為主的監(jiān)督向指導(dǎo)與處罰并重的監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

（3）質(zhì)量監(jiān)督檢測是評價(jià)工程實(shí)體質(zhì)量最直接、最有效的手段[5]。應(yīng)委托第三方質(zhì)量檢測單位對工程實(shí)體開展“飛檢”，通過系統(tǒng)檢測數(shù)據(jù)，科學(xué)、量化判定工程質(zhì)量。

（4）推進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政府購買監(jiān)督技術(shù)服務(wù)單位相互補(bǔ)充和支撐發(fā)展，研究從建設(shè)施工期監(jiān)督向建設(shè)全環(huán)節(jié)、建設(shè)市場等方面監(jiān)督延伸。

3.3 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，培育高素質(zhì)專職人才

監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)督人員培養(yǎng)是確保質(zhì)量監(jiān)督工作成效的重要保障。為此，需要做好以下4個方面工作：①保證監(jiān)督隊(duì)伍及人員穩(wěn)定，降低或消除監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革帶來的負(fù)面影響，穩(wěn)定大局、穩(wěn)定人心，提振信心、凝聚力量，減少“輸血功能”，收攏被借調(diào)或抽調(diào)的人員；②補(bǔ)充專業(yè)監(jiān)督人員，落實(shí)專項(xiàng)資金，建立質(zhì)量監(jiān)督專家?guī)欤嫦蛏鐣x聘具有中級或高級職稱的水利工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)＜?，增?qiáng)監(jiān)督力量，提高“造血功能”，帶動和指導(dǎo)年輕骨干能力提升；③加強(qiáng)監(jiān)督人員考核與評比，建立工作效能考評與激勵機(jī)制，與崗位、職稱選聘掛鉤，納入年終考核評優(yōu)；④加強(qiáng)專業(yè)性培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)2019年以來水利部頒布的《水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法（試行）》《水利工程責(zé)任單位責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任追究管理辦法（試行）》等規(guī)章的學(xué)習(xí)，多組織交流、掛職鍛煉等，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷提高工作能力和監(jiān)督水平。

4 結(jié)語

水利工程建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)質(zhì)量、施工質(zhì)量和管理質(zhì)量，要健全和完善質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，做到監(jiān)督工作“有法可依、有章可循”，推動監(jiān)督行為規(guī)范化、法治化和長效化。要轉(zhuǎn)變監(jiān)督工作思路、提高效能、綜合施策、系統(tǒng)監(jiān)管，積極探索研究從分散性監(jiān)督向重點(diǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)變、從全面監(jiān)督向?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變、從單一性監(jiān)管手段向系統(tǒng)性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變等。質(zhì)量監(jiān)督的核心在“人”，應(yīng)加強(qiáng)從業(yè)人員技術(shù)能力、執(zhí)業(yè)操守等方面系統(tǒng)性培養(yǎng)，不斷普及和提高質(zhì)量意識，弘揚(yáng)“工匠精神”，鼓勵爭創(chuàng)“優(yōu)質(zhì)工程”。