趙新啟
摘? ?要:信息公開(kāi)是民主的科學(xué)體現(xiàn),是打造陽(yáng)關(guān)政府、透明政府的重要表現(xiàn)形式。信息公開(kāi)中,程序的公開(kāi)和信息的透明,可以讓公眾更加了解政府的運(yùn)行和決策過(guò)程,從而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任與了解,提高決策的可接受度和執(zhí)行效果。正是由于信息公開(kāi)影響著公民切身利益,才更有必要研究政府信息公開(kāi)豁免制度。單有知情權(quán)沒(méi)有隱私權(quán),信息公開(kāi)制度就沒(méi)有辦法落實(shí)。解決政府信息公開(kāi)豁免公開(kāi)中存在的問(wèn)題,也是對(duì)政府信息公開(kāi)的進(jìn)一步推動(dòng)。
關(guān)鍵詞:政府信息公開(kāi);公開(kāi)范圍;豁免公開(kāi)
中圖分類號(hào):D63? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號(hào):1673-291X(2023)04-0133-03
一、政府信息公開(kāi)豁免的概述
政府信息公開(kāi)緣于公眾知情權(quán),其核心問(wèn)題是公開(kāi)的范圍。公開(kāi)與豁免是一對(duì)矛盾體,二者呈此消彼長(zhǎng)的關(guān)系?;砻馐马?xiàng)的范圍越大,政府信息公開(kāi)的范圍就會(huì)越小。
(一)政府信息公開(kāi)豁免的概念
政府信息公開(kāi)豁免又稱為信息公開(kāi)的例外、信息公開(kāi)的除外、信息公開(kāi)的免除事項(xiàng)。美國(guó)稱此類信息為“免除公開(kāi)條款”,日本稱其為“不予公開(kāi)信息”,荷蘭稱之為“信息公開(kāi)的特例”,保加利亞稱其為“拒絕提供的信息”[1]。筆者將以政府信息公開(kāi)豁免為視角對(duì)政府信息中不公開(kāi)的信息進(jìn)行論述。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第十三、十四、十五、十六條規(guī)定了豁免公開(kāi)的內(nèi)容,主要包括國(guó)家秘密信息、影響第三方權(quán)益的信息、行政事務(wù)性和過(guò)程性信息。國(guó)家秘密屬于絕對(duì)不公開(kāi)的豁免事項(xiàng),影響第三方權(quán)益的信息屬于相對(duì)豁免的事項(xiàng),行政事務(wù)性和過(guò)程性信息屬于可以豁免的事項(xiàng)。政府信息公開(kāi)豁免制度具有一定的正當(dāng)性和特殊情勢(shì)下的重大必要性。從利益衡量上進(jìn)行分析,有些政府信息公開(kāi)會(huì)對(duì)公眾造成極大的負(fù)面影響,為了做到利益均衡,這些政府信息是不能公開(kāi)的。因此,政府信息公開(kāi)豁免可以定義為:政府為了公共利益充分衡量的基礎(chǔ)上,在發(fā)生利益沖突時(shí),保護(hù)最大的社會(huì)公共利益的法律規(guī)定的信息不公開(kāi)的制度。
(二)政府信息公開(kāi)豁免的權(quán)益保護(hù)
政府信息公開(kāi)豁免是對(duì)公開(kāi)的背道而馳。對(duì)于豁免信息的研究是解決信息公開(kāi)的應(yīng)有之義。對(duì)于政府信息公開(kāi)的權(quán)益保護(hù),筆者從保護(hù)公共利益、保護(hù)私人利益角度著手分析。
1.政府信息公開(kāi)豁免中的保護(hù)公共利益
公共利益是爭(zhēng)議較多且內(nèi)容不確定的法律概念?;砻夤_(kāi)應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)睦碛刹⑶依碛傻闹匾宰阋詷?gòu)成對(duì)知情權(quán)的暫時(shí)性限制。限制公共的公共利益應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定,“公共利益條款必須由立法機(jī)關(guān)制定法律明確化后才可以成為限制基本權(quán)利的具體條件?!杀A簟囊豁?xiàng)基本原則是‘法律的明確性’原則,就公共利益限制基本權(quán)利問(wèn)題而言,法律明確性原則意味著:立法機(jī)關(guān)在制定關(guān)于某項(xiàng)基本原則的法律的時(shí)候,在完成了公益的立法衡量之后,必須就何種情形下公益優(yōu)先而私益受限作出明確規(guī)定?!盵2]
基于公共利益豁免公開(kāi)政府信息是一項(xiàng)普通的原則,公共利益外延大小直接決定了信息公開(kāi)的范圍?;诠怖婊砻夤_(kāi)的直接理由是保障“國(guó)家利益”,也就是說(shuō),對(duì)于知情權(quán)構(gòu)成正當(dāng)限制的公共利益基礎(chǔ)是一般國(guó)家利益。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》雖然沒(méi)有使用“公共利益”的概念,但是14條所規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”所指向的利益與公共利益直接相關(guān)。實(shí)踐中,普遍采用國(guó)家利益優(yōu)先權(quán)最大,社會(huì)公共利益緊跟其后。由此可以看出,公共利益的實(shí)質(zhì)意義在于協(xié)調(diào)和權(quán)衡公共利益于私人利益的關(guān)系。我們可以清楚地看到,政府信息公開(kāi)豁免中指向的公共利益核心內(nèi)容是國(guó)家利益。
2.政府信息公開(kāi)豁免中的保護(hù)私人利益
對(duì)于政府信息公開(kāi),個(gè)人信息是否得到相應(yīng)的保護(hù),這是由行政機(jī)關(guān)對(duì)于信息是否可以公開(kāi)進(jìn)行判斷的結(jié)果。公開(kāi)與否的結(jié)論都是由行政機(jī)關(guān)決定的,無(wú)論是依相對(duì)人的申請(qǐng)還是依行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)。私人利益的保護(hù)也是保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán),當(dāng)知情權(quán)與其他權(quán)利發(fā)生權(quán)利沖突時(shí),應(yīng)進(jìn)行利益衡量。在我國(guó)憲法中有相應(yīng)的規(guī)定:第一,基本權(quán)利的行使不得侵犯其他的合法權(quán)益。第二,基本權(quán)利的行使不得侵犯公共利益[3]。政府信息公開(kāi)的豁免規(guī)則是為了解決信息公開(kāi)過(guò)程中權(quán)力與私權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的沖突而設(shè)置的。公開(kāi)或豁免的決定過(guò)程反映出其實(shí)際上是一個(gè)行政機(jī)關(guān)調(diào)和知情權(quán)與公共利益、知情權(quán)與其他權(quán)利之間的沖突,最終達(dá)到利益最大化的過(guò)程。
政府信息公開(kāi)中,與知情權(quán)產(chǎn)生沖突的私人利益權(quán)益主要涉及兩類事項(xiàng),一是人身權(quán)及相關(guān)權(quán)益,二是財(cái)產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)益。權(quán)利的載體體現(xiàn)為個(gè)人隱私信息和商業(yè)秘密信息。“個(gè)人隱私和商業(yè)秘密之所以無(wú)爭(zhēng)議地成為免除公開(kāi)事項(xiàng),重要原因在于不能因?yàn)槌橄蟮墓_(kāi)公共利益的需要犧牲個(gè)人和企業(yè)的利益?!盵4]知情權(quán)所代表和維護(hù)的是一般公共利益,這種利益的實(shí)現(xiàn)不能以侵犯特定人或群體的權(quán)利為前提,因此信息的公開(kāi)不能侵犯?jìng)€(gè)人隱私和商業(yè)秘密,或者說(shuō)個(gè)人隱私信息和商業(yè)秘密信息因保護(hù)特定利益而獲得豁免公開(kāi)的正當(dāng)性。
二、借鑒域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)豁免問(wèn)題的研究
由于界定豁免事項(xiàng)方法不同,在世界范圍內(nèi),為了推進(jìn)本國(guó)的信息公開(kāi),確保信息公開(kāi)保護(hù)公眾知情權(quán),一些國(guó)家依據(jù)自身實(shí)踐制定了有本國(guó)特色的信息公開(kāi)制度。
(一)加拿大
加拿大《信息獲取法》關(guān)于信息公開(kāi)豁免的規(guī)定分別為五大類,且規(guī)定得非常細(xì)致。第一類,強(qiáng)制豁免公開(kāi)的信息,和其他信息政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人享有決定是否公開(kāi)的裁量權(quán)的信息,這屬于政府職責(zé)類信息。第二類,個(gè)人隱私類信息是根據(jù)加拿大的《隱私權(quán)法案》規(guī)定的,但也相應(yīng)規(guī)定了例外情況。第三類,第三方信息,明確說(shuō)明了第三方信息的界定,包括何種信息屬于第三方的秘密,解釋第三方以保密方式持有并向政府部門(mén)提供的金融、商業(yè)、科學(xué)和技術(shù)類信息屬于秘密。第四類,政府運(yùn)行信息,主要指意見(jiàn)類信息、與檢查和審計(jì)相關(guān)的信息、律師與委托人基于法律職業(yè)特權(quán)而知悉的保密信息。第五類,其他法律的規(guī)定,在《信息獲取法》附件二中詳細(xì)列舉了其他法律禁止公開(kāi)的條例。
(二)澳大利亞
1982年澳大利亞制定的《聯(lián)邦信息自由法》從信息公開(kāi)豁免的“文件類型”和“公共利益”兩個(gè)角度展開(kāi)規(guī)定,內(nèi)容是比較詳盡和寬泛的。在2010年進(jìn)行重大修改,并確立了澳大利亞信息專員辦公室的信息政策職能。澳大利亞的政府信息公開(kāi)豁免的范圍主要涉及到:一是豁免公開(kāi)的文件范圍。第一,影響國(guó)家安全、防御和國(guó)際關(guān)系的文件;第二,內(nèi)閣文件;第三,影響法律執(zhí)行和保障公共安全的文件;第四,涉及保密規(guī)定適用的文件;第五,具有法律上職業(yè)特權(quán)的文件;第六,通過(guò)秘密方式獲取的文件;第七,議會(huì)預(yù)算辦公室文件;第八,公開(kāi)將導(dǎo)致藐視議會(huì)或法庭的文件;第九,披露商業(yè)秘密或具有商業(yè)價(jià)值信息的文件;第十,選民名冊(cè)及相關(guān)文件。二是基于公共利益有條件的豁免。法律所保護(hù)的利益包括:第一,英聯(lián)邦的關(guān)系;第二,審議過(guò)程;第三,有關(guān)英聯(lián)邦的金融或財(cái)產(chǎn)利益;第四,特定行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作;第五,個(gè)人隱私;第六,商業(yè)利益;第七,科學(xué)研究;第八,經(jīng)濟(jì)。
通過(guò)梳理與政府信息公開(kāi)相關(guān)的國(guó)際文件和其他國(guó)家立法可以發(fā)現(xiàn),政府信息公開(kāi)豁免通過(guò)兩種途徑得以實(shí)現(xiàn),一是限制信息法的適用范圍,二是在信息法中列舉不予公開(kāi)的具體事項(xiàng)。第二種方式是各國(guó)普遍采用的立法方式。不同國(guó)家的信息法豁免公開(kāi)的事由具有共性,同時(shí)豁免公開(kāi)的事由亦具有特色。這些共性的豁免公開(kāi)事由因行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的不同可分為強(qiáng)制豁免和裁量豁免。公開(kāi)是絕對(duì)的,保密是相對(duì)的。即使存在豁免公開(kāi)的法定理由,也因時(shí)間經(jīng)過(guò)、特別重要的公共利益等原則而公開(kāi)信息。
(三)我國(guó)政府信息公開(kāi)豁免的問(wèn)題
國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私保護(hù)問(wèn)題是多重法律想要解決的問(wèn)題,更是信息公開(kāi)所想解決的問(wèn)題。在當(dāng)今信息時(shí)代,信息數(shù)量激增,改變了信息存儲(chǔ)和獲取方式以及傳播速度,其最大的挑戰(zhàn)是豁免公開(kāi)信息更加難以識(shí)別,信息的關(guān)鍵聯(lián)系更高、侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)更容易發(fā)生。在政府大數(shù)據(jù)公開(kāi)的背景下,為判斷數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。針對(duì)現(xiàn)有規(guī)定,結(jié)合域外立法,筆者認(rèn)為存在以下問(wèn)題。
1.“三安全一穩(wěn)定”的內(nèi)涵不明晰
“三安全一穩(wěn)定”是典型的不確定法律概念,應(yīng)否作為一項(xiàng)豁免公開(kāi)事由值得思考。公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家安全不可缺少的組成部分。根據(jù)相關(guān)立法的規(guī)定,《政府信息公開(kāi)條例》沒(méi)有必要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)影響“公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的政府信息豁免公開(kāi)。危及公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息可以被確定為國(guó)家安全,也可以被納入危及國(guó)家安全的范疇;危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息既缺乏確定的內(nèi)涵,外延上也可能出現(xiàn)重復(fù)的情況。筆者認(rèn)為,“公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”完全可以被“國(guó)家安全”所替代,并且“三安全一穩(wěn)定”與國(guó)家秘密的關(guān)系混沌不清。由于“三安全一穩(wěn)定”內(nèi)涵和外延不清楚,且該事由具有兜底作用,立法初衷是為了保障公共利益,但該事由的寬泛解釋起到了反向作用,給行政機(jī)關(guān)不公開(kāi)信息提供借口,甚至被濫用。
2.個(gè)人隱私保護(hù)的范圍沒(méi)有明確界定
任何權(quán)利都有一定的限制,個(gè)人隱私也不例外。在特定情形下,相對(duì)人因其行為違法或獲益,其行為成為行政行為的前提。為了加強(qiáng)對(duì)行政行為監(jiān)督的公共利益目標(biāo)的需要,相對(duì)人應(yīng)讓渡一部分個(gè)人隱私信息,使行政行為的公開(kāi)包括相對(duì)人部分個(gè)人隱私的公開(kāi)。那么如何來(lái)界定個(gè)人信息呢?我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》的實(shí)施是否解決了個(gè)人隱私保護(hù)范圍不明確的問(wèn)題?隱私權(quán)的界定是模糊的,隱私權(quán)的范圍不明確,直接導(dǎo)致信息公開(kāi)豁免的范圍大小,影響著信息公開(kāi)的范圍。對(duì)于申請(qǐng)人要求公開(kāi)、第三人不同意公開(kāi)的政府信息,行政機(jī)關(guān)可以以涉及他人隱私作為理由而拒絕履行信息公開(kāi)義務(wù),也可以以第三方?jīng)]有明確反對(duì)而進(jìn)行信息公開(kāi),但無(wú)論如何都不利于對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的切實(shí)保護(hù)[5]。公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息是不得已而采取的手段,行政機(jī)關(guān)在最終決定公開(kāi)之前,應(yīng)尋找代替公開(kāi)的解決方案。
三、完善政府信息公開(kāi)豁免事項(xiàng)的建議
(一)針對(duì)“三安全一穩(wěn)定”的完善建議
建議取消“三安全一穩(wěn)定”一項(xiàng),主要原因在于“三安全一穩(wěn)定”的標(biāo)準(zhǔn)不明,有必要將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的豁免事項(xiàng)列舉出來(lái),“三安全一穩(wěn)定”與其他事由既是并列關(guān)系又是補(bǔ)充關(guān)系。政府信息屬于國(guó)家秘密,同時(shí)其后果可能危及“三安全一穩(wěn)定”,行政機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先適用國(guó)家秘密作為豁免理由,再考慮是否屬于國(guó)家安全。應(yīng)明確界定國(guó)家安全的內(nèi)涵以及外延,這對(duì)政府信息公開(kāi)工作的順利實(shí)施是十分必要的,只有真正劃分好相對(duì)應(yīng)的概念之間的不同,才能在實(shí)踐中切實(shí)解決和運(yùn)用。國(guó)家安全就應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)安全、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定。在向政府申請(qǐng)公開(kāi)信息時(shí),行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)考察會(huì)不會(huì)危害公共安全,又會(huì)不會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定,這樣判斷是復(fù)雜的,浪費(fèi)人力、物力資源,不利于行政機(jī)關(guān)提高辦事效率。因此,可以作出將國(guó)家安全包含其他三項(xiàng),并且取消在國(guó)家秘密之后的兜底條款,使國(guó)家安全與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私一樣列為相對(duì)豁免事項(xiàng)。在行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)衡量后認(rèn)為會(huì)損害公共利益的,就可以適用該項(xiàng)事由不公開(kāi)信息了。
(二)明確界定個(gè)人隱私保護(hù)的范圍
個(gè)人隱私保護(hù)與政府信息公開(kāi)分別指向不同的價(jià)值追求,在隱私權(quán)與知情權(quán)相互博弈的情況下,更需要理性的判斷分析。這樣的話,豁免的范圍越清楚,對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)就越有力度?!耙罁?jù)信息的識(shí)別對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行認(rèn)定,將能夠直接或間接識(shí)別個(gè)人信息納入豁免公開(kāi)的個(gè)人信息。”[6]如今,涉及個(gè)人隱私的政府信息豁免公開(kāi)已經(jīng)成為公認(rèn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),然而個(gè)人隱私外延的不確定性為行政和司法實(shí)踐帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。解決政府信息公開(kāi)中的個(gè)人隱私保護(hù)的難題,要厘清個(gè)人隱私的主體和外延范圍。2021年《個(gè)人信息保護(hù)法》的實(shí)施,對(duì)個(gè)人信息有著明確的規(guī)定,包括界定、分類、個(gè)人隱私與個(gè)人敏感信息關(guān)聯(lián)等規(guī)定,系統(tǒng)構(gòu)成個(gè)人隱私的法律保護(hù)體系。但到了《政府信息公開(kāi)條例》中,個(gè)人隱私信息的敏感力度越低公開(kāi)的可能性就越大。借鑒域外經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,應(yīng)針對(duì)個(gè)人隱私信息構(gòu)建不同層級(jí)的保護(hù)框架,不同級(jí)別的個(gè)人隱私信息適用不同的豁免公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。
結(jié)語(yǔ)
信息公開(kāi)成為立法和實(shí)踐的重要主題,廣大學(xué)者積極投身到信息公開(kāi)立法的熱潮中。近年來(lái),科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,使碎片化的信息更具有利用價(jià)值。利用技術(shù)手段可能導(dǎo)致泄露國(guó)家秘密,危害國(guó)家安全,或者給權(quán)利人帶來(lái)不利影響。政府信息公開(kāi)豁免并非是知情權(quán)的絆腳石,而恰是為了更好保障知情權(quán)。只有不公開(kāi)的范圍明確、具體,公開(kāi)的范圍才具有可操作性。法治國(guó)家必然要求加強(qiáng)透明政府建設(shè),豁免信息的范圍必須明確具體。
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