干 瑩

(國家稅務總局遂寧市稅務局 四川 遂寧 629000)

2020年9月,習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上正式宣布:中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。 2021年9月《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中對產業(yè)結構、能源體系、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、科技研發(fā)、提升碳匯、綠色貿易等方面進行了全面部署,從中可以看出低碳經濟涉及多領域、多層次,是一項系統(tǒng)性工程。2023年7月,習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出:我們承諾的“雙碳”目標是確定不移的;要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和,堅持全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險的原則,落實好碳達峰碳中和“1+N”政策體系。為此,在國家治理中具有基礎性、支柱性、保障性作用的稅收,助力“雙碳”目標的實現(xiàn)是可以和能夠大有作為的,但需要對現(xiàn)行稅收制度推動綠色低碳經濟發(fā)展諸方面的狀況,深入優(yōu)化研究。

一、現(xiàn)行稅制助力“雙碳”目標實現(xiàn)的效應積極

近幾年我國陸續(xù)出臺了一系列的支持綠色低碳產業(yè)發(fā)展的稅收政策,特別是2016年資源稅改革和2018年環(huán)保稅開征,已經初步形成了以環(huán)境保護稅為主體,企業(yè)所得稅、資源稅、增值稅等多稅種協(xié)同治理的綠色稅收體系,其11個稅種67項稅收政策,正通過稅收優(yōu)惠的正向激勵和限制性稅收的逆向調節(jié)功能,對助力“雙碳”目標的實現(xiàn)產生著積極效應。

(一)源頭限碳

碳排放主要來源于化石能源的消耗,一方面通過限制性稅收減少化石能源的消耗,對原油、天然氣、煤炭等化石能源開采環(huán)節(jié)征收資源稅及成品油征收消費稅,提高化石能源的生產和使用成本,從而影響消費需求,減少化石能源的消耗實現(xiàn)低碳排放。另一方面,通過稅收優(yōu)惠的正向激勵促進新能源產業(yè)的發(fā)展,提高清潔能源生產消費比重。如,對銷售風電產品實施的增值稅即征即退50%優(yōu)惠,對符合要求的新建風電、核電項目企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠,同時也曾在2016-2018年對光伏發(fā)電實施的增值稅即征即退50%優(yōu)惠。我國非化石能源占一次能源消費比重在2022年達到17.5%,比8年前提高了5.5個百分點,預計2023年非化石能源發(fā)電總裝機占比將首次突破50%。

(二)過程減碳

鼓勵企業(yè)節(jié)能提效實現(xiàn)碳減排,一方面,為鼓勵企業(yè)購入節(jié)能節(jié)水專用設備,現(xiàn)行稅制在企業(yè)所得稅政策中,既有固定資產加速折舊或一次性扣除優(yōu)惠,又有節(jié)能節(jié)水專用設備按投資額10%稅額抵免優(yōu)惠。另一方面,為促進企業(yè)節(jié)能提效,對合同能源管理項目實施免征增值稅優(yōu)惠及企業(yè)所得稅的“三免三減半”優(yōu)惠,目前合同能源管理項目行業(yè)年均減排二氧化碳能力10172萬噸[1]。這些政策均有利于促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展,鼓勵企業(yè)使用節(jié)能環(huán)保設備,減少碳排放。

(三)消費低碳

消費端引導低碳消費,一方面通過車購稅、車船稅等途徑提高消費者使用化石能源消費品成本,減少消費需求。另一方面,在節(jié)約能源、使用新能源車船等方面推出一系列稅收優(yōu)惠政策,比如,對節(jié)能汽車減半征收車船稅,對新能源車船免征車船稅、購置稅,從而在消費端引導大眾進行綠色低碳消費。截止目前,我國新能源汽車保有量超過1600余萬輛,2023年5月,全國新能源汽車月度碳減排量首次突破700萬噸,同比增加74%,2023年1-5月,全國新能源汽車碳減排量累計達到3000萬噸,同比增長66%,一定程度上促進了碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。

(四)提升碳匯

實現(xiàn)“雙碳”目標,不僅需要二氧化碳的減排,同樣需要發(fā)揮森林、草地、海洋等碳匯資源的吸碳、固碳作用。通過對從事林木培育和種植的企業(yè)免征企業(yè)所得稅,大力鼓勵企業(yè)從事植樹造林,促進碳匯資源增加。通過對一次性木筷、實木地板征收消費稅,減少森林資源的消耗,促進碳匯資源保護。

二、現(xiàn)行稅制助力“雙碳”目標實現(xiàn)的不足明顯

雖然現(xiàn)行稅制在上述方面較好地推動了綠色低碳經濟發(fā)展,但助力“雙碳”目標的實現(xiàn),在廣度、深度、力度上還存在明顯的體制機制障礙與不足:

(一)低碳稅制未成體系

實現(xiàn)“雙碳”目標,需要專注于減少二氧化碳排放問題,目前低碳稅制尚未形成體系,整體減排效果有限,無法支撐“雙碳”目標。一是未設置碳減排的專門稅種。目前,國際上在設置專門稅種促進減碳方面已有成熟經驗,如瑞典在征收能源稅的基礎上,于1991年開征碳稅,2017年瑞典國內溫室氣體排放量比1990年下降了26%。我國在促進污染物減排方面也有類似經驗,環(huán)保稅從2018年開征到2020年3年時間,主要大氣污染物二氧化硫、氮氧化物排放量年均降幅分別達3.5%、3.1%,每萬元GDP產值對應的污染當量數(shù)從2018年的1.16當量下降到2020年的0.86當量,降幅達到25.8%[2]。2030年實現(xiàn)碳達峰目標的時間日趨臨近,現(xiàn)行稅制尚沒有承擔碳減排任務的主體稅種,缺少對減少二氧化碳排放直接調控的手段。二是低碳政策分布零散,缺乏系統(tǒng)性、針對性。發(fā)展低碳經濟,實現(xiàn)碳減排,涉及多領域、多稅種,需要明確低碳導向,系統(tǒng)化制定稅收政策,形成政策合力推進“雙碳”目標實現(xiàn)。但在現(xiàn)行稅制中,增值稅、企業(yè)所得稅、車購稅、資源稅、消費稅等均涉及低碳性質稅收政策,絕大部分稅種在制定低碳政策時,多以保護環(huán)境、節(jié)約能源、促進高新技術發(fā)展目標,只是客觀上起到了一定的碳減排作用,缺乏針對性低碳政策,同時各項政策之間也相對獨立,缺乏系統(tǒng)性,難以發(fā)揮碳減排的調控作用。

(二)低碳導向未明確

實現(xiàn)“雙碳”目標的核心是減少二氧化碳的排放,提高清潔能源消費比重,現(xiàn)行綠色稅制體系在促進碳減排雖然從不同角度發(fā)揮了一定作用,但真正的低碳導向尚未明確。一是綠色稅制缺乏低碳導向。現(xiàn)行綠色稅制更著重于契合生態(tài)經濟、循環(huán)經濟,但生態(tài)循環(huán)并不等同于低碳,甚至與低碳經濟目標存在沖突[3]。環(huán)保稅作為第一綠色稅種,出發(fā)點是環(huán)境保護而非低碳減排,并未對二氧化碳排放直接進行調控,發(fā)揮碳減排的效果有限。資源綜合利用方面,對工業(yè)廢渣、工業(yè)污泥、工業(yè)廢氣所生產的建筑材料、水泥、生物柴油等產品的企業(yè)享受增值稅即征即退優(yōu)惠,對綜合利用資源,生產符合規(guī)定產品取得的收入,享受企業(yè)所得稅減計收入優(yōu)惠,是出于節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經濟的目的,事實上綜合資源利用行業(yè)大部分都屬于高碳行業(yè),在生產過程中會產生大量的碳排放,反而與實現(xiàn)低碳經濟的目標存在沖突[4]。二是稅收優(yōu)惠缺少低碳戰(zhàn)略導向。實現(xiàn)“雙碳”是個長期戰(zhàn)略目標,現(xiàn)行稅收優(yōu)惠對風電、核電項目以及節(jié)能節(jié)水、合同能源管理項目企業(yè)所得稅實施“三免三減半”,都賦予了優(yōu)惠期限限制,政策制定的出發(fā)點偏向產業(yè)發(fā)展初期的政策扶持,而非實現(xiàn)低碳發(fā)展的長期戰(zhàn)略導向;同時新能源產業(yè)投資大、回收期長,企業(yè)所得稅限期優(yōu)惠的起點為取得生產經營收入的年度開始計算,使得很多初期取得收入但仍為虧損的新能源企業(yè)沒有享受到真正的優(yōu)惠。三是普惠制優(yōu)惠政策釋放低碳信號不足。如2022年實施的組合式稅費支持政策未在享受主體上對高碳行業(yè)或企業(yè)進行限制,制定政策的出發(fā)點并未考慮低碳要求,讓高耗能、高排放的企業(yè)享受到各類普惠制的稅收優(yōu)惠,對實現(xiàn)“雙碳”目標不利。

(三)低碳經濟認知不足

長期以來,我們對低碳經濟的內涵和外延認知不足,對低碳經濟的認知狹隘,僅在新能源、節(jié)能環(huán)保設備、資源綜合利用等方面制定了一些優(yōu)惠政策,但從中辦意見中可以看出,低碳經濟的范圍涵蓋低碳能源體系、低碳產業(yè)體系、低碳技術、提升碳匯等,涉及能源、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、制造業(yè)、金融等行業(yè),需要多領域全面發(fā)力實現(xiàn)低碳化發(fā)展,但因對低碳經濟認知不足使得現(xiàn)行稅制在很多領域存在政策空白、力度不足、手段單一。一是對重點領域降排減排力度不足。2022年中國碳排放總量約為121億噸,其中交通運輸領域占10.4%,在交通運輸領域中,公路交通所產生的碳排放占比超過80%,其中公路貨運的碳排放占60%以上。根據《2022中國城鄉(xiāng)建設領域碳排放系列研究報告》披露,2020年全國建筑全過程(含建材生產、建筑施工和建筑運行)能耗總量占全國能源消費總量比重為45.5%,二氧化碳排放總量占全國碳排放的比重為50.9%。實現(xiàn)“雙碳”目標不僅需要全行業(yè)的降排減排,更需要對高碳行業(yè)進行重點減排,但現(xiàn)行稅制推動交通運輸、城鄉(xiāng)建設等高耗能、高排放行業(yè)的降排減排缺少行業(yè)針對性政策。二是對促進低碳技術發(fā)展應用存在空白。實現(xiàn)碳減排,可以通過碳捕集和封存技術,減少二氧化碳的排放,目前我國在碳捕集和封存技術的發(fā)展和應用與國際先進水平相比處在落后狀態(tài),稅收政策在推動低碳技術的發(fā)展和應用存在空白。三是對促進低碳產業(yè)發(fā)展手段單一。低碳產業(yè)投資大、回收周期長,在解決低碳產業(yè)融資需求方面,現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策缺少稅收優(yōu)惠政策,不利于鼓勵金融機構為低碳項目提供資金,促進低碳產業(yè)發(fā)展手段較為單一。

(四)政策調控發(fā)力不均

2022年我國化石能源消費比重達到82.5%,其中煤炭消費比重為56.2%,化石能源消費占比仍然較高,實現(xiàn)“雙碳”目標,推動能源結構從化石能源向清潔能源轉型,需要稅收政策“雙向發(fā)力”。一是在限制化石能源消費方面,目前我國能源消費占比最高的煤炭,并未納入消費稅征收范圍,甚至煤炭的資源稅最低稅率低于天然氣和原油稅率,在“雙碳”目標下,稅收政策在調控化石能源消費的力度明顯不足。二是在支持新能源發(fā)展方面,不同新能源項目間政策優(yōu)惠力度也顯著不同,如增值稅目前僅對風力發(fā)電產業(yè)實施了50%增值稅即征即退稅收優(yōu)惠,光伏發(fā)電產業(yè)即征即退優(yōu)惠政策于2018年到期后未再續(xù)期,水力及核能就無增值稅即征即退優(yōu)惠,稅收優(yōu)惠在新能源產業(yè)發(fā)展中也存在發(fā)力不均。

三、助力“雙碳”目標實現(xiàn)的稅制優(yōu)化舉措

為克服上述不足而更好助力 “雙碳”目標的實現(xiàn),需對現(xiàn)行稅收制度以強化稅收調節(jié)力度與長效體制機制為路徑與突破口,在推動綠色低碳經濟發(fā)展的廣度、深度、力度上做文章、下功夫。

(一)適時開征碳稅,承擔碳減排主體任務

通過開征“碳稅”,對碳排放進行直接調控,倒逼企業(yè)節(jié)約能源,改進技術、升級設備,達到碳減排效果。目前,“碳稅”實現(xiàn)主要有兩種途徑:一是“排放計征”。通過改造環(huán)保稅,設置二氧化碳稅目,根據二氧化碳排放量進行征稅,直接調控碳排放企業(yè),最符合“碳稅”設計初衷。但環(huán)保稅是針對污染物排放征收的稅種,目前二氧化碳并未列入污染物管理,需要將二氧化碳納入污染物管理后,才能進行相應的環(huán)保稅改造。二是“燃料計征”[5]。通過改造資源稅,根據化石能源碳排放量的多少確定碳稅稅率,間接通過化石能源的消耗計算征稅,征管成本低、操作簡便,可以有效減少化石能源的消耗,在國際上應用范圍也最廣。

(二)優(yōu)化能源產業(yè)稅收政策,促進能源結構轉型

實現(xiàn)“雙碳”目標的核心,在于促進能源結構轉型,還需優(yōu)化能源產業(yè)稅收政策,改變政策發(fā)力不均的現(xiàn)狀。主要有兩種途徑:一方面,加強化石能源領域政策調控。改革消費稅,將主要化石能源(不包含天然氣)特別是煤炭納入消費稅調控范圍,為實現(xiàn)碳達峰目標奠定基礎;改革資源稅,提高化石能源的最低資源稅稅率,增加化石能源的開采和使用成本,從而減少化石能源的生產和消費。另一方面,完善新能源產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。一是將優(yōu)惠政策全面涵蓋風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能、核能等,彌補行業(yè)間稅收政策空白及稅種間政策發(fā)力不均;二是加大稅收優(yōu)惠力度,將符合條件的新能源企業(yè)增值稅即征即退比例由50%提高到70%,對新能源企業(yè)實施減按15%稅率征收的企業(yè)所得稅優(yōu)惠等,以更大的稅收紅利向新能源企業(yè)傾斜,增加產業(yè)發(fā)展動力,降低新能源成本和價格;三是延長企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠期限、降低優(yōu)惠門檻,建議參考按集成電路等戰(zhàn)略產業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策進行調整,按規(guī)定的不同條件分別享受企業(yè)所得稅的“兩免三減半”“五免五減半”,延長優(yōu)惠政策享受期限;降低優(yōu)惠門檻,將企業(yè)所得稅限期優(yōu)惠的起點改為從獲利年度起計算。

(三)加快推進節(jié)能減排,優(yōu)化完善低碳稅制

實現(xiàn)“雙碳”目標,需要在節(jié)能、降碳、增效等方面多管齊下。可從以下三個重點發(fā)力:第一,促進高碳行業(yè)的減碳降排。通過企業(yè)所得稅加計扣除、稅額抵免等優(yōu)惠政策,鼓勵公路運輸和物流企業(yè)采用新能源運輸工具;通過增值稅即征即退、企業(yè)所得稅減計收入優(yōu)惠政策,鼓勵建筑企業(yè)采用節(jié)能建筑技術。在實施小微企業(yè)優(yōu)惠等普惠制稅收優(yōu)惠政策時,對碳排放未達標的企業(yè)進行主體性限制,限制高耗能、高污染企業(yè)享受優(yōu)惠政策,倒逼高碳企業(yè)的減碳降排。第二,加大節(jié)能減排的支持力度。一是鼓勵企業(yè)節(jié)能減排,通過優(yōu)化稅收優(yōu)惠享受方式,對合同能源管理項目由免征增值稅改為增值稅即征即退,讓用能企業(yè)享受增值稅抵扣紅利;對企業(yè)購買節(jié)能節(jié)水設備的企業(yè)所得稅抵免稅額比例由10%提高到15%,提高企業(yè)節(jié)能設備投入積極性。二是促進低碳技術發(fā)展應用,加大稅收優(yōu)惠力度,對碳捕集等低碳技術企業(yè)實行增值稅即征即退、提高研發(fā)費用企業(yè)所得稅加計扣除比例,增強低碳技術企業(yè)研發(fā)、創(chuàng)新動力,同時又能推動企業(yè)應用碳捕集技術的積極性,有效降低企業(yè)碳排放。第三,完善低碳稅制配套體系。一是持續(xù)加強低碳消費引導。延續(xù)新能源汽車的車船稅、車購稅優(yōu)惠減免,對化石能源車輛恢復按排量差別化征收車購稅;適當擴大消費稅征稅范圍,對高碳產品征收消費稅;探索將新能源汽車、節(jié)能家電等低碳產品消費納入個人所得稅專項附加扣除,從消費端引導全社會改變消費習慣,助推形成綠色生產生活方式。二是加強碳匯資源的保護。將森林、草原等碳匯資源列入資源稅稅目,增加森林資源開發(fā)成本,從源頭上減少森林資源的開發(fā)利用,鞏固提升碳匯能力。三是促進低碳金融發(fā)展。對金融機構取得支持碳減排項目的利息收入,實行企業(yè)所得稅減計收入優(yōu)惠,鼓勵金融機構為碳減排項目提供資金支持,增強碳減排項目發(fā)展動力。

(四)完善低碳稅費征管體制,實現(xiàn)稅費協(xié)同共治

高效、便捷的低碳稅收征管體制,有利于保障低碳稅收職能的實現(xiàn),集協(xié)同共治之力為實現(xiàn)“雙碳”目標保駕護航。一是完善部門協(xié)同機制。

在現(xiàn)有《環(huán)境保護稅法》明確的“企業(yè)申報、稅務主導、環(huán)保協(xié)作、政府協(xié)調”的征管模式下,進一步明確稅務、環(huán)保等部門職責分工,規(guī)范辦稅行為,加強數(shù)據共享和數(shù)據治理,構建既相互協(xié)調又相互監(jiān)督的協(xié)同治理機制。二是提高智能化征管水平。借助“智慧稅務”開發(fā)成果,依托大數(shù)據和人工智能等技術,深入挖掘覆蓋范圍廣、價值高、時效性強、顆粒度細的稅收大數(shù)據,高效發(fā)揮數(shù)據要素的驅動作用,深化稅收共治格局,提高稅收征管的智能化水平。三是提升納稅服務水平。圍繞低碳稅收征管體制,不斷優(yōu)化納稅服務,如開設綠色稅種申報專窗、咨詢專崗、多形式宣傳環(huán)保優(yōu)惠政策等,通過創(chuàng)新納稅服務措施,促進低碳稅收征管效率和質量的提升,提高全社會對低碳稅制的遵從度,實現(xiàn)稅費協(xié)同共治。